01224/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Quando os procedimentos especiais não prevêem a audiência dos interessados antes da prática de um ato importa determinar se ocorre qualquer aplicação imediata do regime do CPA ou se tal significa que o mesmo foi dispensado.

II- Não houve qualquer intencionalidade de inaplicabilidade dos arts. 100º e seguintes do CPA, por falta de referência expressa, na situação de comunicação ao A. de não renovação do contrato celebrado, nos termos da alínea b) do n.º 7 do artigo 6.º constante DL n.° 207/2009, de 31 de agosto, na redação da Lei n.° 7/2010, de 13 de maio, por não estar em causa a mera comunicação de uma simples decisão de não renovação do contrato a termo, mas antes uma comunicação que tem de ser fundamentada para que uma renovação automática não ocorra.

III- Existe atividade instrutória quando a decisão impugnada não constituiu um ato isolado mas antes foi proferida na sequência de uma proposta do Diretor de Departamento de Biociências e na sequência de outros atos e deliberações que culminaram no ato impugnado.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1. INSTITUTO POLITÉCNICO DE BEJA vem interpor recurso de revista do acórdão do TCAS, de 22 de Junho de 2017, que revogou a decisão do TAF de Beja - que tinha mantido na ordem jurídica o Despacho nº 109/PIPB/12, por si proferido, julgando improcedente a ação movida por A…………. - e que, conhecendo em substituição do Tribunal a quo, anulou o ato impugnado.

2. O Recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma:

“1. Sopesadas: a relevância social, bem como a complexidade jurídica inerente ao caso sub judice e, ainda, a necessidade de uma melhor aplicação do direito, nos termos do disposto no artigo 150.º do CPTA, deve ser admitido o presente recurso de revista.

2. A relevância social do caso extrai-se pela evidente possibilidade de repetição de casos como o vertente, desde logo, porque estamos no domínio da interpretação de uma norma geral e abstrata – o artigo 6.º, n.º 7, alínea b) da Lei n.º 7/2010, de 13 de maio – e que, naturalmente, é passível de vir a merecer aplicação em diversos casos. Situações essas que, segundo nos parece, são de número considerável, atenta a circunstância de estar em causa a aplicação de uma disposição inserida num Estatuto com vasta abrangência.

3. Já a relevância jurídica avulta da complexidade da questão em discussão, merecedora de uma melhor ponderação, que pacifique a controvérsia evidente entre as instâncias e numa área tão nuclear do direito administrativo como é a fase da audiência dos interessados e sua repercussão a regimes do direito administrativo especial.

4. Finalmente, a melhor aplicação do direito. O preenchimento deste pressuposto resultará da instância recursiva não ter dado a devida atenção e fundamentação à questão em apreço, o que se conclui pela escassez da fundamentação apresentada e que não foi capaz de tocar em todos os pontos essenciais do que se discutia nestes autos.

No que concerne à motivação deste recurso:

5. O ato que a Autora impugnou foi o Despacho n.º 109/PIPB/2012, que determinou a não renovação do contrato celebrado com o A.

6. Considerou-se em primeira instância que o despacho era válido e que a audiência dos interessados no caso vertente seria uma formalidade desnecessária por não estar expressamente prevista na lei.

7. Pelo Acórdão recorrido, foi revogada a predita sentença, tendo o TCA Sul anulado o ato impugnado invocando, como fundamento dessa anulação, a violação do artigo 100.º do CPA (preterição de audiência dos interessados).

8. No entender do Recorrente, o Acórdão recorrido falhou na aplicação do direito ao caso vertente por três grandes razões.

9. Primeiro, porque a audiência de interessados não estava legalmente prevista no contexto legal subjacente à decisão impugnada. Com efeito, o despacho impugnado, que se resume a uma comunicação de não renovação de um contrato celebrado com um docente, foi praticado ao abrigo do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico.

10. Deste Estatuto, que define o regime de uma carreira especial da função pública e, quando conjugado com as restantes leis gerais da função pública, não resulta qualquer exigência de cumprimento da fase de audiência de interessados.

11. Desde logo, no artigo 6º da Lei n.º 7/2010, de 13 de maio, onde expressamente se prevê a possibilidade de denúncia deste contrato, nenhuma exigência se faz deste tipo.

12. E, tratando-se de lei especial, a aplicação subsidiária do regime da audiência dos interessados, prevista no CPA, apenas seria exigível se estivéssemos perante uma verdadeira lacuna. Assim se pode concluir, desde logo, pelo artigo 2.º do CPA.

13. Não existindo qualquer lacuna, o Acórdão recorrido violou frontalmente o artigo 2.º do CPA, assim como o já referido Estatuto, mormente o artigo 6º n.º 7, alínea b) do Decreto-Lei n.º 207/2009, de 31 de agosto na redação que foi dada pela da Lei n.º 7/2010, de 13 de maio.

14. Tanto o elemento literal como o elemento lógico do preceito em causa (artigo 6.º, n.º 7, alínea b) do Estatuto), não permitem concluir que a audiência dos interessados pudesse ser exigível. Situando-nos no domínio do direito administrativo especial, esta formalidade aparece destituída de sentido e lógica, tanto por não estar prevista nos preceitos que especialmente regem a matéria, como porque não existe qualquer lógica e sentido em exigir o respetivo cumprimento no domínio contratual e em sede de mera denúncia contratual.

15. Em segundo lugar, a audiência de interessados também seria inexigível porque não estamos perante um verdadeiro procedimento administrativo.

16. O pressuposto da audiência dos interessados consiste na existência de um procedimento administrativo. A audiência dos interessados, prevista hoje no artigo 121.º do CPA (antigo artigo 100.º), consiste numa fase inserida num procedimento, e que, para além desta fase, contempla outras fases como seja a fase da instrução. No caso vertente, não existe verdadeiramente um procedimento administrativo porque estamos no plano contratual, mais concretamente, no domínio de um contrato de trabalho em funções públicas e que é regido por normas próprias, especiais e em tudo distintas das regras previstas para o procedimento administrativo.

17. Assim, a fase de audiência dos interessados não se poderia aqui exigir porque nem teria qualquer objetivo prático, já que, o exercício da comunicação de não renovação do contrato (com o necessário cumprimento do quadro legal aplicável) esgotou os fins lógicos e necessários a que se destinava.

18. Com esta imposição, o Acórdão recorrido violou o artigo artigo 6º n.º 7, alínea b) do Decreto-Lei n.º 207/2009, de 31 de agosto na redação que foi dada pela da Lei n.º 7/2010, de 13 de maio, bem como, por aplicação abusiva, os artigos 2.º e 100.º do CPA.

19. Em terceiro lugar, para a formação da decisão impugnada jamais seria exigível uma fase de audiência dos interessados porque não ocorreu, sequer, qualquer atividade de instrução.

20. A exigência de uma fase de audiência de interessados pressupõe que tenham existido atos de instrução – cfr. artigo 100.º do (antigo) CPA.

21. Ora, o caso vertente, como se pode alcançar de uma simples análise aos presentes autos, é em tudo revelador de que inexistiu qualquer atividade de instrução.

22. Tratou-se, tão-somente, de uma denúncia contratual e que cumpriu todos os requisitos da norma que previa a sua possibilidade.

23. A inexistência de atividade instrutória torna inútil o cumprimento desta fase procedimental que apenas se justifica quando exista um verdadeiro procedimento administrativo (o que não é o caso) e quando nele se pratiquem atos de instrução (merecedores de análise e contradição por banda do interessado).

24. Destarte, sem tal instrução, afigura-se inequívoco que o Acórdão recorrido faz uma aplicação abusiva ao caso vertente do artigo 100.º do CPA.

Termos em que deve o presente recurso proceder, revogando-se o Acórdão recorrido e determinando-se a total improcedência da ação instaurada pela Recorrida.”.

3. O Recorrido conclui as suas contra-alegações da seguinte forma:

“1° A douta decisão ora em recurso está conforme a lei e o direito.

2° Ao contrário do que pretende o Recorrente não existe motivação excecional que sustente a interposição do presente recurso, violando-se, assim, o disposto no art° 150º do CPTA.

3° O Recorrido apenas foi notificado da existência do presente recurso em 22 de setembro de 2017.

Pelo que,

4° O ato processual apenas se completou nesse momento, o que demonstra a interposição extemporânea do recurso em questão.

Desta forma,

Deverão V. Ex.as julgar improcedente o douto recurso de fls. confirmando-se a decisão original com as legais consequências.”

4. A revista foi admitida por acórdão de 16.11.2017, da formação deste STA, extraindo-se do mesmo:

“(...) 4. O que ora está em causa é se, por força do se dispõe no art.º 6.º/7/b) do DL 207/2009, a decisão que determina a cessação do contrato para o exercício de funções docentes no ensino superior e politécnico deve ser precedida pelo cumprimento do direito de audiência.

O TCA, revogando a decisão do TAF, considerou que o cumprimento desse direito era exigido legalmente e, estando assente que o mesmo o não foi, anulou o acto impugnado. Sendo este o único fundamento a determinar a pedida anulação.

Ora, muito embora esta questão possa parecer, numa primeira análise, de limitado impacto social certo é que, num olhar mais atento, se verifica que a mesma não só se aplica a um importante sector do ensino como são vastas e, certamente, graves as repercussões que decorrem para o visado com a cessação do seu contrato de trabalho. Deste modo, não é exagerado considerar que da deficiente resolução da apontada questão decorrem ou podem decorrer graves repercussões sociais.

Por outro lado, tanto o Tribunal de 1.ª instância como o TCA analisaram de forma muito ligeira a referida problemática da necessidade da audiência prévia, limitando-se a declarar, primeiro, a obrigatoriedade e, depois, a não obrigatoriedade daquela formalidade sem grande estudo e argumentação. Pelo que é lícito concluir que se está perante problema jurídico de relevante importância jurídica e que a forma como o mesmo vem sendo encarado não é consensual. O que, desde logo, aconselha à admissão da revista.

Sendo assim, e sendo, por outro lado, a resolução desta questão envolve a realização de operações exegéticas de alguma dificuldade é de considerar estarem preenchidos os pressupostos de admissão da revista (...)”.

5. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº 1 do CPTA, foi emitido parecer, no sentido da negação de provimento ao recurso.

6. Efetuadas as notificações deste Parecer, nos termos do art. 146º, nº2, CPTA, veio o Recorrido responder pugnando pela negação de provimento ao recurso.

7. Após os vistos legais, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

FACTUALIDADE FIXADA PELAS INSTÂNCIAS

1) De 2001-10-01 a 2012-08-31, o A. exerceu funções docentes no IPB, com a categoria equiparada a assistente, inicialmente no designado regime de contrato administrativo de provimento e depois no designado contrato de trabalho em funções públicas (a termo resolutivo certo), sucessivamente renovados: cfr. Doc. n.º 1 a n.º 3 juntos com a Petição Inicial - P.I.;

2) Em 2012-04-13, reuniu o Conselho de Gestão do IPB que aprovou, integralmente, sem reservas, e por unanimidade, a proposta do Presidente da Entidade Demandada, referente à distribuição do serviço docente para o ano letivo de 2012/2013 e definição dos respetivos critérios, salientando, além do mais:

“… Considerando as especiais necessidades da instituição, visando, especialmente, assegurar o funcionamento dos cursos e a tutela de expectativas previamente constituídas, as posições dos docentes nas situações a seguir discriminadas, mesmo que a carga horária média do Departamento não atinja o valor médio fixado de 360 horas para os docentes a tempo integral, deverão ser mantidos:

Professores Coordenadores e Professores Adjuntos;

os Docentes que aguardam a realização de Provas Públicas;

os Docentes que entregam a tese de doutoramento até 31 de Agosto de 2012…” - cfr. Doc. n.º 7 junto com a P.I.;

3) Em 2012-05-30, reuniu o Conselho Técnico-científico do IPB, tendo apreciado e deliberado, além do mais, sobre as propostas de não renovação de colaborações docentes, assim:

“… os membros do Conselho de Gestão fizeram uma síntese do assunto, referindo que se considerou que esta proposta (anexo 1) permitiria salvaguardar a posição da maioria dos sessenta e seis colegas que estão abrangidos pelo Regime Transitório.

Foi explicado o enquadramento legal, que forçou o aparecimento desta proposta, e esclarecida a forma como as simulações de Distribuição do Serviço Docente foram solicitadas aos Diretores de Departamento e quais os critérios subjacentes no trabalho efetuado.

Foi referido que a decisão da Presidência, que teve por base as previsões da Distribuição de Serviço Docente para o ano letivo de 2012/2013 oriundas dos Departamentos (anexo 2), foi propor a não renovação da colaboração de dezasseis docentes, obedecendo ao único critério de, aplicando os parâmetros considerados, estes Docentes não terem número suficiente de horas distribuídas. (…).

Seguidamente, o Presidente da Mesa submeteu a votação, por escrutínio secreto, as propostas de não renovação das colaborações docentes, que conduziram às deliberações indicadas a seguir: …/…

Tendo-se verificado que na previsão de Distribuição de Serviço Docente para o ano letivo de 2012-2013, apresentada pelo Diretor do Departamento de Biociências e elaborada com base nas orientações estabelecidas pela Presidência do Instituto Politécnico de Beja, o docente A………….. não tem horas distribuídas em número suficiente, o Conselho Técnico-científico deliberou por maioria, em segunda votação, com treze votos a favor, dois votos contra e um voto em branco, aprovar a proposta de não renovação desta colaboração docente, nos termos e para efeitos previstos na alínea b) do n.º 7 do artigo 6º e alínea b) do nº 8 do artigo 7º da Lei 7/2010 de 13 de maio…” - cfr. Doc. n.º 7 junto com a resposta da Autoridade Requerida;

4) Ato impugnado: Em 2012-05-30, o Presidente do IPB proferiu o Despacho n.º 109/PIPB/12, determinando a cessação do contrato de trabalho em funções públicas, para o exercício de funções docentes, celebrado com o A., alicerçando-se, além do mais, na:

“…i. Sob proposta inicial do Diretor do Departamento Biociências, titulando a previsão do Serviço Docente para o ano letivo de 2012/2013, elaborada com base nas orientações e critérios gerais previamente definidos pela Presidência do IPB;

ii. Proposta essa aprovada depois, por maioria, em reunião de 2012-05-30 do Conselho Técnico-Cientifico do IPB, com fundamento na inexistência de horas distribuídas em número suficiente de acordo com os critérios previamente definidos;

iii. Após confirmação dessa proposta pelo Presidente do IPB…” - cfr. Doc. n.º 4 e n.º 7 junto com a P.I.;

5) Em 2012-06-01, a Demandada notificou o A. da cessação do seu contrato de trabalho, anexando o acima melhor identificado despacho - cfr. Doc. n.º 4 junto com a P.I.;

6) Em 2012-06-19 e em 2012-07-25, o A. solicitou ao IPB a explicitação dos fundamentos do referido Despacho, em particular certidões da ata do Conselho Científico da sua reunião de 2012-05-30, na parte respeitante às deliberações que determinaram a cessação do seu contrato, e da ata da reunião do Conselho de Departamento de Biociências de 2012-05-28 - cfr. Doc. n.º 5 e n.º 6 juntos com a P.I.;

7) Em 2012-08-01, a Entidade Demandada respondeu, sublinhando, além do mais, que:

“… a proposta do Presidente titula, entre outros fundamentos igualmente determinantes para a não renovação do V. contrato, e para os efeitos previstos na al. b) do nº 7 do artigo 6º da Lei nº 7/2010, de 13 de maio, também a assunção da proposta de distribuição de Serviço Docente deduzida pelo Diretor de Departamento competente, para o ano letivo 2012/2013, nos termos da qual V. Exa. não tem número suficiente de horas distribuídas para o preenchimento das 360 horas exigidas para a renovação de um contrato a tempo integral;

Neste contexto assume a distribuição de serviço docente como parte integrante, mas não exclusiva ou única, da proposta fundamentada…” e juntando ainda as certidões solicitadas: cfr. Doc. n.º 7 junto com a P.I.;

8) Em 2012-10-15, deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja a presente ação: vide fls.1.

O DIREITO

1. A primeira questão que aqui se coloca é a de saber se se aplica a um procedimento especial como o do Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico, por aplicação subsidiária, o princípio da audição prévia prevista nos artigos 100º e seguintes do CPA na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro.

O Acórdão recorrido anulou o Despacho n.º 109/PIPB/2012 (que determinou a não renovação do contrato celebrado com o A.) por violação do artigo 100.º do CPA face ao não cumprimento do princípio de audiência dos interessados, revogando a decisão recorrida que entendera que, como a alínea b) do n.º 7 do artigo 6.º da Lei n.º 7/2010, de 13 de maio não prevê a audiência de interessados e, situando-se a decisão impugnada num domínio Estatutário e distinto do Direito Administrativo geral, tal formalidade não teria que ser observada por não estar expressamente prevista neste Estatuto ou na Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro que regula o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP).

Então vejamos.

O princípio da audiência prévia é um princípio que constitui um imperativo constitucional inscrito no n.º 5 do art.º 267.º da CRP que estabelece que, “o processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial que assegurará...a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.

Traduz-se na manifestação essencial do direito de defesa permitindo ao interessado participar e colaborar em decisão que lhe diz respeito.

Este direito a ser ouvido opera-se através da consagração no art. 100º do CPA da efetiva possibilidade de audiência a ser concedida aos interessados de forma a que possam ter uma participação útil no processo.

Tal principio da participação foi consagrado com carácter geral no CPA (art.º 8.º) para toda a atividade administrativa, tendo a nível procedimental afloramento, para além do art. 100º do CPA, nos arts. 59.º, 61.º e segs., 88.º, n.º 2, 96.º, 97.º, 118.º do CPA.

Nos termos do artigo 100.º do CPA na redação em vigor ao tempo da prática do ato aqui em causa “concluída a instrução e salvo disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente sobre o sentido provável da decisão”.

Visa-se com este preceito proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o projeto de decisão.

A audiência prévia dos interessados, no procedimento administrativo, configura, assim, um princípio estruturante da atividade administrativa, sendo uma formalidade essencial, cuja inobservância, e salvo a ausência de diligências instrutórias prévias (v. artigo 100.º, n.º 1, 1.º segmento, a contrario sensu, do CPA então em vigor) ou os casos de dispensa dessa audiência, expressamente previstos no artigo 103.º do CPA, conduz à invalidade do ato.

Como vimos, é uma manifestação do princípio do contraditório, visando assegurar uma discussão plena do assunto através dum procedimento imparcial e público, trazendo ao procedimento administrativo outros elementos ou diferente visão dos mesmos no sentido de uma melhor e mais correta e adequada formação da vontade por parte do órgão competente para a prolação da decisão final.

No caso sub judice, e como já referimos, estamos perante um «procedimento especial».

Pelo que, importa aferir da aplicabilidade do referido princípio aos procedimentos administrativos especiais.

Se os referidos procedimentos especiais preverem a audiência dos interessados a questão está resolvida.

Na ausência de previsão importa determinar se ocorre qualquer aplicação imediata do regime do CPA ou se tal significa que o mesmo foi dispensado.

Por outro lado diz-se no Ac. Proc. 510/15 de 23-11-2017 do Pleno da Secção do CA deste STA:

“(...) Na verdade, o art. 267º, nº 5 da CRP ao estabelecer que o processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito constitui uma concretização do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito garantido, visando assegurar-lhes uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos ou interesses.

Trata-se de uma manifestação do princípio do contraditório entendido pela doutrina e pela jurisprudência como um princípio estruturante do processamento da atividade administrativa, na medida em que através dele se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do administrado, e que a referida disposição visa assim dar cumprimento à diretiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.

Mas, aquele preceito constitucional invocado não deixa de remeter para o legislador ordinário o processamento da atividade administrativa e nomeadamente a concretização dos moldes em que aquele princípio se deve concretizar.

E, assim possibilita que o legislador o dispense em certas situações nas suas vertentes dos princípios da necessidade e da proporcionalidade.

Na verdade, o direito que é consagrado no atual artº. 267, nº.5, da C.R.P. e está concretizado nos artºs.100, e seguintes do C.P.A., é um direito de participação na formação da decisão e não um direito de impugnar, administrativa ou judicialmente, decisões já elaboradas.

Pelo que, não fere este princípio constitucional “mitigado” que o legislador entenda que, em certas circunstâncias, não se justifica que o administrado participe na decisão.

Aquele preceito constitucional deixa, pois, ao legislador ordinário o poder de afastar aquele princípio em circunstâncias que o justifiquem.”

Cumpre-nos, assim, aferir se houve alguma intencionalidade no procedimento especial aqui em causa no sentido de dispensar o referido princípio de audiência prévia.

Então vejamos.

Está aqui em causa uma comunicação ao A. de não renovação do contrato celebrado, nos termos da alínea b) do n.º 7 do artigo 6.º constante DL n.° 207/2009, de 31 de agosto, na redação da Lei n.° 7/2010, de 13 de maio, que procedeu à alteração do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 185/81, de 1 de julho, alterado pelo Decreto-Lei n.° 69/88, de 3 de março, e que fixou um regime transitório com o propósito, afirmado no preâmbulo do diploma, de que “os atuais equiparados a docentes possam adquirir as qualificações necessárias ao ingresso na carreira”.

E reza o nº7 do artigo 6.º do mesmo que:

«7- No período transitório a que se refere o n.º 2, para os docentes a que se refere o n.º 1 que, no dia 15 de novembro de 2009, estejam inscritos numa instituição de ensino superior para a obtenção do grau de doutor, em programa de doutoramento validado através de um processo de avaliação externa, e contem com mais de cinco anos continuados de serviço em regime de dedicação exclusiva ou de tempo integral, os contratos:

a) São inicialmente renovados pelo período de dois anos;

b) São obrigatoriamente renovados por mais dois períodos de dois anos na respetiva categoria, salvo se o órgão máximo da instituição de ensino superior, sob proposta fundamentada aprovada por maioria dos membros em efetividade de funções de categoria superior e de categoria igual desde que não se encontrem em período experimental, do órgão legal e estatutariamente competente da instituição de ensino superior, decidir no sentido da sua cessação, sendo esta decisão comunicada ao interessado até 90 dias antes do termo do contrato.»

Resulta, assim, desta disposição, que para os docentes que se enquadrem nesta previsão legal, está prevista uma renovação obrigatória do contrato pelo período de 2 anos (alínea a)) e, seguidamente, duas possíveis renovações (na alínea b)).

E, relativamente a esta segunda renovação automática dos contratos por mais dois períodos de dois anos, a mesma pode ser impedida se:

1_o órgão máximo da instituição decidir pela cessação do contrato;

2_ a decisão estiver fundamentada e obtiver aprovação da maioria dos membros em efetividade de funções de categoria superior e de categoria igual e

3_a decisão for comunicada ao docente com 90 dias de antecedência face ao termo do contrato.

A propósito da interpretação da lei, diz o artigo 9º nº1 do CC que esta não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir, a partir dos textos, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

E, continua o nº2 que não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, terminando o nº3 que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

Tenhamos então presente, para além da literalidade do preceito, a razão de ser inerente à situação que urge interpretar assim como o elemento sistemático de unidade do sistema jurídico.

Está em causa um procedimento especial e o preceito é omisso quanto a quaisquer referências relativas a audiência prévia havendo, por isso, que interpretar esta omissão.

Mas, não cremos que se tenha intencionalmente visado a inaplicabilidade dos arts. 100º e seguintes ao caso sub judice.

Na verdade, está em causa uma renovação automática que pode ser impedida por uma decisão fundamentada.

O que significa que, segundo o elemento lógico de interpretação, mais se justifica uma audiência do interessado porque se lhe está a retirar um direito que, nada se dizendo, lhe seria automaticamente concedido.

Por outro lado, não se diga que o elemento sistemático impele a diverso entendimento.

Não podemos chamar à colação regime legal aplicável aos contratos a termo, (e independentemente de qual o diploma aplicável à situação sub judice), em que a regra geral prevista para a cessação dos contratos a termo na função pública é a de que a falta de comunicação implica a caducidade do contrato não estando assim sujeitos a um regime de renovação automática, como pretende o recorrente, quando estamos precisamente perante uma situação de impedimento de uma renovação automática.

Não está aqui em causa a mera comunicação de uma simples decisão de não renovação do contrato a termo, mas antes de uma comunicação que tem de ser fundamentada para que uma renovação automática não ocorra.

E não basta uma qualquer fundamentação para a não renovação automática para que possamos dizer que foi por esse motivo que houve a intencionalidade de desaplicar este princípio.

Se estivesse em causa uma mera formalidade apenas dependente da vontade da entidade em causa para a não renovação automática não seria exigível dois condicionantes:

_ a proposta fundamentada aprovada por maioria dos membros em efetividade de funções de categoria superior e de categoria igual desde que não se encontrem em período experimental,

_ decisão sobre essa proposta do órgão legal e estatutariamente competente da instituição de ensino superior, no sentido da sua cessação.

Não nos podemos esquecer que estamos perante um ato administrativo e não perante uma mera denúncia contratual, tanto mais que está em causa uma transição de vínculo operada em 2009/2010 dos professores do ensino politécnico sujeita ao regime definido nos diplomas.

Pelo que, a falta de referência expressa à aplicabilidade ao princípio da audiência prévia neste concreto processo especial só pode implicar o recurso ao art. 2º do CPA e através do mesmo à aplicabilidade do referido preceito.

Em suma, não se tratou de uma opção legislativa derrogatória do princípio da participação na modalidade de princípio de audiência prévia já que nenhum dos elementos de interpretação, desde o histórico, ao lógico e ao sistemático a tal não conduzem.

Antes, a excecionalidade da medida de cessação dos contratos nos termos da aI. a), do n.° 7, do art. 6.° do DL n.° 207/2009, num contexto de preocupações de estabilização do corpo docente dos institutos politécnicos e remoção da precariedade dos vínculos, e a inexistência de qualquer outro mecanismo substitutivo de participação dos interessados, leva à referida interpretação do preceito aqui em causa.

2. Chegados aqui cumpre aferir se, nos termos do art. 100º do CPA na versão aqui aplicável, se impunha o concreto cumprimento desta formalidade.

Pretende o recorrente que, no caso sub judice, a audiência dos interessados não se justificaria porque não estamos perante um verdadeiro procedimento administrativo, mas antes no domínio de um contrato de trabalho em funções públicas, que é regido por normas próprias, especiais e em tudo distintas das regras previstas para o procedimento administrativo, sem qualquer fase de cariz procedimental.

E que tal se retira de forma inequívoca do artigo 6.º, n.º 7, al. b) onde, para a cessação do contrato, apenas se exige o cumprimento de requisitos que daí resultam direta e explicitamente, ou seja, (i) a comunicação ser feita com 90 dias de antecedência; (ii) obter uma aprovação alargada pela maioria dos docentes.

Mas, não é assim.

Como resultava do art. 1º do CPA de 1991 na versão aqui aplicável: “1 - Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução.

2- Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo.”

Ora, o conceito de instrução engloba toda a atividade administrativa de recolha de elementos e apuramento de factos relevantes para a decisão, nela se incluindo as propostas, informações, pareceres e outros.

No caso sub judice está em causa um procedimento em que, na sequência de uma proposta do Diretor de Departamento de Biociências de não renovação de colaboração do aqui recorrido, o Conselho Técnico‐científico do IPB, reuniu para apreciar e deliberar, o que fez da seguinte forma:

“… os membros do Conselho de Gestão fizeram uma síntese do assunto, referindo que se considerou que esta proposta (anexo 1) permitiria salvaguardar a posição da maioria dos sessenta e seis colegas que estão abrangidos pelo Regime Transitório.

Foi explicado o enquadramento legal, que forçou o aparecimento desta proposta, e esclarecida a forma como as simulações de Distribuição do Serviço Docente foram solicitadas aos Diretores de Departamento e quais os critérios subjacentes no trabalho efetuado.

Foi referido que a decisão da Presidência, que teve por base as previsões da Distribuição de Serviço Docente para o ano letivo de 2012/2013 oriundas dos Departamentos (anexo 2), foi propor a não renovação da colaboração de dezasseis docentes, obedecendo ao único critério de, aplicando os parâmetros considerados, estes Docentes não terem número suficiente de horas distribuídas. (…).

Seguidamente, o Presidente da Mesa submeteu a votação, por escrutínio secreto, as propostas de não renovação das colaborações docentes, que conduziram às deliberações indicadas a seguir: …/…

Tendo-se verificado que na previsão de Distribuição de Serviço Docente para o ano letivo de 2012-2013, apresentada pelo Diretor do Departamento de Biociências e elaborada com base nas orientações estabelecidas pela Presidência do Instituto Politécnico de Beja, o docente A…………… não tem horas distribuídas em número suficiente, o Conselho Técnico-científico deliberou por maioria, em segunda votação, com treze votos a favor, dois votos contra e um voto em branco, aprovar a proposta de não renovação desta colaboração docente, nos termos e para efeitos previstos na alínea b) do n.º 7 do artigo 6º e alínea b) do nº 8 do artigo 7º da Lei 7/2010 de 13 de maio.”

Com base nela o Presidente do IPB proferiu, em 2012-05-30, o Despacho n.º 109/PIPB/12, a determinar a cessação do contrato de trabalho em funções públicas, para o exercício de funções docentes, celebrado com o A., ato aqui objeto de impugnação.

Assim, a decisão impugnada não constituiu um ato isolado antes foi proferida na sequência de uma proposta do Diretor de Departamento de Biociências e na sequência de outros atos e deliberações que culminaram no ato impugnado.

Pelo que, existiu atividade instrutória.

Impunha-se, pois, ouvir o aqui recorrido sobre a intenção de não lhe ser renovado o contrato e antes de lhe ser o mesmo cessado.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 7 de Junho de 2018. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.