01006/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não estão reunidos os pressupostos de admissão do recurso de revista excepcional, estabelecidos pelo n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, quando o que se pretende discutir são as exigências da fundamentação do acto administrativo, onde não se colocam, actualmente, especiais dificuldades de interpretação do regime legal, nem se suscitam divergências jurisprudenciais sobre os critérios de aferição do seu cumprimento, além de que o juízo concreto sobre a suficiência da fundamentação de direito a que chegou o acórdão recorrido é indesligável da realidade procedimental considerada, não sendo susceptível de generalização.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

(Relatório)

1. A………………, S.A. propôs acção administrativa especial, impugnando dois despachos que lhe exigiam a restituição de determinadas quantias (€ 1.015.370,19 e € 338.456,73), no âmbito de incentivos financeiros concedidos ao abrigo do Programa Operacional da Região Norte, inserido no III Quadro Comunitário de Apoio. O TAF de Braga anulou os dois actos impugnados por falta de fundamentação de direito.

Por acórdão de 8 de fevereiro de 2013, em provimento de recurso interposto pelo Ministério da Economia da Inovação e do Desenvolvimento, o Tribunal Central Administrativo Norte (TCA-N) julgou improcedente o vício de falta de fundamentação e, revogando a sentença de 1ª instância, determinou que o processo prosseguisse no tribunal de 1ª instância, por ser necessário alargar a base factual relativamente a parte da alegação da autora e ser conveniente a não fragmentação do objecto do processo quanto aos vícios remanescentes.

A fundamentação do acórdão recorrido é, na parte que agora interessa, do seguinte teor:

“[…]

O recorrente MEID discorda deste julgamento de direito, por entender, primo, que os actos impugnados estão suficientemente fundamentados, e por entender, secundo, que o tribunal de primeira instância deveria ter conhecido se a qualificação de inelegibilidade das despesas em causa, se as ordens de restituição das respectivas quantias, e se a determinação destas em 25% do montante tido por irregular estavam ou não realizadas de acordo com as pertinentes normas legais, pois esse conhecimento oficioso, a seu ver, lhe era imposto pelo artigo 95º do CPTA.

E, continua o recorrente, se o tribunal de primeira instância tivesse conhecido dessas questões, certamente teria concluído que estava perante actos de conteúdo vinculado, que, mesmo perante a sua eventual falta de fundamentação deveriam ser mantidos na ordem jurídica, em nome do princípio do aproveitamento do acto.

Vejamos, antes de mais, o que já temos dito sobre o dever, e o direito, de fundamentação dos actos administrativos.

A obrigação de fundamentar a decisão administrativa surge como uma concretização da obrigação geral de fundamentação dos actos administrativos, os quais, de forma expressa e acessível devem dar a conhecer aos respectivos destinatários os motivos por que se decide de determinado modo e não de outro [artigos 268º nº3 CRP, 124º e 125º CPA].

A fundamentação do acto não consubstancia apenas um dever da administração, é também um direito subjectivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.

Fundamentar é, portanto, enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a entidade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito nas quais a respectiva decisão administrativa assenta.

O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de lhe poder esclarecidamente aderir, ou de lhe poder reagir através dos meios legais ao seu dispor.

A obrigação de fundamentação constitui pois, e deste modo, um importante sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação constitui um instrumento fundamental da garantia contenciosa, pois que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo.

A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que não permita entender as concretas razões de direito que motivaram o acto.

A fundamentação do acto administrativo deverá ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o acto foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão tomada. Será clara se permitir compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação dessa decisão, e congruente se ela surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio acto, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.

No dizer de jurisprudência constante e uniforme dos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização deste critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.

Esta doutrina, reiteradamente sublinhada pelos nossos tribunais superiores, tem completa aplicação neste caso concreto.

O que significa que os actos impugnados, além da respectiva fundamentação de facto, e que consistiu em não ter sido realizada a publicação em Diário da República dos anúncios das obras lançadas no âmbito do projecto em causa, deviam conter fundamentação jurídica suficiente, clara e concreta, que permitisse à sua destinatária ficar a conhecer as razões de direito que levaram os respectivos autores a conformar negativamente a sua esfera jurídica. Este é, como vimos, um direito que lhe assiste, porque só assim ela ficaria em situação de poder controlar a legalidade dos actos, e porque só assim lhe será de facto garantida tutela jurisdicional efectiva, pois que fica a conhecer os instrumentos e normas legais em que os actos se louvam, e resta apta a poder eficazmente discordar da interpretação e da aplicação que dos mesmo foi feita pela Administração.

Isto não significará, todavia, que na sequência da audiência prévia o autor do projecto de decisão tivesse de abordar e rebater cada uma das razões arguidas pela ouvida, significa, tão só, que a decisão final deveria, de forma clara e suficiente, dar a conhecer à interessada as concretas fontes jurídicas em que se louva, para ela ficar em situação de poder avaliar o mérito do decidido, de refazer o iter cognitivo do seu autor, e reagir ou conformar-se com o acto.

As razões esgrimidas em sede de audiência prévia sempre poderão ser recuperadas e vertidas na impugnação contenciosa da decisão administrativa, enquanto a falta de indicação, clara, concreta e suficiente, das fontes de direito do acto, inviabilizam uma reacção eficaz ao mesmo. Pode sempre o impugnante fazer conjecturas, mas não passará disso.

E tudo isto é, tanto mais, assim, quanto mais complexo for o quadro jurídico em que se move a decisão administrativa tomada.

No caso, a recorrida, já com os procedimentos de concurso público de três empreitadas devidamente concluídos, candidatou-se, mediante projecto que as envolviam, à obtenção de incentivos financeiros ao desenvolvimento regional atribuídos pelo FEDER [Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional]. A sua candidatura foi aceite, e o projecto acabou sendo homologado. Isto em 2001.

Cerca de sete anos depois, em 2008, foi notificada do projecto de decisão do G/PORN que lhe comunicava que através de auditoria promovida pela IGF [Inspecção-Geral de Finanças] «foi detectado que na execução do projecto em epígrafe [01-03-14-FDR-00009] não foram respeitadas as regras da contratação pública no processo de adjudicação das empreitadas. Especificamente, foi efectuada a publicação dos anúncios dos concursos em 4 jornais, sendo 2 de âmbito regional e 2 de âmbito nacional, mas o cumprimento deste procedimento em termos de concorrência e transparência dos mercados públicos não foi complementado com a publicação obrigatória no Diário da República, nos termos do artigo 80º do DL nº59/99 de 02.03».

De seguida, no respectivo ofício [ponto 4 do provado], referem-se os «concursos públicos» efectuados e o valor de «10.830.615,23€» como o «total das adjudicações», e conclui-se: «Assim, irá proceder-se a uma correcção financeira de acordo com a Tabela de Correcções Financeiras do IFDR [Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional], que, nesta circunstância, entendendo aquela ausência de publicação como ausência de procedimentos, penaliza em 25% [2.707.653,83€] o valor elegível daquelas empreitadas».

E após a pronúncia da ouvida, a aqui recorrida, na qual se invocava, essencialmente, a falta de relevância, no caso concreto, do incumprimento da obrigação de publicação do anúncio dos concursos no Diário da República, bem como a sanação dessa irregularidade pelo decurso do tempo, o G/PORN proferiu decisão final do seguinte teor: «Na sequência de audiência prévia efectuada no âmbito do Projecto em epígrafe [01-03-14-FDR-00009] e após análise das alegações recebidas, que não apresentaram quaisquer factos novos que induzissem alterações ao Projecto de Decisão Final, cumpre-me remeter Ficha de Notificação de Dívida [em anexo] e comunicar a competente Decisão Final nos termos da Tabela de Correcções Financeiras do IFDR – Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, como segue: 1- Valor não elegível pelas adjudicações efectuadas e não precedidas de publicação dos anúncios dos concursos em Diário da República – 10.830.615,33€; 2- Penalização de 25% decorrente da aplicação da Tabela de Correcções Financeiras do IFDR – 2.707.653,83€; 3- Valor proporcional do incentivo concedido ao Projecto [50%] de acordo com o nº1 do artigo 11º da Portaria nº141/2001 de 02.03 – 1.353.826,92€; 4- Incentivo a restituir conforma taxa de comparticipações FEDER [75%]: - Dívida FEDER – 1.015.370,19€».

Na sequência desta decisão administrativa, também o CS/DREN notificou a ora recorrida de que «25% [ou seja, 338.456,73€] do montante considerado irregular deverá ser restituído ao IAPMEI, dado que este corresponde à comparticipação do Orçamento de Estado, pago por este Instituto».

Ora, a verdade é que não obstante a exigência que pusemos, e entendemos dever ser posta, no tocante à fundamentação de direito do acto administrativo, mormente dos proferidos em quadro jurídico complexo, entendemos que a fundamentação jurídica constante do acto administrativo do G/PORN é suficiente, clara e concreta, de tal modo que a destinatária a compreendeu de forma bastante.

Dela se retira que a irregularidade detectada consiste na falta de publicitação dos anúncios dos concursos em Diário da República, como exige o artigo 80º do DL nº59/99, de 02.03, que foi entendida como um desrespeito às regras da contratação pública no processo de adjudicação das empreitadas, e que essa irregularidade, assim entendida como ausência de procedimentos, penaliza em 25% o valor elegível daquelas empreitadas de acordo com a Tabela de Correcções Financeiras do IFDR, pelo que se impõe a respectiva correcção financeira.

Naturalmente que, embora não tenha sido anexada ao acto administrativo essa Tabela de Correcções Financeiras do IFDR, o certo é que ela é identificada claramente, de forma a permitir à destinatária a sua pertinente consulta. E o quadro jurídico, tanto comunitário como nacional, em que se desenvolve a penalização decretada, não poderá ser outro se não aquele em que nasceu a própria candidatura da recorrente, de que ela tem, obviamente, conhecimento, tanto assim que o invocou ao apresentar o seu projecto de financiamento.

E é assim que a fundamentação jurídica constante do acto, aliada ao contexto jurídico comunitário e nacional perfeitamente delimitado em que ele é proferido, tornam, a nosso ver, a decisão do G/PORN suficientemente fundamentada.

Deve pois, ser concedido provimento ao recurso jurisdicional do actual MEID, e, em conformidade, ser revogada a sentença recorrida que anulou os actos impugnados por falta de fundamentação.

IV. Mas a autora da acção impugnatória, aqui recorrida, não se limitou a invocar a falta de fundamentação dos actos administrativos visados.

Ela considera também os actos impugnados ilegais e injustos por, no seu dizer, terem sido proferidos quando já estava prescrito o procedimento destinado a averiguar da existência de irregularidades [artigos 1º, nº1, e 3º, nº1, do Regulamento (CE, EURATOM) nº2988/95 do Conselho, de 18.12, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias], por se traduzirem em revogação ilegal, porque fora de prazo, do acto de homologação da sua candidatura, que, diz, é constitutivo de direitos [artigos 141º, nº1, CPA, conjugado com o 58º, nº2, CPTA - anterior alínea c) do nº1 da LPTA], e sobretudo, porque entende que os actos impugnados violam as legítimas expectativas que lhe foram criadas com essa homologação, tendo sido proferidos, assim, em desrespeito pelos princípios da confiança, da boa-fé, e da própria proporcionalidade [artigos 266º, nº2, CRP, 5º e 6º-A, CPA].

Relativamente a este último bloco de alegação, articulou a ora recorrida, enquanto autora da acção, que o seu projecto foi aceite e foi homologado já depois de terem sido adjudicadas as empreitadas em causa, e que a Administração tinha conhecimento disso mesmo, já que ela nada escondeu a esse respeito, e sabia, nomeadamente, que os respectivos anúncios não tinham sido publicados em Diário da República. Desta forma, conclui, é perfeitamente legítimo que tenha ficado convencida, com a homologação, que a respectiva candidatura cumpria todas as normas nacionais e comunitárias pertinentes para o efeito.

Mais articulou que não saíram violadas, em concreto, as regras da concorrência e da transparência na contratação pública, pois que, diz, mesmo a ter sido feita a publicação em falta não teria recebido mais propostas além das que foram apresentadas.

É este naipe de questões, essencialmente, que ainda importa conhecer, e que o tribunal de primeira instância não conheceu.

A jurisprudência, nomeadamente a do nosso Supremo Tribunal, é segura no tocante ao objecto dos recursos jurisdicionais: «os recursos jurisdicionais visam a sindicância das decisões recorridas, sendo balizados pelas críticas que a estas são feitas e condensadas nas conclusões. O que significa que, na sua decisão, o que há que ter em conta é o conteúdo real dessas decisões, por um lado, e o ataque que lhes é feito, por outro» [ver o AC do STA/Pleno de 15.11.2012, Rº0159/11, e a vasta jurisprudência nele referida, como AC do STA/Pleno de 18.02.2000, Rº36594; AC STA/Pleno de 07.02.2001, Rº35820; AC do STA/Pleno de 03.04.2001, Rº39531; AC do STA/Pleno de 16.02.2012, Rº304/09; AC STA de 05.04.2000, Rº38048; AC STA de 21.03.2001, Rº46857; AC STA de 26.04.2005, Rº110/05; AC STA de 03.05.2005, Rº159/2005; AC STA de 24.10.2006, Rº532/2006; AC do STA de 15.05.2007, Rº1025/06; AC do STA de 25.06.2009, Rº1045/2008; e AC STA de 01.07.2009, Rº590/2009; AC STA de 03.02.2010, Rº541/2009; e AC STA de 12.05.2010, Rº291/2010].

Ora, constituindo a sentença recorrida o objecto directo do recurso jurisdicional a apreciar pelo tribunal superior, cremos que o estipulado no artigo 149º, nº3, do CPTA, deverá ser interpretado em sintonia com este entendimento, que, como se constata na ampla jurisprudência mencionada, emerge da própria lei. E assim, embora o tribunal a quo tenha julgado procedente a dita ilegalidade de falta de fundamentação, e, por via disso, tenha considerado prejudicado tudo o demais, cremos que este tribunal ad quem, após ter revogado tal decisão, apenas deverá substituir-se à primeira instância, avançando no conhecimento pioneiro das restantes ilegalidades invocadas pela autora na petição inicial, se, atentos os dados factuais que constam da sentença recorrida, nada obsta à apreciação dessas questões.

Esta interpretação restritiva, parece-nos, não só é imposta pelo dito entendimento acerca do objecto do recurso jurisdicional, como também é a que melhor se coaduna com o direito da autora a ver apreciadas tais questões por uma segunda instância [artigo 9º do CC].

E constatamos, em face do restrito universo de factos que constam da sentença recorrida, ser de toda a conveniência alargar o âmbito do julgamento de facto, visando uma apreciação rigorosa do último bloco de alegação da autora, acima referido.

Afigura-se, ainda, que o conhecimento imediato de algumas das questões remanescentes, e cuja base factual já consta da sentença, se mostra de todo inconveniente em face de uma eventual divisão do objecto do processo, na hipótese de recurso de revisão relativamente a elas e de continuação do processo em primeira instância quanto às demais.

Assim, deve ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, com a revogação da sentença recorrida por errado julgamento de direito quanto ao vício de falta de fundamentação, e devem os autos prosseguir no TAF de Braga em ordem ao conhecimento dos demais vícios imputados aos actos impugnados”.

2. A Autora interpôs recurso deste acórdão ao abrigo do n.º 1 art.º 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), por violação das normas relativas à fundamentação dos actos administrativos.

Para justificar a sua admissibilidade, a recorrente afirma o seguinte:

1) A relevância social subjacente à interposição presente recurso emerge da possibilidade das questões complexas objecto dos presentes autos virem a ser colocadas com frequência em outros processos de concessão de apoios públicos no âmbito dos programas operacionais integrados nos instrumentos para a aplicação da política comunitária de coesão económica e social em Portugal.

2) A intervenção do STA afigura-se absolutamente essencial de modo a assegurar uma melhor aplicação do direito, já que existem divergentes interpretações jurisprudenciais sobre um mesmo facto, cuja relevância não se contende aos presentes autos, e viola um principio estruturante do ordenamento jurídico público português, mais concretamente, no que respeita à fundamentação dos actos que impõem aos particulares encargos ou sanções.

3) Existe erro clamoroso de aplicação da lei aos factos que impõem que seja proferida em definitivo uma decisão de sentido diferente da que foi tomada pelo TCAN

4) A questão da suficiência da fundamentação do acto impugnado mostra-se eivado de dificuldades interpretativas incomuns e insere-se num enquadramento normativo especialmente complexo, atento o regime jurídico que regula os apoios comunitários.

O recorrido opõe-se à admissibilidade da revista excepcional, salientando que aquilo que o que a recorrente alega para fundamentar a relevância jurídica e social ou a necessidade de melhor aplicação do direito é claramente insuficiente para esse fim. O recurso não versa sobre questões relativas à complexidade do enquadramento dos apoios públicos, mas sobre a vulgar falta de fundamentação, dos actos administrativos relativamente à qual não há jurisprudência díspar.

(Fundamentos)

3. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Interpretando o comando legal, a jurisprudência tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n°s 92/VIII e 93/VIII, de uma “válvula de segurança do sistema” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. Deste modo, a intervenção do STA só se justificará em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador.

O Supremo Tribunal Administrativo tem interpretado a norma do art. 150º como exigindo que, em relação à questão objecto de recurso de revista, seja possível entrever, “ainda que reflexamente, a existência de interesses comunitários especialmente relevantes” (Ac. de 19.06.2008 – Proc. nº 490/08), ou ainda que a mesma se relacione com “matéria particularmente complexa do ponto de vista jurídico” (Ac. de 14.04.2010 – Rec. 209/10) ou “particularmente sensível em termos do seu impacto comunitário” (Acs. de 26.06.2008 – Procs. nº 535/08 e nº 505/08), exigindo ao intérprete e ao julgador complexas operações de natureza lógica e jurídica indispensáveis à resolução das questões suscitadas.

4. O recurso de revista que se pretende ver admitido versa sobre as exigências da fundamentação do acto administrativo, não sobre as questões, bem mais complexas, de concessão de apoios públicos no âmbito dos programas de aplicação da política comunitária de coesão económica e social. Nas suas diversas vertentes, é questão muito trabalhada jurisprudencial e doutrinariamente, não colocando actualmente especiais dificuldades de fixação ou interpretação do respectivo regime legal, nem se suscitando divergências jurisprudenciais sobre os critérios de aferição do seu cumprimento. Aliás, as instâncias, divergindo na conclusão a que chegaram quanto à procedência do vício, compartilham os enunciados gerais, comumente aceites neste domínio. O juízo concreto sobre a suficiência da fundamentação de direito a que chegou o acórdão recorrido é indesligável da realidade procedimental considerada, não sendo susceptível de generalização, pelo que a resposta à questão controvertida não pode funcionar como paradigma de solução de casos do género.

Por outro lado, à mera divergência entre as instâncias corresponde a normal definitividade da decisão do tribunal que se pronuncia em 2º grau de jurisdição. Não é, por si mesmo, factor ou índice de necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição administrativa para melhor aplicação do direito a inexistência da chamada "dupla conforme". Como a jurisprudência deste Tribunal tem salientado, a "clara necessidade de uma melhor aplicação do direito" entende-se com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, no sentido de que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

Assim, não se verifica qualquer das hipóteses previstas no n.º 1 do art.º 150.º da CPTA, pelo que o recurso não pode ser admitido.

(Decisão)

Pelo exposto, decide-se não admitir a revista e condenar a recorrente nas custas.

Lisboa, 10 de Julho de 2013. – Vítor Gomes (relator) – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.