036/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A presunção de culpa in vigilando estabelecida no art. 493º, n° 1 do C. Civil é aplicável no domínio da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos ilícitos.

II- O município é responsável pelos danos provocados num veículo que se despistou por causa de um lençol de água, não sinalizado, existente numa estrada municipal se (i) não ilide a presunção de culpa provando que está devidamente organizado e fiscaliza, com diligencia, regular e sistematicamente as estradas e que circunstâncias fortuitas ou absolutamente imprevisíveis explicam a falta de sinalização e (ii) não demonstra a ocorrência de um outro processo causal que os teria igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1.1. A…, casado, residente na Rua dos …, nº …, …, Valença, instaurou, no Tribunal Administrativo do Circulo do Porto, contra o município de Braga, acção para efectivação de responsabilidade civil emergente de acidente de viação, pedindo a condenação do Réu no pagamento da indemnização de € 3102,53, a título de danos patrimoniais, acrescida de juros legais desde a data da citação até integral e efectivo pagamento e ainda na quantia de € 22,41, a título de juros compensatórios.

Por sentença de 30 de Setembro de 2003, o Tribunal Central Administrativo julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, condenou o Réu a pagar ao Autor a quantia de € 3124,94, acrescida de juros de mora, à taxa legal, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

Inconformado, o município de Braga recorre da sentença para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. O acidente dos autos ocorreu numa variante interna da cidade de Braga, isto é, dentro de uma localidade, onde a velocidade máxima instantânea permitida é de 50 Km/hora.

2. O condutor do veículo não regulou a velocidade de modo a, em condições de segurança, fazer parar a viatura no espaço livre e visível à sua frente.

3. O acidente teve como causa produtora a negligência do condutor do veículo que desrespeitou as normas de condução estradal.

4. Por regra de experiência comum não é possível ocorrer de surpresa uma situação que motive um acidente quando se circula dentro do limite máximo de 50 Km/hora e, sobretudo, numa via com as características da dos autos.

5. O tribunal comete um erro de juízo sobre a matéria de facto ao não considerar provada e ao não ter em consideração a matéria constante das conclusões precedentes.

6. O Município de Braga não é proprietário da zona relvada existente do lado direito da via, assim como do cano e da água que nele circula, não tendo cometido por isso qualquer facto ilícito.

7. Não foi provado que o recorrente tivesse conhecimento da situação de escorrência eventual de água proveniente da propriedade de terceiros, para que possa considerar-se a existência de um comportamento culposo por omissão.

8. A douta sentença em mérito viola, de entre outras, as disposições constantes dos artigos 1º, 24º, nº 1 e 27º C.E., artigo 493º, nº 1, C.C., art. 90º, DL nº 100/84, de 29 de Março.

1.2. O Autor contra-alegou propugnando pela manutenção da sentença.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“É aplicável à responsabilidade civil extracontratual dos municípios, por actos de gestão pública, designadamente os que resultam da omissão do dever de vigilância, conservação das estradas e sinalização dos obstáculos neles existentes, o disposto no art. 493º do C. Civil.

Para além da verificação de caso fortuito ou de força maior, ou da verificação da culpa de terceiro, a entidade pública demandada pode ilidir a presunção alegando e provando que adoptou todas as medidas para prevenir acidentes como o que se considera.

O que no caso «sub judice» o município não logrou fazer.

Tendo a decisão recorrida imputado a prática do facto ilícito a agentes daquele por falta de vigilância e/ou de sinalização do estado da via.

Ora, este dever não se considera afastado pelo facto de a água provir de instalações alheias.

O Recorrente vem invocar erro na apreciação da matéria de facto.

O Tribunal aprecia livremente as provas, decidindo segundo a sua prudente convicção (art. 655º, nº 1 do C.P.C.).

A decisão sobre matéria de facto só poderia agora ser modificada, nas hipóteses previstas no art. 712º do C.P.C. que não se verificam.

A prova testemunhal foi produzida em audiência de julgamento de que não há registo.

Deverá, assim, ser negado provimento ao recurso.

2. RELATÓRIO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

a) No dia 12.JUN.99, pelas 05H00, na Variante de Lamaçães, Braga, ocorreu um acidente de viação com o veículo automóvel de matrícula …-…-…, propriedade do A. e conduzido pelo seu filho …;

b) O … circulava no sentido Fraião-Rodovia;

c) Ao chegar ao local do acidente, o condutor do … foi surpreendido por um “lençol” de água que ocupava a faixa de rodagem em toda a sua largura;

d) De imediato, o XN entrou em “aquaplaning”, perdeu o controle, despistou-se e colidiu com outro veículo automóvel que circulava no mesmo sentido;

e) A água existente na faixa de rodagem era proveniente da área relvada existente no lado direito, atento o sentido de marcha do …, e ficou a dever-se à danificação de um cano de onde saía livremente;

f) Em consequência do acidente, o … sofreu danos, cuja reparação foi orçamentada em 2 950, 48 euros;

g) Pela recolha do …, entre a data do acidente e 05.JUL.99, o A. pagou a quantia de 109, 74 euros;

h) O A. adquiriu o …, em 31.OUT.96, pela quantia de 6 234,97 euros;

i) Em virtude de não ter possibilidades económicas para custear a reparação do …, o A. procedeu à sua venda pelo montante de 1 745,79 euros;

j) À data do acidente o … possuía o valor económico de 4 738,58 euros.

2.2. O DIREITO

Apreciando, importa precisar, antes de mais, que a questão releva no âmbito do instituto da responsabilidade civil extracontratual das autarquias locais por acto ilícito cuja norma matriz era, ao tempo dos factos, o art. 90º do DL nº 100/84, de 29 de Março (que não sofreu alteração com a Lei nº 18/91 de 12.6), com a seguinte redacção: “as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício.” Deste preceito decorre, como afirmado na sentença, que esta espécie de responsabilidade civil tem como pressupostos o facto ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade.

2.2.1. Na sentença recorrida, a responsabilidade foi atribuída ao Réu com a justificação que se transcreve:

“(…) Ao chegar ao local do acidente, o condutor do XN foi surpreendido por um “lençol” de água que ocupava a faixa de rodagem em toda a sua largura.

A água existente na faixa de rodagem era proveniente da área relvada existente no lado direito, atento o sentido de marcha do XN, e ficou a dever-se à danificação de um cano de onde saía livremente.

De imediato o XN entrou em “aquaplaning”, perdeu o controle, despistou-se e colidiu com um outro veículo automóvel que circulava no mesmo sentido.

Ora, tratando-se de dano provocado pela existência de um “lençol” de água que ocupava a faixa de rodagem em toda a sua largura, que era proveniente da área relvada existente no lado direito, atento o sentido de marcha do XN, e que ficou a dever-se à danificação de um cano de onde saía livremente – uma vez que compete ao R. a obrigação de vigiar e de sinalizar as vias municipais – tem o A. a seu favor a presunção legal de culpa estabelecida pelo art. 493º - 1 do C.C.

Tal presunção assenta na ideia de que não foram tomadas as medidas necessárias para evitar o dano, recaindo a presunção sobre a pessoa que detém a coisa, com o dever de a vigiar ou se sinalizar o seu estado.

Assim, conforme dispõe o art. 493º 1 do CC, “quem tiver em seu poder coisa móvel ou imóvel, com o dever de a vigiar …, responde pelos danos que a coisa causar …, salvo se provar que nenhuma culpa houve da sua parte ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua “ (relevância negativa da causa virtual expressa no segundo caso).

Efectivamente, conforme dispõem os arts. 13º do DL nº 190/94, de 18.JUL e 5º do Código da Estrada, as vias públicas devem estar convenientemente sinalizadas, designadamente, nos pontos em que o trânsito esteja sujeito a restrições, onde existam obstáculos ou outras circunstâncias imponham aos condutores precauções especiais, competindo tal sinalização, aos municípios nas vias públicas municipais.

No caso vertente, atenta a matéria de facto provada, não resulta ter o R. logrado provar que nenhuma culpa houve da sua parte na produção dos danos causados com a ocorrência do acidente ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua, como lhe impunha aquele normativo legal, em ordem a ilidir a presunção de culpa nele estabelecida.

Assim, em face da aludida presunção de culpa e perante a falta de ilisão, temos de assentar caber a responsabilidade civil, no caso sob apreciação, ao R.”

Este discurso mostra que a sentença foi construída com base no entendimento, comum ao da jurisprudência deste Supremo Tribunal, que à responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por facto ilícito de gestão pública é aplicável a presunção de culpa prevista no art. 493º nº 1 do C.Civil (vide, entre outros os acórdãos do Pleno de 2000.10.25 – recº nº 37 510, de 2002.03.20 – recº nº 45 831 e de 2002.10.03 – recº nº 45 621) e que, por beneficiar dessa presunção, o Autor só tem que demonstrar a realidade dos factos causais que servem de base àquela para que se dê como provada a culpa da Réu (art. 349º e 350º nº 1 C.Civil), cabendo a este ilidir a presunção (art. 350º nº 2 do C. Civil).

Este regime, no domínio das relações privadas, radica nas seguintes razões (vide, para o caso paralelo do art. 491º, Antunes Varela in “Das Obrigações Em Geral” I, 10ª ed.., pp.590/591):

- num dado da experiência (segundo o qual boa parte dos danos provocados por coisas procedem de falta de adequada vigilância);

- na necessidade de acautelar o direito de indemnização do lesado contra a extrema dificuldade de provar, neste tipo de casos, os factos negativos que consubstanciam a violação do dever objectivo de cuidado;

- na conveniência de estimular o cumprimento dos deveres de vigilância que recaem sobre o detentor da coisa.

A sua aplicação no âmbito da gestão pública foi justificado no acórdão de 1996.05.16 – in AP.DR de 1998.1023, p. 3697, nos seguintes termos:

“(…) estas razões da inversão do ónus da prova perante danos causados por coisas, em qualquer das vertentes que justificam a presunção no direito civil, estão igualmente presentes quando se trata de tornar efectiva a responsabilidade da Administração por actos de gestão pública.

Com efeito, também relativamente a danos que radiquem em actividades de gestão pública, tanto ou mais do que aqueles que provêm de actividades de gestão privada, a tarefa de demonstração do incumprimento culposo dos deveres de organização e de actuação necessários para prevenir o dano por coisas se apresenta como excessivamente onerosa para o lesado. Trata-se de demonstrar factos negativos – a inobservância do dever de adequada, continuada e sistemática fiscalização técnica – que, por via de regra, não estão numa relação de simultaneidade com o evento e são relativos ao modo de organização ou disciplina de acção dos serviços e, portanto, sem a inerente visibilidade e acessibilidade de prova para o particular lesado. Por tudo isto, o lesado teria muita dificuldade em identificar e provar em juízo a conduta omissiva.

Ao invés, o regime da presunção de culpa nada tem de violento, injusto, ou desrazoavelmente oneroso para os entes públicos, uma vez que o serviço público obrigado a vigilância pode ilidir a presunção demonstrando quer a intercorrência de caso fortuito ou de força maior, quer a adopção das providências para uma adequada, continuada e sistemática fiscalização do estado e comportamento da coisa em ordem a evitar o evento danoso. Trata-se de factos positivos, estes últimos inerentes à organização e desenvolvimento da actividade do ente público, cuja demonstração em juízo está ao seu alcance em regra por meios probatórios extraídos dos seus próprios serviços”.

Não se vê razão para, divergindo, passarmos a perfilhar solução diversa.

2.2.2. O Réu, aliás, também a não questiona.

Na sua alegação pretende demonstrar que, ao contrário do que decidiu a sentença, não é responsável pelos danos uma vez que, por um lado, nenhuma culpa houve da sua parte e, por outro lado os danos se teriam igualmente verificado ainda que não houvesse culpa sua.

Dito isto, por precedência lógica começaremos por apreciar a matéria das conclusões 6. e 7. supra transcritas em 1.1.

Vejamos.

Na audiência de julgamento, o Réu solicitou ao tribunal que diligenciasse no sentido de esclarecer a quem pertence a “titularidade da área” relvada e respectivo sistema de rega que existe do lado direito do passeio e de onde seria proveniente a água que invadiu a estrada.

O tribunal a quo indeferiu a pretensão do Réu, com os seguintes fundamentos:

“Atento quer o pedido quer a causa de pedir da acção e da matéria da base instrutória maxime os arts. 3º a 5º bem como o teor dos documentos juntos aos autos de modo especial os docs. de fls. 25 e 26 configura-se como irrelevante indagar da titularidade da zona envolvente da faixa de rodagem.”

Nesta sede de recurso jurisdicional, o Réu reitera que “é imprescindível, para que o tribunal considere o facto ilícito culposo, saber-se quem é o proprietário da área relvada existente no lado direito, assim como quem é o proprietário do cano e o beneficiário dessa água” e que importa esclarecer esses factos.

Ora, a materialidade em causa não foi alegada pelo Réu na sua contestação. E à margem da questão de saber se a propriedade do relvado e do cano da água são factos susceptíveis de consideração na decisão, nos termos previstos no art. 264º, nº 3 do C.P.C. certo é que a pretensão consubstancia um pedido de ampliação da base instrutória, que o indeferimento da mesma teve por fundamento a irrelevância dos factos novos para a decisão da causa e que o despacho, nos termos das disposições combinadas dos artigos 650º nº 2, alínea f) e nº 5 e 511º, nº 3 do CPC é impugnável no recurso interposto da decisão final.

Posto isto, sendo inequívoco que só os factos relevantes devem fazer parte da base instrutória – art. 511º, nº 1 do CPC – apreciando, importa saber se os factos em causa se revestem, ou não, dessa natureza.

Como dissemos atrás, em 2.2.1., nos termos do disposto no art. 493º/1 do C. Civil, presume-se a culpa do Réu.

“Agir com culpa significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo” (Antunes Varela, “Das Obrigações Em Geral”, I, p. 571).

Por força do disposto do art. 4º do DL nº 48 051, a culpa é apreciada, nos termos do art. 487º nº 2 do C. Civil, isto é, “na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso.”

Este paradigma da conduta diligente implica, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, a comparação do concreto comportamento apurado, com o que seria de exigir a um funcionário ou agente zeloso e cumpridor (vide acórdão deste STA de 1999.03.25 – recº nº 41 297) e, quando transposto para a falta do serviço, sem imputação do comportamento censurável a um certo e determinado funcionário ou agente, a comparação com os standards de actuação que se devem esperar daquele serviço a funcionar normalmente, isto é com o nível médio de funcionamento que, com razoabilidade, se pode reclamar dele (vide, Jean Rivero, “Direito Administrativo”, pp. 320/321 e Margarida Cortez, “Responsabilidade Civil da Administração Por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado”, p. 96).

No caso em apreço, a conduta omissiva causal não vem assacada a um certo e determinado funcionário, termos em que a responsabilidade civil decorrerá do mau funcionamento dos serviços do Réu e cumpria a este, para ilidir a presunção de culpa, alegar e provar que está devidamente organizado, que fiscaliza, com diligência, regular e sistematicamente as estradas e caminhos municipais e que só as particulares circunstâncias do caso concreto, por fortuitas ou absolutamente imprevisíveis, explicam a falta de sinalização da existência de água no pavimento. Isto é, cumpria-lhe demonstrar que a sua conduta não se situava abaixo do nível médio de funcionamento que lhe era exigível.

Ora o Réu, na acção, não alegou qualquer facto capaz de provar que os seus serviços procedem à vigilância das estradas e que o fazem de acordo com o standard médio de actuação exigível. Não ilide, pois, a presunção da sua culpa. E, como decorre do exposto, não a ilidiria ainda se demonstrasse que não era sua a fonte da água que invadiu a via, uma vez que nem por isso se veria desobrigado de vigiar a estrada e sinalizar o obstáculo.

Neste quadro, como bem decidiu o juiz a quo os factos a aditar à base instrutória eram irrelevantes. Com eles não provaria o Réu que “nenhum culpa houve da sua parte” de molde a ficar exonerado da sua responsabilidade, nos termos previstos no art. 493º, nº 1 do C. C.

Não procede, pois, a alegação nesta parte.

2.2.3. Porém, o Réu, na sua alegação, numa outra linha – conclusões 1. a 5. - ataca a sentença condenatória, por erro de “juízo sobre a matéria de facto” por não ter tido em consideração que (i) o acidente ocorreu dentro de uma localidade onde a velocidade instantânea permitida é de 50 Km/hora, (ii) o condutor não regulou a velocidade de modo a, em condições de segurança fazer parar a viatura no espaço livre e visível à sua frente, (iii) o acidente teve como causa produtora a negligência do condutor que desrespeitou as normas de condução estradal e (iv) por regra de experiência comum não é possível ocorrer de surpresa uma situação que motive um acidente quando se circula dentro do limite máximo de 50 Km/hora e, sobretudo, numa via com as características da dos autos.

Não discorda, pois, da decisão quanto à aplicação, neste caso da norma do art. 493º, n1 do C.Civil. Nem quanto aos factos dados como provados. A alegação não envolve qualquer crítica a esse respeito, não vindo pedida a alteração da matéria de facto fixada na sentença, nos termos do disposto no art. 690º-A do C.P.C. O erro reporta-se ao juízo feito com base neles quanto ao desencadeamento do acidente e à relação de causa a efeito com o dano. Na óptica do Réu, os factos provados permitem, por ilação presuntiva com base nas regras de experiência comum, firmar os factos que agora invoca e que afastam a sua responsabilidade.

Porém, a alegação não procede.

Em primeiro lugar, porque estando provado que “ao chegar ao local do acidente, o condutor do XN foi surpreendido por um lençol de água que ocupava a faixa de rodagem em toda a sua largura” e que “de imediato o XN entrou em “aquaplaning”, perdeu o controle, despistou-se e colidiu com outro veículo automóvel que circulava no mesmo sentido”, é forçoso concluir que a existência de água no pavimento e a falta da respectiva sinalização foram, no plano naturalístico, condição real do dano. E, no plano normativo, este antecedente do dano pode considerar-se, em abstracto, de acordo com o curso normal das coisas, com aptidão para o produzir, assumindo-se assim como sua causa adequada.

Depois os factos conhecidos não permitem que com base neles, por mera presunção judicial, se firmem estes outros ora alegados. Nada está provado quanto à velocidade a que o condutor fazia deslocar a sua viatura. E as considerações acerca da sua negligência, se podem ter algum apoio na experiência comum, inscrevem-se num juízo de mera probabilidade que, no caso concreto não alcança um grau de tal modo elevado que produza a plena convicção do julgador, nesse sentido. É certo que, a experiência da vida ensina, seguramente, que a circulação de um veículo a 50Km/hora ou a velocidade inferior, diminui a probabilidade de acidente por despiste em consequência de um lençol de água na estrada. Todavia, essa mesma experiência dá-nos também a saber que cada acidente tem a sua realidade própria, na dependência de uma multiplicidade de factores que importa conhecer caso a caso e que não é possível afirmar como enunciado universal que nenhum veículo a circular naquelas condições se despistará. Sem ir tão longe, não pode, sequer, o tribunal, só com base nos factos provados e sem outros elementos de prova (exames periciais, elementos estatísticos, etc) avançar para a fixação de um nível de probabilidade que lhe permita asseverar que, no caso em apreço, o comportamento do condutor foi condição do dano.

Isto é, na acção, a matéria de facto assente permite estabelecer, com certeza, o nexo de causalidade real e adequada entre a conduta omissiva do Réu e o dano. Não suporta, ainda que por ilação presuntiva, o juízo de que o comportamento do condutor tenha sido condição do dano, quer num processo causal concorrente, quer num outro que o viria a produzir se não tivesse operado a causa real.

Com isto se dirá que sentença também não enferma do erro de julgamento que o Réu, ora recorrente, lhe atribui na parte da alegação cuja síntese consta das conclusões 1. a 5., sendo que este não logrou provar, como lhe competia, para afastar a sua responsabilidade, “que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua” (art. 493º, nº 1 C. C.).

Em suma: improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Março de 2005. – Políbio Henriques (relator) – António Madureira – Rosendo José.