Quem foi o relator do acórdão 01194/02?

O relator foi Jorge de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01194/02?

O acórdão foi proferido em 30 de maio de 2006.

01194/02 - STA

Sumário

I – Resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e do n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados que foram objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo das leis da Reforma Agrária seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou do exercício dos seus direitos sobre os prédios arrendados. II – Por isso, enferma de vício de violação de lei o acto em que se entendeu que a indemnização relativa aos prédios arrendados tinha, necessariamente, de basear-se no valor das rendas que vigoravam à data em que os seus titulares ficaram privados dos prédios, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação, em vez de ser calculada atendendo à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação, III – Do preceituado no art. 7.º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, resulta que as indemnizações por expropriações e nacionalizações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária serão fixadas com base no valor corrente dos bens ou direitos, mas estes valores devem «referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tiver ocorrido em primeiro lugar». IV – Assim, nos casos de indemnização relativa a rendas não recebidas, depois de determinados os valores das rendas que presumivelmente seriam recebidas haveria que determinar quais os valores que correspondiam a esses valores e rendimento à data em que o proprietário ficou privado do uso e fruição dos prédios. V – O valor assim encontrado é actualizado nos termos do art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. VI – O regime de indemnização previsto no Decreto-Lei n.º 199/88 não contende com o direito a justa indemnização, previsto no artigo 62.º, n.º 2, da C.R.P., por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista no art. 94.º (anteriormente no art. 97.º) da C.R.P., em termos que não impõem uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas apenas exigem uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. VII – Por outro lado, inserindo-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre os critérios de indemnizações a pagar por nacionalizações e expropriações realizadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária [arts. 82.º e 168.º, n.º 1, alínea l), da C.R.P. nas redacções de 1982, e 83.º e 168.º, n.º 1, alínea l), nas redacções de 1989 e 1992], não podia o Governo, ao aprovar os Decretos-Lei nºs 199/88, 199/91, e 38/95, estabelecer, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, critérios de indemnização distintos dos previstos na Lei n.º 80/77, cujo regime jurídico desenvolveu através daqueles diplomas (art. 115.º, n.º 2, da C.R.P., em qualquer daquelas redacções). VIII – No âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma das tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica».

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., ..., ..., ... e ... interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho conjunto do MINISTRO DA AGRICULTURA DESENVOLVIMENTO RURAL E PESCAS e do SECRETÁRIO de ESTADO do TESOURO e FINANÇAS assinado, respectivamente, em 12/12/2001 e em 24/1/2002 pelo qual lhes foi fixada a indemnização definitiva que, no âmbito das leis da Reforma Agrária, para cada um foi fixada em € 6.449,96, no equivalente a 1.293.101$00, relativa à quota de cada um dos ora recorrentes nos prédios denominados ...e ... sitas na freguesia de Nossa Senhora da Expectação, concelho de Campo Maior, imputando ao acto vícios de violação de lei, por erro quer nos pressupostos de facto, quer de direito. Nas conclusões das alegações apresentadas, os Recorrentes suscitaram 5 questões: A) Vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, na medida em que se considerou, apenas 65,5000 ha a área de regadio quando a mesma é de 347,5762ha (conclusões 6 a 16). B) Vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, por se considerar que os 65, 5000 ha estavam arrendados, à data da ocupação (conclusões 17 a 25). C) Vício de violação de lei, por se calcular a indemnização relativa ao património (pseudo) arrendado como resultado da multiplicação da renda praticada à data da ocupação pelo número de anos que durou a ocupação (conclusões 26 a 37). D) Vício de violação de lei por não indemnizar os recorrentes pela não devolução e pela devolução defeituosa do capital de exploração existente à data da ocupação (conclusões 38 a 54). E) Vício de violação de lei por não se ter procedido à actualização dos montantes base da indemnização de modo real (conclusões 55 a 62). Por acórdão da 2.ª Subsecção, de 20-5-2004 foi concedido provimento ao recurso contencioso, entendendo-se que os Recorrentes não tinham razão quanto à primeira questão suscitada, por a fixação dos montantes indemnizatórios na situação em apreço ter de se reportar às culturas efectivamente praticadas nos prédios em referência à data da ocupação, mas tinham razão quanto à segunda, por a indemnização ter sido calculada como se existisse contrato de arrendamento na área de regadio existente, e tal só dever suceder, para efeitos dos arts. 5.º, n.º 4, e 14.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95 de 14 de Fevereiro, quando existisse contrato de arrendamento rural e não um arrendamento de campanha. Entendeu-se, por isso, que o acto recorrido enfermava do vício de violação do disposto no art. 5º, n.º1 do DL 199/88, na redacção do DL 38/95 citados, considerando-se prejudicado o conhecimento dos outros vícios imputados. A Autoridade Recorrida interpôs recurso do acórdão para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo que lhe veio a conceder provimento, por entender, em suma, que, para efeitos do art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88, rendimento atendível será aquele que se obtinha à data da ocupação de acordo com a efectiva exploração verificada nesse momento, independentemente das aptidões agrícolas do terreno ou das suas potencialidades e que aquela norma «(...) não restringe a indemnização aos casos de arrendamento rural, antes afirma que ela corresponderá ao valor do rendimento líquido durante o período da privação do respectivo uso e fruição, «tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da…ocupação» (sic). Portanto, relevará a forma de exploração da terra que, efectivamente, tiver ocorrido naquela data. E tanto é bastante para que, com os elementos existentes, se devesse atender à situação real verificada em 1975, relativamente àquela área. Entendeu-se no referido acórdão do Pleno que não sendo «indiferente ao apuramento da indemnização no âmbito da Reforma Agrária, é imperioso que o tribunal “a quo” especifique, de acordo com os elementos dos autos e do processo instrutor apenso, se em 1975 a terra estava dada de arrendamento (rural ou de campanha) e qual o valor da respectiva “renda” ou “retribuição”, ou se, pelo contrário, estava a ser explorada directamente pelos seus proprietários» e ordenou-se a baixa do processo à Secção «para ampliação da matéria de facto e, em conformidade, com ela, de novo apreciar o direito» 2 – No acórdão da Subsecção deu-se como assente a seguinte matéria de facto: a) Os recorrentes são comproprietários dos prédios denominados ... e ...sitas na freguesia de Nossa Senhora da Expectação, concelho de Campo Maior, inscritas na respectiva matriz sob os arts.º 7 U e 5R, respectivamente. b) Estes prédios estiveram ocupados no âmbito da reforma agrária, desde 15-10-75 a 2-2-89. c) De acordo com os documentos de fls. 157 e ss., estes prédios estão inseridos no Aproveitamento Hidroagrícola do Caia desde o ano de 1967, com as áreas irrigadas de 134,0850 ha e de 213,4912 ha, respectivamente. d) No ano de 1975, a ... foi inscrita para 64,5 ha para a cultura de tomate e 1 ha para a cultura de pimento. e) Em 22-12-76, os ora recorrentes requereram, no tribunal da comarca de Portalegre a notificação judicial avulsa do Director do Centro Regional da Reforma Agrária de Portalegre para se pronunciar sobre o inventário dos bens existentes nas herdades à data da ocupação, nada tendo sido declarado no prazo consignado em tal notificação (fls. 208). f) A solicitação dos ora recorrentes foram elaborados os relatórios de 9-11-79 e de 13-5-80 sobre o estado dos bens de equipamento (fotocópias de fls. 215 e 216). g) No cálculo da indemnização fixada no despacho recorrido foi considerada a área de regadio de 65,5 ha explorada por seareiros. h) A indemnização pela privação do rendimento predial foi fixada com base no valor da renda praticada em 1975 multiplicado pelo número de anos da ocupação, sendo a indemnização final actualizada, nos termos do disposto na Lei 80/77. Adita-se a esta matéria de facto a seguinte alínea, com base nos documentos que constam de fls. 219 a 225 do processo instrutor n.º 1, que são cópias de boletins de inscrição para a campanha de rega de 1975, emitidos pela Associação de Regantes e Beneficiários do Caia, em que se refere, relativamente a uma área de 65,5 ha da ..., o arrendamento como forma de exploração, relativamente a cultura de tomate. Os Recorrentes invocaram como prova da exploração directa os documentos n.ºs 5 a 12 da petição (ponto 63 da sua alegação), mas nenhum deles contraria as várias provas da existência de vários arrendamentos de áreas de regadio, no ano de 1975, que consubstanciam aqueles documentos de fls. 219-225. i) Em 1975, a área de regadio referida nas alíneas d) e g) foi explorada por seareiros, através de arrendamentos, no âmbito de "contratos de campanha" 3 – No anterior acórdão da Subsecção entendeu-se que o acto não enferma de vício quanto à área que se deve considerar como sendo de regadio, para efeito da indemnização, que se entendeu ser a de 65,5000 que foi efectivamente regada no ano de 1975. Não foi interposto recurso desta parte da decisão, pelo que é ponto que tem de considerar-se assente (art. 684.º, n.º 4, do CPC). 4 – Naquele acórdão da Subsecção entendeu-se que o acto recorrido enfermava de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, por nele se ter considerado que os 65,5000 ha estavam arrendados, à data da ocupação (conclusões 17 a 25). Como se vê pela matéria de facto aditada, no ano de 1975 a área referida era explorada por seareiros no âmbito de arrendamento de campanha que, no entendimento adoptado no acórdão do Pleno proferido nos autos, é de considerar como arrendamento, à semelhança do que sucede com os arrendamentos rurais, para efeitos de indemnização nos termos dos arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88. Como se refere naquele acórdão da Subsecção, a indemnização foi calculada no pressuposto de que existia arrendamento da referida área de 65,5000 ha de regadio, pelo que não ocorreu, assim, o referido erro sobre os pressupostos de facto, improcedendo a arguição do vício referido. 5 – Os Recorrentes imputam ao acto recorrido vício de violação de lei, por se calcular a indemnização relativa ao património arrendado como resultado da multiplicação da renda praticada à data da ocupação pelo número de anos que durou a ocupação (conclusões 26 a 37). Como resulta da alínea h) da matéria de facto fixada, a indemnização pela privação do rendimento predial foi fixada com base no valor da renda praticada em 1975 multiplicado pelo número de anos da ocupação, sendo a indemnização final actualizada, nos termos do disposto na Lei 80/77. Esta questão tem sido inúmeras vezes apreciada por este Supremo Tribunal Administrativo, sendo pacífica a jurisprudência no sentido que a seguir se expõe. A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, veio estabelecer as regras básicas sobre indemnizações a ex-titulares de bens nacionalizados ou expropriados, fixando nos arts. 13.º e seguintes critérios próprios para indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, bem como as formas de pagamento (art. 18.º, 20.º e 21.º), os prazos da amortização dos títulos da dívida pública correspondentes ao valor da indemnização (art. 19.º) e as respectivas taxas de juro (art. 19.º, n.º 2, e quadro anexo) e sua contagem (art. 24.º). Porém, nos seus arts. 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 37.º, n.º 2, fazia-se depender de legislação complementar, a publicar no prazo de 60 dias, a determinação das indemnizações relativas a prédios rústicos, legislação essa que não veio a ser publicada, nesse prazo. O Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, veio preencher a omissão desta legislação, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar, propondo-se «o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação» e anunciando que «a determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88. ) Concretizando estes desígnios, estabeleceu-se no art. 7.º deste diploma que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» e que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar». Constatando-se que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva» decidiu o Governo que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação». ( ( ) Mesmo Preâmbulo. ) Esta intenção foi materializada no art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma em que se estabeleceu que «as indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar (...) a privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» ( ( ) As alíneas a) e c) do n.º 1 do art. 2.º, nas redacções iniciais, estabeleciam que «serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma», a) «os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído, por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções», e c) «os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária». ), no art. 5.º, em que se estabelece o regime desta indemnização e no art. 14.º em que se identificam os titulares desse direito de indemnização. O Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, veio alterar aquele Decreto-Lei n.º 199/88, e, constatando que «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares», esclareceu que as «indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 38/95. ) Este Decreto-Lei n.º 38/95 deu nova redacção àqueles arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, que passaram a ter as seguintes redacções: Artigo 5.º 1 - A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido. 2 – O valor do rendimento líquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas: a) Rendimento líquido das culturas arvenses de sequeiro, para as rotações culturais tradicionais em cada tipo de solos, calculado com base nos valores médios por hectare e por ano de privação; b) Rendimento líquido das culturas arvenses de regadio, dos pomares, olivais e outras culturas permanentes efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano de privação; c) Rendimento líquido dos efectivos pecuários ocupados ou requisitados, por cabeça animal e ano de privação; d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal. 3 - A pedido do indemnizando, o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre a indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação. 4 – No caso de a propriedade estar arrendada, a indemnização prevista no n.º 1 será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio. 5 - Se a reserva tiver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva tenha sido abatido ao valor do prédio ocupado, nacionalizado ou expropriado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º Artigo 14.º 1 - Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos. 2 – O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo. 3 – A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5.º 4 - No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento. Este Decreto-Lei n.º 38/95 aditou também um n.º 7 ao art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, relativo à indemnização por frutos pendentes, estabelecendo que «a indemnização por frutos pendentes à data da expropriação ou nacionalização será calculada com base nos respectivos valores à data em que os mesmos foram ou seriam comercializados, e a correspondente a produtos armazenados não devolvidos com base no valor corrente à data do pagamento da indemnização». O mesmo Decreto-Lei n.º 38/95, aditou também um art. 16.º ao Decreto-Lei n.º 199/88, em que se estabelece que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura». Ao abrigo deste art. 16.º, veio a ser publicada a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março que, relativamente à indemnização pela privação temporária do uso e fruição estabeleceu, no seu n.º 2.º, n.º 1, que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão». ( ( ) Não se está perante qualquer das situações previstas no art. 30.º da Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90, que estabelece o seguinte: Reversão 1 – Por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação pode ser determinada a reversão dos prédios ou de parte dos prédios rústicos expropriados quando se comprove que: a) Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros; b) Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros; c) Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes. 2 - Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final. ) Esta mesma Portaria estabeleceu que «o valor definitivo da indemnização devida pelo capital de exploração não devolvido será calculado com base nos inventários realizados à data da ocupação ou reconstituídos de acordo com o que está estabelecido no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, com a nova redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, adoptando-se» (...) «para os frutos pendentes, produtos armazenados e avanços às culturas, os preços correntes dos produtos e serviços constantes das publicações do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural Preços de Factores de Produção Agrícola 1994/1995 e Custo de Execução das Principais Tarefas Agrícolas, de Junho de 1994». No n.º 4 do n.º 2.º desta Portaria 197-A/95 estabeleceu-se que, nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização a que se refere o n.º 1 corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares. Nos actos recorridos entendeu-se que o valor da indemnização por rendas relativas ao período de privação do uso e fruição do prédio (a que se referem o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95), é calculado com base no montante das rendas em vigor no momento da ocupação, sem atender às efectivas ou possíveis actualizações da mesma ao longo desse período, multiplicando-o pelo número de anos e fracção em que os Recorrentes foram privados da área arrendada, dando-se por vencido no momento das ocupações o montante global das rendas, montante este sobre que incidiram juros, nos termos da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro. No entanto aquele art. 14.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88 refere que a indemnização do titular do direito real de prédio arrendado é devida «pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento», o que inculca que devem ser consideradas as rendas que presumivelmente seriam recebidas pelos senhorios se os arrendamentos se tivessem mantido durante o período de privação do uso e fruição dos prédios. Na mesma linha, o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 refere que esta indemnização «corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares», o que aponta também no sentido de se ter de atender às rendas que presumivelmente seriam recebidas. Assim, é clara a intenção legislativa de que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou daqueles, que é a forma adequada de obter a desejada justa indemnização. Por isso, é de concluir que a indemnização justa não pode ser, necessariamente, assegurada com a fórmula adoptada no acto impugnado, baseada no valor das rendas que vigoravam à data em que os então proprietários ficaram privados da área referida, multiplicado pelo número de anos durante o qual se manteve a privação, só podendo sê-lo através de uma forma de cálculo que atenda à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação dos prédios. Neste sentido vem sendo a jurisprudência largamente dominante deste Supremo Tribunal Administrativo. ( ( ) Decidiram neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos: – de 17-11-1998, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7128; – de 8-7-1999, proferido no recurso n.º 44144, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 4653; – de 25-11-1999, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6870; – de 3-10-2000, proferido no recurso n.º 45608, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7030; – de 18-2-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-10-2002, página 329; – de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44144, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 498, página 66, e em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 739; – de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748; – de 16-1-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 43; – de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45734; – de 13-3-2001, proferido no recurso n.º 46298. – de 18-6-2003, proferido no recurso n.º 48085; – de 22-10-2003, proferido no recurso n.º 1164/02; – de 22-10-2003, proferido no recurso n.º 339/02; – de 28-10-2003, proferido no recurso n.º 47991. No entanto, em sentido contrário, foi proferido o acórdão de 23-11-1989, no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6695. ) Assim, o acto impugnado enferma de vício de violação de lei, ao interpretar o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 no sentido de ele impor que a indemnização seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que os Recorrentes ficaram privados do prédio, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação dos prédios. 6 – Os Recorrentes imputam ao acto recorrido «vício de violação de lei por não indemnizar os recorrentes pela não devolução e pela devolução defeituosa do capital de exploração existente à data da ocupação (conclusões 38 a 54)». Relativamente a este vício, os Recorrentes referem que «dos processos instrutores bem como dos actos recorridos apenas consta indemnização devida por conta de capital de exploração no processo de ..., mas que não corresponde à totalidade do capital de exploração e o que consta está subavaliado» (fls. 259). Não referem, no entanto, os Recorrentes qual o capital de exploração que não foi indemnizado nem quais os bens que foram subavaliados e em que medida o foram, nem referem qual a indemnização que foi atribuída a esse título no «processo de ...». Os factos relacionados com este vício que foram dados como provados no anterior acórdão da Subsecção proferido no presente processo (que, nessa parte, não foi impugnado por qualquer forma) são os de, em 22-12-76, os Recorrentes terem requerido a notificação judicial avulsa do Director do Centro Regional da Reforma Agrária de Portalegre para se pronunciar sobre o inventário dos bens existentes nas herdades à data da ocupação e nada ter sido declarado no prazo consignado em tal notificação e de terem sido elaborados os relatórios de 9-11-79 e de 13-5-80 sobre o estado dos bens de equipamento (fotocópias de fls. 215 e 216). Estes factos são manifestamente insuficientes para dar como demonstrado que existiam bens que não foram devolvidos aos Recorrentes ou ao referido ...e que não foi adequada a sua avaliação. Por isso, tem de se julgar improcedente o vício referido. 7 – Os Recorrentes imputam ainda ao acto recorrido vício de violação de lei por não se ter procedido à actualização dos montantes base da indemnização de modo real (conclusões 55 a 62). Do que se referiu no ponto 5 deste acórdão decorre que a fixação de indemnização por rendas não recebidas durante o período de ocupação dos prédios não tem de ser fixada actualizando os valores de todas as que deveriam ser recebidas para valores de 1994/95. Os actos recorridos integraram duas operações: uma de determinação do valor das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, que a Administração entendeu ser o da renda que vigorava à data da ocupação, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais durou a ocupação; e outra operação de actualização do valor encontrado, que nos actos recorridos se entendeu ser efectuada através da capitalização desse valor global como se todas as rendas se tivessem vencido no momento da ocupação, com aplicação, depois, das taxas de juro previstas na Lei n.º 80/77. Os Recorrentes pretendem que seja aplicado o coeficiente de actualização que resulta da tabela que consta da Portaria n.º 553/2000, de 3 de Junho. Assente que resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 que a base de cálculo da indemnização são as rendas que presumivelmente seriam recebidas ao longo do período de privação do prédio, há que fazer aplicação do preceituado no n.º 2 do art. 7.º do mesmo diploma, que estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar. Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. ( ( ) Naturalmente este valor deflacionado de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas não tem de coincidir com da renda que vigorava à data da ocupação, pois o valor daquelas rendas presumíveis pode ter variado em função de factores distintos da evolução monetária, como, por exemplo, as limitações ou imposições derivadas de regulamentação relativa ao arrendamento rural que entretanto vigorou ou existência de causas de alteração do valor locativo dos terrenos arrendados. ) Depois, este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele art. 7.º é actualizado nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77. Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização ou expropriação da ocupação está em sintonia com este art. 24.º da Lei n.º 80/77, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações vencem-se desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. Assim, quanto à forma de actualização, à face das normas indicadas, é correcta a posição assumida nos actos recorridos. Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime, designadamente o previsto na Portaria invocada pelos Recorrentes. Porém, os Recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os arts. 62.º, n.º 2, e 94.º, n.º 2, da C.R.P.. Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos. No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei ( ( ) Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto. ) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. ( ( )Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6 de Março, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro. ) Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação. Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P. Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057. ), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º. Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e os termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração». Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748; – de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416; – de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053; – de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033; – de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393; – de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476; – de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465; – de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420; – de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093; – de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973; – de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266; – de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088; – de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991. No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: – n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114; – n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e – n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94. ) Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». ( ( ) Essencialmente neste sentido, o acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145. ) Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais. Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º, 62.º, n.º 2, e 94.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade. Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77 é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica. Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção ( ( ) Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392). ) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982] ( ( ) Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá ser uma lei formal. ). Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»; Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, bem como os Decretos-Lei n.ºs 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, que lhe introduziram alterações. Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções). Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas ( ( ) No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c). ). Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes. A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei». No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes». As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes. Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º. Assim, tem de conclui-se que em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia. Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido. Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei». ( ( ) JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216. ) Termos em que acordam em – conceder provimento ao recurso contencioso; – anular os actos recorridos por erro nos pressupostos de direito, consubstanciado em neles se ter interpretado o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 com sentido de ele impor que a indemnização ao titular de direito sobre prédios ou partes de prédios arrendados seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que ocorreram as ocupações, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação. Sem custas. Lisboa, 30 de Maio de 2006. Jorge de Sousa (relator) – São Pedro – António Samagaio.

Sumário

I- Resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e do n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados que foram objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo das leis da Reforma Agrária seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou do exercício dos seus direitos sobre os prédios arrendados.

II- Por isso, enferma de vício de violação de lei o acto em que se entendeu que a indemnização relativa aos prédios arrendados tinha, necessariamente, de basear-se no valor das rendas que vigoravam à data em que os seus titulares ficaram privados dos prédios, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação, em vez de ser calculada atendendo à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação,

III- Do preceituado no art. 7.º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, resulta que as indemnizações por expropriações e nacionalizações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária serão fixadas com base no valor corrente dos bens ou direitos, mas estes valores devem «referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tiver ocorrido em primeiro lugar».

IV- Assim, nos casos de indemnização relativa a rendas não recebidas, depois de determinados os valores das rendas que presumivelmente seriam recebidas haveria que determinar quais os valores que correspondiam a esses valores e rendimento à data em que o proprietário ficou privado do uso e fruição dos prédios.

V- O valor assim encontrado é actualizado nos termos do art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios.

VI- O regime de indemnização previsto no Decreto-Lei n.º 199/88 não contende com o direito a justa indemnização, previsto no artigo 62.º, n.º 2, da C.R.P., por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista no art. 94.º (anteriormente no art. 97.º) da C.R.P., em termos que não impõem uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas apenas exigem uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.

VII- Por outro lado, inserindo-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre os critérios de indemnizações a pagar por nacionalizações e expropriações realizadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária [arts. 82.º e 168.º, n.º 1, alínea l), da C.R.P. nas redacções de 1982, e 83.º e 168.º, n.º 1, alínea l), nas redacções de 1989 e 1992], não podia o Governo, ao aprovar os Decretos-Lei nºs 199/88, 199/91, e 38/95, estabelecer, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, critérios de indemnização distintos dos previstos na Lei n.º 80/77, cujo regime jurídico desenvolveu através daqueles diplomas (art. 115.º, n.º 2, da C.R.P., em qualquer daquelas redacções).

VIII- No âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma das tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica».

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., ..., ..., ... e ... interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho conjunto do MINISTRO DA AGRICULTURA DESENVOLVIMENTO RURAL E PESCAS e do SECRETÁRIO de ESTADO do TESOURO e FINANÇAS assinado, respectivamente, em 12/12/2001 e em 24/1/2002 pelo qual lhes foi fixada a indemnização definitiva que, no âmbito das leis da Reforma Agrária, para cada um foi fixada em € 6.449,96, no equivalente a 1.293.101$00, relativa à quota de cada um dos ora recorrentes nos prédios denominados ...e ... sitas na freguesia de Nossa Senhora da Expectação, concelho de Campo Maior, imputando ao acto vícios de violação de lei, por erro quer nos pressupostos de facto, quer de direito.

Nas conclusões das alegações apresentadas, os Recorrentes suscitaram 5 questões:

A) Vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, na medida em que se considerou, apenas 65,5000 ha a área de regadio quando a mesma é de 347,5762ha (conclusões 6 a 16).

B) Vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, por se considerar que os 65, 5000 ha estavam arrendados, à data da ocupação (conclusões 17 a 25).

C) Vício de violação de lei, por se calcular a indemnização relativa ao património (pseudo) arrendado como resultado da multiplicação da renda praticada à data da ocupação pelo número de anos que durou a ocupação (conclusões 26 a 37).

D) Vício de violação de lei por não indemnizar os recorrentes pela não devolução e pela devolução defeituosa do capital de exploração existente à data da ocupação (conclusões 38 a 54).

E) Vício de violação de lei por não se ter procedido à actualização dos montantes base da indemnização de modo real (conclusões 55 a 62).

Por acórdão da 2.ª Subsecção, de 20-5-2004 foi concedido provimento ao recurso contencioso, entendendo-se que os Recorrentes não tinham razão quanto à primeira questão suscitada, por a fixação dos montantes indemnizatórios na situação em apreço ter de se reportar às culturas efectivamente praticadas nos prédios em referência à data da ocupação, mas tinham razão quanto à segunda, por a indemnização ter sido calculada como se existisse contrato de arrendamento na área de regadio existente, e tal só dever suceder, para efeitos dos arts. 5.º, n.º 4, e 14.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95 de 14 de Fevereiro, quando existisse contrato de arrendamento rural e não um arrendamento de campanha.

Entendeu-se, por isso, que o acto recorrido enfermava do vício de violação do disposto no art. 5º, n.º1 do DL 199/88, na redacção do DL 38/95 citados, considerando-se prejudicado o conhecimento dos outros vícios imputados.

A Autoridade Recorrida interpôs recurso do acórdão para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo que lhe veio a conceder provimento, por entender, em suma, que, para efeitos do art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88, rendimento atendível será aquele que se obtinha à data da ocupação de acordo com a efectiva exploração verificada nesse momento, independentemente das aptidões agrícolas do terreno ou das suas potencialidades e que aquela norma

«(...) não restringe a indemnização aos casos de arrendamento rural, antes afirma que ela corresponderá ao valor do rendimento líquido durante o período da privação do respectivo uso e fruição, «tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da…ocupação» (sic). Portanto, relevará a forma de exploração da terra que, efectivamente, tiver ocorrido naquela data. E tanto é bastante para que, com os elementos existentes, se devesse atender à situação real verificada em 1975, relativamente àquela área.

Entendeu-se no referido acórdão do Pleno que não sendo «indiferente ao apuramento da indemnização no âmbito da Reforma Agrária, é imperioso que o tribunal “a quo” especifique, de acordo com os elementos dos autos e do processo instrutor apenso, se em 1975 a terra estava dada de arrendamento (rural ou de campanha) e qual o valor da respectiva “renda” ou “retribuição”, ou se, pelo contrário, estava a ser explorada directamente pelos seus proprietários» e ordenou-se a baixa do processo à Secção «para ampliação da matéria de facto e, em conformidade, com ela, de novo apreciar o direito»

2- No acórdão da Subsecção deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) Os recorrentes são comproprietários dos prédios denominados ... e ...sitas na freguesia de Nossa Senhora da Expectação, concelho de Campo Maior, inscritas na respectiva matriz sob os arts.º 7 U e 5R, respectivamente.

b) Estes prédios estiveram ocupados no âmbito da reforma agrária, desde 15-10-75 a 2-2-89.

c) De acordo com os documentos de fls. 157 e ss., estes prédios estão inseridos no Aproveitamento Hidroagrícola do Caia desde o ano de 1967, com as áreas irrigadas de 134,0850 ha e de 213,4912 ha, respectivamente.

d) No ano de 1975, a ... foi inscrita para 64,5 ha para a cultura de tomate e 1 ha para a cultura de pimento.

e) Em 22-12-76, os ora recorrentes requereram, no tribunal da comarca de Portalegre a notificação judicial avulsa do Director do Centro Regional da Reforma Agrária de Portalegre para se pronunciar sobre o inventário dos bens existentes nas herdades à data da ocupação, nada tendo sido declarado no prazo consignado em tal notificação (fls. 208).

f) A solicitação dos ora recorrentes foram elaborados os relatórios de 9-11-79 e de 13-5-80 sobre o estado dos bens de equipamento (fotocópias de fls. 215 e 216).

g) No cálculo da indemnização fixada no despacho recorrido foi considerada a área de regadio de 65,5 ha explorada por seareiros.

h) A indemnização pela privação do rendimento predial foi fixada com base no valor da renda praticada em 1975 multiplicado pelo número de anos da ocupação, sendo a indemnização final actualizada, nos termos do disposto na Lei 80/77.

Adita-se a esta matéria de facto a seguinte alínea, com base nos documentos que constam de fls. 219 a 225 do processo instrutor n.º 1, que são cópias de boletins de inscrição para a campanha de rega de 1975, emitidos pela Associação de Regantes e Beneficiários do Caia, em que se refere, relativamente a uma área de 65,5 ha da ..., o arrendamento como forma de exploração, relativamente a cultura de tomate. Os Recorrentes invocaram como prova da exploração directa os documentos n.ºs 5 a 12 da petição (ponto 63 da sua alegação), mas nenhum deles contraria as várias provas da existência de vários arrendamentos de áreas de regadio, no ano de 1975, que consubstanciam aqueles documentos de fls. 219-225.

i) Em 1975, a área de regadio referida nas alíneas d) e g) foi explorada por seareiros, através de arrendamentos, no âmbito de "contratos de campanha"

3- No anterior acórdão da Subsecção entendeu-se que o acto não enferma de vício quanto à área que se deve considerar como sendo de regadio, para efeito da indemnização, que se entendeu ser a de 65,5000 que foi efectivamente regada no ano de 1975.

Não foi interposto recurso desta parte da decisão, pelo que é ponto que tem de considerar-se assente (art. 684.º, n.º 4, do CPC).

4- Naquele acórdão da Subsecção entendeu-se que o acto recorrido enfermava de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, por nele se ter considerado que os 65,5000 ha estavam arrendados, à data da ocupação (conclusões 17 a 25).

Como se vê pela matéria de facto aditada, no ano de 1975 a área referida era explorada por seareiros no âmbito de arrendamento de campanha que, no entendimento adoptado no acórdão do Pleno proferido nos autos, é de considerar como arrendamento, à semelhança do que sucede com os arrendamentos rurais, para efeitos de indemnização nos termos dos arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88.

Como se refere naquele acórdão da Subsecção, a indemnização foi calculada no pressuposto de que existia arrendamento da referida área de 65,5000 ha de regadio, pelo que não ocorreu, assim, o referido erro sobre os pressupostos de facto, improcedendo a arguição do vício referido.

5- Os Recorrentes imputam ao acto recorrido vício de violação de lei, por se calcular a indemnização relativa ao património arrendado como resultado da multiplicação da renda praticada à data da ocupação pelo número de anos que durou a ocupação (conclusões 26 a 37).

Como resulta da alínea h) da matéria de facto fixada, a indemnização pela privação do rendimento predial foi fixada com base no valor da renda praticada em 1975 multiplicado pelo número de anos da ocupação, sendo a indemnização final actualizada, nos termos do disposto na Lei 80/77.

Esta questão tem sido inúmeras vezes apreciada por este Supremo Tribunal Administrativo, sendo pacífica a jurisprudência no sentido que a seguir se expõe.

A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, veio estabelecer as regras básicas sobre indemnizações a ex-titulares de bens nacionalizados ou expropriados, fixando nos arts. 13.º e seguintes critérios próprios para indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, bem como as formas de pagamento (art. 18.º, 20.º e 21.º), os prazos da amortização dos títulos da dívida pública correspondentes ao valor da indemnização (art. 19.º) e as respectivas taxas de juro (art. 19.º, n.º 2, e quadro anexo) e sua contagem (art. 24.º).

Porém, nos seus arts. 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 37.º, n.º 2, fazia-se depender de legislação complementar, a publicar no prazo de 60 dias, a determinação das indemnizações relativas a prédios rústicos, legislação essa que não veio a ser publicada, nesse prazo.

O Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, veio preencher a omissão desta legislação, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar, propondo-se «o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação» e anunciando que «a determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88. )

Concretizando estes desígnios, estabeleceu-se no art. 7.º deste diploma que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» e que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».

Constatando-se que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva» decidiu o Governo que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação». ( ( ) Mesmo Preâmbulo. )

Esta intenção foi materializada no art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma em que se estabeleceu que «as indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar (...) a privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» ( ( ) As alíneas a) e c) do n.º 1 do art. 2.º, nas redacções iniciais, estabeleciam que «serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma», a) «os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído, por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções», e c) «os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária». ), no art. 5.º, em que se estabelece o regime desta indemnização e no art. 14.º em que se identificam os titulares desse direito de indemnização.

O Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, veio alterar aquele Decreto-Lei n.º 199/88, e, constatando que «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares», esclareceu que as «indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 38/95. )

Este Decreto-Lei n.º 38/95 deu nova redacção àqueles arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, que passaram a ter as seguintes redacções:

Artigo 5.º

1- A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.

2- O valor do rendimento líquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:

a) Rendimento líquido das culturas arvenses de sequeiro, para as rotações culturais tradicionais em cada tipo de solos, calculado com base nos valores médios por hectare e por ano de privação;

b) Rendimento líquido das culturas arvenses de regadio, dos pomares, olivais e outras culturas permanentes efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano de privação;

c) Rendimento líquido dos efectivos pecuários ocupados ou requisitados, por cabeça animal e ano de privação;

d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal.

3- A pedido do indemnizando, o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre a indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação.

4- No caso de a propriedade estar arrendada, a indemnização prevista no n.º 1 será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio.

5- Se a reserva tiver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva tenha sido abatido ao valor do prédio ocupado, nacionalizado ou expropriado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º

Artigo 14.º

1- Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.

2- O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.

3- A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5.º

4- No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento.

Este Decreto-Lei n.º 38/95 aditou também um n.º 7 ao art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, relativo à indemnização por frutos pendentes, estabelecendo que «a indemnização por frutos pendentes à data da expropriação ou nacionalização será calculada com base nos respectivos valores à data em que os mesmos foram ou seriam comercializados, e a correspondente a produtos armazenados não devolvidos com base no valor corrente à data do pagamento da indemnização».

O mesmo Decreto-Lei n.º 38/95, aditou também um art. 16.º ao Decreto-Lei n.º 199/88, em que se estabelece que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura».

Ao abrigo deste art. 16.º, veio a ser publicada a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março que, relativamente à indemnização pela privação temporária do uso e fruição estabeleceu, no seu n.º 2.º, n.º 1, que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão». ( ( ) Não se está perante qualquer das situações previstas no art. 30.º da Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90, que estabelece o seguinte:

Reversão

1- Por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação pode ser determinada a reversão dos prédios ou de parte dos prédios rústicos expropriados quando se comprove que:

a) Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros;

b) Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros;

c) Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes.

2- Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final. )

Esta mesma Portaria estabeleceu que «o valor definitivo da indemnização devida pelo capital de exploração não devolvido será calculado com base nos inventários realizados à data da ocupação ou reconstituídos de acordo com o que está estabelecido no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, com a nova redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, adoptando-se» (...) «para os frutos pendentes, produtos armazenados e avanços às culturas, os preços correntes dos produtos e serviços constantes das publicações do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural Preços de Factores de Produção Agrícola 1994/1995 e Custo de Execução das Principais Tarefas Agrícolas, de Junho de 1994».

No n.º 4 do n.º 2.º desta Portaria 197-A/95 estabeleceu-se que, nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização a que se refere o n.º 1 corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares.

Nos actos recorridos entendeu-se que o valor da indemnização por rendas relativas ao período de privação do uso e fruição do prédio (a que se referem o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95), é calculado com base no montante das rendas em vigor no momento da ocupação, sem atender às efectivas ou possíveis actualizações da mesma ao longo desse período, multiplicando-o pelo número de anos e fracção em que os Recorrentes foram privados da área arrendada, dando-se por vencido no momento das ocupações o montante global das rendas, montante este sobre que incidiram juros, nos termos da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro.

No entanto aquele art. 14.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88 refere que a indemnização do titular do direito real de prédio arrendado é devida «pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento», o que inculca que devem ser consideradas as rendas que presumivelmente seriam recebidas pelos senhorios se os arrendamentos se tivessem mantido durante o período de privação do uso e fruição dos prédios.

Na mesma linha, o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 refere que esta indemnização «corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares», o que aponta também no sentido de se ter de atender às rendas que presumivelmente seriam recebidas.

Assim, é clara a intenção legislativa de que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou daqueles, que é a forma adequada de obter a desejada justa indemnização.

Por isso, é de concluir que a indemnização justa não pode ser, necessariamente, assegurada com a fórmula adoptada no acto impugnado, baseada no valor das rendas que vigoravam à data em que os então proprietários ficaram privados da área referida, multiplicado pelo número de anos durante o qual se manteve a privação, só podendo sê-lo através de uma forma de cálculo que atenda à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação dos prédios.

Neste sentido vem sendo a jurisprudência largamente dominante deste Supremo Tribunal Administrativo. ( ( ) Decidiram neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos:

- de 17-11-1998, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7128;

- de 8-7-1999, proferido no recurso n.º 44144, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 4653;

- de 25-11-1999, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6870;

- de 3-10-2000, proferido no recurso n.º 45608, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7030;

- de 18-2-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-10-2002, página 329;

- de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44144, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 498, página 66, e em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 739;

- de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;

- de 16-1-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 43;

- de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45734;

- de 13-3-2001, proferido no recurso n.º 46298.

- de 18-6-2003, proferido no recurso n.º 48085;

- de 22-10-2003, proferido no recurso n.º 1164/02;

- de 22-10-2003, proferido no recurso n.º 339/02;

- de 28-10-2003, proferido no recurso n.º 47991.

No entanto, em sentido contrário, foi proferido o acórdão de 23-11-1989, no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6695. )

Assim, o acto impugnado enferma de vício de violação de lei, ao interpretar o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 no sentido de ele impor que a indemnização seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que os Recorrentes ficaram privados do prédio, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação dos prédios.

6- Os Recorrentes imputam ao acto recorrido «vício de violação de lei por não indemnizar os recorrentes pela não devolução e pela devolução defeituosa do capital de exploração existente à data da ocupação (conclusões 38 a 54)».

Relativamente a este vício, os Recorrentes referem que «dos processos instrutores bem como dos actos recorridos apenas consta indemnização devida por conta de capital de exploração no processo de ..., mas que não corresponde à totalidade do capital de exploração e o que consta está subavaliado» (fls. 259).

Não referem, no entanto, os Recorrentes qual o capital de exploração que não foi indemnizado nem quais os bens que foram subavaliados e em que medida o foram, nem referem qual a indemnização que foi atribuída a esse título no «processo de ...».

Os factos relacionados com este vício que foram dados como provados no anterior acórdão da Subsecção proferido no presente processo (que, nessa parte, não foi impugnado por qualquer forma) são os de, em 22-12-76, os Recorrentes terem requerido a notificação judicial avulsa do Director do Centro Regional da Reforma Agrária de Portalegre para se pronunciar sobre o inventário dos bens existentes nas herdades à data da ocupação e nada ter sido declarado no prazo consignado em tal notificação e de terem sido elaborados os relatórios de 9-11-79 e de 13-5-80 sobre o estado dos bens de equipamento (fotocópias de fls. 215 e 216).

Estes factos são manifestamente insuficientes para dar como demonstrado que existiam bens que não foram devolvidos aos Recorrentes ou ao referido ...e que não foi adequada a sua avaliação.

Por isso, tem de se julgar improcedente o vício referido.

7- Os Recorrentes imputam ainda ao acto recorrido vício de violação de lei por não se ter procedido à actualização dos montantes base da indemnização de modo real (conclusões 55 a 62).

Do que se referiu no ponto 5 deste acórdão decorre que a fixação de indemnização por rendas não recebidas durante o período de ocupação dos prédios não tem de ser fixada actualizando os valores de todas as que deveriam ser recebidas para valores de 1994/95.

Os actos recorridos integraram duas operações: uma de determinação do valor das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, que a Administração entendeu ser o da renda que vigorava à data da ocupação, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais durou a ocupação; e outra operação de actualização do valor encontrado, que nos actos recorridos se entendeu ser efectuada através da capitalização desse valor global como se todas as rendas se tivessem vencido no momento da ocupação, com aplicação, depois, das taxas de juro previstas na Lei n.º 80/77.

Os Recorrentes pretendem que seja aplicado o coeficiente de actualização que resulta da tabela que consta da Portaria n.º 553/2000, de 3 de Junho.

Assente que resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 que a base de cálculo da indemnização são as rendas que presumivelmente seriam recebidas ao longo do período de privação do prédio, há que fazer aplicação do preceituado no n.º 2 do art. 7.º do mesmo diploma, que estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar.

Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. ( ( ) Naturalmente este valor deflacionado de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas não tem de coincidir com da renda que vigorava à data da ocupação, pois o valor daquelas rendas presumíveis pode ter variado em função de factores distintos da evolução monetária, como, por exemplo, as limitações ou imposições derivadas de regulamentação relativa ao arrendamento rural que entretanto vigorou ou existência de causas de alteração do valor locativo dos terrenos arrendados. )

Depois, este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele art. 7.º é actualizado nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77.

Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização ou expropriação da ocupação está em sintonia com este art. 24.º da Lei n.º 80/77, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações vencem-se desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios.

Assim, quanto à forma de actualização, à face das normas indicadas, é correcta a posição assumida nos actos recorridos.

Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime, designadamente o previsto na Portaria invocada pelos Recorrentes.

Porém, os Recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os arts. 62.º, n.º 2, e 94.º, n.º 2, da C.R.P

Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos.

No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei ( ( ) Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto. ) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. ( ( )Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6 de Março, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro. )

Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.

Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P.

Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057. ), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º.

Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e os termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração».

Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;

- de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416;

- de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053;

- de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033;

- de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393;

- de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476;

- de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465;

- de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420;

- de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093;

- de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973;

- de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266;

- de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088;

- de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991.

No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114;

- n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e

- n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94. )

Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». ( ( ) Essencialmente neste sentido, o acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145. )

Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.

Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º, 62.º, n.º 2, e 94.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.

Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77 é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica.

Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção ( ( ) Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392). ) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982] ( ( ) Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá ser uma lei formal. ).

Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»;

Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, bem como os Decretos-Lei n.ºs 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, que lhe introduziram alterações.

Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções).

Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas ( ( ) No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c). ).

Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes.

A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei».

No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes».

As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes.

Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º.

Assim, tem de conclui-se que em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia.

Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido.

Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei». ( ( ) JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216. )

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso contencioso;

- anular os actos recorridos por erro nos pressupostos de direito, consubstanciado em neles se ter interpretado o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 com sentido de ele impor que a indemnização ao titular de direito sobre prédios ou partes de prédios arrendados seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que ocorreram as ocupações, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação.

Sem custas.

Lisboa, 30 de Maio de 2006. Jorge de Sousa (relator) – São Pedro – António Samagaio.

Referências Legais

Legislação Nacional

L 80/77 DE 1977/10/26 ART18 ART19 ART20 ART21 ART24 ART37.
DL 199/88 DE 1988/05/31 ART3 ART7.
DL 199/88 DE 1988/05/31 NA REDACÇÃO DO DL 39/85 DE 1985/02/14 ART5 ART11 ART14 ART16.
PORT 197-A/95 DE 1995/03/17 ART2.
CONST97 ART9 ART13 ART62 ART82 ART81 ART83 ART97 ART115 ART168 ART201.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC43044 DE 2000/02/18.; AC STAPLENO PROC44144 DE 1999/07/08.; AC STAPLENO PROC44146 DE 2000/06/05.; AC STAPLENO PROC44145 DE 2001/01/16.; AC STAPLENO PROC46416 DE 2001/06/28.; AC STAPLENO PROC46872 DE 2002/10/30.; AC TC 14/84 IN AC TC V2 PAG339.; AC TC 491/02 DE 2002/11/26.; AC TC 39/88 DE 1988/02/09.; AC TC 341/94 DE 1994/04/26.

Doutrina

GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA 2ED PAG391.
JORGE MIRANDA MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL V5 PAG216.

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