01308/13 - Supremo Tribunal Administrativo

A Segurança Social só pode exigir da entidade patronal, ao abrigo do art.° 63.° do Dec. Lei n.° 220/2006, de 3 de Novembro, o reembolso das prestações a que o trabalhador teve efectivamente direito e não do que corresponderia à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego. (*)

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: A………………., LDA intentou, no T.A.F. de Beja, acção administrativa especial contra INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, I.P. pedindo : A anulação do acto da Segurança Social emanado em 09.02.2009, nos termos do artigo 135° do CPA , por violação do princípio da proporcionalidade; A condenação da Segurança Social à prática do acto devido, qual seja emissão de decisão em que apenas se exija o valor das prestações efectivamente recebidas pelo trabalhador; Em termos subsidiários, e se o Douto Tribunal entender não existir acto impugnável, o enriquecimento sem causa da entidade pública Instituto da Segurança Social, I.P.” Por sentença de 25-6-12, o TAF de Beja julgou a acção improcedente e o TCA Sul manteve esse julgamento absolvendo o Réu do pedido. Inconformada, a Autora interpôs a presente revista onde formulou as seguintes conclusões: O Acórdão ora recorrido secundou e reiterou a jurisprudência constante do Acórdão do TCA Norte de 01.07.2011, proferido no Proc. nº 01749/05.5BEPRT (ainda inédito), e, bem, assim, do Acórdão do TCA Norte de 15.03.2012, proferido no Proc. nº 01748/05.9BEPRT ; Atenta a ilegalidade do acto impugnado que serviu de fundamento exclusivo da sua declaração de nulidade, não existe nexo de causalidade entre o acto impugnado e a específica ilegalidade que foi assacada ao mesmo e os “prejuízos” dados como provados nos autos, pois estes sempre teriam ocorrido ainda que não tivesse sido praticado o acto impugnado, i.e, ainda que tivesse sido praticado um acto sem a referida ilegalidade; Não existindo qualquer nexo de causalidade entre o facto considerado ilícito pelo Tribunal a quo e os «prejuízos» considerados provados, não existem quaisquer danos, patrimoniais ou morais, susceptíveis de indemnização, pelo que errou o Tribunal a quo no seu julgamento, violando dessa forma o disposto no art. 563.° do C.C. e nos arts. 2.°, 4.° e 6.º do DL 48051; Em suma, não se verificando os requisitos de que a lei faz depender a existência de responsabilidade civil extracontratual da Ré, ora Recorrente, deveria o Tribunal a quo ter julgado improcedente todos os pedidos indemnizatórios formulados pela A., alterando, em conformidade, o decidido pelo tribunal de 1ª Instância. O Instituto de Segurança Social contra alegou rematando o seu discurso do seguinte modo: Veio a Recorrente interpor recurso de revista do Acórdão proferido pelo TCA Sul a 07-03-2013, que confirmou a sentença proferida em 1ª instância, que não concedeu provimento ao recurso, declarou a nulidade da sentença proferida em 1ª instância, e, em substituição, julgou a acção improcedente, absolvendo o réu do pedido de anulação do despacho de indeferimento do pagamento a final apenas do montante efectivamente pago pelo Recorrido, a título de prestações de desemprego, datado de 30-03-2009, sendo o presente recurso de revista necessário para uma melhor aplicação do direito, tal como previsto no n.º 1 do artigo 150.° do mesmo Código. No entender do Recorrido, a presente revista deve ser rejeitada liminarmente, por se saber que a jurisprudência do STA tem sido muito restritiva quanto à sua admissão, sendo necessário que demonstre inequivocamente o preenchimento dos respectivos requisitos de admissão previsto no n.º 1 do artigo 150.° do CPTA. A Recorrente não logra demonstrar de que forma a questão tem uma relevância jurídica ou social, que revista de importância fundamental para que seja reapreciada pelo STA; nem tampouco comprova a necessidade de uma melhor aplicação do direito. Com efeito, o sentido do Acórdão ora recorrido acompanha a jurisprudência que tem vindo a ser proferida pela 1ª instância e o STA, pelo que, não se trata de uma questão inédita, que justifique que seja reapreciada para aplicação em casos futuros, e também não se pode afirmar que se esteja perante uma aplicação do direito juridicamente insustentável e contraditória e que, enquanto tal, mereça ser reanalisada em sede de revista. Mas ainda que assim não se entenda, No que respeita à interpretação e aplicação do artigo 63.° do Decreto-Lei n.° 220/2006 , de 03/11, o entendimento sufragado pelo Recorrido é acolhido de forma pacífica e uniforme pela jurisprudência que tem vindo a ser proferida em 1ª e 2ª instâncias. O Recorrido aplica o artigo acima transcrito atendendo ao elemento literal da norma, isto é, de acordo com o disposto no artigo 9.° do Código Civil , sem efectuar qualquer tipo de restrição, ampliação ou excepção relativamente ao que se encontra expressamente previsto na norma em causa, no estrito cumprimento do principio da legalidade, não oferecendo a norma ínsita no artigo 63º do Decreto-Lei n.º 220/2006 , de 03-11, qualquer margem de discricionariedade. O artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 220/2006 , de 03-11, respeita única e exclusivamente à actuação da entidade empregadora no âmbito das cessações dos contratos de trabalho por acordo promovidas ao abrigo do n.º 4 do artigo 10.° do mesmo diploma, sendo irrelevantes as vicissitudes que dizem apenas respeito ao beneficiário do subsídio de desemprego, nomeadamente, a suspensão e cessação, respectivamente previstas nos artigos 50.° e seguintes e nos artigos 54.° e seguintes do diploma em apreciação. Ambas as instâncias consideraram que o pagamento do subsídio de desemprego inicial da responsabilidade da entidade empregadora, respeita à totalidade do período de concessão, não podendo ser efectuada qualquer outro tipo de interpretação do artigo 63.° do Decreto-Lei n.º 220/2006 , de 03/11, que excepcione a verificação da estatuição da norma em causa. É manifesta a correcta aplicação do direito, pelo que, em consequência, nada há a assacar à decisão recorrida, que se encontra devidamente fundamentada e aplicou correctamente o direito à factualidade provada, devendo, por conseguinte, improceder o presente recurso. O Recorrido está dispensado do pagamento de taxa de justiça, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 15º do Regulamento das Custas Processuais, aprovado pela Lei n.º 7/2012 , de 13 de Fevereiro. O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso por considerar que, por um lado, neste recurso não estava em causa a responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito nem a apreciação de qualquer pedido indemnizatório e, por outro, que o Acórdão tinha feito correcta interpretação do disposto nos art.ºs 10.º/4 e 63.º do DL 220/2006 , de 3/11, “ tendo descriminado criteriosamente a finalidade dos mesmos preceitos em consonância com a sua letra e ratio.” FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos: Em 2004-02-05, a A. acordou com a trabalhadora/beneficiária B…………… as condições e os termos do contrato de trabalho a termo certo, nessa data, entre ambas, celebrado. - cfr. Doc. n.º 1 junto com a Petição Inicial; Em 2009-02-04, ocorreu a cessação do contrato de trabalho a termo certo acima melhor identificado : “... por acordo de revogação fundamentada em motivo que permita o despedimento colectivo ou a extinção do posto de trabalho, tendo-se em conta a dimensão da empresa e o número de trabalhadores. Foi dado conhecimento ao trabalhador, para efeitos de atribuição da prestação de desemprego, de que a cessação do contrato de trabalho respeitou os limites de quotas estabelecido no n.º 4 do art. 10° do D.L. n.º 220/2006, de 3/11 (...) em virtude de se ter verificado um decréscimo contínuo das encomendas conforme forcast do cliente a parte de Outubro de 2008 e sem qualquer previsão de retoma, que originou a extinção do posto de trabalho ...”. cfr. Doc.n.º 1 junto com a PI; Em 2009/02/09, a Entidade Demandada notificou, para efeitos de audiência prévia, a A. da proposta de decisão de pagamento de prestação de desemprego: “... por ter havido cessação do contrato de trabalho por acordo e por ter sido criada no trabalhador (...) a convicção de que se encontrava dentro do limite de quotas estabelecidas para acesso as prestações de desemprego, conforme consta na declaração da situação de desemprego entregue ao trabalhador, foi-lhe deferido o pagamento das prestações de desemprego no montante diário de €13,97 (...) e será concedido por um período de 570 dias. Dado que o referido trabalhador não se encontra dentro dos limites estabelecidos no n.º 4 do art. 10° do D.L. 220/2006, de 3/11, fica notificado de que lhe será exigido o pagamento no montante de € 7,962,90 (...) correspondente à totalidade do pagamento de concessão da prestação inicial de desemprego, nos termos do art. 63° do D.L. 220/2006, de 3/11 ...” - por acordo; Assim, em 2009-02-27, a A. pronunciou-se em sede de audiência de interessados, pugnando pela liquidação à Entidade Demandada do montante, a final, for efectivamente pago por aquela à trabalhadora acima melhor identificada a título de prestações de desemprego. - cfr. Doc. n.º 2 junto com a PI; Acto impugnado : Em 2009-03-30, a Entidade Demandada proferiu despacho de indeferimento da pretensão de pagamento a final apenas do montante efectivamente pago a título de prestações de desemprego. - cfr. fls. 16 a 24 do PA; vide fls. 140 a 145 dos autos; Em 2009-04-16 a Entidade Demandada notificou a A. da decisão de indeferimento acima melhor identificada. - cfr. Doc. n.º 3 junto com a PI; Em 2009-05-18, a A. intentou neste TAF de Beja a presente acção. – vd. fls. 1 a 32 dos autos. O DIREITO. A Autora intentou, contra o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (doravante Segurança Social), a presente acção pedindo (1) a anulação do despacho que lhe ordenou o pagamento de 7.962,90 euros, correspondente à totalidade do subsídio de desemprego devido a uma sua funcionária dispensada a coberto do que se dispõe no art.º 10.º do DL 220/2006 , de 3/11, e (2) a condenação do Réu à prática do acto devido . Para tanto alegou que, ainda que se admitisse que as condições fixadas na citada norma não ocorriam e que, por essa razão, aquele despedimento era ilegal certo era que essa ilegalidade não podia ser sancionada com a obrigação de pagar antecipadamente a globalidade do subsídio de desemprego que seria devido. A não ser assim estar-se-ia a violar o princípio da proporcionalidade e a contribuir para o enriquecimento sem causa do Réu e isto porque, estando adquirido que aquela trabalhadora não chegou a receber a totalidade do referido subsídio (por, entretanto, por ter arranjado novo emprego) seria ilegal forçá-la “a ressarcir antecipadamente a Segurança Social de um montante que não foi totalmente pago à beneficiária e que nem sabe se (esta) o receberá ”. Cumpria, assim, ressarci-la apenas “ do montante que foi efectivamente pago à trabalhadora .” O TAF de Beja julgou a acção improcedente e o TCA Sul confirmou essa decisão. É do Acórdão do TCA que vem a presente revista a qual foi admitida por ter sido entendido que importava que este Supremo se pronunciasse sobre as questões nela suscitadas; designadamente, a de saber se a Autora tem razão quando sustenta que a «totalidade» de que fala o art.º 63.º DL 220/2006 respeita à totalidade do montante que a Segurança Social efectivamente pagou a título de subsídio de desemprego ou se essa totalidade respeita ao montante que a trabalhadora receberia se se mantivesse na situação de desempregada durante todo o tempo em que tinha direito ao subsídio. Depois, a de saber se a exigência de pagamento feita à Autora não se traduzia na violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade ou se não consubstanciava o enriquecimento sem causa por parte o Instituto de Segurança Social. Vejamos, pois. 1. O art.º 63.º do DL 220/2006 - cuja epígrafe é « responsabilidade pelo pagamento das prestações » - estatui que “ nas situações em que a cessação do contrato de trabalho por acordo teve subjacente a convicção do trabalhador, criada pelo empregador, do preenchimento das condições previstas no n.º 4 do artigo 10.º, e tal não se venha a verificar, o trabalhador mantém o direito às prestações de desemprego, ficando o empregador obrigado perante a segurança social ao pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego.” O que quer dizer que esta norma teve em vista responsabilizar a entidade patronal pelo pagamento do subsídio de desemprego quando ela, dolosamente, convenceu o trabalhador a acordar na resolução do contrato de trabalho apesar de se não verificarem as condições nele previstas. E ao fazê-lo estatuiu que, ocorrendo essa ilegalidade, o pagamento das prestações devidas continuaria a ser feito pela Segurança Social mas que o empregador tinha de a ressarcir por esse pagamento , obrigando-o a pagar o montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego. Deste modo, nos casos em que o trabalhador aceitou ser dispensado convencido pela sua entidade patronal de que se verificavam as condições que permitiam o despedimento colectivo ou a extinção do seu posto de trabalho e, afinal, tais condições não se verificarem o trabalhador continua a ter direito ao subsídio, a ser assegurado pela Segurança Social, mas esta tem o direito de exigir do empregador o montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego . Ora, é a interpretação deste conceito que separa a Recorrente do decidido no TCA e que, aqui, temos de arbitrar. 2. O Acórdão recorrido - sufragando anterior jurisprudência do TCA - considerou que, verificado o apontado o ilícito, o empregador tinha de pagar à Segurança Social a totalidade das prestações correspondentes ao período em que o subsídio era devido, mesmo que a trabalhadora o não viesse a receber por, entretanto, ter arranjado novo emprego e, por essa razão, ter perdido o direito a esse subsídio. E que, por ser assim, o acto impugnado não estava inquinado pelas ilegalidades que lhe foram imputadas. Não se verificava a violação do princípio da proporcionalidade uma vez que inexistia excesso ou “ desequilíbrio entre esta medida legislativa e a necessidade objectiva pública de evitar fraudes ou excessos das entidades patronais neste tipo de cessações do contrato de trabalho por livre acordo fundamentadas em motivos que permitam o recurso ao despedimento colectivo ou por extinção do posto de trabalho … cessações essas que dariam e dão naturalmente direito a subsídio de desemprego.” De resto, havia “ vinculação legal sobre o réu, pelo que não funciona o limite interno da discricionariedade administrativa que é o princípio da proporcionalidade da Ad. P.” Depois, não se podia falar em confisco ou sanções visto, por um lado, a Autora ter celebrado livremente com a sua funcionária o acordo que conduziu ao despedimento desta e, por outro, aquela obrigação constituía um ónus legal perfeitamente justificado. Finalmente, não havia enriquecimento sem causa do Réu porque a letra da lei era o fundamento do pagamento exigido. A Autora rejeita este entendimento decisão por considerar que a referida norma visa, unicamente, circunscrever o limite máximo do valor devido à Segurança Social nos mencionados casos de despedimento. E que, por ser assim, esse pagamento nunca poderá exceder o montante do subsídio efectivamente pago ao trabalhador visto ele ser a exacta medida do prejuízo sofrido pela Segurança Social. Sendo assim, e sendo que a trabalhadora aqui em causa só esteve desempregada durante cerca de 120 dias, e sendo, portanto, que só durante esse período a Segurança Social lhe pagou o subsídio a Recorrente só está obrigada ressarcir o Réu do valor que este efectivamente pagou e não a totalidade do montante que teria sido pago se aquela estivesse desempregada durante 570 dias que haviam sido previstos e recebesse subsídio por todo esse período. A não ser assim, uma parte do valor que lhe foi exigido correspondia a “ uma multa ou coima destinada a sancionar um comportamento que fosse considerado ilícito do ponto de vista penal ou contra-ordenacional” sem que houvesse tipificação legal dessa sanção e sem que a sua aplicação obedecesse “ às exigências legais e constitucionais garantindo, nomeadamente, os direitos de defesa do empregador no âmbito desse processo.” A exigência ínsita no acto impugnado configurava, assim, para além da violação do princípio da proporcionalidade – visto lhe exigirem o pagamento de um subsídio equivalente a 570 dias quando a Recorrida pagou apenas o correspondente a 120 dias - um acto de confisco e uma clara situação de enriquecimento sem causa por parte da Segurança Social. A questão que se coloca é, pois, como se vê, a de saber se, por força do que se dispõe no art.º 63.º do DL 220/2006 , a entidade patronal está obrigada a pagar à Segurança Social a totalidade das prestações devidas mesmo que – por qualquer razão – o trabalhador tenha perdido o direito à sua percepção e, por essa razão, aquele subsídio não tenha sido pago na sua totalidade. 3. A resposta a essa interrogação só pode ser a de que o empregador só tem de compensar a Segurança Social pelo valor que esta efectivamente despendeu visto a responsabilidade ora em causa ser indemnizatória e, por essa razão, advir do prejuízo efectivamente sofrido pelo lesado e ter como medida o valor desse dano. Nesta conformidade, e sendo ilegal ressarcir alguém de um prejuízo que ele não teve ( art.º 483.º do CC ), é forçoso concluir que se a Segurança Social, por qualquer razão, só pagou uma parte do subsídio de desemprego a que o trabalhador tinha direito a entidade responsável pelo ressarcimento dessa quantia só terá o dever de a compensar por esse valor visto, de outra forma, se estar a exceder o dever indemnizatório do empregador e a provocar um enriquecimento sem causa da Segurança Social. O Acórdão recorrido entendeu que, no caso, esse princípio não se aplicava justificando esse entendimento com o disposto no art.º 63.º do DL 220/2006 já que nele se lia que, nas circunstâncias dos autos, o empregador fica obrigado perante a Segurança Social ao pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego e esta totalidade só pode ser interpretada como correspondendo ao montante global do subsídio que era devido. Não nos parece, porém, que aquela norma possa ser lida dessa maneira. Desde logo, porque, como já se disse, a mesma teve por finalidade responsabilizar o empregador pelo pagamento do subsídio de desemprego nos casos em que, fraudulentamente, convenceu o trabalhador a cessar, por acordo, o seu contrato de trabalho sem que se verificassem os requisitos que permitiam o seu despedimento e não sancioná-lo por essa conduta ilegal. Ou seja, o escopo único daquela norma foi afastar a hipótese de caber à Segurança Social o pagamento de um subsídio provocado pela conduta dolosa de terceiro e não o ter um efeito punitivo. Depois, porque, se assim é, a responsabilidade indemnizatória do obrigado tem de ter como limite o prejuízo efectivamente sofrido pelo lesado e como medida o valor desse dano pelo que não fará sentido ressarcir o Réu por um prejuízo que ela não teve. Finalmente, porque, a não ser assim, o pagamento de quantia diversa daquela que a Segurança Social efectivamente pagou configurava uma sanção não prevista no citado diploma (vd. seus art.ºs 64 a 67.º). O que era ilegal uma vez que as sanções estabelecidas nos apontados normativos não incluem a «punição» que o Acórdão recorrido admitiu. O que fica dito, porém, não significa que, verificado o ilícito, a Segurança Social não possa ordenar a reposição do montante já pago ao trabalhador como ordenar que seja depositado, antecipadamente, o valor que, previsivelmente, irá ser pago e que o devedor não esteja obrigado a proceder a esse pagamento. O que não quer dizer que, nessas circunstâncias, o montante pago antecipadamente não possa ser devolvido se se constatar que o trabalhador – por qualquer razão - perdeu o direito ao subsídio e, por esse motivo, a Segurança Social cessou o seu pagamento e que o empregador não possa reivindicar essa devolução. 4. No caso, está assente que a funcionária da Recorrente acordou com esta a cessação do seu contrato de trabalho no convencimento, criado pela empregadora, de que a empresa atravessava dificuldades e de que, por isso, se verificavam os requisitos previstos no art.º 10.º do DL 220/2006 . Cessação que determinou que a Segurança Social tivesse concedido àquela trabalhadora o subsídio de desemprego de 13,97 euros diários por um período de 570 dias. Todavia, a Segurança Social constatou que os citados requisitos não ocorriam o que a levou a ordenar a notificação da Recorrente para que ela pagasse 7.962,90 euros (o acto impugnado), correspondentes à totalidade das prestações que a trabalhadora iria receber até final do mencionado período muito embora, como se escreveu no Acórdão, “o período em que efectivamente houve desemprego fosse menor (aqui 4 meses) ” Deste modo, e pelas razões já enunciadas, havendo a certeza de que a trabalhadora só esteve desempregada durante 4 meses e que só durante este período recebeu subsídio de desemprego da Segurança Social , esta só pode exigir à Recorrente o montante que, efectivamente, havia pago sob pena de violação do disposto no art.º 63.º do DL 220/2006 . Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento do recurso e, revogando o Acórdão recorrido, julgar a acção procedente , anulando o acto impugnado e condenando a Recorrida a praticar acto que exija à Recorrente apenas o valor das prestações que, de facto, suportou. Custas pela Recorrida. Lisboa, 19 de Junho de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (reponderando posição anterior em acórdão do TCAS de que fui relatora).