288/2020 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 288/2020 Processo n.º 725/2019 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A. , o primeiro interpôs recurso de constitucionalidade, para si obrigatório, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada LTC), da decisão proferida por aquele Tribunal no dia 3 de março de 2019, no âmbito original de ação administrativa, interposta pelo aqui recorrido contra o Ministério da Justiça, com vista à invalidação do ato administrativo de aplicação da pena disciplinar de suspensão fixada em 180 dias, substituída pela perda de pensão de aposentação por igual período. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, aderindo à fundamentação do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 858/2014, julgou ser de desaplicar, com fundamento em inconstitucionalidade, a norma contida do artigo 15.º, n.º 1, Decreto-Lei n.º 196/94, de 21 de junho (Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária - doravante RDPJ), segundo a qual “ Para os funcionários na situação de disponibilidade ou aposentação, as penas de suspensão ou inactividade são substituídas pela perda da remuneração ou pensão por igual período, e a de multa não pode exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de remuneração ou pensão ”, tendo, em sequência, declarado nulo o ato administrativo de aplicação da pena disciplinar de suspensão fixada em 180 dias, substituída pela perda de pensão de aposentação por igual período, praticado pela Ministra da Justiça, a 15 de maio de 2017. Dessa decisão interpôs o Ministério Público recurso para este Tribunal, para apreciação da inconstitucionalidade da norma cuja aplicação foi recusada. 2. Admitido o recurso e determinado neste Tribunal o seu prosseguimento, veio o recorrente apresentar alegações, de onde se extraíram as seguintes conclusões: « (…) 1.ª) Vem interposto, pelo Ministério Público, nos termos do artigos “223.º, n.º 1, e na alínea a), do nº 1 do 280.º, da Constituição, e 70.º, nº 1, al. a), 72º, nº 3, 75º, nº 1 e 75.º-A”, recurso [para ele obrigatório] “da douta sentença datada de 07-03-2019 nos autos à margem referenciados [proc. n.º 621/1852BALM, 1.ª espécie - Ação administrativa / Impugnação de atos administrativos, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em que é A. A. e R. o Ministério da Justiça]”, tendo por objeto, “a recusa pela Mm.ª Juiz de aplicação da norma constante do artigo 15.º, n.º 1 do RDPJ, sob a epígrafe “Funcionários na situação de disponibilidade ou aposentação”. 2.ª) O direito à pensão de aposentação, enquanto “manifestação” do direito à segurança social, é um direito fundamental social, radicado no princípio da dignidade da pessoa humana, como decorre de jurisprudência constitucional assente. 3.ª) Sendo um “direito fundamental social”, o referido direito à pensão de aposentação está sujeito à liberdade de conformação do legislador, mas em caso de emanação de “lei restritiva”, a mesma deve observância aos vínculos constitucionais gerais, nomeadamente terá de salvaguardar um conteúdo mínimo do mesmo, passível de garantir uma existência condigna do pensionista, enquanto exigência e manifestação dos princípios da dignidade da pessoa humana e da proporcionalidade (Constituição, arts. 1.º, 18.º, n.ºs 2 e 3, e 63.º, nomeadamente n.ºs 1 e 3). 4.ª) Porém, a intervenção legal restritiva em apreço, não é conforme com essas exigências constitucionais, na medida em que não salvaguarda a “extensão e alcance” do respetivo “conteúdo essencial” (o quantitativo pecuniário necessário para assegurar uma existência condigna do pensionista, tendo como limiar irredutível o nível da retribuição mensal mínima garantida), nos termos estabelecidos no artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, respetivamente, da Constituição. 5.ª) Em conclusão, a norma jurídica constante do artigo 15.º, n.º 1, do RDPJ, ao prever que a pena disciplinar de “suspensão”, aplicada aos funcionários da Polícia Judiciária na situação de [disponibilidade ou] aposentação, será substituída pela perda [total] da [remuneração ou] pensão por igual período, por consubstanciar uma intervenção legal restritiva no direito à pensão de aposentação, enquanto “manifestação” do direito à segurança social, que é um direito fundamental social, radicado no princípio da dignidade da pessoa humana, infringe os princípios da dignidade da pessoa humana e da proporcionalidade, no aspeto da salvaguarda da “extensão e alcance” do respetivo “conteúdo essencial” e, como tal, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 1.º, 18.º, n.ºs 2 e 3, parte final, 63.º, nomeadamente n.ºs 1 e 3, e 277.º, n.º 1).» 3. O recorrido, igualmente notificado para alegar, aderiu integralmente às alegações do Ministério Público. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 4. A questão erigida como objeto do presente recurso , tal como enunciado no respetivo requerimento, incide sobre a norma do artigo 15.º, n.º 1, do RDPJ , que estabelece que “ para os funcionários na situação de disponibilidade ou aposentação, as penas de suspensão ou inactividade são substituídas pela perda da remuneração ou pensão por igual período, e a de multa não pode exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de remuneração ou pensão ”. A norma foi julgada inconstitucional, no caso concreto, na medida em que determina, para os funcionários e agentes aposentados, a perda total do direito à pensão, em substituição da pena de suspensão. A aplicação da norma mencionada foi recusada pela sentença ora recorrida, pelo facto de a medida disciplinar nela contida se aplicar “cegamente” e sem assegurar ao arguido o mínimo de condições de subsistência que lhe permitam ter uma existência condigna, violando, por isso, os princípios constitucionais da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana (este último ínsito nos artigos 1.º, 59.º, n.º 1, alínea a), e 63.º, n.º 3, da Constituição). Neste sentido, o tribunal a quo entendeu, mais concretamente, que «… a norma na qual se baseia o ato impugnado não logra prosseguir os fins de prevenção especial por que se devem pautar as medidas disciplinares, afrontando, de modo evidente e palmar, o princípio da proporcionalidade, posto que se aplica "cegamente" sem assegurar ao arguido o mínimo de condições de subsistência, que lhe permitam ter uma existência condigna, a qual constitui, recorde-se, uma emanação do princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º da CRP). A ser assim, considera-se, ainda, que o ato administrativo sub judice padece de nulidade, por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, a saber o direito fundamental a um mínimo de existência condigna, extraído do princípio da dignidade da pessoa humana ínsito nos artigos 1.º, 59.º, n.° 1, alínea a) (para os trabalhadores) e 63°, n.° 3 (situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho), todos da CRP ». P ara tal, secundou a sua posição na jurisprudência constitucional, designadamente no Acórdão n.º 858/201 4, cujo juízo reproduziu na decisão recorrida. 5. A norma objecto de apreciação n ão constitui caso isolado no nosso ordenamento jurídico. Com efeito, podem encontrar-se preceitos similares, desde logo, no antigo Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, o Decreto-lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, cujo artigo 15.º, n.º 1, dispunha que “ Para os funcionários e agentes aposentados as penas de suspensão ou inactividade serão substituídas pela perda da pensão por igual tempo, e a de multa não poderá exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de pensão. ” e também no Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, a Lei n.º 7/90 de 20 de Fevereiro, cujo artigo 26.º, n.º 1, dispunha que “ 1 - Relativamente aos funcionários e agentes aposentados, verificam-se as seguintes especialidades: a) A pena de suspensão é substituída pela de multa, que não poderá exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de pensão; b) A pena de aposentação compulsiva será substituída pela perda direito à pensão pelo período de três anos; c) A pena de demissão será substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos .”. Em ambas circunstâncias é de realçar que tais dispositivos foram posteriormente alterados no sentido de eliminação ou da substituição da sanção da perda de pensão. De facto, na Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro, que substituiu Decreto-lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, passou a acolher-se expressamente no artigo 4.º, n.º 8 que “ Cessa imediatamente a execução das penas e a produção dos respectivos efeitos que se encontrem em curso relativamente a trabalhadores aposentados por motivo distinto do da aplicação de pena de aposentação compulsiva desde que tais trabalhadores não tenham constituído nova relação jurídica de emprego público ”, sendo que o artigo 12.º do mesmo diploma previa que “ Em caso de cessação da relação jurídica de emprego público, as penas previstas nas alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 9.º são executadas desde que os trabalhadores constituam nova relação jurídica de emprego público ”. Da mesma forma, o artigo 31.º, da Lei n.º 37/2019 de 30 de maio, que revogou a Lei n.º 7/90 de 20 de Fevereiro, prevê no seu n.º 3 que “ As penas previstas no presente estatuto são aplicáveis aos polícias na situação de aposentação que tenham cometido infrações disciplinares antes da passagem à situação de aposentação, com as seguintes adaptações: a ) Perda de um terço da pensão mensal, pelo período de tempo correspondente à suspensão simples ou grave; b ) Perda de um terço da pensão mensal durante o período de dois anos, no caso de aplicação da pena de aposentação compulsiva; c ) Perda de um terço da pensão mensal durante o período de quatro anos, no caso de aplicação da pena de demissão ” e no seu n.º 4 que “ O arguido pode requerer o cumprimento da pena de perda de um terço da pensão mensal em prestações, sempre que sobre a sua pensão já recaia um ónus judicialmente determinado, sendo que cada uma das prestações não pode ser inferior a metade de uma Unidade de Conta (UC) ”. Esta referência a lugares paralelos é elucidativa de que o legislador não quis manter a orientação originariamente estabelecida quando ao sentido da aplicação de sanções disciplinares aos funcionários aposentados, prevendo-se, especialmente neste último diploma, mecanismos que permitem ao sancionado continuar a auferir a pensão mensal, ainda que tal ocorra com valores mais reduzidos. O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de apreciar a conformidade constitucional das normas que prevêem a substituição da pena de demissão dos funcionários aposentados pela pena da perda do direito à pensão no que respeita ao regime do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local e ao regime do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública. Tal sucedeu designadamente nos acórdãos n.ºs 442/2006, 518/2006 e 28/2007, onde se defendeu a não inconstitucionalidade das normas em causa com base no entendimento de que, por um lado, a pena de perda do direito de pensão seria necessária à satisfação das legítimas finalidades retributivas e preventivas da sanção disciplinar, e, por outro lado, de que o visado tem sempre a possibilidade de recorrer aos meios de assistência social que permitem assegurar uma sobrevivência minimamente condigna. Contudo, a partir do Acórdão n.º 858/2014, inverteu-se o sentido anteriormente acolhido ao “julgar inconstitucional a norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, na parte em que determina para os funcionários e agentes aposentados a substituição da pena de demissão pela perda total do direito à pensão pelo período de 4 anos, por violação do princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 2º da Constituição”. No referido aresto, cuja jurisprudência foi reiterada pelo Acórdão n.º 660/2019, o Tribunal Constitucional rebateu os argumentos outrora acolhidos, considerando desde logo que não há razões para que o direito fundamental à existência condigna, perspetivado pela jurisprudência constitucional por referência ao salário mínimo nacional, não deva estar sujeito aos mesmo critérios de ponderação, tanto na perda do direito à pensão decorrente da prática de sanção disciplinar, como nas situações de penhora de prestações sociais para satisfação de créditos; para além disso, acrescenta que as finalidades das sanções disciplinares revestem um carácter de prevenção especial e de correção, aspecto que não se verifica quando ocorre uma privação total da pensão de aposentação, dado que esta ablação não pode ocorrer num quadro de uma relação de serviço, mas antes no âmbito de uma relação de segurança social que assenta no princípio da contributividade; paralelamente, refere que uma tal medida de ablação do valor total da pensão, sem qualquer ponderação dos efeitos que poderá originar nas condições básicas da vida do destinatário da sanção, põe em causa o princípio da proporcionalidade na sua dimensão da necessidade; mais acrescenta que é ilógica a invocação do direito de assistência material, enquadrado num sistema não contributivo, para fazer face às situações de carência resultantes da aplicação da sanção; e, por fim, rebate o argumento de que o princípio da existência condigna poderia inviabilizar a sanção de demissão, pois trata-se de condições diversas, na medida em que enquanto o agente demitido pode retomar a sua vida profissional e dessa forma obter outras fontes de rendimento, o pensionista não dispõe dos mesmos mecanismos de adaptação às circunstâncias resultantes da supressão da pensão, razão pela qual, a inexistência de uma cláusula de salvaguarda que evite a sua supressão total pode pôr em causa as suas condições básicas da vida. Neste sentido, afirma-se, mais concretamente, no Acórdão n.º 858/2014: «(…) 5. Ainda que deva reconhecer-se que a perda do direito à pensão como consequência da prática de infração disciplinar e a penhora de salários ou prestações sociais para satisfação coerciva de um direito de crédito se encontram subordinadas a razões de política legislativa com um diferente grau de relevância, o certo é que o direito fundamental a uma existência condigna, como emanação do princípio da dignidade da pessoa humana, quando seja aplicável a qualquer dessas situações, está sujeito a um mesmo critério de ponderação valorativa. A jurisprudência do Tribunal reconheceu na dignidade da pessoa humana «um verdadeiro princípio regulativo primário da ordem jurídica, fundamento e pressuposto de validade das respetivas normas» (acórdão n.º 105/90), diretamente convocável, também na área de tutela atinente às condições materiais de vida. Nessa jurisprudência, o núcleo essencial da garantia de existência condigna, inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana, tem sido perspetivado, de forma reiterada e constante, por referência ao valor do salário mínimo nacional, considerado como «a remuneração básica estritamente indispensável para satisfazer as necessidades impostas pela sobrevivência digna do trabalhador». Por tal valor «ter sido concebido como o mínimo dos mínimos não pode ser, de todo em todo, reduzido, qualquer que seja o motivo» (acórdão n.º 62/2002). É com base em tal enquadramento que o Tribunal tem entendido que a Constituição impõe a impenhorabilidade de pensões sociais de montante reduzido, que não exceda o salário mínimo nacional, e inviabiliza a penhora de rendimentos do trabalho que possa conduzir à privação da disponibilidade do salário mínimo nacional, quando o devedor não for titular de outros bens ou rendimentos suscetíveis de penhora (acórdão n.º 177/2002). Foi ainda à luz da garantia de um mínimo de sobrevivência que o Tribunal considerou constitucionalmente justificável a imposição legal às entidades seguradoras da atualização anual das pensões por morte causada por acidente de trabalho (acórdão n.º 232/91). E não se vê nenhum motivo para que este mesmo princípio não seja invocável quando está em causa a supressão da totalidade da pensão de aposentação por um período contínuo de 4 anos, ainda que essa supressão resulte da aplicação de uma medida disciplinar. As medidas disciplinares visam a proteção da capacidade funcional da Administração e têm como principal finalidade a «prevenção especial ou correção, motivando o agente administrativo que praticou uma infração disciplinar para o cumprimento, no futuro, dos seus deveres, sendo as finalidades retributiva e de prevenção geral só secundária ou acessoriamente realizadas» (LUIS VASCONCELOS DE ABREU, Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Português Vigente: as Relações com o Processo Penal, Coimbra, 1993, pág. 43). Assim se explica que as medidas expulsivas sejam aplicadas em caso de infração que inviabilize a manutenção da relação laboral e, portanto, naquelas situações em que o agente, pela sua conduta, mostrou não dar garantias de poder continuar a contribuir para assegurar a capacidade funcional da Administração (artigo 26.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar de 1984, replicado no artigo 18.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar de 2008, e no artigo 187.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas). Ao contrário, os fins de prevenção geral no âmbito do direito disciplinar encontram-se desde logo comprometidos pela vigência do princípio da oportunidade, pelo qual a Administração dispõe de liberdade para desencadear a perseguição disciplinar de uma infração, cabendo-lhe decidir, em face das circunstâncias do caso, se é conveniente do ponto de vista do interesse público exercer o poder disciplinar. Alguns afloramentos desse princípio encontravam-se nos artigos 50.º, n.º 1, e 57º, n.º 1, do mesmo Estatuto, que conferiam à entidade competente, logo que seja recebido o auto, participação ou queixa, o poder decidir se há lugar ou não a procedimento disciplinar, e ao instrutor a possibilidade de propor o arquivamento se entendesse que os factos constantes dos autos não constituem infração disciplinar, que não foi o arguido o agente da infração ou que não é de exigir responsabilidade disciplinar por virtude de prescrição ou outro motivo (idem, págs 43 e 51 a 54). E sublinhe-se que a sujeição ao poder disciplinar dos funcionários e agentes que tivessem passado à situação de aposentados, com a consequente possibilidade de substituição das penas profissionais por sanções de natureza pecuniária, que vigorava no domínio do Estatuto Disciplinar de 1984 (artigos 5.º, n.º 3, e 15.º), deixou de ter aplicação com a aprovação do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei n.º 58/2008, que prevê a extinção da pena com a cessação da relação jurídica de emprego público e desde que esta não volte a ser renovada (artigo 12.º) - o que também explica a cessação da execução das penas em curso, à data da entrada em vigor da Lei, relativamente a trabalhadores aposentados (artigo 4.º, n.º 8, da Lei n.º 58/2008) -, regime que ainda se mantém com a atual Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, como resulta por argumento a contrario sensu do disposto no seu artigo 176.º, n.ºs 3 e 4. O que significa que o legislador, em consonância com o regime vigente no direito laboral comum, passou a desconsiderar a execução de penas que atinjam o agente na sua carreira profissional ou na sua situação funcional, sempre que se verifique uma outra causa de cessação da relação de emprego (como será o caso da exoneração ou da aposentação), o que aponta para a ideia de que a finalidade característica das medidas disciplinares é a prevenção especial, que deixa de ter cabimento quando o agente se encontre já desligado do serviço ativo. 6. A aplicação de uma sanção que se traduz na privação total da pensão de aposentação em relação a um funcionário que se encontra já desligado do serviço por ter passado à situação de aposentado não pode já visar um qualquer efeito de prevenção especial e apenas pode justificar-se por considerações retributivas e de prevenção geral, assentando na necessidade de retribuir o dano causado pelo facto ilícito e de exercer um efeito intimidativo relativamente aos trabalhadores no ativo. No entanto, a medida, ao implicar a ablação total da pensão, ultrapassa a natureza estritamente pecuniária de uma pena disciplinar e atinge as condições de subsistência do agente, que fica privado, por período prolongado de tempo, da prestação que deveria substituir, por efeito da passagem à aposentação, os rendimentos da atividade profissional. Desse modo, a ablação ocorre não já no quadro da relação de serviço, mas no âmbito da relação jurídica de segurança social, que assenta num princípio de contributividade e que tem pressuposta a direta correlação entre o direito às prestações e a obrigação de contribuir (acórdão n.º 188/2009). Além disso, uma medida predeterminada em relação ao montante da pensão declarada perdida e ao tempo de duração da perda do direito, sem qualquer ponderação do efeito que poderá produzir nas condições básicas de vida do arguido, põe em causa o princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade ou exigibilidade, porquanto uma solução legislativa que preservasse um rendimento mínimo destinado a garantir a existência condigna, ainda que prevendo o correspondente alargamento da duração da pena por forma a alcançar a mesma intensidade de sacrifício patrimonial, poderia atingir, com o mesmo grau de eficácia, os fins de retribuição e prevenção geral sem pôr em risco o direito à subsistência. É, aliás, ilógico e desrazoável que se suprimam as prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho cobertas por um sistema previdencial de caráter contributivo e obrigatório, sem qualquer ponderação do resultado negativo que possa ter na situação de vida dos destinatários, e simultaneamente se invoque o direito de assistência material, enquadrado num sistema de proteção social não contributivo e financiado por transferências do Orçamento do Estado, para fazer face às situações de carência que daí possam resultar e assim dar concretização ao direito a uma existência condigna (cfr. artigos 26.º e 90.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). O que bem demonstra que a existência de mecanismos de cunho assistencialista, no âmbito do sistema de segurança social, não é por si só determinante para afastar o caráter desnecessário e excessivo de uma medida legislativa que, em si mesma, é suscetível de criar situações de carência e de insegurança material que devam ser reparadas por via dessas outras formas de assistência material. Não releva, por outro lado, o argumento de que o princípio da existência condigna poderia também inviabilizar a aplicação de penas de demissão. A situação não é, de nenhum modo, equiparável à perda do direito à pensão. Os efeitos patrimoniais da medida expulsiva de demissão, com a supressão das remunerações correspondentes ao exercício do cargo, são a mera consequência da extinção da relação laboral. No entanto, o agente, uma vez que nada impede que retome uma atividade profissional, poderá obter outras fontes de rendimento através do mercado de trabalho, e, em última instância, mantém o direito às prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho do subsistema previdencial aplicáveis em caso de desemprego (artigo 52.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 4/2007). É diferente a situação dos aposentados. Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se tornou exigível o direito à pensão de aposentação, o pensionista já não dispõe de mecanismos de autotutela e de adaptação da sua própria conduta a novas circunstâncias, e encontra-se diminuído em razão da idade – como está pressuposto na própria passagem à situação de aposentado – na sua capacidade de ganho. O sacrifício patrimonial que lhe é imposto por força da perda do direito à pensão, por prática de infração disciplinar cometida ainda quando se encontrava no ativo, não é normalmente suscetível de ser ressarcido através de outros recursos económicos a que o interessado possa aceder por meios próprios, e, na ausência de uma cláusula de salvaguarda que evite a supressão total da pensão, coloca-o numa situação de carência que poderá pôr em causa as condições básicas de vida». 8. Ora, não há motivos para não acolher este entendimento no presente caso. Com efeito, embora a norma ora objecto de apreciação, prevista no artigo 15.º, n.º 1, do RDPJ, quando lida em conjugação com o artigo 181.º, n.º 4, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho , a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, apenas permita, como limite máximo legal, um prazo de 240 dias de supressão da pensão, ao contrário da norma constante do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), no Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro), que previa a perda do direito à pensão num prazo imperativo e mais alargado de quatro anos, a verdade é que uma tal circunstância não pode afastar o juízo de desproporcionalidade veiculado no anterior aresto deste Tribunal, na medida em que a inexistência, também neste caso, de uma cláusula de salvaguarda que evite a supressão total da pensão pode colocar igualmente o pensionista numa situação de carência económica tal, que possa fazer perigar as suas condições básicas de vida, ainda que num período menos alargado de tempo. Efetivamente, a circunstância de a norma do artigo 15.º, n.º 1, do RDPJ permitir uma supressão total da pensão, sem salvaguardar a existência de um rendimento mensal passível de assegurar ao arguido o mínimo de existência condigna, viola o princípio constitucional da proporcionalidade, decorrente do artigo 2.º da Constituição. Na verdade, está a ser posta em causa a vertente de necessidade do princípio da proporcionalidade, segundo a qual deve ser usado o meio menos restritivo, entre os disponíveis, idóneo a alcançar o fim da norma. Como se dá conta no Acórdão n.º 632/2008, “(…) o teste da necessidade ou da exigibilidade obriga a que se proceda a uma específica forma de ponderação, ou de avaliação, do modo pelo qual a restrição legislativa de um direito procede à necessária realização da tarefa de concordância prática entre bens ou interesses conflituantes. Já vimos em que é que se traduz a especificidade. Do que se trata, aqui, é de averiguar se existiam, no caso, meios alternativos para a realização do mesmo fim; se entre esses meios havia, ou não, diferenças quanto ao grau da sua onerosidade para os destinatários das medidas restritivas; e se, finalmente, se tinha ou não escolhido, de entre eles, o meio mais benigno ou menos oneroso ”. Nestes termos, tal como bem é afirmado no Acórdão n.º 858/2014, a respeito do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, também relativamente à norma do artigo 15.º, n.º 1, do RDPJ se pode, e deve, invocar que existem meios alternativos menos lesivos, isto é, “ uma solução legislativa que preservasse um rendimento mínimo destinado a garantir a existência condigna, ainda que prevendo o correspondente alargamento da duração da pena por forma a alcançar a mesma intensidade de sacrifício patrimonial, poderia atingir, com o mesmo grau de eficácia, os fins de retribuição e prevenção geral sem pôr em risco o direito à subsistência .” Deste modo, a gravidade dos efeitos que o resultado da aplicação da norma pode gerar nas condições básicas de vida do pensionista sancionado conduz a uma violação da proporcionalidade, na sua vertente da necessidade, em virtude de existirem medidas menos lesivas dos direitos do pensionista que são igualmente aptas a alcançar os fins subjacentes à aplicação da sanção disciplinar de suspensão. Isto mesmo foi, aliás, reconhecido pelo próprio legislador, nas alterações efetuadas em relação a normas análogas à ora impugnada, de que acima se deu conta. A constatação da violação deste princípio dispensa, assim, na linha das decisões anteriores, indagação acerca da eventual violação do direito a uma existência condigna, nos termos em que tem sido recortado pela jurisprudência constitucional, ou do princípio da dignidade da pessoa humana, invocados pelo recorrente. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: J ulgar inconstitucional a norma contida no artigo 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 196/94, de 21 de junho (Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária), na medida em que determina, para os funcionários e agentes aposentados, a perda total do direito à pensão em substituição da pena de suspensão, por violação do princípio da proporcionalidade, decorrente do art. 2.º da CRP; e, em consequência, Negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. S em custas. Tem declaração de voto da Senhora Conselheira Mariana Canotilho. Lisboa, 28 de maio de 2020 – Mariana Canotilho – Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Manuel da Costa Andrade DECLARAÇÃO DE VOTO Votei a decisão, a cujos fundamentos adiro. Todavia, entendo que existe outro fundamento para o julgamento de inconstitucionalidade no presente caso, além da violação do princípio da proporcionalidade. Como tive oportunidade de explicar, na declaração de voto proferida no Acórdão n.º 660/19, que aqui renovo: «devem ter-se também em consideração as normas sobre o direito fundamental aqui afetado, a saber, o direito à aposentação, corolário do direito à segurança social, consagrado no artigo 63.º da Constituição. É meu entender que a norma em apreciação constitui uma violação do dever estadual de respeito pelos direitos fundamentais, ou seja, da dimensão negativa do direito à segurança social, que se traduz “num dever de abstenção, de não interferência nas esferas de autonomia, de liberdade e de bem-estar dos particulares garantidas pelos direitos fundamentais” (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais – Teoria Jurídica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, AAFDL Editora, 2.ª Edição, 2016, p. 310). Este dever de respeito, por parte do Estado, “inclusive na sua dimensão principal de dever de abstenção, tanto se aplica aos tradicionais direitos de liberdade, como a qualquer direito fundamental, incluindo, naturalmente, os direitos sociais (...). Também relativamente aos direitos sociais o Estado tem uma obrigação de respeitar o acesso individual aos bens protegidos, uma obrigação de não interferir com esse acesso, de não o afectar negativamente, de se abster de intervir nas possibilidades e capacidade de acesso que o particular, por si próprio, ou integrado em instituições ou associações de que faz parte, autonomamente alcançou” (Jorge Reis Novais, op. cit., p. 311-312). Nestes termos, torna-se claro que pode haver violações de direitos sociais com origem não na violação de uma obrigação positiva, de facere, mas sim no incumprimento de obrigações negativas por parte do Estado. No caso dos autos, o corte total do valor da pensão de reforma a um cidadão que não tem outros rendimentos, como sanção aplicada num processo disciplinar, põe, naturalmente, em causa, antes de mais, o direito fundamental à segurança social, na dimensão do direito à pensão, e até, reflexamente, o direito a uma existência condigna, o direito ao desenvolvimento da personalidade e o princípio da dignidade da pessoa humana (nos termos em que foram densificados pela jurisprudência constitucional, em especial no Acórdão n.º 509/02), remetendo a garantia de sobrevivência da pessoa a quem foi aplicada a sanção para os regimes não contributivos. De facto, a norma cuja constitucionalidade é agora fiscalizada restringe de forma absoluta, durante determinado período, o direito à pensão. Em consequência, na medida em que não deixa ao cidadão afetado sequer uma parte da pensão à qual acedeu através do cumprimento dos pressupostos legalmente exigidos para tal, não assegura o respeito pelo conteúdo essencial deste direito fundamental. Ao ter por resultado o corte total da pensão de reforma de um trabalhador que cumpriu todos os requisitos impostos pelo sistema de segurança social, a norma põe em causa o direito às prestações a que aquele, por si próprio, no quadro de um sistema constitucionalmente garantido – o de segurança social –, acedeu». Nestes termos, afigura-se-me injustificável a ablação total (ainda que temporária) do direito à pensão; nem a ideia de sanção, nem sequer a proteção da integridade das funções e da imagem da Polícia Judiciária e/ou do interesse público me parecem suficientes para fundamentar a medida. Assim sendo, é não só o princípio da proporcionalidade que é violado, na sua tríplice dimensão de adequação, necessidade e proibição do excesso, mas também o conteúdo essencial do direito subjetivo à pensão de reforma, enquanto corolário do direito fundamental à segurança social, de forma que contraria o disposto no artigo 63.º, n.ºs 1 e 3, da Constituição. Mariana Canotilho