243/92 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Tavares da Costa Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional I 1.- A. instaurou, no Tribunal Judicial da Comarca de Loulé, acção com processo especial de divórcio litigioso contra sua mulher, B., a que atribuiu o valor de 256.000$00. Designada tentativa de conciliação, não foi possível realizá-la por se desconhecer o paradeiro da ré que, como ausente em parte incerta, veio a ser citado nos termos da lei. Lavrou então o Senhor Juiz da comarca despacho, data­do de 13 de Março de 1991, cujo teor se passa a reproduzir: "O Tribunal de Família e de Menores de Faro (T.F.M.F.), com área de jurisdi­ção no Circulo Judicial de Faro para efeitos do disposto na alínea b), do artigo 79º, da Lei nº 38/87 (de 23 Dez.) foi declarado instalado a partir de 90 Dez. 31, (v. DL. 214/88, de 17 Jul. Mapa VI, b) - Port. nº 1209/90, de 18 Dez. ). Compete-lhe julgar, pois, as ques­tões de facto nas acções de estado (a lei fala em "família"), de valor superior à alçada dos Tribunais Judiciais de 1ª ins­tância, salvo tratando-se de acções de processo especiais cujos termos excluem a intervenção do Tribunal Colectivo, bem como as questões da mesma natureza nos incidentes, procedimentos cautelares e execuções, que sigam os termos do proces­so de declaração e excedam a referida alçada, sem prejuízo dos casos em que a lei de processo prescinda da intervenção do Colectivo (v. b), cit. Artº 79º). A competência do mesmo Tribunal de Família está definida, por outro lado, quanto à preparação e julgamento, nos termos dos artºs. 60º e 612, da Lei 38/ 87, ref. Importa, desde já, frizar que o DL. 214/88 definiu a área de jurisdição do T. F.M.F. , cerceando, de algum modo, a competência deste, nos termos atrás apon­tados, pois limita a sua intervenção competência - aos critérios valor e natu­reza das acções, no Circulo Judicial de Faro. Tal procedimento padece de incons­titucionalidade material, orgânica e for­mal, (artºs. 1642, d), 168º, nºs. 1, q), e 2, 169º, nº 2, e 2012, nº 1 a) e b) da C. R. P.). Analisemos o caso sub judice. Estamos perante uma acção de esta­do, com processo especial de divórcio litigioso (artº 14072 - e segs. do C.P.C. - Titulo IV. capitulo XVII). Reúne, pois, todos os pressupostos legais (família, valor, intervenção não excluída do colectivo), para ser prepara­da e julgada pelo T.F.M.F., (v. apontadas disposições legais e 60º, b), da Lei 38/ 87, 312º, 646º, nºs. 1 e 2, e 1408º, nº 1, do C. P. C.). Ou seja, a contrário, deixou este Tribunal de ser o competente, quer para a preparação quer para o julgamento, (art2 542 e 552, nº 1, a), da Lei 38/87). O processo deverá ser remetido para tal Tribunal por ser o competente, (art2s. 32, nºs. 1 e 3, da Lei 24/90, de 4 de Agosto, e 59º, do DL. 214/88). Pelo exposto, ordeno a remessa do presente processo ao Tribunal de Família e Menores de Faro, por ser o competente. D. N. (também o M2P2). Cumpra, após trânsito em julgado" (Sublinhado original). 2. - Notificado, o Senhor Delegado do Procurador da Repú­blica na comarca interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nºs. 1, alínea a), e 3, da Constituição da República (CR) e 70º, nº 1, alínea a), e 72º, nºs. 1, alínea a), e 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (LOTO, por considerar que o despacho houve por inconstitucional a norma contida no mapa VI, alínea b), do Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Junho, com a rectificação constante do Diário da Repú­blica. I Série, de 30 de Julho de 1988. 3.- Neste Tribunal, só o Senhor Procurador-Geral Adjunto apresentou alegações, assim concluindo: "1º- Não se inscreve na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, definida no artigo 168º, nº 1, alínea g) da Constituição, e não é, assim, organicamente inconstitucional a norma resultante da conjugação do artigo 5º do Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Junho, com o mapa VI anexo a esse diploma, na parte relativa ao Tribunal de Família e de Menores de Faro, enquanto restringe a competência deste Tribunal, quanto ao círculo judicial de Faro, ao julgamento da matéria de facto nas acções de família de valor superior à alçada dos tribunais judiciais de 1§ instância. 2º- Termos em que deve conceder-se provimento ao presente recurso. " Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II 1.- O Senhor Juiz, em nome dos preceitos constitucionais citados e de inconstitucionalidade material, orgânica e formal advinda da sua violação, desaplicou a norma do artigo 52 do Decreto-Lei nº 214/88, em conjugação com o mapa VI a esse diploma anexo, na parte relativa ao Tribunal de Família e de Menores de Faro (TFMF) - consoante a interpretação que temos por mais razoável do seu despacho onde, note-se, nunca se cita aquele artigo 5º. Considerou implicar a observância do referido mapa uma alteração de competência dos tribunais, matéria de reserva parlamentar salvo credencial ao Governo para iniciativa legisla­tiva que, no caso, inexiste. Na sequência do seu juízo, teve o TFMF por competente para a preparação e julgamento da acção de divórcio e, do mesmo passo, julgou incompetente o tribunal judicial da comarca de Lou­lé para os mesmos efeitos. 2. - A matéria de organização e de competência dos tribu­nais insere-se na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República (AR), como dispõem claramente o corpo do artigo 168º da CR e a alínea q) do seu nº 1: "1. – É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: q) Organização e competência dos tribunais […] O Governo não se habilitou previamente de credencial parlamentar para a sua iniciativa pelo que importa averiguar se a normação por si editada se reveste de nível ou grau idóneo a considerar-se invadida essa reserva (cfr. o acórdão nº 32/87, deste Tribunal, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Abril de 1987). É que na área do círculo judicial de Faro não coinci­dente com a da comarca do mesmo nome, as questões de facto nas acções de família, com valor superior à alçada dos tribunais de 1ª instância, passaram a ser apenas julgadas pelo TFHF, competin­do a tarefa de as preparar para os outros tribunais de comarca pertencentes a esse círculo - como, ao tempo, era o caso de Loulé. 3. - A divisão judicial do território português é feita segundo distritos judiciais, círculos judiciais e comarcas cfr. o nº 1 do artigo 11º da Lei nº 38/87, "Lei Orgânica dos Tri­bunais Judiciais", doravante LOTJ. Na ordem interna, a jurisdição reparte-se pelos tri­bunais judiciais segundo a matéria, a hierarquia, o valor e o território - cfr. o nº 1 do artigo 13º do mesmo diploma. A organização dos tribunais judiciais de lê instância obedece a critérios relativos à matéria, território, forma de processo e estrutura - cfr. o artigo 45º do citado texto legal. Segundo a matéria, e de acordo com o disposto no ar­tigo 462 deste diploma, os tribunais são de competência genérica é de competência especializada, podendo ser criados, em casos justificados, tribunais de competência especializada mista. Figuram entre os de competência especializada os tri­bunais de família (artigos 60º e 61º) e os tribunais de menores (artigos 62º e 63º). Estes, se as circunstâncias os justifica­rem, podem tornar-se tribunais de competência especializada mis­ta, de família e de menores, com a competência própria de uns e de outros. Por sua vez, e no que à organização segundo o terri­tório respeita, os tribunais judiciais de lê instância podem ser de comarca, de circulo e de distrito (artigo 47º, nº 1), compe­tindo ao tribunal de circulo, segundo o artigo 812, nº 1, alíneas b) e c), da LOTJ, na redacção da Lei nº 24/90, de 4 de Agosto: “b) Preparar e julgar as acções declarativas eiveis e de família, de valor superior à alçada da relação, salvo tratando-se de processos cuja tramitação normalmente exclua à intervenção do colectivo, ou em que esta, não sendo previsível no momento da demanda, deva ser subsequentemente requerida pe­las partes; c) Julgar as acções declarativas cíveis e de família, de valor superior à alçada dos tribunais de 1§ instância, quando nelas sejam requerida a intervenção do colectivo, devendo, neste caso, as causas preparadas no tribunal de comarca ser remeti­das ao tribunal de círculo quando, no momento processual próprio, seja requerida a in­tervenção do colectivo". No que toca à forma de processo, a citada organização judiciária distingue os tribunais de competência específica e os de competência específica mista (artigo 48º). Finalmente, e no que se refere à sua estrutura, aque­les tribunais funcionam como tribunais colectivos, tribunais de júri e tribunais singulares (artigo 49º). De acordo com a alínea b) do artigo 79º da LOTJ, na redacção da Lei nº 24/90, aos tribunais colectivos compete jul­gar, além do mais, as questões de facto nas acedes de família de valor superior à alçada dos tribunais judiciais de instância, que, em matéria eivei, é de 500.00$00 (cfr. artigo 20º sempre do mesmo texto de lei). O valor atribuído è presente acção é inferior ao des­sa alçada mas o certo é que esse valor só vale para efeitos tri­butários (Código das Custas Judiciais, artigos 8º a 12º). Tratando-se, como se trata, de acção de divórcio ou seja, de acção sobre o estado das pessoas - o seu valor é o de 2.000.001$00, para efeitos de determinação da competência do tribunal, da forma do processo e da relação da causa com a alçada do Tribunal (Código de Processo Civil, artigos 305º, nº 2 e 312º). O que significa tratar-se de acção englobada naquela alínea b) do artigo 79º da LOTJ. 4. - O Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Junho (rectificado nº Diário da República, I Série, de 30 de Julho seguinte), ao regulamentar a LOTJ, veio dispor, por seu turno, no artigo 5º, terem os tribunais judiciais de 1ª instância a sede, composição e área de jurisdição definidas em mapa anexo - o VI -, constando deste e relativamente â área de jurisdição do TFMF, no que inte­ressa e tendo em conta aquela rectificação: "[...] a) Comarca de Faro b) Circulo Judicial de Faro para efeitos do disposto na alínea b) do artigo 79º da Lei nº 38/87 [...]." Consigne-se, ainda, que o TFMF foi declarado instala­do a partir de 31 de Dezembro de 1990, pela Portaria nº 1209/90, de 18 de Dezembro. Finalmente, já em 1991, o artigo 4º do Decreto-Lei nº 206/91, de 7 de Junho, alterou os mapas a que os artigos 1º a 5º do Decreto-Lei nº 214/88 se referem, aditando, no mapa VI e na parte relativa à jurisdição daquele tribunal, "os círculos judi­ciais de Beja, Faro, Loulé e Portimão, para efeitos do disposto no artigo 63º da Lei nº 38/87", razão pela qual passou o mesmo a intervir também na área territorial destes círculos judiciais relativamente aos processos em que se presuma a aplicação a um menor da medida de internamento e quando, durante o cumprimento da medida relativa a um menor com mais de 16 anos, este cometer alguma infracção criminal. 5.- Considerou-se aconselhável, para melhor compreensão do problema equacionado e da resposta a dar-lhe, esta breve esquematização de uma organização judiciária complexa em si, pois que imbricada em vários factores. Resta, agora, apurar se ao magistrado a quo assiste razão. Na sua perspectiva, a alegada inconstitucionalidade orgânica, apesar de a referir igualmente nos planos material e formal - consubstancia-se no facto de o Governo, não credenciadamente, reconhecer ao TFMF a plena competência atribuída aos tribunais de família pelos artigos 60º a 62º da LOTJ na área ter­ritorial da comarca de Faro mas limitar a competência em razão da matéria no restante espaço de círculo judicial de Faro ao julga­mento das questões de facto nas acções de família com valor supe­rior à alçada dos tribunais judiciais de 1ª instância. III 1.1.- Para Gomes Canotilho e Vital Moreira - Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 2º vol., Coimbra, 1985, págs. 197 e segs. - o alcance da reserva legislativa da AR não é idêntico em todas as matérias, havendo a distinguir três níveis. A um primeiro nível, de maior exigência, toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR; a um segundo 1 nível, já de média exigência, a reserva limita-se ao regime ge­ral, competindo à AR definir o regime comum ou normal da matéria sem prejuízo de regimes especiais poderem ser definidos pelo Go­verno ou pelas assembleias regionais, se for esse o caso [hipóte­ses contempladas nas alíneas d), c), h) e p) do nº 1 do artigo 168º1; finalmente, em terceiro grau a competência da AR é reser­vada apenas às bases gerais do regime jurídico da matéria Casos das alíneas f), g), n) e v) da citada normal, deixando ao Governo campo livre para, respeitadas as opções político-legislativas fundamentais de que as ditas bases gerais não se podem alhear, desenvolver legislativamente o respectivo regime jurídico. No entanto, para estes autores ê à AR que cabe toda a matéria da organização e competência dos tribunais - face à alínea q), já transcrita - sem embargo de ser problemática "a questão de saber se a criação e a extinção de cada tribunal em concreto é reserva da AR, ou se pertence ao Governo (na base da lei, claro)" (pág. 20º), como, de resto, ao anotar o artigo 2122 (na versão de 1989, artigo 211º) não deixam de novamente fazer Sentir (maxime a págs. 322). Jorge Miranda, por seu lado, propõe a adopção do cri­tério do primado do Parlamento face aos casos mais duvidosos e, na sequência dessa linha norteadora, que se prefira uma interpretação extensiva ou, pelo menos, uma interpretação não restritiva, optando-se, na manutenção da dúvida, pela reserva absoluta e não a relativa, pela reserva total e não a parcial (cfr. Funções, órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, pág. 366). O Tribunal Constitucional - e, anteriormente, a Comissão Constitucional - pronunciaram-se já sobre o alcance da reserva parlamentar plasmada na alínea q) em referência [alínea j) do artigo 167º na versão originária] de modo a incluir, inde­pendentemente da amplitude que à reserva se lhe reconheça, "a matéria normativa que modifique a distribuição jurisdicional do Pais simultaneamente em dois planos: no plano da competência material e no plano da competência territorial", na expressão do acórdão nº 66/88 (in - Diário da República, II Série, de 20/8/88), pois a "organização e competência dos tribunais" deve ser encarada de modo a que toda a regulamentação legislativa que lhe toque deve ser situada ao nível mais exigente e, assim, atribuída ao Parlamento, como, por seu turno, sublinha o acórdão nº3/89 (citado jornal oficial, II Série, de 12/4/89). No caso sub judicio o problema consiste em saber se a regulamentação em causa atinge, ou não, esse nível, até porque também este Tribunal já considerou não ser esse o caso de modifi­cações de competência judiciária a que deva atribuir-se simples carácter processual (cfr. acórdãos nºs. 404/87 e 85/88, na II Série do Diário citado, de 21/12/87 e 22/8/88, respectivamente). 1.2.- Colhe-se do exposto - e esta é, afinal, a tese pro­posta pelo Ministério Público - que se a intervenção legislati­va do Governo for de "segunda linha", de mero desenvolvimento ou regulamentação do regime legal definido pela AR, como fruto de análise casuística das necessidades e das disponibilidades, não haverá censura constitucional ao procedimento adoptado. A esta luz se compreende, que a progressiva cobertura do território nacional, seja de tribunais de circulo, seja de família e/ou de menores e outros, se faça por iniciativa governa­mental, de harmonia, aliás, com o estatuído no artigo 108º, nº 3, da LOTJ, e 55º, nº 1 do seu Regulamento: razões de conjuntura e de oportunidade ditarão, com o aval da primeira destas normas, a progressiva densificação da malha judiciária pelo que a criação de novos tribunais não ultrapassa a dimensão de arranjos - ou re-arranjos - organizatórios, para "comodidade dos povos", como é suposto, e tradicionalmente se justificava entre nós os desdo­bramentos e a multiplicação das circunscrições judiciais. Resta saber se se pode ajuizar semelhantemente no caso dos novos tribunais que se vão criando e instalando mas aos quais se não reconhece, pelo menos numa fase inicial, a competên­cia plena que lhes é devida, como que a comprimindo - porventu­ra por razões tão válidas como as que ditaram a sua criação. É o último ponto a focar. 2. - Observámos que os tribunais judiciais de 1ª instância organizam-se segundo a matéria, o território, a forma de processo e a estrutura. Aos tribunais de competência genérica, sejam eles tribunais de comarca ou de círculo, compete conhecer das causas não atribuídas a outro tribunal, consoante a explicita regra do artigo 53º da LOTJ. Os tribunais de comarca situados em área onde ainda não tenha sido declarada a instalação do tribunal de círculo res­pectivo mantêm a sua competência plena e ai devem ser instauradas todas as acções que aos tribunais de competência genérica cumpre conhecer, atento o disposto no artigo 55º, nº 3, do Decreto-Lei nº 214/88. Onde, no entanto, funcionar já o tribunal de círculo - caso de Faro - o tribunal competente para preparar e julgar uma acção de divórcio seria, pelo critério estrutural, o tribunal de círculo e não o da comarca pois decorre dos artigos 54º, 79º, alínea b), e 81º da LOTJ e 6º do seu Regulamento que, em matéria cível, todas as causas cujo julgamento da matéria de facto caiba ao tribunal colectivo são da competência dos tribunais de cír­culo, como sublinha a Relação de Évora, no seu acórdão de 5 de Julho de 1990 (Colectânea de Jurisprudência, ano XV - 1990, tomo IV, pág. 274). De igual modo, é aos tribunais de círculo que cabe preparar e julgar as acções de valor superior á alçada da Rela­ção, como determina o artigo 81º, nº 1, alínea b), da LOTJ. Ou seja, neste quadro a questão reconduz-se aos pro­blemas decorrentes da indiferenciação orgânica entre tribunais Singulares e colectivos, com eventual cisão entre a competência para preparar e a competência para julgar uma mesma acção, incon­veniente que a autonomização dos tribunais de círculo pretendeu evitar, como se lê no preâmbulo ao Decreto-Lei nº 214/88. Ora, um tribunal de família e de menores, como o TFHF, é um tribunal judicial de li instância que, organizatoriamente e quanto à matéria, é de competência especializada mista, funcionando como tribunal de família, de acordo com a competência fixada nos artigos 60º e 61º da LOTJ, e como tribunal de menores, com a competência estabelecida no artigo 63º do mesmo texto. Quanto à sua estrutura, ou funciona singularmente, através do seu juiz privativo - um, no caso do TFHF -, ou como tribunal colectivo, constituído por esse magistrado e os juízes designados pelo Conselho Superior da Magistratura, de harmonia com o disposto no artigo 6º, nº 5, do Decreto-Lei nº 214/88, aplicável por força do disposto no artigo 9º, nº 1, do mesmo di­ploma. Ao juiz privativo, como seu presidente, compete exer­cer não só as tarefas designadas nas diversas alíneas do artigo 80º da LOTJ, mas ainda as de preparação do processo, mercê do disposto na actual redacção do nº 4 do artigo 81º da LOTJ. O que decorre, aliás, da alínea b) do artigo 60º, na medida em que aos tribunais de família compete preparar e julgar as acções de separação de pessoas e bens e de divórcio. Finalmente, e segundo o território - desprezando a vertente da forma de processo por desinteressar - um tribunal como o TFMF, no esquema legal actual, exerce a plenitude das suas competências na área da comarca de Faro, propriamente dita. Fora dela, haverá que distinguir, em conformidade com o mapa VI: a) como tribunal de família, a área de jurisdição do TFMF abrange as demais comarcas que constituem o circulo judicial de Faro, mas só para efeitos do disposto na alínea b) do artigo 79º, da LOTJ; b) como tribunal de menores, a área da sua jurisdi­ção abrange as demais comarcas que constituem o circulo judicial de Faro e ainda as que integram os círculos judicias de Beja, Portimão e Loulé (este, a partir da alteração introduzida pelo Decreto-Lei nº 206/91), para efeitos do disposto no artigo 63º da LOTJ. Não coincidindo a área da sua jurisdição com a da comarca, enquanto tribunal de família o TFMF funciona analogamen­te ao tribunal de círculo e, aliás, o seu juiz privativo é equi­parado aos juízes dos tribunais de círculo (cfr. artigos 112, nº 1 e 47º, nº 1, da LOTJ, e 9º do seu Regulamento). No entanto, a competência material do TFMF não é a mesma em toda a área da sua jurisdição. 3.- Com efeito, do que vem sendo dito ressalta que a con­jugação do artigo 5º do Regulamento da LOTJ com o mapa VI anexo despoja o TFMF de uma parcela de competência própria de um tri­bunal de família, a um nível que se tem por interventor na área „ da reserva legislativa da AR. Na verdade, não se trata de uma medida meramente organizatória, fruto da iniciativa governamental que aprecia da existência de condições idóneas para a entrada em funcionamento de mais um tribunal de competência especializada mista e, sequen­temente, o declara instalado a partir de determinada data. Trata-se, certamente, de uma dessas situações mas, indo-se mais longe, dota-se a nova unidade dotando-a de uma com­petência específica, amputada, que não é a que, por força da LOTJ, se atribui a tribunais dessa natureza. Daí que se tenha por comprimida, senão cerceada, essa competência, e, por sua via, afectada a reserva legislativa a que o artigo 168º da CR, na alínea q) do seu nº 1 se refere, independentemente da dimensão que à mesma doutrinalmente se reconheça. IV Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se, por consequência, o despacho recorrido. Lisboa, 30 de Junho de 1992. Alberto Tavares da Costa Maria Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes António Alves Monteiro Diniz António Vitorino José Manuel Cardoso da Costa ( Vencido, conforme declaração de voto) DECLARAÇÃO DE VOTO Consoante já tenho sustentado noutras oportunidades, entendo que o âmbito da reserva parlamentar em matéria de competência dos tribunais, muito embora se não circunscreva às correspondentes bases gerais, não abrange, porém, toda e qualquer definição dessa competência, mas só a que se situa em certo nível ou grau - mais precisamente, naquele nível ou grau em que a natureza e importância das opções legislativas a tomar reclamam que as mesmas passem pelo crivo do debate parlamentar. Ora, não se me afigura que tal aconteça no presente caso - em que, no fundo, simplesmente se deli mi ta a área geográfica da jurisdição, total ou parcial, de certo tribunal de competência especializada mista, mas sem se tocar no perfil dessa competência. A meu ver, com efeito, não está em causa aqui mais do que uma avaliação das condições ou possibilidades "logísticas" de funcionamento dos tribunais - o que é matéria que releva da actividade governativa. Por isto - por que entendi, pois, que a norma em apreço não integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República - votei vencido.