ACÓRDÃO N.º 397/2017 Processo n.º 136/2017 3ª Secção Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam na 3ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em que são recorrentes o Ministério Público e a ERSE ─ Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos e recorrida A., S.A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC») , do despacho daquele Tribunal, de 20 de dezembro de 2016. A recorrida impugnou, junto do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, a decisão do Conselho de Administração da ERSE de 12 de janeiro de 2016, através da qual foi condenada no pagamento de uma coima única de €50.000,00 (cinquenta mil euros), por não facultar um sistema de atendimento telefónico eficaz aos seus clientes. Por despacho de 11 de abril de 2016, o Tribunal recorrido convidou « os sujeitos processuais intervenientes a, querendo e no prazo de dez dias, pronunciarem-se sobre a inconstitucionalidade material do artigo 46.º, n.º s 4 e 5, do RSEE ». Após algumas incidências processuais sem relevância para efeitos de apreciação do recurso de constitucionalidade, o Tribunal a quo proferiu o despacho recorrido, nos termos do qual julgou inconstitucionais, por violação dos direitos à tutela jurisdicional efetiva, do princípio da presunção de inocência e do princípio da proporcionalidade, as normas consagradas nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do Regulamento Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro (referido adiante pela sigla «RSSE»). É o seguinte o teor da fundamentação do despacho recorrido: «O artigo 46º, nºs 4 e 5, do Regime Sancionatório do Setor Elétrico (RSSE), aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28.01, estipula que o recurso de impugnação judicial de decisões proferidas pela ERSE que apliquem coimas tem efeito devolutivo, podendo o visado requerer, ao interpor o recurso, que o mesmo tenha efeito suspensivo quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, ficando a atribuição desse efeito condicionada à efetiva prestação de caução no prazo fixado pelo tribunal. Por despacho com a ref.ª 130317, de fl. 656, os sujeitos processuais intervenientes foram notificados para, querendo, se pronunciarem sobre a inconstitucionalidade material do artigo 46.º, n.ºs 4 e 5, do RSSE. Na sequência deste convite, o Ministério Público declarou não antever qualquer inconstitucionalidade (ref.ª 131009, fls. 663). Por sua vez, a ERSE alegou que a norma não é materialmente inconstitucional, invocando os seguintes argumentos: a opção do legislador segue de perto a prevista noutros regimes contraordenacionais; em processo criminal, nos termos previstos no artigo 408.º, n.º 2, do Código de Processo Penal (CPP), os recursos interpostos de decisões judiciais que condenem no pagamento de quaisquer importâncias, apenas suspendem os efeitos da decisão recorrida se o recorrente depositar o seu valor, sem que tal tenha sido julgado inconstitucional, acrescentando, citando Paulo Pinto de Albuquerque e o acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) no caso Garcia Manibarbo v. Espanha, que tal condicionamento não viola o direito de acesso aos tribunais, previsto no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição e artigo 6.º § 1º, da CEDH; o Supremo Tribunal Administrativo, relativamente ao artigo 84º, do RGIT, pronunciou-se no sentido da norma não ser em abstrato inconstitucional e que só eventualmente num caso concreto em que se discuta a dificuldade ou onerosidade da prestação de garantia poderá o tribunal ser confrontado com a necessidade de formular tal juízo; estando em causa decisões judiciais mas de autoridades administrativas, como resulta do caso apreciado pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 41/2004, o efeito meramente devolutivo também não tem necessariamente de ser inconstitucional; não se pode dizer de forma universal que, quando impugnadas, as decisões sancionatórias proferidas por autoridades administrativas tenham de passar a ter um valor meramente enunciativo; sobre a questão em análise pronunciou- se o Tribunal da Relação de Évora que, em acórdão de 11.07.2013, relativamente ao artigo 35.º, da Lei n.º 107/2009, de 14.09, declarou a norma não inconstitucional; por fim, a prestação de uma caução, no caso concreto, não seria violadora do princípio da proporcionalidade. A recorrente também se pronunciou sobre a questão, sustentando que a norma é ostensivamente inconstitucional, quer por violação do princípio da presunção de inocência, quer por violação do direito de acesso aos Tribunais (ref.ª 21677, fls. 696 e 697). Concorda-se com a recorrente. Vejamos. Nos preceitos em causa e bem assim noutros similares, como o artigo 84º/4 e 5, do Novo Regime Jurídico da Concorrência, artigo 67º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo DL nº 126/2014, de 22.08, e artigo 35.º do Regime Processual Aplicável às Contraordenações Laborais e de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 107/2009, de 14.09, o legislador, a coberto da fixação dos efeitos do recurso, veio admitir, na verdade e como regra, a execução antecipada das coimas aplicadas pela ERSE num processo de contraordenação, antes das mesmas se tornarem definitivas. Uma solução aparentemente similar à executoriedade imediata dos atos administrativos da Administração Pública. Sucede que essa aproximação ignora a natureza distinta da fiscalização jurisdicional em causa, designadamente que não se trata de um controlo de mera legalidade, de natureza puramente administrativa, no quadro nacional, mas de um sistema jurisdicional, de plena jurisdição e de índole para-penal, atenta a gravidade das sanções e as suas finalidades punitivas e preventivas, que podem mesmo incluir a responsabilização de pessoas singulares. Em coerência, são subsidiariamente aplicáveis aos processos [de contraordenação] as regras e princípios de direito penal e processual penal (…) - cfr. artigos 32º, e 41º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações (RGCO) e 45º, do RSSE. Por conseguinte, não são transponíveis para este domínio os fundamentos que tradicionalmente são invocados para sustentar a executoriedade imediata dos atos administrativos da Administração Pública. Equivale isto a dizer que não existe qualquer fundamento para se reconhecer que as decisões proferidas pela ERSE em processos de contraordenação gozam do benefício de excussão prévia ou da presunção de legalidade que tradicionalmente são reconhecidos aos atos administrativos da Administração Pública. Não se vislumbram também razões de ordem pragmática suscetíveis de justificar a execução antecipada das sanções, uma vez que as mesmas não se destinam a satisfazer necessidades imediatas, nem há perigo de paralisação das atribuições da ERSE caso se aguarde pela definitividade da decisão. Consequentemente, é seguro afirmar-se que, pese embora a assinalada similitude de efeitos, a solução normativa em análise não pode ir buscar o seu fundamento à executoriedade imediata dos atos administrativos da Administração Pública. Quanto à possibilidade de tudo se reconduzir à questão dos efeitos do recurso e à liberdade de conformação que o legislador ordinário goza nesta matéria, é necessário ter em conta que o direito de impugnação judicial das decisões administrativas que aplicam coimas não é uma expressão do direito ao recurso dentro da hierarquia jurisdicional, mas sim do direito de acesso aos tribunais, previsto no artigo 20.º, da Constituição (…), uma vez que a impugnação judicial não incide sobre uma decisão judicial. Estamos, assim e tal como sustentam José Lobo Moutinho e Pedro Garcia Marques, perante um direito constitucionalmente consagrado como momento básico da defesa do arguido em processo de contraordenações e como contrapeso à atribuição de poderes sancionatórios à administração (…), ou seja, de um direito de ação. Nesta medida, não se podem chamar à colação, enquanto fundamento, soluções normativas como as previstas nos artigos 408º, n.º 2, al a), do CPP, e 647º, n.º 4, do Código de Processo Civil (CPC) ou a específica configuração do direito ao recurso em processo penal, previsto no artigo 32º, n.º 1, da Constituição ou ainda a jurisprudência do TEDH que incide sobre casos em que estava em causa o direito ao recurso dentro da hierarquia jurisdicional, como é o aresto citado pela ERSE (Garcia Manibarbo v. Espanha). Em todo o caso, sempre se chama a atenção para a circunstância do efeito meramente devolutivo não se poder considerar a regra no domínio do direito sancionatório em relação às decisões de condenação. Efetivamente, não é esse o efeito dos recursos judiciais das decisões finais condenatórias proferidas em processo- crime (cfr. art. 408º/1, al a), do CPP) e, mais flagrante ainda, não é também esse o efeito dos recursos judiciais das decisões que, em processo civil, condenam numa multa ou cominam outra sanção processual (cfr. arts. 644º/2, al e) e 647º/3, al e), ambos do CPC). Reconduzido o direito de impugnação judicial das decisões administrativas que aplicam coimas ao artigo 20º, da Constituição, impõe-se referir que o diploma fundamental não garante apenas o direito de acesso aos tribunais, mas também a efetividade da tutela jurisdicional, ou seja, a tutela através dos tribunais deve ser efetiva (…). O princípio da efetividade, que está consagrado no nº 5 do mesmo normativo constitucional, articula-se com uma compreensão unitária da relação entre direitos materiais e direitos processuais, entre direitos fundamentais e organização e processo e garantia (…). Este princípio não pode, assim, ser alheio aos efeitos da tutela jurisdicional. Ora, a atribuição, como regra, de efeito devolutivo ao recurso de impugnação judicial significa que o arguido poderá ter de se sujeitar, pelo menos temporariamente, à execução voluntária ou coerciva da sanção, ou seja, à lesão do direito que pretende proteger, pelo que o recurso à impugnação judicial não evitará a lesão efetiva do direito, nem a sua plena reintegração. No acórdão do TC n.º 376/2016, que analisou a norma similar prevista no NRJC e após se reconhecer o efeito exarado no parágrafo precedente, refere-se que não parece que se possa extrair do princípio da tutela jurisdicional efetiva, mesmo estando em causa a impugnação contenciosa de atos administrativos lesivos dos direitos dos particulares, a imposição constitucional da regra do efeito suspensivo (neste sentido, cf Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, Volume I, 4. ª edição revista, págs. 41 7 -418). Salvo o muito respeito que a decisão nos merece, não se concorda com esta asserção quando aplicada à impugnação judicial do processo de contraordenação. É que tal como se referiu, não está em causa o direito ao duplo grau de jurisdição e sobretudo não está em causa a reação jurisdicional a uma qualquer decisão administrativa, mas a uma decisão proferida num processo sancionatório, que contende com direitos fundamentais, e que, mercê, da atribuição de competência decisória, num primeiro momento, à Administração comporta, tal como sustenta Nuno Brandão, “um inevitável incremento do risco de erros e de decisões injustas” (…). Este incremento do risco deriva, conforme se extrai das palavras do mesmo Autor, de dois fatores. Assim, por um lado, o “afastamento da reserva judicial absoluta de jurisdição tem como consequência imediata a atribuição de poderes de investigação e de decisão a autoridades administrativas que estão longe de oferecer as mesmas garantias de autonomia e de independência em relação ao poder executivo do que o Ministério Público e os juízes são portadores, que, além disso, são historicamente merecedores de uma muito maior confiança do que a administração na sua capacidade de atuar e decidir com objetividade, isenção e imparcialidade”. Por outro lado, o reconhecimento da competência da Administração, num primeiro nível e que pode ser o único, implica a supressão e limitação dos princípios e garantias constitucionais previstos para o processo penal (…). A derrogação do princípio do acusatório na fase organicamente administrativa é dos exemplos mais expressivos desta supressão e limitação dos referidos princípios. É certo que, tal como tem entendido o Tribunal Constitucional, a fase administrativa do processo contraordenacional pode assumir uma estrutura inquisitória típica, porquanto o princípio da estrutura acusatória do processo é restrito ao processo criminal, não sendo estendido a este outro tipo de processo sancionatório (acórdão do TC nº 595/12) (…). Trata-se, por conseguinte, de uma solução que cabe na discricionariedade legislativa, mas que não decorre das garantias constitucionais relativas ao processo de contraordenação (acórdão do TC nº 595/2012). Contudo, aceita-se que seja assim porque, entre o mais, é garantida a impugnação [da decisão administrativa] em todos os seus aspetos lesivos, perante um tribunal independente e imparcial e com plena jurisdição, mediante um processo contraditório (acórdão do TC nº 595/2012). Neste sentido se pronunciou também o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) no acórdão Menarini Diagnostics S.r.1. v. Itália, de 27.09.2011 e no acórdão Grande Stevens v. Itália, de 04.03.2014. Conclui-se, assim, que, no âmbito de um processo de contraordenação com as especificidades assinaladas, a impugnação judicial da decisão administrativa perante um Tribunal independente e perante um Tribunal com plenos poderes de jurisdição, é garantia necessária e decisiva da posição do arguido. É exigida, na verdade, pelo direito a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrado no art. 20º/5, da CRP. Ora, a plena jurisdição impõe que a decisão impugnada, por via da impugnação judicial, não fique sujeita a um mero controlo de fundamentação, como sucede nos recursos ordinários em processo penal, mas, conforme refere Paulo Pinto de Albuquerque, a um genuíno reexame do caso (…), isto é, o objeto do controlo judicial não é a decisão administrativa, mas as questões subjacentes à decisão administrativa, que o Tribunal decide de novo e, se necessário, mediante a produção de novos meios de prova. O que significa também que, nos casos como o dos autos, em que é impugnada a própria culpabilidade, a decisão administrativa, no que respeita aos factos e ao seu enquadramento jurídico, adquire um valor meramente enunciativo, valendo apenas como imputação fática e legal, tal como resulta do art. 62º/1, do RGCO. Efetivamente, nestes casos e fazendo uso das palavras do Tribunal Constitucional, no citado acórdão nº 595/2012, a impugnação, se respeitados os requisitos de forma e tempo, elimin[a] automaticamente o caráter definitivo (hoc sensu, materialmente definidor da situação do particular) da decisão administrativa, porque a apresentação dos autos ao juiz vale como acusação, assim se convertendo em judicial o poder de aplicação da sanção (cfr. artigo 62.º do RGCO) (acórdão do TC nº 595/2012). Na mesma senda, refere-se, neste aresto do Tribunal Constitucional, o caráter “provisório” da decisão administrativa face à natureza da impugnação judicial, que consubstancia uma verdadeira “transferência da questão do domínio da administração para o juiz, no dizer do Bundesgerichtshof alemão” (na expressão de Paulo Pinto de Albuquerque, op. cit., pág. 295). As asserções precedentes conduzem à conclusão de que é pressuposto e corolário desse controlo judicial pleno, imposto pela efetividade da tutela jurisdicional, decorrente de um incremento do risco de erro e de decisões injustas, que o poder de aplicação da sanção, no caso de impugnação judicial, seja transferido para o Tribunal. Consequentemente, os normativos em causa, ao obstarem a esse efeito, consubstanciam uma restrição do direito à tutela jurisdicional efetiva. Tal restrição não decorre diretamente da Constituição, pelo que apenas será constitucionalmente conforme se, entre o mais, respeitar o princípio da proporcionalidade, previsto no art. 18º/2, da CRP. O que não se verifica. Efetivamente, a solução adotada viola, de forma manifesta, o aludido princípio na vertente da necessidade. Recorde-se que o princípio da necessidade impõe que as medidas restritivas previstas na lei devem revelar-se necessárias (tornaram-se exigíveis), porque os fins visados pela lei não podiam ser obtidos por outros meios menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias (…). A razão pela qual se entende existir uma violação do princípio da necessidade remete-nos para a natureza e a finalidade dos normativos em análise. A propósito desta matéria, já se referiu que a solução adotada pelo legislador não é ditada por imperativos de satisfação de necessidades imediatas ou por razões pragmáticas de evitar a paralisação das atribuições da ERS. Na verdade, apenas se consegue vislumbrar na solução adotada pelo legislador um desiderato cautelar, ou seja, a pretensão de evitar ou diminuir o risco de incumprimento das sanções, quer devido a eventuais atos fraudulentos do próprio arguido ao interpor o recurso de impugnação judicial, visando propósitos dilatórios (desincentivando-o também de fazer uso deste meio processual para o efeito), quer em virtude de vicissitudes alheias à sua vontade e cuja probabilidade de ocorrência aumenta pelo simples decurso do tempo. É evidente que o legislador ordinário não está absolutamente impedido de adotar medidas cautelares restritivas de direitos fundamentais, existindo várias no nosso ordenamento jurídico, inclusive no próprio processo penal e mais restritivas do que a execução antecipada de coimas. Contudo, a particularidade da medida adotada pelo legislador nos normativos em análise é que não tem subjacente um receio concreto, fundado ou casuisticamente apurado de incumprimento das sanções. Acresce ainda que, face à transferência do poder de decisão para o Tribunal, também não se pode presumir a existência de um fundado receio decorrente apenas e só da decisão administrativa. Por tais razões, a execução antecipada das sanções, assente em desideratos cautelares e sem uma aferição concreta de um fundado receio de incumprimento, podendo ser eficaz, é demasiado gravosa. Efetivamente, o legislador dispunha de meios menos gravosos para atingir as referidas finalidades cautelares, designadamente por via de medidas de garantia patrimonial, semelhantes à caução económica prevista no art. 227º, do CPP e que assentam num fundado receio casuisticamente aferido. É ainda de sublinhar que a lei não prevê nenhuma forma de reparação em relação às coimas, designadamente por via de juros indemnizatórios, no caso de devolução da quantia paga caso o recurso de impugnação judicial venha a ser totalmente improcedente. Note-se ainda que está em causa o receio de incumprimento de uma sanção pecuniária, não sendo inerente ao juízo concreto de aplicação dessa sanção a aferição de um receio fundado de incumprimento. Por conseguinte, a solução adotada pelo legislador nos normativos em causa não é equiparável à exequibilidade imediata da sanção acessória prevista no RGICSF que o Tribunal Constitucional apreciou no acórdão nº 41/2004. Efetivamente, neste caso era inerente à decisão de aplicação da sanção (que se traduzia na inibição do exercício de cargos sociais e determinadas funções) a necessidade de execução imediata da mesma ou, por outras palavras, o próprio juízo concreto de aplicação da sanção acessória em causa suportava a necessidade da sua aplicação imediata a título cautelar. Impõe-se ainda acrescentar que a possibilidade de evitar o efeito devolutivo mediante a alegação de um prejuízo considerável e a prestação de caução não afasta as asserções precedentes. Com efeito, tal possibilidade não introduz nenhuma aferição em concreto do referido receio fundado de incumprimento, ou seja, não elimina a natureza abstrata da atribuição de efeito devolutivo como regra. Acresce ainda que o efeito suspensivo está condicionado à alegação e demonstração de um prejuízo considerável e sujeito sempre à prestação de caução. Note-se, que mesmo no domínio da fiscalização judicial dos atos administrativos da Administração Pública, que goza dos benefícios e privilégios já referidos, é possível a suspensão da eficácia do ato sem prestação de caução. Para além de violar o direito à tutela jurisdicional efetiva, entende-se que os aludidos preceitos também violam o princípio da presunção de inocência e, neste plano, toma-se como referência de análise o acórdão do Tribunal Constitucional nº 198/90. Admite-se que neste aresto estava em causa uma situação diferente e mais flagrante do que a solução normativa em análise. Contudo, retiram-se do mesmo duas asserções úteis para o caso, designadamente que a garantia constitucional da presunção de inocência prevista no art. 32º/2, da CRP, se aplica, por maioria de razão, também ao processo de contraordenação (…) e que a mesma toma ilegítima manifestamente a imposição de qualquer ónus ou a restrição de direitos ao arguido, que representem a antecipação da condenação. Quanto a esta asserção, citam-se, no acórdão, palavras de Mário Torres, que se reproduzem pela sua clareza e impressividade: [a] sujeição do arguido a uma medida que tenha a mesma natureza de uma pena e que se funde num juízo de probabilidade de futura condenação viola intoleravelmente a presunção de inocência que lhe é constitucionalmente garantida até à sentença definitiva, pois tal antecipação de pena basear-se-á justamente numa presunção de culpabilidade. É porque se julga o arguido culpado antes de a sua culpa ser firmada em sentença transitada – que se lhe aplicam antecipadamente verdadeiras penas (eventualmente a descontar na pena definitiva). É certo que, tal como se salienta no acórdão do TC n.º 376/2016, as sanções aplicáveis no âmbito do ilícito de mera ordenação social não interferem na esfera pessoal do arguido com a mesma intensidade e expressividade que se verifica em relação às sanções criminais. Contudo, se esta diferença justifica que não seja defensável, em geral, uma transposição automática e integral das garantias do processo criminal para o processo de contraordenação, considera-se que não é fundamento para se afastar a aplicação do princípio da presunção de inocência, com o âmbito referido, da fase de impugnação judicial do processo de contraordenação quando se reconhece que, nesta fase e face ao referido incremento do risco de erro e decisões injustas, o poder de aplicação da sanção é transferido para o Tribunal. Conclui-se, assim, que os normativos em causa são materialmente inconstitucionais porquanto violam o direito à tutela jurisdicional efetiva, a presunção de inocência e o princípio da proporcionalidade, consagrados nos arts. 20º/5, 32º/2 e 18º/2, todos da CRP, respetivamente. A sua desaplicação conduz à insusceptibilidade de execução imediata das sanções ou à prestação de qualquer caução, porquanto é esse o efeito decorrente da atribuição à decisão administrativa de um valor meramente enunciativo (cfr. art. 62º/1, do RGCO), como é o caso.» O Ministério Público interpôs recurso obrigatório para este Tribunal, com vista à apreciação da constitucionalidade da norma cuja aplicação foi recusada. Também a ERSE interpôs recurso de constitucionalidade, com idêntico objeto. O Ministério Público produziu alegações, que concluiu do seguinte modo: «1.º - A norma extraída do artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do Regime Sancionatório do Setor Elétrico (RSSE), aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, segundo o qual a impugnação interposta de decisões da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos que apliquem coimas, tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, não viola o direito à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º, n.º 1 e 5 da Constituição), nem o princípio da presunção de inocência (artigo 32.º, n.º 2, da Constituição), nem o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição), não sendo, por isso, inconstitucional. 2.º - Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso.» 6. Também a ERSE alegou, apresentando as seguintes conclusões: « Do objeto do processo e do iter processual precedente 1. Em 12/01/2016, no âmbito do processo de Contraordenação n.º 1/2015, o Conselho de Administração da ERSE deliberou aplicar à A. uma coima de €50.000,00 Cf. A declaração de voto de vencido ao Acórdão n.º 675/2016 do Juiz Conselheiro José António Teles Pereira, pela não disponibilização, entre fevereiro de 2014 e janeiro de 2015, de um sistema de atendimento telefónico eficaz, II. A visada recorreu da decisão para o TCRS, não liquidando a respetiva coima, mas não requereu o efeito suspensivo do recurso, não invocou prejuízo considerável e não prestou caução. III. Por Despacho de 20/12/2016, o TCRS declarou a inconstitucionalidade material do artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE, tendo o Ministério Público e a ERSE interposto recurso do mesmo para o Tribunal Constitucional. Do controlo constitucional da opção legislativa IV. A apreciação da conformidade constitucional do artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE deverá ter em atenção que o regime sancionatório do setor energético em que se inserem estes números foi aprovado por uma lei da Assembleia da República (Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro). V. O recurso para o Tribunal Constitucional não deverá servir como móbil para a discussão quanto ao mérito (ou desmérito) das opções legislativas pelo Parlamento tomadas de entre as possíveis. Essa é uma questão reservada, no quadro da separação de poderes, à Assembleia da República (artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa CRP). VI. A ERSE é uma pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente, que se encontra necessariamente vinculada ao princípio da legalidade no exercício das suas atribuições de natureza regulamentar, de regulação e supervisão, consultiva, sancionatória e de arbitragem. VII. A regulação dos setores da eletricidade e do gás natural é feita em conformidade com as Diretivas comunitárias, com a legislação nacional e com os Estatutos da ERSE. VIII. Dispõem as Diretivas 2009/72/CE e 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho, que estabelecem, respetivamente, regras comuns para o mercado interno da eletricidade e do gás natural, que os Estados Membros devem assegurar que as entidades reguladoras sejam dotadas de competências para impor sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas às empresas que não cumpram as obrigações que lhes incumbem. IX. Neste sentido, o legislador nacional conferiu à ERSE o poder para sancionar as entidades intervenientes no Sistema Elétrico Nacional e no Sistema Nacional de Gás Natural cujas atividades estejam sujeitas à regulação da ERSE, tendo vindo a aprovar na Assembleia da República o regime sancionatório do setor energético. X. Ao prever no artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE a regra do efeito meramente devolutivo do recurso das decisões finais da ERSE, limitando o efeito suspensivo à prestação de caução e à invocação de um prejuízo razoável, o legislador visou conferir maior eficácia aos poderes sancionatórios desta autoridade administrativa, garantindo, no plano substantivo, uma maior proteção aos valores e bens tutelados nos específicos domínios normativos em que atuam e procurando minimizar os recursos judiciais infundados cujo objetivo seja protelar no tempo o pagamento da coima (Cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 376/2016, que se debruçou sobre a Constitucionalidade de norma idêntica quanto ao efeito do recurso no Regime Jurídico da Concorrência). XI. A Constituição confere uma ampla margem de conformação ao legislador ordinário nesta matéria, pelo que uma lei que represente o direito inalienável da maioria expressar a sua opinião só deverá ser considerada inconstitucional quando for inviável a sua interpretação em termos conformes com a pauta de valores constitucionais. O controlo da opção legislativa pelo Tribunal Constitucional deverá, nesta medida, assumir uma intensidade mínima, designadamente proibindo a arbitrariedade. XII. O artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE não deverá ser considerado inconstitucional enquanto puder ser interpretado de acordo com a Constituição - princípio da interpretação conforme a Constituição entendido no sentido do favor legis e da presunção da constitucionalidade da lei. Da similitude com outros regimes XIII. A opção legislativa pela fixação do efeito devolutivo da impugnação judicial das decisões finais da ERSE, limitando o efeito suspensivo à prestação de caução e à invocação de um prejuízo razoável, não é uma originalidade do regime sancionatório do setor energético. Com efeito, idêntica regra encontra-se plasmada em normas jurídicas nacionais e internacionais. XIV. Internamente, e no âmbito de outros regimes contraordenacionais setoriais, o artigo 84.º, n.ºs 4 e 5 da LdC que, de resto, o RSSE segue de perto -, o artigo 67.º, n.º 5 dos Estatutos da ERS, o artigo 35.º do RPACOLSS, o artigo 84.º do RGIT e o artigo 228.º-A do RGICSF adotam solução idêntica para a problemática em causa. XV. Também o artigo 408.º, n.º 2 do CPP, desta feita em sede de direito penal processual – necessariamente mais garantístico -, determina que os recursos interpostos de decisões judiciais que condenem no pagamento de quaisquer importâncias apenas suspendem os efeitos da decisão recorrida se o recorrente depositar o seu valor. XVI. Ao nível europeu, também o TFUE consagra no seu artigo 278.º semelhante posição, determinando que os recursos interpostos para o Tribunal de Justiça da União Europeia não têm efeito suspensivo, podendo o Tribunal ordenar a suspensão da execução do ato impugnado, se considerar que as circunstâncias o exigem. XVII. Como analisámos supra a propósito de cada um destes artigos, a doutrina e a jurisprudência já tiveram ocasião de se debruçar sobre as várias normas legais que, à semelhança do artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE, atribuem em regra o efeito meramente devolutivo aos recursos judiciais, condicionando a atribuição do efeito suspensivo, tendo pugnado pela sua não inconstitucionalidade. Da presunção de inocência e da garantia de defesa XVIII. O artigo 32.º, n.º 2 da CRP consagra o princípio da presunção da inocência enquanto garantia de defesa em processo penal, tendo a jurisprudência do Tribunal Constitucional reiteradamente afirmado que não existe um paralelismo automático entre os institutos e regimes próprios do processo penal e do processo contraordenacional. XIX. No processo contraordenacional, o arguido presume-se inocente até se tomar definitiva a decisão sancionatória contra si proferida, o que se consubstancia no momento em que a decisão administrativa se torna inatacável ou, no caso de impugnação, até ao trânsito em julgado da sentença judicial que dela conhecer. XX. Ao consagrar como regra o efeito devolutivo da impugnação judicial das decisões finais da ERSE, limitando o efeito suspensivo à prestação de caução e à invocação de um prejuízo razoável, o artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 , está, tão só, a fixar o efeito da impugnação judicial da decisão proferida pela ERSE no âmbito do processo contraordenacional. XXI. Estes números do artigo 46.º do RSSE limitam-se a estabelecer a disciplina - o efeito - do recurso da decisão sancionatória, tendo o legislador optado por prever a prestação de caução, criando um ónus para o recorrente que pretenda obter o efeito suspensivo do seu recurso. Fixou-se o efeito do recurso, não se condicionou o acesso ao mesmo: o efeito (devolutivo ou suspensivo) não tem qualquer impacto na garantia de defesa do visado em ver a decisão administrativa sindicada em tribunal. XXII. Pelo regime delineado não se nega – antes é reconhecido – o direito do arguido impugnar a decisão sancionatória proferida pela autoridade administrativa e, com o exercício desse direito, continuar a beneficiar do estatuto de inocente. Simplesmente, a suspensão da decisão sancionatória fica dependente do cumprimento de uma garantia imposta pelo legislador (Cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 674/2016), XXIII. Termos em que se deve considerar que ao fixar como regra o efeito devolutivo da impugnação judicial das decisões finais da ERSE, limitando o efeito suspensivo à prestação de caução e à invocação de um prejuízo razoável, o artigo 46.º, nºs 4 e 5 do RSSE não viola os princípios constitucionais da presunção de inocência e da garantia de defesa. Do princípio da tutela jurisdicional efetiva e do direito de acesso aos tribunais XXIV. Os artigos 20.º, n.º l e 268.º, n.º 4 da CRP conferem ao visado em processo contraordenacional o direito de impugnar judicialmente a decisão administrativa contra si proferida. XXV. Os n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE não constituem, per se, um entrave ao exercício efetivo desse direito, na medida em que jurídico-constitucional no se impõe como regra o efeito suspensivo dos recursos. XXVI. A opção legislativa concernente ao efeito do recurso de impugnação da decisões finais condenatórias da ERSE decorreu no exercício da liberdade de conformação legislativa, visando conferir uma maior eficácia às decisões sancionatórias – da ERSE e das restantes autoridades administravas com normas semelhantes nos seus regimes próprios – dissuadindo comportamentos processuais dilatórios e infundados no âmbito de um setor regulado e estratégico. XXVII. Não raras vezes, as empresas visadas pelos processos contraordenacionais, para mais com a capacidade que tipicamente envergam no setor energético, conseguem arrastar os processos com um intuito meramente dilatório, alvitando delongas processuais totalmente infundadas e que geram dificuldades acrescidas ao prosseguimento dos processo e, consequentemente, à garantia da regularidade num setor de indústrias de rede (necessariamente interoperativo) que é, em boa medida, network dependent. XXVIII. De resto, não se duvide que as empresas do setor energético alguma vez deixariam de exercer cabalmente os seus direitos, quando cientes de que os mesmos poderiam estar a ser postos em causa, pelo facto de terem de cumprir com um ónus que consista na prestação de uma mera garantia. XXIX. A opção legislativa tomada, à luz das regras de experiência, encontrou eco na proteção dos bens jurídicos que a regulação do setor energético pretende salvaguardar, também estes com assento constitucional: o artigo 81.º, als. f) e i) da CRP prevê como incumbências prioritárias do Estado o funcionamento eficiente dos mercados e, nesse contexto, designadamente, a repressão de práticas lesivas do interesse geral, bem como a garantia da defesa dos interesses e dos direitos dos consumidores. XXX. Também as Diretivas comunitárias 2009/72/CE (artigo 37.º, n.ºs 13 e 1, al. n) e 2009/73/CE (artigo 41.º, n.ºs 13 e 1, al. o)) preveem que “Os Estados-Membros devem criar mecanismos adequados e eficazes de regulação, supervisão e transparência que permitam evitar abusos de posição dominante, especialmente em detrimento dos consumidores, bem como comportamentos predatórios”, determinando que cabe às entidades reguladoras contribuir para garantir que as medidas de proteção dos consumidores são eficazes e cumpridas. XXXI. Nestes termos, a regulação dos setores da eletricidade e do gás natural pela ERSE, através do exercício das suas atribuições de natureza regulamentar, de regulação e supervisão, consultiva, sancionatória e de arbitragem, visa “ promover a eficiência e a racionalidade das atividades dos setores regulados, em termos objetivos, transparentes, não discriminatórios e concorrenciais através da sua contínua supervisão e acompanhamento, integrados nos objetivos do mercado interno e dos mercados ibéricos, da eletricidade e do gás natural”, cabendo-lhe em especial “Proteger os direitos e os interesses dos consumidores, em particular dos clientes finais economicamente vulneráveis” (Cf. artigos 1.º, 2.º, 3.º e 8.º dos Estatutos da ERSE). XXXII. O legislador ordinário está legitimamente munido de uma ampla credencial para conformar o quadro jurídico dos setores sujeitos à regulação, nomeadamente quando está em causa serviços de interesse económico geral, bem como para a instituição de um regime sancionatório – substantivo e processual – aplicável no âmbito desses setores, como é manifestamente o caso do setor da energia. XXXIII. Importa atender que, visando a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, a ERSE se encontra subordinada, no exercício das suas atribuições, aos princípios fundamentais que regem a atividade das entidades administrativas, a saber: igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé (artigo 266.º da CRP). XXXIV. Em particular no que respeita ao domínio sancionatório, a ERSE aplica a infrações tipificadas sanções legalmente previstas e após a instauração de um processo administrativo cuja conformação legal visa assegurar ao visado o direito de audição e de defesa (artigo 32.º, n.º 10 da CRP). XXXV. No âmbito desse procedimento sancionatório, o direito do visado ao recurso implica o acesso ao tribunal, à via judiciária, por forma a agir contra a decisão administrativa condenatória (artigo 20.º, n.º 5 da CRP, princípio da tutela jurisdicional efetiva). XXXVI. As normas do RSSE em apreciação não negam esse direito do visado impugnar judicialmente a decisão administrativa contra si proferida. Limitam-se a estabelecer como regra o efeito meramente devolutivo desse recurso, prevendo que o efeito suspensivo do recurso esteja condicionado (i) aos recursos de decisões que apliquem as sanções acessórias de interdição do exercício da atividade ou interdição do exercício de cargo de administração ou direção; e (ii) aos recursos de decisões que apliquem coimas, quando o visado requeira o efeito suspensivo por a execução da coima lhe causar prejuízo considerável e preste caução em substituição. XXXVII. A impugnação judicial da decisão administrativa perante um Tribunal independente e perante um Tribunal com plenos poderes de jurisdição garante ao visado o direito à tutela jurisdicional efetiva. XXVIII. Citando o Juiz Conselheiro José António Teles Pereira, na sua declaração de voto de vencido ao Acórdão n.º 675/2016, “Não estando em causa o direito de impugnar judicialmente a decisão administrativa, a possibilidade de requerer a atribuição de efeito suspensivo quando a execução da decisão condenatória causar prejuízo considerável ao arguido, mediante prestação de caução (artigo 46.º n. º5, do RSSE), não deixa de permitir dar resposta aos casos em que a execução imediata da sanção constitua um obstáculo relevante ao exercício do direito de impugnação”, numa ponderação que nada tem de automático , (negrito e sublinhado nossos). XXXIX. O artigo 46.º, n.º 5 do RSSE prevê que o visado, ao interpor recurso, requeira o efeito suspensivo do mesmo quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, cabendo ao tribunal a autonomia para decidir face ao caso concreto. XL . Como refere o Juiz Conselheiro João Pedro Caupers, na sua declaração de voto de vencido ao Acórdão n.º 675/2016, foi essa “ autonomia que assiste ao juiz nesse domínio – ou a interpretação nesse sentido – que conduziu ao juízo de não inconstitucionalidade formulado no citado Acórdão n.º 376/2016”. XLI. Com efeito, “ a possibilidade legalmente prevista de o arguido requerer a atribuição de efeito suspensivo quando a execução da decisão condenatória lhe causa prejuízo considerável, mediante prestação de caução (...), pela forma e montantes julgados adequados ao caso concreto pelo tribunal permite acautelar os ponderados riscos de lesão efetiva do direito, em caso de procedência do recurso, sem comprometer a efetividade da sanção, no caso da sua improcedência. Deste modo, introduz-se, no sistema uma «válvula de escape» que lhe retira rigidez e automaticidade, permitindo o balanceamento, que se crê razoável e proporcionado, entre a proteção da esfera individual do arguido e a realização do interesse público”. (negritos e sublinhado nossos ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 376/2016). XLII. Pelo que o ónus imposto pela lei ao visado, bem como o respetivo nível de oneração, são objeto de apreciação pelo tribunal a que este recorre para impugnar a decisão administrativa condenatória. XLIII. Não é afirmado expressamente na lei – e portanto há inevitavelmente margem para uma interpretação do artigo 46.º do RSSE no sentido da não automaticidade – que o valor da caução terá de corresponder necessariamente ao valor da coima aplicada pela autoridade administrativa. Ao invés, possível a interpretação normativa de que o juiz deverá atender ã situação económica do visado para a fixação quer do montante, quer da forma de prestação da caução, mediante o requerimento do visado e a promoção da pronúncia do Ministério Público e do regulador. XLIV. Sempre se repita que no caso concreto ora em análise, a A.não requereu o efeito suspensivo do recurso, não invocou que a execução da decisão lhe causaria prejuízo considerável e não prestou caução em substituição (sendo que também não liquidou a coima aplicada pela decisão administrativa). Tivesse a visada requerido o legalmente exigido e certamente o tribunal, ouvido o Ministério Público e a ERSE, poderia ter fixado a caução que entendesse adequada, em função da exposição da visada. XLV. Termos em que se deve considerar que o regime contido no artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE, que tem subjacente a ponderação de diversos valores com assento constitucional, não viola os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva e do direito de acesso aos tribunais, assegurando as garantias de defesa consagradas na CRP ao visado em processo contraordenacional. Do princípio da proporcionalidade (adequação, necessidade e justa medida) XLVI. Não impondo a CRP a regra geral do efeito suspensivo dos recursos, as condições para o efeito suspensivo (prestação de caução e invocação de prejuízo razoável) previstas no artigo 46.º do RSSE não se traduzem na imposição de um obstáculo descompassado para os operadores do setor energético, afigurando-se como uma restrição que se limita ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2 da CRP). XLVII. Este regime legal é perfeitamente adequado a um setor de atividade com poucos e economicamente poderosos operadores, no qual é difícil implementar e garantir medidas efetivas de defesa da concorrência (Cf. Juiz Conselheiro José António Teles Pereira, na sua declaração de voto de vencido ao Acórdão n.º 675/2016). XLVIII. Com efeito, os agentes económicos visados pelos processos de contraordenação da ERSE são, em regra, empresas com avultada capacidade económica (nomeadamente, empresas do grupo EDP e do grupo Galp ou a REN Redes Energéticas Nacionais), dada a especificidade do setor energético e o número limitado dos seus agentes. XLIX. A A. integra o Grupo B. S.G.P.S., do qual fazem ainda parte, para além da visada, a C., S.A., a B1, S.A. e a B2 GNV. L. A visada é responsável pela comercialização de gás natural e de eletricidade em regime de mercado, tendo à data mais de 200.000,00 clientes. Já a C., atua como operador de redes de distribuição local de gás natural (em regime exclusivo, de monopólio), abastecendo todos os clientes num relevante número de concelhos (Macedo de Cavaleiros, Mirandela, Peso da Régua, Santa Marta de Penaguião, Arcos de Valdevez, Ponte da Barca e Póvoa de Lanhoso), tendo apresentado um volume de negócios no ano de 2015 que ascendeu a 13.400,00 milhares de euros. As demais empresas do Grupo dedicam-se à comercialização de gás propano (derivado de petróleo) e de gás natural veicular (utilizado em veículos como alternativa aos combustíveis convencionais). LI. A norma em análise demonstra-se adequada (ou idónea) a prosseguir o seu fim: é evidente que a sujeição do efeito suspensivo do recurso ao pagamento de uma caução e à invocação de um prejuízo considerável demoverá propósitos infundados e meramente dilatórios do visado, desincentivando o recurso à impugnação judicial infundada das decisões da ERSE. LII. A norma deverá considerar-se também necessária ao prosseguimento dos objetivos delineados para satisfazer o interesse público, na medida em que visa evitar delongas processuais infundadas e que geram dificuldades acrescidas não só ao prosseguimento dos processos mas também, consequentemente, à garantia da regularidade do setor energético – que é um setor de indústrias de rede, necessariamente interoperativo e, em boa medida, network dependent. LIII. A avaliação do TCRS de que a norma, “podendo ser eficaz, é demasiado gravosa”, bem como a apreciação do Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 674/2016) no sentido de considerar que o legislador pode configurar outras medidas menos restritivas para alcançar o mesmo fim, não estão a tomar na devida linha de conta o juízo de ponderação e adequação que deverá ser realizado pelo juiz às necessidades do caso concreto. LIV. A prestação de caução não tem necessariamente de se traduzir na imposição de um ónus de efeito equivalente ao cumprimento da coima, isto é, não obriga ao pagamento total antecipado da coima. Existe margem de interpretação normativa para se considerar que cabe ao juiz realizar o teste da justa medida, fornecendo ao caso concreto uma solução que se revele adequada (ou idónea), necessária (ou indispensável) e proporcional. LV. Termos em que se conclui que o artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE não afronta o princípio da proporcionalidade (nem nenhum dos Subprincípios em que comummente este se desdobra: idoneidade, necessidade e justa medida), na medida em que a autonomia que assiste ao juiz neste domínio permitirá a aplicação ao caso concreto de uma medida que não se apresente excessiva para atingir os fins visados. LVI. Na medida em que a atribuição de efeito meramente devolutivo se inscreve, ainda, dentro da margem de liberdade do legislador na modelação do regime processual da impugnação, sacrificar o regime do artigo 46.º, n.ºs 4 e 5 do RSSE é prejudicar a eficácia potencial do sistema sancionatório do setor energético e, nessa medida, a realização dos interesses que tutela -, sem que, do lado do impugnante se salvaguarde uma posição especialmente carecida de tutela, perante a margem de apreciação que a norma, apesar de tudo, ainda permite (Cf. Juiz Conselheiro José António Teles Pereira, na sua declaração de voto de vencido ao Acórdão n.º 675/2016). LVII. Pelo que os n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, pelo menos quando interpretados no sentido de que cabe ao Tribunal definir, em função do requerido, a forma e o montante da caução a prestar no caso concreto, não são seguramente inconstitucionais.» 7. A recorrida absteve-se de contra-alegar. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 8. A questão que se coloca no presente recurso é a da constitucionalidade da solução consagrada nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, de onde se extrai uma norma nos termos da qual a impugnação judicial da decisão aplicativa de coima proferida pela ERSE em processo contraordenacional tem efeito meramente devolutivo, ressalvados os casos em que a execução da decisão cause prejuízo significativo ao impugnante e em que este preste caução substitutiva do pagamento imediato da coima, casos em que o efeito da impugnação judicial é suspensivo. O Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre esta exata questão no Acórdão n.º 675/2016, da 1.ª Secção, concluindo no sentido da inconstitucionalidade, « por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, concretizado, no âmbito da justiça administrativa, no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição .» Na fundamentação de tal juízo, o Tribunal socorreu-se, no essencial, da fundamentação do Acórdão n.º 674/2016, também da 1.ª Secção, o qual julgou inconstitucional uma norma extraída dos n.º s 4 e 5 do artigo 84.º da Lei da Concorrência, relativa ao efeito da impugnação judicial de decisão aplicativa de coima proferida pela Autoridade da Concorrência no âmbito de processo contraordenacional. Para justificar a reprodução dos argumentos aduzidos nessa ocasião, o Tribunal afirmou que « [p] ara além de se registar plena coincidência nos conteúdos normativos em análise, a fundamentação que sustentou a decisão daquele acórdão não se ancora em especificidades das atribuições reservadas à Autoridade da Concorrência ». Para compor o quadro jurisprudencial neste domínio, importa acrescentar que, segundo a interpretação que lhe deu o Acórdão n.º 675/2016 ─ diversa daquela, significativamente mais restrita, que o plenário fez no Acórdão n.º 281/2017 ─, o Acórdão n.º 674/2016 opõe-se ao Acórdão n.º 376/2016, da 3.ª Secção, o qual não julgou inconstitucional a regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial de decisão aplicativa de coima proferida pela Autoridade da Concorrência. 9. A regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial de decisões da ERSE aplicativas de coima — regra essa que constitui uma exceção ao Regime Geral das Contraordenações ( artigo 408.º, n.º 1, alínea a) , do Código de Processo Penal, aplicável ex vi do disposto no artigo 41.º, n.º 2, do RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro) —, baseia-se na natureza e nas atribuições das entidades reguladoras independentes, razão pela qual também é acolhida nos regimes homólogos respeitantes, por exemplo, à Autoridade da Concorrência, à Entidade Reguladora da Saúde e ao Banco de Portugal. Como se escreveu, a esse propósito, no Acórdão n.º 376/2016: «Embora esteja em causa questão de inconstitucionalidade incidente sobre um especto específico e parcelar, de natureza processual, do regime de impugnação judicial das decisões proferidas pela Autoridade da Concorrência, no exercício dos poderes sancionatórios que a lei lhe confere, a avaliação da constitucionalidade das normas do artigo 84.º, nºs 4 e 5, da Lei da Concorrência, não pode deixar de considerar outros aspetos de regime que se prendem, quer com a configuração orgânico-funcional da Autoridade da Concorrência, quer com o sistema de controlo judicial a que está globalmente sujeita a sua atuação. A lei define a Autoridade da Concorrência como uma «pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente, dotada de autonomia administrativa e financeira, de autonomia de gestão, de independência orgânica, funcional e técnica, e de património próprio», que «tem por missão assegurar a aplicação das regras de promoção e defesa da concorrência nos setores privado, público, cooperativo e social, no respeito pelo princípio da economia de mercado e de livre concorrência, tendo em vista o funcionamento eficiente dos mercados, a afetação ótima dos recursos e os interesses dos consumidores, nos termos previstos na lei e nos [seus] estatutos» (artigo 1.º, nºs. 1 e 2, dos Estatutos da Autoridade da Concorrência, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 125/2014, de 18 de agosto). Para o desempenho das suas atribuições, a Autoridade da Concorrência dispõe de «poderes sancionatórios, de supervisão e de regulamentação», competindo-lhe especificamente «[i]dentificar e investigar os comportamentos suscetíveis de infringir a legislação de concorrência nacional e da União Europeia, nomeadamente em matéria de práticas restritivas da concorrência e de controlo de operações de concentração de empresas, proceder à instrução e decidir sobre os respetivos processos, aplicando, se for caso disso, as sanções e demais medidas previstas na lei; [c]obrar as coimas estabelecidas na lei; e [a]dotar medidas cautelares, nos termos do regime jurídico da concorrência e de outras disposições legais aplicáveis» (artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, dos Estatutos). Por outro lado, a lei expressamente sujeita os representantes legais das empresas e outras entidades destinatárias da sua atividade à «obrigação de colaboração», que se traduz no dever de prestação de informações e entrega de documentos à Autoridade da Concorrência, sempre que esta o solicitar (artigos 15.º da Lei da Concorrência), tipificando como contraordenação punível com coima «[a] não prestação ou a prestação de informações falsas, inexatas ou incompletas, em resposta a pedido da Autoridade da Concorrência, no uso dos seus poderes sancionatórios» (artigo 68.º, alínea h), da Lei da Concorrência). Avaliando, em contexto, a natureza e a origem das autoridades reguladoras independentes, a doutrina tem salientado a sua ligação aos fenómenos da liberalização do mercado em função de duas principais ordens de considerações. Por um lado, reconhece-se que a regulação tem uma lógica específica, que deve ser separada tanto quanto possível da lógica política, em especial a dos ciclos eleitorais, tornando-se necessário estabelecer adequada distância entre a política e o mercado, de modo a conferir-lhe a estabilidade, previsibilidade, imparcialidade e objetividade. Por outro lado, a abertura à concorrência de setores de atividade que antes se encontravam sujeitos à influência estatal trouxe consigo a necessidade de separar a regulação do funcionamento do mercado e a intervenção das entidades públicas enquanto sujeitos económicos. É a atribuição de independência orgânica, traduzida na impossibilidade de destituição discricionária pelo Governo dos titulares dos órgãos diretivos das entidades reguladoras, e de independência funcional, que subtrai essas entidades ao poder de superintendência e tutela governamentais, que permite resolver essa dualidade do papel do Estado em relação a setores do mercado liberalizados (cfr. Fernanda Maçãs, «O controlo jurisdicional das autoridades administrativas independentes», in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 58, julho/agosto 2006, págs. 22-23). É precisamente com base em tais características que se tem entendido que o surgimento das entidades reguladoras escapa aos cânones tradicionais de classificação da estrutura e funções do Estado, havendo quem lhes reconheça uma natureza «quase-jurisdicional» ou mesmo a expressão de uma espécie de «quarto poder», o que não pode deixar de ter algum reflexo nas clássicas estruturas normativas que tradicionalmente são chamadas a regular o exercício do poder sancionatório por parte da administração pública (cfr. Fernanda Maçãs, ob. cit., e Alexandre de Albuquerque/Pedro de Albuquerque, «O controlo contencioso da atividade das entidades de regulação económica», em Regulação e Concorrência, Almedina, pág. 268). (…) Antecipa-se, sem dificuldade, que o legislador, na modelação do regime de impugnação das decisões sancionatórias proferidas por tais entidades administrativas, tenha ponderado a necessidade de conferir maior eficácia aos respetivos poderes sancionatórios, de modo a garantir, no plano substantivo, uma maior proteção aos valores e bens tutelados nos específicos domínios normativos em que atuam. Atribuindo, em regra, efeito devolutivo ao recurso, e condicionando o efeito suspensivo à prestação de caução e à existência de «prejuízo considerável», procura-se minimizar os recursos judiciais infundados cujo objetivo seja protelar no tempo o pagamento da coima. (…)» 10. As considerações feitas no Acórdão n.º 376/2016, a propósito da Autoridade da Concorrência, são plenamente aplicáveis ao caso da ERSE, como é reconhecido no Acórdão n.º 675/2016. Nos termos dos seus Estatutos (aprovados em anexo ao Decreto-Lei n.º 97/2002, de 12 de abril, por sua vez alterado pelo Decreto-Lei n.º 200/2002, de 25 de setembro, revistos pelo Decreto-Lei n.º 212/2012, de 25 de setembro, e novamente alterados e republicados pelo Decreto-Lei n.º 84/2013 de 25 de junho), a ERSE é uma pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente (artigo 1.º, n.º 1), com competências de regulação, regulamentação, supervisão, fiscalização e sancionatórias (artigo 1.º, n.º 2). Tem por objeto a regulação dos setores da eletricidade e do gás natural, bem como da atividade de gestão de operações da rede de mobilidade elétrica, em conformidade com o disposto no regime de enquadramento das entidades reguladoras, na legislação setorial, nos seus Estatutos, e na regulamentação aplicável, ao nível nacional, da União Europeia e internacional (artigo 1.º, n.º 3), sendo independente no exercício das suas funções (artigo 2.º, n.º 2). A regulação da ERSE tem por finalidade promover a eficiência e a racionalidade das atividades dos setores regulados, em termos objetivos, transparentes, não discriminatórios e concorrenciais, através da sua contínua supervisão e acompanhamento, integrados nos objetivos do mercado interno e dos mercados ibéricos, da eletricidade e do gás natural (artigo 3.º, n.º 1). Entre as suas extensas atribuições, fixadas no n.º 2 do artigo 3.º dos respetivos Estatutos, cabe destacar as seguintes: (i) proteger os direitos e os interesses dos consumidores, em particular dos clientes finais economicamente vulneráveis, em relação a preços, à forma e qualidade da prestação de serviços, promovendo a sua informação, esclarecimento e formação; (ii) zelar pelo cumprimento, por parte dos agentes do setor, das obrigações de serviço público e demais obrigações estabelecidas na lei e nos regulamentos aplicáveis aos setores regulados; (iii) zelar pelo cumprimento das medidas de salvaguarda em caso de crise energética, tal como definida no Decreto-Lei n.º 114/2001, de 7 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 224/2002, de 30 de outubro, e colaborar, no âmbito das suas atribuições, com as entidades competentes em caso de ameaça à segurança das pessoas, equipamentos ou instalações, ou à integridade da rede; (iv) garantir a conformidade dos contratos de fornecimento passível de interrupção e de contratos a longo prazo com o direito e com as políticas da União Europeia, no respeito pela liberdade contratual dos intervenientes; (v) promover, enquanto entidade reguladora e nos termos previstos na legislação aplicável, a concorrência entre os agentes intervenientes nos mercados, coordenando a sua atuação com a Autoridade da Concorrência e cooperando com esta entidade na verificação e aplicação da legislação de concorrência; (vi) cooperar com a Agência de Cooperação dos Reguladores de Energia e com as entidades reguladoras no setor da energia e de mercados financeiros da União Europeia, zelando pela transparência e integridade dos mercados e aplicando os regulamentos e sanções legalmente previstos; (vii) integrar, no âmbito dos compromissos assumidos por Portugal, as atividades dos conselhos ou grupos de regulação, designadamente no quadro do mercado interno da eletricidade e do gás e dos acordos dos mercados ibéricos da eletricidade e do gás natural, exercendo as competências decorrentes da aplicação desses acordos e contribuindo para a compatibilidade do processo de intercâmbio de dados no âmbito dos mesmos; e (viii) supervisionar a cooperação técnica entre o gestor ou operador da rede nacional de transporte, os gestores ou operadores das redes de transporte da União Europeia e os gestores ou operadores das redes de transporte de países terceiros. Considera-se ainda na Diretiva 2009/72/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE, que «(…) o mercado interno da eletricidade, que tem sido progressivamente realizado na Comunidade desde 1999, visa proporcionar uma possibilidade real de escolha a todos os consumidores da União Europeia, sejam eles cidadãos ou empresas, criar novas oportunidades de negócio e intensificar o comércio transfronteiriço, de modo a assegurar ganhos de eficiência, preços competitivos e padrões de serviço mais elevados e a contribuir para a segurança do fornecimento e a sustentabilidade (…)». 11. É o intenso interesse público na eficácia da regulação dos mercados energéticos, decorrente da premência das necessidades que satisfazem, da expressão económica da atividade que neles se desenvolve e da importância estratégica da política que lhes diz respeito, que explica a preocupação do legislador em garantir a efetividade das coimas aplicadas pela ERSE. A regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial, nos termos da qual esta não obsta à execução da sanção, tem por desideratos principais acautelar o cumprimento das sanções pelas entidades sancionadas e dissuadir o recurso aos tribunais com intuito dilatório. Resta saber se o meio de que o legislador se serve — a regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial de decisão sancionatória aplicativa de coima —, para prosseguir essas finalidades de interesse público, em si mesmas perfeitamente legítimas, é constitucionalmente censurável, designadamente por violar direitos fundamentos dos recorrentes ou garantias constitucionais do arguido em processo sancionatório. Na decisão recorrida, entende-se ser esse o caso, em virtude, quer do direito à tutela jurisdicional efetiva (artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição), quer do princípio da presunção de inocência (artigos 32.º, n.º s 2 e 10, da Constituição), em ambos os casos conjugados com o princípio da proibição do excesso (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição). 12. Coloca-se, em primeiro lugar, a questão de saber se a solução legal sob escrutínio implica a compressão do direito à tutela jurisdicional efetiva, consagrado em termos gerais no artigo 20.º da Constituição, e concretizado, no âmbito da justiça administrativa, através do artigo 268.º, n.º 4. Para justificar o juízo de sentido positivo, escreveu-se no Acórdão n.º 675/2016: «15. Como já acima ficou evidenciado, a norma em apreciação, resultante do artigo 84.º, n. os 4 e 5 da LdC, não nega o direito do arguido impugnar judicialmente a decisão administrativa contra si proferida. Limita-se a estabelecer como regra o efeito meramente devolutivo ao recurso, impondo determinadas condições para a atribuição do efeito suspensivo. O princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva não impõe, porém, a regra do efeito suspensivo ao recurso, nem mesmo quando esteja em causa a impugnação contenciosa de atos administrativos (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, 4.ª edição revista, pp. 417-418). A solução normativa encontrada insere-se, assim, na referida margem de que o legislador dispõe neste âmbito. Isto não significa que não haja exigências constitucionais a respeitar. No âmbito de um procedimento sancionatório, mais do que o direito ao recurso, estritamente compreendido, firma-se um efetivo direito de ação por parte do arguido contra um ato da administração pública. Ora, o direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrado constitucionalmente, pressupõe a garantia da via judiciária, que implica que sejam outorgados ao interessado os meios ou instrumentos processuais adequados para fazer valer em juízo, de forma efetiva, o seu direito. Uma das dimensões em que se concretiza a garantia da via judiciária é justamente o direito de acesso, sem constrangimentos substanciais, ao órgão jurisdicional para ver dirimido um litígio A norma objeto do processo estabelece que só pode ser atribuído efeito suspensivo à impugnação de decisões que apliquem coima quando a sua execução cause “prejuízo considerável” ao visado e este preste caução. O ónus imposto ao recorrente pela norma sindicada reporta-se tão-somente ao efeito do recurso. No entanto, por sua causa, o recurso à via judicial para impugnar a decisão administrativa só consegue impedir a imediata execução da sanção administrativa visada pela impugnação, provado que seja o “prejuízo considerável” que a sua execução causa, mediante a prestação de uma caução que substitua o pagamento da coima. Desta forma, a norma condiciona o efeito útil imediato da impugnação a um ónus que, afinal, se concretiza no cumprimento de uma prestação que equivale ao cumprimento da coima. Daqui resulta que, de facto, antes de contestar judicialmente a sanção aplicada, o sancionado é, na prática, obrigado a cumpri-la. Note-se o elevado nível de oneração imposto: não só é necessário demonstrar que a execução da decisão sancionatória causa “prejuízo considerável” como, para além disso, é necessário prestar uma caução em sua substituição – tendo como consequência a concretização do referido prejuízo. A norma sindicada cria, na verdade, um obstáculo ao efetivo direito de tutela contra atos lesivos da administração pública que, por incidir sobre os efeitos da impugnação de uma medida sancionatória, se reflete negativamente na presunção de inocência garantida ao arguido. Um tal regime implica, portanto, uma restrição do acesso à via judicial. Na verdade, a garantia de uma via judiciária de tutela efetiva implica não apenas que a impugnação judicial garanta ao arguido a possibilidade de ver reapreciados todos os fundamentos da decisão impugnada, mas também a possibilidade de evitar os seus efeitos.» Como afirma o Tribunal nas passagens transcritas, a regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial das decisões sancionatórias não constitui qualquer restrição direta ao direito de acesso à justiça. Entende-se, porém, que ela implica uma restrição oblíqua , na medida em que impõe um ónus significativo — a demonstração de prejuízo considerável e a prestação de caução substitutiva —, para a suspensão dos efeitos da decisão impugnada. Por outras palavras, a lei não interdita, mas condiciona, o acesso aos tribunais. Ora, tal argumento tende a obscurecer uma distinção pertinente entre ónus de acesso à justiça para impugnar a validade de uma decisão sancionatória e ónus de suspensão da execução da decisão sancionatória impugnada. Uma coisa é a lei criar obstáculos no acesso à justiça ou onerar o recurso à tutela jurisdicional; sendo da natureza do ónus a imposição de uma desvantagem ou um encargo como condição necessária da obtenção de uma vantagem ou de um benefício, um ónus de acesso ao direito importa que o sujeito sobre o qual impende tenha de incorrer num prejuízo — ou, pelo menos, preencher, por sua conta, determinada condição —, para poder realizar o seu interesse em provocar a intervenção judicial. A taxa de justiça inicial é o paradigma de um ónus de acesso ao direito, nesse sentido rigoroso e próprio, porque implica que o recurso aos tribunais está condicionado ao pagamento de uma quantia pecuniária. Coisa bem diversa é a lei, sem impor qualquer ónus especial para que o impugnante discuta em juízo a validade de uma decisão sancionatória, estabelecer um ónus para que essa impugnação tenha por efeito a suspensão da execução da sanção. Nesse caso, que é aquele a que diz respeito a solução legal sob escrutínio, não se onera o acesso aos tribunais para que estes apreciem a justeza da condenação proferida e da sanção aplicada no procedimento contraordenacional; o que se onera é a obtenção de uma vantagem normalmente associada à impugnação judicial das decisões sancionatórias da Administração no âmbito de procedimento contraordenacional, mas que com ela indubitavelmente se não confunde — a suspensão da execução da sanção. Que tal ónus não diz respeito ao acesso à justiça, apenas aos seus efeitos imediatos na decisão recorrida, é o que o demonstra o facto de ele não impor qualquer condição no recurso aos tribunais ou onerar a decisão propriamente dita de recorrer aos tribunais, mas apenas a realização do interesse — conexo, mas diverso, do interesse em aceder à justiça —, de inibir a execução da sanção impugnada. Tanto é assim que se a decisão sancionatória não for impugnada, é certa a sua consolidação na ordem jurídica e consequente execução, pelo que não se pode afirmar que o efeito meramente devolutivo da impugnação judicial importe qualquer prejuízo adicional e específico para o impugnante, em matéria de acesso à justiça . 13. Nada no regime consagrado nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE restringe, pois, o direito à tutela jurisdicional efetiva, na vertente do direito de acesso aos tribunais. Porém, pode ainda assim representar ─ como sublinha a decisão recorrida ─ uma ablação do mesmo direito na vertente da efetividade da tutela jurisdicional, ou seja, do direito a que a procedência da impugnação importe a reintegração, restauração ou reconstituição da situação juridicamente devida ─ a eliminação de todos os efeitos de facto da decisão inválida ─, por oposição ao mero consolo emocional da vitória em juízo e efeito mitigador da tutela secundária, ou por sucedâneo, do interesse lesado. Com efeito, a regra do efeito exclusivamente devolutivo da impugnação judicial não compromete a efetividade da tutela jurisdicional apenas quando a procedência daquela permite a reversão integral dos efeitos da execução da sanção. Tal como a lei a consagra, porém, a regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial acautela, em princípio, o interesse do impugnante na efetividade da tutela jurisdicional. Fá-lo por três formas principais. Em primeiro lugar, limitando o âmbito de aplicação da regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial às decisões sancionatórias aplicativas de coima ; constituindo as coimas sanções exclusivamente pecuniárias, e sendo o dinheiro um bem radicalmente fungível, a reconstituição da situação devida pode ser, na generalidade dos casos, eficazmente assegurada através da restituição da quantia paga pela entidade sancionada. Situam-se fora do âmbito deste regime, nomeadamente, as sanções acessórias cominadas através das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 35.º do RSSE, cujos efeitos já produzidos, no momento do trânsito em julgado de sentença absolutória, são irreversíveis. Em segundo lugar, a lei estabelece que a ERSE deve, na determinação da medida da coima, atender, inter alia , à situação económica do visado no processo (artigo 32, n.º 1, alínea f) do RSSE), o que tenderá a evitar situações em que a execução da sanção cause prejuízos cuja reparação não se satisfaça com a eventual restituição da quantia paga. Finalmente, a exceção à regra do efeito meramente devolutivo está prevista precisamente para os casos em que a execução da sanção cause à entidade sancionada prejuízo considerável, casos esses em que o pagamento imediato da coima obsta à efetividade da tutela jurisdicional que o visado procura assegurar através da impugnação da decisão sancionatória. E embora este esteja obrigado a prestar caução substitutiva, a função de garantia que esta deve preencher pode revestir formas diversas do depósito de dinheiro, nomeadamente títulos de crédito, garantias bancárias ou garantias reais ( v. artigo 227.º, n.º 1, do Código de Processo Penal e artigo 623.º, n. os 1 e 3, do Código Civil). A estes mecanismos de salvaguarda contemplados pelo RSSE, importa acrescentar a possibilidade residual de reparação de danos especiais e anormais da execução da sanção, através da cláusula geral da indemnização pelo sacrifício consagrada no artigo 16.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro. Por tudo isto, é de concluir que a solução consagrada n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, não implica qualquer ablação do direito à efetividade da tutela jurisdicional. 14. Cabe agora confrontar tal regime com o princípio da presunção de inocência, consagrado nos artigos 32.º, n.º s 2 e 10, da Constituição. A primeira questão que, a tal propósito, se coloca, é a de saber se o direito do arguido a que seja presumido inocente até ao trânsito em julgado de sentença de condenação, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, se estende, por força do disposto no n.º 10 do mesmo artigo, aos processos contraordenacionais, no sentido em que o visado deve ser presumido inocente até que a decisão condenatória da Administração se consolide na ordem jurídica ou, caso esta seja impugnada, até que transite em julgado sentença judicial que a confirme. A essa questão não pode deixar de se dar uma resposta afirmativa. Como se escreveu, a esse respeito, no Acórdão n.º 675/2016: «11. O princípio da presunção de inocência pertence àquela classe de princípios materiais do processo penal que, enquanto constitutivos do Estado de direito democrático, são extensíveis ao direito sancionatório público. Sendo expressão do direito individual das garantias de defesa e de audiência, este princípio encontra, pois, aplicação também no processo contraordenacional, como decorre dos n. os 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição. Nestes termos, no processo contraordenacional, como em qualquer outro processo sancionatório, o arguido presume-se inocente até se tornar definitiva a decisão sancionatória contra si proferida, o que, neste caso, se consubstancia no momento em que a decisão administrativa se torne inatacável ou, no caso de impugnação, até ao trânsito em julgado da sentença judicial que dela conhecer. O estatuto processual do arguido no processo contraordenacional, enformado pela garantia da presunção de inocência, permite, por exemplo – e para o que agora releva –, que o tratamento do arguido ao longo de todo o processo seja configurado sem perder de vista a possibilidade de verificação da sua inocência, não sendo de admitir, designadamente, que a autoridade administrativa considere o arguido culpado antes de formalizar o juízo sancionatório de forma necessariamente fundamentada.» Firmada tal premissa, coloca-se agora a questão de saber se o regime consagrado nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, constitui uma restrição do direito da entidade visada pelo procedimento contraordenacional a ser presumida inocente. No Acórdão n.º 675/2016, entendeu-se não ser esse o caso, pelas seguintes razões: «(…) Ora, sendo assim, pelo regime delineado não se nega – antes é reconhecido – o direito do arguido impugnar a decisão sancionatória proferida pela autoridade administrativa e, com o exercício desse direito, continuar a beneficiar do estatuto de inocente. Simplesmente, a suspensão da decisão sancionatória fica dependente do cumprimento de uma garantia imposta pelo legislador. É certo que o efeito meramente devolutivo recurso não impede a instauração de execução da coima fixada pela autoridade administrativa e implica, consequentemente, a possibilidade de penhora do seu património, consolidando no plano factual, e apesar da impugnação contenciosa, o eventual prejuízo do visado. A procedência do recurso, não evitará o prejuízo do recorrente nem assegurará a sua plena reparação. O problema de constitucionalidade colocado pela norma desaplicada pelo tribunal a quo não reside, todavia, na atribuição legal, per se , do efeito meramente devolutivo à impugnação judicial (o recurso) da decisão administrativa sancionatória. Estamos, com efeito, diante de normas que se limitam a estabelecer a disciplina, concretamente o efeito, do recurso da decisão sancionatória, em que a prestação da caução emerge como um ónus para o recorrente que pretenda obter o efeito suspensivo, e não a definição do regime de execução de uma medida antecipatória da sanção administrativamente imposta. A execução da coima é consequência prática do regime que impõe a prestação de caução, não constituindo, porém, o seu conteúdo normativo. Neste domínio, o arguido continua a presumir-se inocente até se tornar definitiva a decisão judicial relativa à impugnação da sanção contra si proferida, pelo menos prima facie . (…)» Todavia, parece difícil negar que a (possibilidade de) execução imediata de uma sanção baseada numa condenação administrativa com a qual o visado se não conforma, e que pretende discutir em juízo, atinge o direito à presunção de inocência. A extensão do princípio da presunção de inocência aos processos contraordenacionais implica que o arguido deve ser presumido inocente ─ o que significa, desde logo, que n ã o dever á sofrer qualquer san çã o punitiva ─ , at é que se verifiquem umas de duas condi çõ es: a consolida çã o da condena çã o administrativa pelo facto da sua não impugnação dentro do prazo previsto na lei ou a confirmação da condenação administrativa no âmbito de recurso judicial interposto pelo arguido. A execução da sanção pressupõe a «culpa» do visado, a qual é inevitavelmente presumida sempre que a condenação encerre um juízo de responsabilidade que a ordem jurídica reputa de provisório, ainda para mais quando seja proferido por uma entidade administrativa. Em suma, a solução legal permite que o arguido apenas provisoriamente condenado seja sujeito a um tratamento idêntico ao de arguido cuja condenação é definitiva. Está claro que, como também se afirma no Acórdão n.º 675/2016 ─ com base em jurisprud ê ncia constitucional pac í fica ─ , a extens ã o das garantias em processo criminal ao domínio contraordenacional não obsta a que os interesses por elas salvaguardados sejam graduados na proporção da (menor) intensidade ablativa das sanções nesse domínio e que, em consonância com esse facto, nele se reconheça uma liberdade de conformação legislativa significativamente mais ampla. «10. A Constituição consagra o princípio da presunção da inocência no âmbito das garantias de defesa em processo criminal, estabelecendo, no n.º 2 do artigo 32.º, que «todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação (…)». O Tribunal Constitucional tem afirmado reiteradamente que não existe um paralelismo automático entre os institutos e regimes próprios do processo penal e do processo contraordenacional, não sendo, por conseguinte, diretamente aplicáveis a este todos os princípios constitucionais próprios do processo criminal. Como ainda recentemente se afirmou no Acórdão n.º 373/2015, no ponto 1 da Fundamentação, o «conteúdo das garantias processuais é diferenciado, consoante o domínio do direito punitivo em que se situe a sua aplicação. (…) no âmbito contraordenacional, atendendo à diferente natureza do ilícito de mera ordenação e à sua menor ressonância ética, em comparação com o ilícito criminal, é menor o peso do regime garantístico, pelo que as garantias constitucionais previstas para os ilícitos de natureza criminal não são necessariamente aplicáveis aos ilícitos contraordenacionais ou a outros ilícitos no âmbito de direito sancionatório (cfr., neste sentido, entre muitos outros, os acórdãos n.ºs 158/92, 50/99, 33/2002, 659/2006, 99/2009 e 135/2009)». De outro lado, o Tribunal tem também sublinhado que a inexigibilidade de estrita equiparação entre processo contraordenacional e processo criminal não invalida «a necessidade de serem observados determinados princípios comuns que o legislador contraordenacional será chamado a concretizar dentro de um poder de conformação mais aberto do que aquele que lhe caberá em matérias de processo penal» (Acórdão n.º 469/97, ponto 5, retomado no Acórdão n.º 278/99, ponto II. 2.).» A questão decisiva que cabe agora responder é se a compressão do direito à presunção de inocência que resulta do regime consagrado nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, é um meio excessivo para atingir os fins que através dele se prosseguem, nomeadamente a garantia do cumprimento das sanções e a dissuasão do recurso aos tribunais com intuito dilatório, fins esses que, por seu lado, se reconduzem aos interesses públicos associados à regulação eficaz dos mercados energéticos. Em suma, trata-se de saber se a solução adotada pelo legislador respeita os limites impostos pelo princípio da proibição do excesso (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição). 15. O princípio da proibição do excesso incide sobre medidas legislativas não liminarmente interditadas pela Constituição, e que prosseguem finalidades legítimas através de meios restritivos : finalidades legítimas, no sentido em que não são constitucionalmente proscritas; meios restritivos, porque implicam a ablação de direitos ou interesses fundamentais. É precisamente esse o caso do regime consagrado nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, que se destina a promover fins de interesse público constitucionalmente legítimos, através de um meio lesivo do direito à presunção de inocência dos arguidos em processo contraordenacional. Como reconhece, há muito, a jurisprudência constitucional ( v. , por todos, o Acórdão n.º 187/2001), o princípio da proibição do excesso analisa-se em três subprincípios: idoneidade, exigibilidade e proporcionalidade. O subprincípio da idoneidade determina que o meio restritivo escolhido pelo legislador não pode ser inadequado ou inepto para atingir a finalidade a que se destina; caso contrário, admitir-se-ia um sacrifício frívolo de valor constitucional. O subprincípio da exigibilidade determina que o meio escolhido pelo legislador não pode ser mais restritivo do que o indispensável para atingir a finalidade a que se destina; caso contrário, admitir-se-ia um sacrifício desnecessário de valor constitucional. Finalmente, o subprincípio da proporcionalidade determina que os fins alcançados pela medida devem, tudo visto e ponderado, justificar o emprego do meio restritivo; o contrário seria admitir soluções legislativas que importem um sacrifício líquido de valor constitucional. É pacífica na jurisprudência constitucional, e não é sindicada pela decisão recorrida, a proposição de que a medida sob escrutínio é um meio idóneo à prossecução do interesse público na garantia do cumprimento das sanções e na dissuasão do recurso aos tribunais com intuito dilatório ( v. os Acórdãos n.º s 376/2016, 674/2016 e 675/2016). De resto, sempre que as finalidades de uma solução legal não sejam explicitadas pelo legislador ─ como é o caso ─ , sem que o intérprete deixe de as discernir através de um juízo de racionalidade instrumental, encontra-se, por regra , preenchido o requisito da idoneidade da medida. É o que revelam, no caso vertente, as seguintes palavras do Acórdão n.º 376/2016: « [a]ntecipa-se, sem dificuldade, que o legislador, na modelação do regime de impugnação das decisões sancionatórias proferidas por tais entidades administrativas, tenha ponderado a necessidade de conferir maior eficácia aos respetivos poderes sancionatórios… ». A controvérsia incide sobre a exigibilidade e a proporcionalidade da medida. No Acórdão n.º 675/2016, conclui-se pela desnecessidade da regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial da decisão sancionatória aplicativa de coima: «[N]o caso, existem outras medidas que podem servir eficazmente de desincentivo ao recurso à impugnação judicial manifestamente infundada: desde logo, a consagração da reformatio in pejus (artigo 88.º, n.º 1, da LdC). Como salientado por José Lobo Moutinho, é «patente que essa admissão condiciona o exercício do direito ao recurso ou à impugnação, levando o arguido administrativamente condenado a ter medo de se prejudicar com o recurso ou impugnação e criando-lhe, assim, uma forte inibição que o levará a evitar os recursos» (“A reformatio in pejus no processo de contraordenações”, in Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno José Espinosa Gomes da Silva , vol. 1, Universidade Católica Editora, pp. 421-452, p. 437). (…)» Também a decisão recorrida reputa a medida de inexigível, argumentando, no essencial, nos seguintes termos: « [A] execução antecipada das sanções, assente em desideratos cautelares e sem uma aferição concreta de um fundado receio de incumprimento, podendo ser eficaz, é demasiado gravosa. Efetivamente, o legislador dispunha de meios menos gravosos para atingir as referidas finalidades cautelares, designadamente por via de medidas de garantia patrimonial, semelhantes à caução económica prevista no art. 227º, do CPP e que assentam num fundado receio casuisticamente aferido.» Todavia, há argumentos que parecem impor a conclusão contrária. Por um lado, a admissibilidade da reformatio in pejus , consagrada no n.º 1 do artigo 50.º do RSSE, não pode ser vista como uma alternativa igualmente eficaz e menos lesiva à regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial: quer seja porque ela surge, no quadro legal, não como uma solução alternativa , mas como uma medida suplementar ou cumulativa , para dissuadir a impugnação judicial; quer seja porque ela não permite alcançar outro dos desideratos da medida sob escrutínio, a garantia do cumprimento da sanção; quer seja, finalmente, porque é tudo menos evidente que se trate de uma medida menos lesiva do que a regra do efeito meramente devolutivo ─ sendo certo, em todo o caso, que é uma medida cujo alcance restritivo é de natureza diversa, atingindo, sobretudo, o direito de acesso aos tribunais. Neste contexto, de incerteza sobre a fun çã o, a efic á cia e a lesividade relativas das medidas sujeitas a comparação, cabe respeitar a liberdade do legislador de adotar a solução que entenda necessária. Por outro lado, a solução alternativa proposta pelo Tribunal recorrido ─ o recurso a medidas de garantia patrimonial do cumprimento da sanção ─ , pese embora apta a prosseguir as finalidades cautelares ou de garantia da n ã o suspens ã o da execu çã o da san çã o, n ã o permite decerto alcan ç ar, pelo menos com a efic á cia pretendida pelo legislador, o objetivo fundamental de dissuadir o recurso aos tribunais com intuito dilatório. Nestes termos, é impossível concluir que a regra do efeito meramente devolutivo é inexigível. Também parece ser de recusar a ideia, desenvolvida nos Acórdãos n.º s 674/2016 e 675/2016, de que é dispensável às finalidades da medida a imposição da prestação de caução substitutiva como condição necessária da suspensão da execução da sanção. « [U]ma tal automaticidade ─ escreveu-se nesses arestos ─ n ã o consente a devida pondera çã o circunstanciada do caso, designadamente para efeitos de avaliação da exigibilidade da prestação de uma caução de montante igual ao da coima para prevenção de eventuais perigos que se imponha acautelar e que podem encontrar mecanismo alternativo nas medidas provisórias .» Ora, nem a caução, como se referiu anteriormente, tem de revestir a forma de depósito em dinheiro da quantia que o visado foi condenado a pagar a título de coima ─ pelo que, nesse aspeto, nada h á de « autom á tico » na solu çã o legal ─ , nem a substitui çã o da imposi çã o de presta çã o efetiva de coima por um regime «casuístico» permite alcançar o principal desiderato da medida, que é a regulação sistémica dos incentivos de agentes económicos que operam em mercados cujo bom funcionamento é, pelas razões várias já explicitadas, do mais intenso interesse público. Pelo que também os pressupostos, sem dúvida exigentes, da exceção ao regime-regra do efeito meramente devolutivo, não se podem considerar, em termos gerais, inexigíveis ou desnecessários. 16. Resta determinar se a medida consagrada nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, viola o subprincípio da proporcionalidade, por implicar um meio cujo efeito lesivo não é justificado, tudo visto e ponderado, pelos fins a que se destina. A esta questão deve dar-se resposta negativa, também aqui em sentido divergente do decidido no Acórdão n.º 675/16. Na verdade, o sacrifício da presunção de inocência, operado pela medida, tem um desvalor constitucional moderado ou ligeiro , por múltiplas razões cumulativas : (i) Como o Tribunal Constitucional tem afirmado reiteradamente ( v. , entre muitos outros, os Acórdãos n.º s 158/92, 50/99, 33/2002, 659/2006, 99/2009 e 135/2009), as garantias de processo sancionatório ─ designadamente, o direito à presunção de inocência ─ não têm, no domínio contraordenacional, peso axiológico idêntico ao que têm no âmbito criminal, em virtude do diference alcance ablativo das sanções cominadas e da diferente ressonância social das condenações proferidas; (ii) Tal peso é menor ainda quando os visados não são pessoas singulares, mas sociedades comerciais, geralmente (e é a medida em geral que aqui está em causa) com grandes volumes de negócios e capacidade financeira, sancionadas com coimas que refletem a sua situação económica, por factos praticados no âmbito de uma atividade desenvolvida em mercados densamente regulados; (iii) Embora as condenações e sanções sejam decididas por uma entidade administrativa, trata-se de uma entidade independente , tanto no plano orgânico (impossibilidade de destituição discricionária), como no plano funcional (subtração ao domínio da superintendência ou tutela), pelo que a probabilidade de que a justeza da sua decisão venha a ser secundada por um órgão jurisdicional é relativamente elevada (sobre a singularidade institucional das entidades administrativas independentes, v. o Acórdão n.º 376/2016); (iv) A restrição do direito à presunção de inocência é mitigada pela exceção prevista para os casos em que a execução da sanção cause prejuízo considerável ao visado ─ a « válvula de escape do sistema », na expressão plástica do Acórdão n.º 376/2016 ─, precisamente aqueles casos em que é mais significativa a lesão à presunção de inocência associada à regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial; e (v) Nada no regime obsta, em princípio, a que a prestação da caução seja feita no montante e pela forma que o Tribunal entender adequados, tomadas em devida consideração as particularidades do caso, as circunstâncias do impugnante e a função de garantia da caução. Ponderados os interesses públicos servidos pela medida e a compressão que implica do direito à presunção de inocência, não pode o Tribunal dar por demonstrada a violação do subprincípio da proporcionalidade. Impõe-se, pelo contrário, reconhecer que a solução legal sob escrutínio corresponde a uma ponderação razoável dos interesses pertinentes, cuja legitimidade se reconduz ao princípio democrático em que assenta a autoridade constitucional do legislador. Conclui-se, pois, que o regime consagrado nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE, não ofende o princípio da proibição do excesso. 17. Tratando-se de recurso previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, não há lugar ao pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 1, do mesmo diploma legal. III. Decisão Em face do exposto, decide-se: Não julgar inconstitucional a norma extraída dos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, a qual determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para o impugnante, decorrente da execução da decisão Em consequência, conceder provimento ao recurso, determinando a reforma da decisão recorrida, em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade. Sem custas, por não serem devidas. Lisboa, 12 de julho de 2017 – Gonçalo de Almeida Ribeiro – Maria José Rangel de Mesquita ( com declaração) Joana Fernandes Costa ( vencida nos termos da declaração anexa) - Maria Clara Sottomayor ( vencida nos termos da declaração em anexo) João Pedro Caupers (com declaração em anexo) DECLARAÇÃO DE VOTO Subscrevemos o juízo de não inconstitucionalidade constante da alínea a) da Decisão e a fundamentação do Acórdão na parte que respeita ao confronto da norma sindicada com o direito à tutela jurisdicional efetiva (cfr. II. Fundamentação, n.ºs 12 e 13). No que respeita ao confronto da norma sindicada com o princípio da presunção de inocência, subscrevemos o referido juízo de não inconstitucionalidade, mas, no essencial, com a fundamentação constante do Acórdão n.º 376/2016, da 3ª Secção deste Tribunal, o qual subscrevemos – e que, por partir de premissa diversa, implica que não acompanhemos a fundamentação do Acórdão nessa parte (cfr. II. Fundamentação, n.ºs 14 a 16). Maria José Rangel de Mesquita DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Tal como a construção sufragada no acórdão, a premissa de que parto é também a de que, apesar de a Constituição não impor uma estrita equiparação entre o ilícito contraordenacional e o ilícito penal, justificativa da automática transposição para o primeiro da totalidade das garantias que para o segundo estabelece, o princípio da presunção de inocência integra o catálogo dos princípios comuns que, por serem constitutivos do Estado de Direito democrático, são extensíveis a outros ramos do direito sancionatório público e, consequentemente, também ao direito contraordenacional (cfr. Acórdão n.º 674/2016). As consequências que creio deverem extrair-se de tal assunção não coincidem, porém, pelo menos em toda a sua extensão, com aquelas que lhe reconhece o juízo formulado no acórdão. Ao contrário do que parecem supor certos dos argumentos que serviram para concluir pela não inconstitucionalidade da norma extraída dos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro — que « determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para o impugnante, decorrente da execução da decisão » —, tenho por certo que o princípio da presunção de inocência, justamente por constituir uma emanação do princípio do Estado de Direito democrático, pertence àquela categoria de princípios que conformam o modo de proceder dos poderes públicos e densificam a ideia da sua sujeição «a princípios e regras jurídicas» (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa Anotada , Volume I, Coimbra, 2007, p. 205) , não admitindo, desde logo por essa razão, qualquer graduação fundada nas particulares características do sujeito visado, seja qual for o segmento do direito sancionatório em que deva operar. Assim entendido — isto é, enquanto refração da ideia de vinculação dos poderes públicos a critérios ou padrões de conduta —, o princípio da presunção de inocência constitui uma regra de tratamento a dispensar a todo aquele a quem seja imputada a prática de uma infração, que define e condiciona os termos em que o Estado se encontra constitucionalmente autorizado a com o mesmo se relacionar antes do trânsito em julgado da decisão condenatória. Por isso, apesar de não ser absoluta, a inocência presumida não varia, nem quanto ao seu nível de incidência, nem quanto à definição da margem de compressão em que haja de consentir, em razão do tipo de sujeito visado pelo procedimento: do ponto de vista da presunção de inocência, pode dizer-se que se encontra constitucionalmente vedada, tanto ao legislador ordinário como ao intérprete-aplicador, qualquer solução que acolha, ainda que implicitamente, a ideia de um “processo contraordenacional do agente”. Tudo isto para fazer desde já notar que a circunstância, a que o acórdão atende, de nos encontrarmos perante «sociedades comerciais, geralmente (…) com grandes volumes de negócios e capacidade financeira» é, quanto a mim, inidónea para justificar um nível de tolerância maior — ou, na formulação ali seguida, para atribuir um «desvalor constitucional menor» — à lesão da presunção de inocência. Para responder à questão de saber se poderá ter-se por constitucionalmente legítima a compressão da presunção de inocência que inexoravelmente decorre da opção de conferir efeito meramente devolutivo à impugnação judicial das decisões aplicativas de coima proferidas pela Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), qualquer elemento diferenciador que deva extrair-se das particularidades do específico regime sancionatório aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, só poderá residir no interesse assim prosseguido e não, sequer também, na particular condição — neste caso, financeiramente mais impressiva — dos sujeitos por tal entidade regulados. Ora, é justamente na caracterização de tal interesse que se situa a segunda das razões pelas quais me afasto do juízo que obteve vencimento. 2. Tal como no acórdão, considero que, não sendo o princípio da presunção de inocência absoluto, a resposta à questão suscitada nos autos passa por determinar se a restrição a que tal principio é sujeito pelo regime consagrado nos n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do RSSE constitui um meio idóneo, exigível e proporcional aos fins que através dele se prosseguem (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição). No juízo de ponderação para que somos assim remetidos, tenho, todavia, por certo que os fins a considerar para aquele efeito só podem ser os fins subjacentes à norma fiscalizada — que, importa relembrá-lo, consiste na atribuição de efeito meramente devolutivo à impugnação judicial, deixando esta de poder obstar à execução imediata da coima —, e não os fins que, mais amplamente, informam o regime sancionatório do sector energético, a não ser na estrita medida em que tenham naquela solução uma expressão suficientemente tangível . No enquadramento a que começa por sujeitar a norma fiscalizada, o acórdão recorda que o regime sancionatório do sector energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, tem por finalidade promover a eficiência e a racionalidade das atividades dos setores regulados, em termos objetivos, transparentes, não discriminatórios e concorrenciais, através da sua contínua supervisão e acompanhamento, integrados nos objetivos do mercado interno e dos mercados ibéricos, da eletricidade e do gás natural (artigo 3.º, n.º 1). Apesar de indiscutivelmente legítimo, tal interesse não apresenta, contudo — pelo menos à primeira vista —, uma conexão suficientemente próxima com o regime de impugnação judicial das decisões aplicativas de coima proferidas pela ERSE ao ponto de poder servir diretamente à identificação do fim subjacente à norma fiscalizada — isto é, da finalidade em vista da qual foi estabelecido o efeito meramente devolutivo daquela impugnação —, dispensando a mediação de qualquer outro, com afinidade tópica mais percetível com uma tal opção processual. Uma possibilidade de estabelecer aquela correlação — que não é a seguida no acórdão — passaria por afirmar que, com a execução imediata da execução da coima proporcionada pelo efeito meramente devolutivo da impugnação judicial da decisão condenatória, o que se teve em vista foi compelir o sujeito regulado a reajustar prontamente a sua prestação no mercado, desincentivando a reiteração do comportamento sancionado antes mesmo de definitivamente estabelecido o seu carácter ilícito e culposo. Nesta hipótese, se não se duvidaria da legitimidade do interesse prosseguido pela norma fiscalizada, não poderia deixar de duvidar-se da necessidade do meio escolhido para o alcançar. Considerando que o diploma que estabelece o efeito meramente devolutivo da impugnação judicial das decisões proferidas pela ERSE, aplicativas de coima, atribui simultaneamente a tal entidade poderes de intervenção cautelar — conferindo-lhe a faculdade de, «[ s]empre que as investigações realizadas indiciem que os atos que são objeto do processo estão na iminência de provocar um prejuízo grave e irreparável ou de difícil reparação para os setores regulados ou para os consumidores», «ordenar preventivamente a imediata suspensão da prática dos referidos atos ou quaisquer outras medidas provisórias necessárias à imediata reposição do cumprimento das leis ou regulamentos aplicáveis que se mostrem indispensáveis ao efeito útil da decisão a proferir no processo» (artigo 26.º) —, dificilmente poderia reconhecer-se na possibilidade de execução imediata da sanção pecuniária em que a coima se traduz uma medida necessária a provocar nos agentes regulados a reação indispensável ao acautelamento da eficaz regulação dos mercados energéticos e/ou das prementes necessidades que estes satisfazem. 3. Para concluir pela legitimidade constitucional da regra que estabelece o efeito meramente devolutivo da impugnação judicial em face dos limites impostos pelo princípio da proibição do excesso, o acórdão assume que aquela regra cobra a sua razão de ser no «interesse na garantia do cumprimento das sanções» e na «dissuasão do recurso aos tribunais com finalidades dilatórias», fins que considera para aquele efeito recondutíveis aos «interesses públicos associados à regulação dos mercados energéticos». De acordo com o juízo ali sufragado, a opção de conferir efeito meramente devolutivo à impugnação judicial das decisões proferidas pela ERSE, aplicativas de coima, constitui um meio idóneo , necessário e proporcional , do ponto de vista da carga coativa que comporta, à realização do «interesse na garantia do cumprimento das sanções» e na «dissuasão do recurso aos tribunais com finalidades dilatórias» e, por essa via , dos «interesses públicos associados à regulação dos mercados energéticos». É por discordar, desde logo, da relação que ali se estabelece entre, por um lado, o «interesse na garantia do cumprimento das sanções» e na «dissuasão do recurso aos tribunais com finalidades dilatórias» e, por outro, os «interesses públicos associados à regulação dos mercados energéticos», que não partilho a conclusão de que a solução legal sob escrutínio se contém dentro dos limites impostos pelo princípio da proibição do excesso. No âmbito do balanceamento para que remete o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, a norma que prescreve o efeito meramente devolutivo das decisões aplicativas de coima só poderia ser funcionalmente reportada ao interesse público na regulação dos mercados energéticos — cuja legitimidade é, repete-se, indiscutível — se nela pudesse reconhecer-se um mecanismo necessário à pronta retificação do desempenho dos agentes regulados. Desligado desse propósito — para a prossecução do qual se viu já ser o meio inexigível —, o interesse na «garantia do cumprimento» da sanção pecuniária em que a coima se esgota fica forçosamente reduzido ao interesse na cobrança imediata da quantia que lhe corresponde, não tendo este — tal como não tem o «interesse em dissuadir o recurso dilatório aos tribunais» — significado ou relevância suficientes para justificar, logo no plano da legitimidade dos fins, o nível de compressão a que é sujeito o princípio da presunção de inocência. É justamente por considerar que o único interesse que a solução fiscalizada é efetivamente apta a satisfazer — e para a prossecução do qual constitui um meio necessário — é o interesse no arrecadamento imediato da receita correspondente à coima aplicada que divirjo do juízo que fez vencimento, já que tenho tal interesse por imprestável para justificar, mesmo no âmbito da responsabilidade meramente contraordenacional em que nos situamos, a restrição do princípio da presunção de inocência que decorre da possibilidade de execução da sanção pecuniária antes mesmo da confirmação judicial da decisão que a aplicou. Joana Fernandes Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Voto vencida. Tal como o Acórdão n.º 675/2016, entendo que a norma impugnada (o artigo 46.º, n.ºs 4 e 5, da Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro) padece de inconstitucionalidade, « por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, concretizado, no âmbito da justiça administrativa, no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição.» Nestes termos o condicionamento do efeito suspensivo do recurso à efetiva prestação de caução em substituição, no prazo fixado pelo tribunal, reveste-se de uma ideia de automatismo incompatível com os referidos princípios constitucionais, pois o teor literal da lei indica ao julgador que não lhe é deixada uma margem de manobra que permita a dispensa da prestação de caução ou proceda a uma graduação do seu montante de acordo com as circunstâncias do caso concreto. Por outro lado, razões de eficácia na fiscalização destas empresas e na proteção dos direitos dos consumidores já foram contempladas pelo artigo 26.º, n.º 1 da Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, segundo o qual «Sempre que as investigações realizadas indiciem que os atos que são objeto do processo estão na iminência de provocar um prejuízo grave e irreparável ou de difícil reparação para os setores regulados ou para os consumidores, a ERSE pode, em qualquer momento do processo, ordenar preventivamente a imediata suspensão da prática dos referidos atos ou quaisquer outras medidas provisórias necessárias à imediata reposição do cumprimento das leis ou regulamentos aplicáveis que se mostrem indispensáveis ao efeito útil da decisão a proferir no processo» (sublinhado meu). O Estado tem também ao seu dispor, para a realização das finalidades cautelares visadas, a caução económica prevista no artigo 277.º do CPP, preceito que assenta num fundado receio, casuisticamente aferido, de perda da garantia patrimonial. Ou seja, os objetivos que a norma impugnada visa tutelar já estão abrangidos pelas medidas provisórias que podem ser decretadas para assegurar o efeito útil a proferir no processo. Sendo assim, a norma impugnada não passa o teste da proporcionalidade, na vertente da necessidade, pois os fins que ela visa podem ser alcançados por meio de medidas menos gravosas. Deve a este propósito notar-se que a ponderação inerente à aplicação do princípio da proporcionalidade não exige que, numa análise empírica, se demonstre que a medida alternativa menos gravosa revela o mesmo grau de eficácia do que o da medida restritiva cuja constitucionalidade se questiona. Será muito raro que os dois meios revelem, de forma evidente, um preciso grau de aptidão em termos de se poder concluir pela sua equivalência. Na aplicação do juízo de proporcionalidade à medida restritiva emergem, para além de elementos empíricos, valores, os quais – quando se referem a matérias jusfundamentais, que se revestem de essencialidade para o Estado de Direito democrático, como o caso da presunção de inocência – pesam mais, no juízo de ponderação, do que os interesses visados pela medida restritiva (neste sentido, Jorge Reis Novais, Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa , Coimbra, 2004, p. 173 e ss ). A norma impugnada viola também o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, pois o meio utilizado é desproporcionado em relação ao fim: nem o fim que se pretende alcançar com a medida restritiva é tão importante ou premente como presumiu o Acórdão que fez vencimento; nem o sacrifício que se impõe com a restrição tão leve. Por outro lado, deve ter-se em conta no juízo de ponderação, o seguinte: 1) no setor da energia não atuam só grandes empresas com capacidade económica elevada, mas também empresas de menor dimensão e capacidade económica; 2) deixou de ser verdade, no contexto legislativo atual, em que o legislador usa o direito contraordenacional para proteger bens jurídicos de relevância penal e em que as sanções podem ser de valor económico elevadíssimo, que o direito à presunção de inocência tenha um peso axiológico tão reduzido como entende o Acórdão que fez vencimento; 3) as sanções são decididas por uma entidade administrativa e os processos contraordenacionais têm estrutura inquisitória, sendo a entidade administrativa que investiga a mesma que julga e decide, o que coloca com particular acuidade a importância da garantia do recurso. Maria Clara Sottomayor DECLARAÇÃO DE VOTO Votei favoravelmente a decisão, por continuar a perfilhar a jurisprudência do Acórdão 376/2016, nomeadamente por também entender que a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso interposto de atos de aplicação de coimas não ofende qualquer preceito constitucional, desde que na fixação do valor da caução e do modo de prestar esta, a estabelecer pelo juiz como condição da atribuição de efeito suspensivo ao recurso, possam ser ponderados os prejuízos causados ao recorrente com a execução da decisão. De resto, limito-me a sustentar a mesma posição que defendi nas minhas declarações de voto de vencido apostas nos Acórdãos n.ºs 674/2016 e 675/2016, prolatados na 1.ª Secção. João Pedro Caupers