00392/10.3BEMDL - Tribunal Central Administrativo Norte

1. Improcede o pedido de intimação para a passagem de certidão contendo a identidade e residência de contra-interessados, nos termos do disposto no n.º 4, do artigo 115º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, se o requerente não indicou qual o pedido (nem a respectiva causa de pedir) que pretendia deduzir em juízo, impossibilitando assim a Administração de saber quais os eventuais contra-interessados na relação jurídica controvertida.

2. Não é de admitir o pedido de intimação para a passagem de certidão, nos termos do disposto no artigo 105º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumulado com o pedido de intimação a que alude o referido n.º4, do artigo 115º, do mesmo diploma, se daí resultar um encurtamento do prazo estabelecido por lei, de dez dias úteis, para a Administração emitir a requerida certidão, nos termos do disposto nos artigos 61º, n.º 1, 63º, n.º1, e 71º, nº 1, e 72º do Código de Procedimento Administrativo.*

* Sumário elaborado pelo Relator

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

A Junta de Freguesia de Atei veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença que - no pedido de intimação para a passagem de certidão que a ora Recorrente moveu contra o Presidente da Câmara Municipal de Mondim de Basto - absolveu da instância o requerido.

Invocou para tanto que a sentença sob recurso violou as normas legais contidas nos artigos 4º, 25º, 80º nº 1 alínea b), 51º nº 4, 57º, 68º nº 2, 78º nº 2 alínea f), 82º nº 1 e 89º nº 1 alínea f), 113º, 104º, 105º alínea b) e 115º nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1º nº 2, 2º alínea d), 3º, 8º, 22º nº 7, 28º nºs 1 e 2 e 50º nº 1 do DL 135/99, 8º nº 3, 9º, 10º e 11º do Código Civil, 2º nº 2 do Código de Processo Civil, 17º, 18º, 52º nºs 1 e 3, 204º, 266º e 268º nºs 1, 2 e 4 da Constituição da República Portuguesa, e 4º nº 1 alínea b) do Regulamento das Custas Processuais – DL nº 34/2008.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.

São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:

a) A ora recorrente tem o direito fundamental de obter a lista de contra-interessados no prazo de vinte e quatro horas, nos termos prescritos no artigo 115º nº 2 do CPTA.

b) Findo esse prazo, a recorrente tem o direito fundamental de recorrer de imediato à via contenciosa prevista no artigo 104º e ss. do CPTA, sem ter que esperar o decurso do prazo geral de dez dias previsto nos artigos 61º nº 3, 63º nº 1, 71º nº 1 e 72º do CPA.

c) Quanto às demais pretensões formuladas em 13/09/2009 (Doc. A - já junto aos autos com a p.i.) o prazo de vinte dias prescrito no artigo 105º do CPTA conta-se a partir da notificação ao interessado do Ofício nº 3.025/2010, de 14/09/2010, em que a entidade, de forma capciosa, indeferiu injustificada e liminarmente todas as suas pretensões (artigo 105º alínea b) do CPTA).

d) Ambas as pretensões podem e deve ser cumulas num só processo ex vi artigo 4º do CPTA.

e) Em consequência, o presente meio processual foi tempestivamente interposto e é o meio processual contencioso adequado à tutela jurisdicional do seu direito à informação aqui em causa (V. neste sentido o Ac. do STA de 24/04/1996, in rec. 39.915).

f) A recorrente beneficia de isenção do pagamento de taxa de justiça e de custas nos termos previstos nos artigos 52º nºs 1 e 3 da CRP e 4º nº 1 alínea b) do RCP – DL nº 34/2008.

g) Qualquer outra interpretação das normas legais aplicadas revela-se materialmente inconstitucional por violar injustificada e desproporcionadamente o princípio da legalidade, o princípio da simplicidade e do direito de acesso à informação e aos arquivos e registos administrativos consagrados nos artigos 2º e 50º nº 1 do DL 135/99 e 266º e 268º nºs 1, 2 e 4 da CRP.

h) A sentença sob recurso violou as normas legais contidas nos artigos 4º, 25º, 80º nº 1 alínea b), 51º nº 4, 57º, 68º nº 2, 78º nº 2 alínea f), 82º nº 1 e 89º nº 1 alínea f), 113º, 104º, 105º alínea b) e 115º nº 2 do CPTA, 1º nº 2, 2º alínea d), 3º, 8º, 22º nº 7, 28º nºs 1 e 2 e 50º nº 1 do DL 135/99, 8º nº 3, 9º, 10º e 11º do CC, 2º nº 2 do CPC, 17º, 18º, 52º nºs 1 e 3, 204º, 266º e 268º nºs 1, 2 e 4 da CRP e 4º nº 1 alínea b) do RCP – DL nº 34/2008.

Matéria de facto com relevo:

. Em Setembro de 2010, o Município de Mondim de Basto, através do seu Presidente, fez publicar o seguinte anúncio:

“Caro Munícipe,

Dirijo-me excepcionalmente neste formato, para esclarecer um assunto que tem gerado muita polémica e preocupação, principalmente nos Pais e Encarregados de Educação da freguesia de Atei.

Logo em Novembro de 2009, a Câmara foi confrontado com uma situação, na área da Educação, para a qual teve de encontrar uma solução.

Na verdade, em Outubro de 2008, a Câmara havia adjudicado a construção de um Centro Escolar na vila de Mondim, designado Centro Escolar Oeste, com capacidade apenas para dez turmas, incluindo apenas os alunos das freguesias de Mondim e Paradança.

O Ministério da Educação deu parecer desfavorável, em 2008, à candidatura apresentada para um Centro Escolar em Atei, pelo facto de não atingir o número mínimo de alunos exigido para um Centro Escolar, que é, recordamos, de quatro salas com vinte e quatro alunos cada.

Perante esta situação, entendi então e entendo agora, que os alunos da freguesia de Atei devem ter acesso às mesmas condições que os alunos das restantes freguesias do concelho, uma escola equipada com salas com acesso à internet, quadros interactivos, cantina, pavilhão gimnodesportivo, biblioteca, etc.

Era absolutamente urgente encontrar uma solução para os alunos da freguesia de Atei.

Por estas razões, o actual Executivo decidiu então, propor ao Ministério da Educação uma solução: aumentar a capacidade do Centro Escolar de Mondim das dez salas inicialmente previstas, para treze salas, permitindo desta forma albergar também os alunos da freguesia de Atei. Esta alteração ao projecto foi aprovada em reunião de Câmara em doze de Abril de 2010.

Embora percebendo os receios das famílias, especialmente os relativos à deslocação das crianças para a vila de Mondim de Basto, estou em condições de garantir-vos um serviço de transporte de qualidade, com viaturas novas e acompanhamento apropriado, e com as melhores condições de conforto e segurança para as crianças.

Aliás, terei muito gosto e toda a disponibilidade para acompanhar alunos e Encarregados de Educação numa visita ao novo Centro Escolar, antes do início do ano lectivo. Lá poderão comprovar, presencialmente, as excelentes condições que propomos para os Vossos filhos.

Ciente das preocupações da população de Atei, estou profundamente convicto que esta é a solução que melhor defende os interesses de todos, especialmente os das crianças do 1º ciclo da freguesia de Atei.

Nem sempre as soluções adequadas são as mais populares ou mais fáceis de prosseguir.

Espero contar da vossa parte com a compreensão, serenidade e confiança que são características próprias do povo de Atei.”

. Em 13.09.2010 o Presidente da Junta de Freguesia de Atei, em nome desta, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Mondim de Basto, o seguinte requerimento:

“A freguesia de Atei, concelho de Mondim de Basto, NIF 507117589, com sede no lugar da Praça, da mesma freguesia, aqui representada pelo seu Presidente, J…, tendo tomado conhecimento nesta data do teor do V/ comunicado em anexo - Doc. A, que se reporta ao eventual encerramento das Escolas do 1º Ciclo do Ensino Básico ainda existentes na Freguesia de Atei, aparentemente em consequência do facto de não ter sido autorizada a construção do novo Centro Escolar de Atei, tal como melhor consta da "Carta Educativa do Concelho de Mondim de Basto", de 2007/2010, a páginas 28 e 32, não vislumbrando razão plausível para tal procedimento, vem expor e requerer o seguinte:

1- Do comunicado agora divulgado, não constam os fundamentos de facto e/ou de direito em que se estriba essa autarquia para, unilateralmente, proceder ao encerramento das Escolas do 1° Ciclo ainda em funcionamento na Freguesia de Atei e proceder à sua transferência para o novo "Centro Escolar de Mondim Oeste", com todos os transtornos e custos que daí decorrerão, em particular para as crianças e respectivos pais / encarregados de educação.

2- Os argumentos invocados «uma escola equipada com salas com acesso à internet, quadros interactivos, cantina, pavilhão gimnodesportivo, biblioteca, etc» não são de per si razões válidas ou suficientes para Lai transferência.

3- As escolas ainda em funcionamento têm as necessárias condições de funcionamento, sendo obviamente mais fácil e económico levar até lá a «internet, os quadros interactivos (...), etc» do que fazer deslocar diariamente todas as crianças da freguesia de Atei para a sede do concelho!!!

4- Com todos os custos, transtornos e riscos daí decorrentes.

5- É que não estamos apenas a falar de menores de idade, antes estão em causa crianças menores de 10 anos de idade, que não devem sequer ser misturados com menores de faixas etárias superiores.

6- Por outro lado, não se percebe Já muito bem o que se passou com o argumento Ministério da Educação:

6.1- Não autoriza o funcionamento das escolas em causa ?

6.2- Apenas deu parecer desfavorável à construção do novo "Centro Escolar de Atei" ?

6.3- Ou, porque aumenta o valor a receber por essa autarquia, a alteração / solução agora proposta / imposta revela-se «economicamente muito vantajosa para o Município”?

7- Ou seja, as verdadeiras motivações dessa autarquia não são o bem-estar e melhorias das condições de aprendizagem das crianças da freguesia de Atei, mas sim, as vantagens económicas que essa autarquia pretende receber do Ministério da Educação

8- Também não se entende por que razão é que desde que o Ministério da Educação emitiu parecer desfavorável ou não autorizou a construção do novo Centro Escolar de Atei (não se vislumbra qual o real fundamento ou se existe outro), essa autarquia não se dignou informar e/ou consultar em tempo os interessados, em cumprimento do direito fundamental de audiência e participação dos interessados (V. artigos 268° da CRP e 100°ess. Do CPA).

9- Menos se entende que pretendam apresentar o facto como consumado!

10- Vá-se lá saber bem porquê!

Nesta conformidade, no exercício do seu direito fundamental à informação, de participação, de acesso aos arquivos e registos públicos e/ou de acção popular requer a V. E.xa se digne mandar notificar à signatária o(s) acto(s) deliberativo (s) a que se reporta no seu comunicado em anexo — Doc. A, a respectiva autoria, fundamentação de facto e de direito em que se estriba, incluído as propostas, os pareceres, as informações, os estudos, etc, que determinaram a pretensa "solução adequada" a que se reporta, e demais elementos informativos prescritos nos artigos 61° a 65°, 68° n.° 1, 123° n.° 1. 124° n.° 1 e 126° do CPA e 60° n° 2 do OPTA.

Caso assim, não se entenda, o que considera por mera cautela e sem conceder, requer a V. Exª se digne mandar facultar a consulta do respectivo processo instrutor e mandar passar e remeter para a sua residência fotocópia do(s) acto(s) deliberativo(s) em causa, bem assim das propostas, dos pareceres, das informações, dos estudos, etc., que determinaram a pretensa "solução adequada” a que se reporta no seu comunicado cm anexo - Doc. A.

Nos termos e para os efeitos previstos no artigo 115° n.°s 1 e 2 do CPTA, mais requer, a passagem urgente de certidão de onde conste o nome e residência de todos os contra-interessados nesta controvérsia, que «deve ser passada no prazo de vinte quatro horas pela autoridade requerida».

. Foi enviado ao requerente, em resposta, o ofício n.º 3.025/2010, de 14.09.2010, subscrito pelo requerido, com o seguinte teor:

“Excelentíssimo Senhor Presidente da Junta de Freguesia,

Na sequência do Vosso requerimento a solicitar a indicação de eventuais contra - interessados na "controvérsia" relativa ao Centro Escolar de Atei, porque da análise do requerimento não é perceptível nem a causa de pedir, nem o pedido a formular na acção judicial que supostamente pretendem intentar, não pode a esta Câmara identificar eventuais contra interessados, conforme requerido.

Assim, para resposta ao requerimento apresentado, solicitamos a indicação ou descrição da causa de pedir e do pedido que pretendem dirigir ao Tribunal, para que esta Câmara Municipal possa avaliar que interesses podem vir a ser postos em causa, e assim, identificar eventuais contra - interessados.”

. Em 16.09.2010, o requerente enviou este novo requerimento:

“Assunto: Centro Escolar de Atei; Pedido de notificação de acto / deliberação. V/Oficio: 3025/2010 - Processo 01.

Na qualidade de mandatária da freguesia de Atei, conforme procuração anexa, e na presença do ofício supra citado, verifica a Junta de Freguesia de Atei que V/Exa. não respondeu ao requerimento formulado na página 3" do ofício que dirigiu a V/Exa. e deu entrada em 13/09/2010, com a referência 3367/2010, cujo teor é o seguinte: requer a V. Ex.' se digne mandar notificar à signatária o(s) acto(s) deliberativo(s) a que se reporta no seu comunicado em anexo - Doc. A, a respectiva autoria, fundamentação de facto e de direito em que se estriba, incluído as propostas, os pareceres, e informações, os estudos, etc., que determinaram a pretensa "solução adequada" a que se reporta, e demais elementos informativos prescritos nos artigos 51º a 65°, 68° n.° 1, 123º n.° 1, 124°, nº 1 e 126° do CPA e 60° nº 2 do CPTA.

Caso assim não se entenda, o que considera por mera cautela e sem conceder, requer a V. Ex.ª se digne mandar facultar a consulta do respectivo processo instrutor e mandar passar e remeter para a sua residência fotocópia do(s) acto(s) deliberativo(s) em causa, bem assim das propostas, dos pareceres, das informações, dos estudos, efe, que determinaram a pretensa "solução adequada" a que se reporta no seu comunicado em anexo - Doc. A.

Como compreenderá, a postura omissiva de V/Exa. coloca em causa o direito da minha constituinte à impugnação do acto em tempo útil, o que poderá constituir denegação de justiça, visto que o requerimento é explícito e não se mostra cumprido, nem o ofício remetido lhe faz qualquer referência.

Sem prejuízo do que a N/Representada possa pretender nesta matéria, e tentando obviar ao enviesado da comunicação em causa, requeremos a V/Exa. que durante o dia de hoje se digne, por esta via de fax, dar resposta ao transcrito requerido.”

Enquadramento jurídico.

O M.mo Juiz a quo decidiu absolver o requerido da instância sustentando, por um lado, que a intimação para a emissão de certidão com “o nome e residência de todos os contra-interessados nesta controvérsia” a que alude o artigo 115º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos deve ser deduzido na providência cautelar respectiva, e, por outro lado, que não decorreu o prazo de 10 dias úteis estabelecido por lei para a emissão da requerida certidão “do(s) acto(s) deliberativo(s) em causa, bem assim das propostas, dos pareceres, das informações, dos estudos, etc., que determinaram a pretensa "solução adequada” a que se reporta” o comunicado do ora requerido.

Vejamos:

Determina o artigo 115.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, integrado no capítulo das disposições comuns das providências cautelares, sob a epígrafe “Contra-interessados”:

“1- Se o interessado não conhecer a identidade e residência dos contra-interessados, pode requerer previamente certidão de que constem aqueles elementos de identificação.

2- A certidão a que se refere o número anterior deve ser passada no prazo de vinte e quatro horas pela autoridade requerida.

3- Se a certidão não for passada, o interessado junta prova de que a requereu e indica a identidade e residência dos contra-interessados que conheça.

4- No caso previsto no número anterior, quando não haja fundamento para rejeição, o juiz ou relator, no prazo de dois dias, intima a autoridade requerida a remeter, também no prazo de dois dias, a certidão pedida, fixando sanção pecuniária compulsória, segundo o disposto no artigo 169.º

5- A falta de remessa da certidão sem justificação adequada é constitutiva de responsabilidade, nos termos previstos no artigo 159.º”.

Do n.º3 deste preceito, onde se refere que o interessado “junta prova” resulta a ideia de que existe já um procedimento cautelar em curso, ao qual se junta a prova, quando se pretende intimar a entidade requerida a emitir certidão com a indicação dos contra-interessados.

De todo o modo, admite-se a possibilidade de existirem situações em que existe o legítimo interesse – e a necessidade -, de identificar os contra-interessados previamente (termo utilizado até no n.º 1 do preceito em análise) à dedução em juízo do procedimento cautelar.

E estendem-se a esses casos, as razões de ser da urgência que determinam o regime especial estabelecido neste preceito, pelo que o mesmo será de aplicar em tais situações.

O que sucede, porém no caso concreto, não é o da inadequação processual do processo de intimação especialmente urgente ao pedido deduzido ou da inadmissibilidade da dedução deste pedido previamente à providência cautelar, a determinar a absolvição da instância.

Trata-se aqui, antes, da falta de fundamento para o pedido, a determinar, em todo o caso, e como se decidiu, a sua rejeição.

Na verdade o requerido, em sede administrativa, invocou que não podia identificar os eventuais os contra-interessados uma vez que o requerente não deixou perceber, no seu requerimento, “nem a causa de pedir, nem o pedido a formular na acção judicial que supostamente pretendem intentar”.

E com razão.

São contra-interessados, numa providência cautelar ou numa acção, todos aqueles a quem a procedência do pedido, possa directamente prejudicar – artigos 57º, 68º, n.º2, e 114º, n.º3, alínea d), todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Ora para se saber a quem a procedência do pedido pode prejudicar é preciso conhecer os precisos termos do pedido e os respectivos fundamentos.

Sem esse desiderato é impossível qualificar alguém como contra-interessado.

Neste particular o Recorrente faz uma inversão do raciocínio lógico: não se impõe que o interessado conheça previamente os contra-interessados para determinar se tem ou não interesse em interpor uma providência cautelar; pelo contrário, é necessário que previamente o interessado saiba qual a providência que pretende deduzir para se poder determinar quem poderá ser prejudicado com a mesma.

O que quer dizer que o requerente deduziu em sede administrativa um pedido de emissão de certidão impossível de satisfazer, por ininteligível.

Não sendo possível à entidade requerida satisfazer o pedido, evidentemente também não pode ser compelida judicialmente a fazê-lo.

Fundamento este bastante para rejeitar o pedido de intimação.

Isto nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 115º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

No que diz respeito à emissão de certidão da deliberação subjacente ao comunicado do ora requerido concorda-se também com o decidido em primeira instância, embora por razões diferentes.

Neste caso é de considerar o pedido extemporâneo, não por ter sido apresentado depois de decorrido o prazo estabelecido por lei para o efeito, mas por ter sido deduzido antes de decorrido prazo substantivo para a Administração satisfazer o pedido.

Admitimos que, por uma questão de economia processual, o pedido de intimação para a passagem de certidão, possa, em abstracto, ser cumulável com o pedido de intimação para a indicação dos contra-interessados.

Sucede porém que as leis de processos destinam-se a permitir e facilitar o exercício de direitos e faculdades legais, garantindo a igualdade das partes, e não a coarctar direitos ou faculdades – artigo 2º, n.º2, do Código de Processo Civil.

No caso concreto do prazo geral de dez dias úteis que o legislador estabeleceu para a emissão de certidão requerida por interessado – artigos 61º, n.º 1, 63º, n.º1, e 71º, nº 1, e 72º do Código de Procedimento Administrativo – temos, por um lado, o direito consagrado em benefício do particular de obter a certidão pretendida no prazo máximo de dez dias úteis, e, por outro, a faculdade que a Administração tem de nesse prazo, e não num prazo inferior, emitir a certidão.

Este prazo foi fixado tendo também em conta, a par da necessidade de satisfazer o pedido do interessado em tempo razoável, também a necessidade de a Administração dispor de um período razoável para produzir e entregar o documento pretendido.

Dito de outro modo: o particular tem o direito à informação no prazo estabelecido por lei e não noutro que esteja na sua disposição.

Não pode por isso o interessado, por via de uma regra processual que admitimos existir, a da possibilidade de cumular pedidos diversos de intimação para a passagem de certidão, reduzir esse prazo concedido por lei para a Administração satisfazer voluntariamente o pedido.

E não se diga, como faz o Recorrente, que a norma do artigo 115º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é uma norma especial face ao art.º 63º do Código de Procedimento Administrativo, pelo que o prazo estabelecido na primeira norma derroga o segundo.

Tratam-se de normas distintas com campos de aplicação distintos pelo que não existe incompatibilidade entre elas que determine a derrogação de uma pela outra.

Uma regula o acesso dos particulares à informação, em termos substantivos, outra regula a forma processual e o prazo para garantir a intervenção de contra-interessados numa providência cautelar.

O direito constitucional ao acesso à justiça e à informação procedimental está garantido, mas nos termos da lei. Neste caso o direito à informação é concedido no prazo de dez dias úteis e não num prazo inferior.

O mesmo é dizer que o entendimento sufragado na sentença não viola qualquer das disposições legais invocadas pelo Recorrente.

Finalmente, no que se refere às custas:

O exercício da acção popular isenta o requerente do pagamento de custas – artigo 4º, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26.02.

Sucede porém que no caso concreto não foi interposta qualquer “acção popular” nem os termos da presente intimação permitem deduzir que estamos perante um meio instrumental do exercício dessa acção.

Foi, por isso, acertada a condenação do requerente em custas, dado o decaimento – artigo 446º, n.ºs 1 e2, do Código de Processo Civil.

Termos em que se impõe manter a decisão recorrida que também assim decidiu, embora, parcialmente, com fundamentos diversos.

Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 3 de Fevereiro de 2011

Ass. Rogério Paulo da Costa Martins

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves