435/87 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 239/85. 2ª Secção Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. I - Relatório 1 – A, com sede em Queluz de Baixo, interpôs, no Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção), recurso de anulação do acto do presidente do B através do qual lhe foi exigida a quantia de 5357$, respeitante a taxas liquidadas por aquele organismo nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 374-J/79, de 10 de Setembro, e relativas aos meses de Outubro a Dezembro de 1980. Como fundamento invocou a circunstância de essas «taxas» deverem ser consideradas verdadeiros «impostos» - sujeitos, portanto, ao especí­fico princípio de legalidade que a Constituição estabelece na matéria - e depois, por último e decisivamente, o facto de o citado decreto-lei não satisfazer as exigências deste princípio, por haver excedido o âmbito da autorização legislativa a que se arrimava (a do artigo 6º da Lei nº 43/79, de 7 de Setembro). Por Acórdão de 16 de Junho de 1983, a 1ª Secção do Supremo jul­gou o recurso improcedente. Inconformada, desse aresto recorreu então a A para o tribunal pleno, reeditando basicamente a sua argumentação anterior e acrescentando uma outra razão conducente à inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 374-J/79: a da inexistência e caducidade, em qualquer caso, à data da publicação desse diploma, da autorização legislativa ao abrigo da qual fora emitido. Mas também o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo não veio a dar razão à recorrente, antes negando provimento ao recurso para ele interposto, por Acórdão de 18 de Junho de 1985. 2 - É deste acórdão que a A recorre para o Tri­bunal Constitucional, nos termos dos artigos 69º e seguintes da res­pectiva lei, para que seja reapreciada a questão de inconstitucionalidade que suscitou no recurso contencioso. Nas suas doutas alegações retoma a recorrente a argumentação invocada perante o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo - louvando-se agora, quanto à primeira parte dela, em parecer do Prof. Dr. A. Sousa Franco, de que junta cópia. Não houve lugar a qualquer outra alegação. 3 - Corridos os vistos, cumpre, pois, decidir a questão que assim vem posta ao Tribunal Constitucional - questão que é, como já resulta do anteriormente relatado, da conformidade constitucional do Decreto-Lei nº 374-J/79, sob o ponto de vista da competência do Governo para a emissão das correspondentes normas, e em particular do seu artigo 1º. Mais concretamente, e atendo-nos aos termos em que a recorrente coloca essa questão, trata-se de saber: Por um lado, se a autorização legislativa constante do artigo 6º da Lei nº 43/79 (a qual renovou a concedida pelo artigo 31º da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho), concedendo ao Governo poderes para «rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica», compreendia também a faculdade de alterar a taxa ou quantitativo dessas receitas (e, portanto, das receitas previstas no artigo 1º do Decreto-Lei nº 374-J/79, agora em causa, as quais se inscrevem naquela categoria): é justamente por entender que não, que a recorrente sustenta haver o diploma em apreço excedido essa autorização; Por outro lado, se tal autorização legislativa, em qualquer caso, já «existia» e não tinha ainda «caducado à data da publicação do Decreto-Lei nº 374-J/79: é que, nada se dispondo na Lei nº 43/79 acerca do início da sua vigência e tendo ela sido publicada efectivamente apenas em 11 de Setembro de 1979 (data da distribuição do correspondente Diário da Republica), a entender-se que lhe é aplicável o prazo geral do vacatio legis de cinco dias (estabelecido, ao tempo no artigo 2º da Lei nº 3/76, de 10 de Setembro), a autorização legislativa do seu artigo 6º só terá entrado em vigor no dia 16 do mesmo mês - depois, portanto, da publicação do Decreto-Lei nº 374-J/79, e depois, de todo o modo, da dissolução da Assembleia da República que a concedera, a qual ocorreu através do Decreto nº 98-A/79, de 11 de Setembro. Sus­tenta justamente a recorrente que é essa (a de 16 de Setembro) a data relevante para o início da eficácia da autorização legislativa em causa, de tal modo que, não só a mesma não podia ser utilizada antes, como, além disso, caducara entre­tanto por força da dissolução do Parlamento, atento o dis­posto no artigo 168º, nº 3, da Constituição (redacção ori­ginária). Recordar-se-á entretanto que, ao pôr-se a questão nestes termos, se parte do princípio (e é esse o pressuposto básico da tese da recorrente, aceite, de resto, pelo Supremo Tribunal Administrativo) de que as recei­tas, denominadas legalmente «taxas», previstas no artigo 1º do Decreto-Lei nº 374-J/79, e destinadas ao organismo de coordenação económica que é o Instituto do Azeite e dos Produtos Oleaginosos, têm a natureza de «imposto» - encontrando-se, como tais, sujeitas à reserva relativa de lei parlamentar, ao tempo nos termos conjugados do artigo 106º, nº 2, e do artigo 167º, alínea o), da Constituição (redacção originária). II - Fundamentos 4 - Dispensa-se o Tribunal de discutir o pressuposto essencial, aca­bado de pôr em relevo, da tese da recorrente, e acolhido pela decisão recorrida. É que, mesmo partindo desse pressuposto - e sem tomar agora posição sobre ele -, sempre se haverá de concluir pela improcedência dessa tese e pela consequente confirmação daquela decisão. A questão em apreço não é nova neste Tribunal. Foi já objecto de análise em numerosos arestos de ambas as suas Secções, quer versando exactamente sobre o Decreto-Lei nº 374-J/79, quer sobre outros di­plomas da mesma data, e publicados no mesmo suplemento do Diário da República, que estabeleceram, em condições idênticas, «taxas» similares às previstas naquele, em favor de outros organismos de coordenação económica. E nesses arestos - o primeiro dos quais foi o Acórdão nº 131/85, no Diário da República, 2ª série, de 14 de Dezembro de 1985 - sempre se decidiu unanimemente, confirmando a jurisprudência também numerosa e uniforme do Supremo Tribunal Administrativo a respeito do ponto, que tais diplomas se acham perfeitamente cobertos pela autorização legislativa do artigo 6º da Lei nº 43/79 (v. além de outros, os Acórdãos nºs 89/86, 90/86, 146/86, 217/86, no Diário da República, 2ª série, de 14 de Junho de 1986, 16 de Junho de 1986, 31 de Julho de 1986, respectivamente, e 52/87 e 53/87, no Diário da Republica, 2ª série, de 7 de Abril de 1987, todos da 1ª Secção, bem como os Acórdãos nºs 69/86, 99/86 e 196/86, no Diário da República, 2ª série, de 9 de Junho de 1986, 2 de Agosto de 1986 e 25 de Agosto de 1986, da 2ª Secção). Assim, porque no presente recurso nada aduz a recorrente que não haja sido considerado já nesses acórdãos - e acrescendo, para mais, que muitos deles foram tirados em espécies em que ela própria era igualmente interessada -, dispensar-se-á o Tribunal, também, de reeditar agora in extenso a larga fundamentação desses seus arestos. Limitar-se-á, em breve síntese, a relembrar os seus traços essenciais. 5 - Importa começar, atenta a sua óbvia prioridade lógico-normativa, pelo segundo dos problemas atrás enunciados. E a esse respeito dir-se-á: No processo sobre que recaiu o Acórdão nº 53/87 (respeitante também precisamente à ora recorrente) apurou-se em definitivo que o suplemento ao Diário da República, em que veio inserido o Decreto-Lei nº 374-J/79, de 10 de Setembro, foi distribuído só no dia 12 do mesmo mês, data que tem de valer, portanto, como a da efectiva publicação desse diploma. Por sua vez, o suplemento àquele Diário em que veio inserta a Lei nº 43/79, embora com data de 7, foi distribuído em 11 de Setembro. Consequentemente, quer se considerem as datas nominais quer as datas efectivas da publicação, verifica-se que a do diploma em apreço sempre ocorreu depois da lei autorizante. Deste modo, ainda que se considerasse serem esses os momentos decisivos para determinar a regularidade do uso da autorização (e não são: cf., por exemplo, Acórdão nº 196/86), não podia questionar-se, a essa luz, tal regularidade; Por outro lado, mesmo deixando em aberto a questão de saber se as normas de autorização legislativa, pela sua própria natureza, não estarão isentas de vacatio legis (cf. Acórdão nº 53/87), e admitindo, portanto, que o artigo 6º da Lei nº 43/79 só entrou em vigor posteriormente à publicação do Decreto-Lei nº 374-J/79 (ut supra, nº 3), tal facto tão-pouco terá afectado a validade deste (ou seja, a regularidade do uso da autorização conferida por aquela norma), mas unicamente a sua eficácia. Tal circunstância, em suma, só terá tido o efeito de protrair, para a data em que entrou em vigor a lei autorizante, o início da vigência do decreto-lei. O que, no caso, é irrelevante, porquanto nele está em causa a apli­cação do diploma a factos ocorridos muito depois (cf. supra, nº 1); Por último - e como quer que as coisas em definitivo se enten­dam, no tocante ao momento a partir do qual uma autori­zação legislativa se torna «eficaz» e pode ser utilizada -, é indiferente que tenha entretanto ocorrido a dissolução da Assembleia da República (citado Decreto nº 98-A/79, de 11 de Setembro). É que, sendo a Lei nº 43/79 uma lei de revisão da lei orçamental para 1979, e assumindo assim a na­tureza desta, e limitando-se o seu artigo 6º, de resto, a renovar (cautelarmente) a autorização conferida pelo ar­tigo 31º dessa outra lei (a Lei nº 21-A/79), num tal preceito (no artigo 6º) continua a ter-se uma autorização legislativa, em matéria fiscal, constante da lei do orçamento; ora, deve entender-se que a tais autorizações não se aplica o regime geral de caducidade estabelecido no artigo 168º, nº 3 (hoje, nº 4), da Constituição, nomeadamente no que respeita à dissolução parlamentar. Em resumo: à data do Decreto-Lei nº 374-J/79, já existia e não tinha caducado a autorização legislativa (do artigo 6º da Lei nº 43/79) ao abrigo da qual ele foi emitido. 6 - Dito isto, e a respeito ainda do problema que primeiro cumpria analisar, acrescentar-se-á que, no contexto dele, não assaca a recorrente à autorização legislativa em causa o pretenso vício que consistiria em a mesma não estabelecer o prazo da respectiva duração (artigo 168º, nº 1, da Constituição, redacção primitiva) - vício esse que tem sido invocado, com frequência, em recursos similares ao ora em apreço. Um tal vício diria já directamente respeito ao artigo 6º da Lei nº 43/79, e não ao artigo 1º do Decreto-Lei nº 374-J/79 - pelo que, sendo o objecto do recurso limitado a esta segunda norma [cf. ar­tigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição], não é líquido que o Tri­bunal tenha, e até possa, conhecer dele oficiosamente. Em todo o caso, porque esse mesmo vício não deixaria de se reflectir indirecta mas imediatamente sobre a norma agora em apreço, sempre se acrescentará que tão-pouco ele ocorre na situação em presença: é que, estando-se em face de uma autorização legislativa constante da lei do orçamento, a sua duração é a dessa lei e encontra-se assim implicitamente fixada. 7 - Quanto, agora, à outra vertente da questão em análise - a do pretenso excesso da autorização do artigo 6º da Lei nº 43/79 pelo le­gislador do Decreto-Lei nº 374-J/79 -, bastará sublinhar: Em primeiro lugar, que a expressão «incidência», como pode ver­se na literatura jurídica especializada referida em anteriores acórdãos deste Tribunal, também comporta um sentido am­plo, susceptível de abranger os vários elementos essenciais dos impostos, e nomeadamente a respectiva «taxa». E comporta-o tanto mais - poderá acrescentar-se - quanto, em lugar de se utilizar essa simples expressão, se utilize (como no preceito autorizando) a de «base de incidência», a qual justamente inculca ou aponta para esse mais amplo sentido; Em segundo lugar, que «só esse entendimento» (como se disse, em síntese, no Acórdão nº 52/87) «é que dá sentido útil à autorização da lei orçamental, pois é sabido que ela visou justamente ultrapassar os obstáculos surgidos com as dúvidas que tinham sido levantadas acerca da constitucionalidade do regime pré-constitucional das taxas dos organismos de coor­denação económica, e isso só seria obviamente possível se o Governo ficasse habilitado a regular todo o regime de tais taxas e não apenas a ‘base de incidência’, tomada em sentido estrito». Em resumo: ao editar o Decreto-Lei nº 374-J/79, e designada­mente o seu artigo 1º, o Governo não foi além da autorização conce­dida pelo artigo 6º da Lei nº 43/79. III - Decisão 8 - Nos termos e pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 4 de Novembro de 1987. - José Manuel Cardoso da Costa - Messias Bento - Mário de Brito - Luís Nunes de Almeida - Armando Manuel Marques Guedes.