446/87 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: I – A questão. 1 – A.& Filhos, Limitada, com sede em Brinches, Serpa, interpôs recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) do acto do presidente da direcção do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (IAPO), traduzido pela assinatura e remessa, em 12 de Agosto de 1981, de um ofício, com o qual, “para cumprimento do estipulado no artigo 6.º da Portaria n.º 331-A/81, de 6 de Abril” se juntava a guia n.º 28/ERA/FA, respeitante à quantia de 4.425.826$40, proveniente dos diferenciais calculados nos termos daquele preceito, e a depositar, á ordem do Fundo de Abastecimento, na Caixa Geral de Depósitos. 2 – Levado recurso hierárquico do assinalado acto do presidente do IAPO para a respectiva direcção, deliberou esta, na sessão de 23 de Outubro de 1981, não tomar conhecimento do recurso por “carência de competência para o efeito”. Deste acto foi, de seguida, interposto recurso contencioso para o respectivo processo (16906), na sequência do acórdão proferido em 18 de Novembro de 1982, por ser apensado aos autos originais (processo n.º 16 607). 3 – Nas alegações entretanto produzidas pelo recorrente, deixou-se, em síntese conclusiva, o seguinte quadro argumentativo: a) O n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81, de 6 de Abril, é um comando geral e abstracto assumido, portanto, natureza normativa e sendo, por isso, insusceptível de recurso contencioso; b) A aplicação ao caso concreto do mencionado preceito tem de revestir a forma de um acto administrativo de liquidação, esse sim, verdadeiro acto definitivo e executório, susceptível de recurso; c) Tendo como finalidade arrecadar receitas para o fundo de Abastecimento, tributando rendimentos das empresas, a exigência de pagamento dos diferenciais previstos no n.º 6 da respectiva Portaria corresponde a um verdadeiro imposto, violando assim os artigos 106.º, n.º 2, e 167.º, alínea o), da Constituição; d) O n.º 6 da portaria referida viola também o princípio da legalidade da actividade administrativa consagrada no artigo 297.º, n.º 2, da Constituição, e, ainda, as normas correspondentes dos artigos 2.º do Decreto-Lei n.º 45.835, de 27 de Julho, e 1.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, de 28 de Fevereiro; e) A ilegalidade da norma ao abrigo da qual foi praticado o acto recorrido é causa de nulidade deste, nos termos do § único do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 40.768, de 8 de Setembro de 1956. 4 – O STA, por acórdão de 26 de Janeiro de 1984, rejeitou o recurso interposto do acto do presidente da Direcção do IAPO e negou provimento ao recurso interposto da deliberação da direcção do mesmo instituto, atendendo-se, tocantemente à matéria que aqui importa destacar, no essencial, ao seguinte: a) A Portaria n.º 331-A/81, dirige-se a entidades perfeitamente determinadas; b) Nelas se impõe muito concretamente às fábricas ali assinaladas a obrigação de liquidarem ao IAPO, uma quantia correspondente à diferença entre os preços por que adquiriram as matérias primas a transformar ou já transformadas em produtos finais ainda não embalados em seu poder à data da publicação do respectivo diploma e os novos preços nele fixados; c) No tocante ao seu n.º 6 a Portaria esgota-se com uma única aplicação, já que o diferencial é pago uma vez, somente. Por via desta verificação rejeita-se que o n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81, “traduza acto normativo, pois o comando que estabelece não é geral nem impessoal, pois não prevê um tipo abstracto de situação concernente a pessoas indeterminadas ou indetermináveis. Ao contrário tudo o que no n.º 6 em apreço se dispões tem um conteúdo individual e concreto: pode saber-se a quem se dirige e o que determina”. 5 – Inconformada com o assim decidido, levou a recorrente impugnação ao pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA sustentando a anulação do acto controvertido com base em alegação assim concluída: a) O n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81, de 6 de Abril, não constitui um acto administrativo definitivo e executório; b) O acto recorrido não é um acto de mera execução de acto administrativo anterior contido naquele n.º 6 da Portaria, e é recorrível nos termos n.º 1 do artigo 15.º da Lei Orgânica do STA; c) E, ainda que assim não fosse, o acto recorrido, que resultou da aplicação do referido n.º 6 da portaria, é sempre contenciosamente recorrível com base na ilegalidade daquele n.º 6, nos termos do disposto no § único do artigo 16.º da Lei orgânica do STA; d) O n.º 6 da portaria n.º 331-A/81, corresponde á criação de um verdadeiro imposto, com o que viola o disposto nos artigos 106.º e 168.º, n.º 1, alínea i), [167.º, alínea o), na redacção original], da Constituição; e) O acórdão recorrido violou, assim, as disposições constitucionais e da Lei Orgânica do STA referidas nas alíneas precedentes. 6 – O plenário daquela secção, por acórdão de 28 de Outubro de 1986, limitou previamente o âmbito do objecto do recurso às matérias contidas nas alíneas a) b) e c) das conclusões da alegação do recorrente, pois que tendo a decisão posta em crise rejeitado o recurso contencioso “por entender que o acto impugnado, como mero acto de execução do acto administrativo contido no n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81, era contenciosamente irrecorrível, só dessa questão se poderá aqui tratar”. E de seguida, apoiando-se em argumentação de teor similar ao do acórdão recorrido recusou provimento à impugnação contra este dirigida. 7 – Os autos foram então presentes ao Tribunal Constitucional pela recorrente que, na respectiva alegação concluiu do modo seguinte: a) Classificando o comando, cuja inconstitucionalidade é invocada no processo, com simples acto administrativo e recusando, por isso, provimento ao recurso, o tribunal “a quo” está a promover a sua aplicação ao caso concreto; b) Estão assim reunidos os pressupostos de intervenção do Tribunal Constitucional, tal como se encontram definidos na alínea b), do n.º 1, do artigo 280.º da Constituição, cabendo ao Tribunal pronunciar-se sobre a natureza do comando considerado inconstitucional, c) O comando correspondente ao n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81, de 6 de Abril, identifica os seus destinatários por via geral, através do vinculo a determinadas actividades económicas e a situação sobre que visa produzir efeitos, por via abstracta, definindo-a objectivamente; d) Trata-se, pois, de um comando normativo e não de um acto administrativo individual e concreto, e) Sendo um comando normativo viola frontalmente o principio da legalidade tributaria expressa nos artigos 106.º e 107.º, alínea c) da Constituição, na exacta medida em que constando de uma simples portaria, cria um verdadeiro imposto, que outra coisa não é a imposição do pagamento dos diferenciais de preços dirigidos a certas empresas. 8 – Na contra alegação produzida pelo Ministério Público começa por se suscitar a questão prévia do não conhecimento do recurso, ao admitir-se numa certa perspectiva que “a única norma que o tribunal a quo aplicou foi a que declara irrecorríveis os actos de mera execução, ou, dito de outro modo, a norma que só considera contenciosamente impugnáveis os actos administrativos definitivos e executórios”. E neste entendimento das coisas, acrescenta-se, o recurso há-de haver-se por inadmissível por falta de um seu requisito ou pressuposto essencial. Não deixa porém de se ponderar que para se alcançar a conclusão da irrecorribilidade do acto do presidente da direcção do IAPO, o acórdão recorrido teve de qualificar como acto administrativo definitivo e executório o comando contido no n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81, e, assim, indirectamente, fez aplicação desta disposição. A ultrapassar-se a questão prévia, e porque o “diferencial” em causa não reveste a natureza de imposto, inexiste qualquer violação constitucional e daí que o recurso não mereça provimento. 9 – A recorrente, na sequência da notificação que lhe foi feita para se pronunciar sobre a questão da não admissibilidade do recurso, não produziu qualquer texto de resposta. Corridos que foram os vistos de lei, cumpre agora apreciar e decidir. Tendo em atenção o relato dos factos processuais que se deixou exposto, deverá a análise subsequente incidir, desde logo, sobre a questão prévia para, de seguida, e se for caso disso, se avançar ao encontro do conhecimento de mérito. II – A questão prévia. 1 – A matéria em apreciação foi já objecto de pronúncia por parte do Tribunal Constitucional, como se alcança dos acórdãos n.ºs 82/87 e 193/87, Diário da República, II série, de, respectivamente, 16 de Abril e 5 de Agosto de 1987. Nestes dois arestos da 2ª secção do Tribunal, considerando-se situações materiais em todo idênticas à presente, conclui-se no sentido do não conhecimento do recurso de constitucionalidade por inverificação de pressuposto de admissibilidade. Igualmente os acórdãos n.ºs 141/86 e 346/86, Diário da República, II série, de, respectivamente, 18 de Julho de 1986 e 19 de Março de 1987, trataram de matérias similares com idêntico resultado decisório. Tem-se por rigoroso este entendimento jurisprudencial que agora se reedita. Em conformidade com o disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos Tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Não cabe porém tal recurso de decisões que, por não conhecerem do mérito, deixam subsistir actos de aplicação de normas cuja inconstitucionalidade se arguiu, decisões que, nesse sentido permitem a aplicação de tais normas. Ora, como se deixou atrás assinalado, o acórdão recorrido limitou-se a conhecer do exacto conteúdo do n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81, para concluir no sentido de ali se apresentar um acto individual e concreto e, portanto, um acto administrativo definitivo e executório, razão porque “o acto através do qual se exige da recorrente o pagamento de determinada quantia a título de diferenciais de preços, não passa de mera execução desse acto administrativo”. O pleno da secção acabou assim por não se pronunciar sobre a inconstitucionalidade suscitada pela recorrente relativamente à norma do n.º 6 da Portaria n.º 331-A/81. E no plano das condições de admissibilidade do recurso, não basta o facto de o tribunal recorrido partir para a caracterização do acto do presidente da direcção do IAPO como mero acto de execução, da prévia qualificação do conteúdo da norma controvertida como acto administrativo definitivo e executório. Mesmo a aceitar-se que se fez como tal operação interpretativa uma aplicação indirecta da norma cuja inconstitucionalidade se suscitou – e a questão não é segura – o esquema processual dos recursos de constitucionalidade impõe que a decisão recorrida resulte da utilização directa de uma norma constitucionalmente viciada, o que no caso presente não se verifica. III – A decisão Nestes termos, concede-se atendimento à questão prévia e, em consequência, não se toma conhecimento do recurso Lisboa, 18 de Novembro de 1987 Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Vital Moreira Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes