0239/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O parecer vinculativo, apesar de não ser o acto final decisor com que se extingue o procedimento administrativo, é impugnável autonomamente, pela eficácia externa que produza e pela lesividade que represente. II - Mas o recurso contencioso que dele seja interposto, não trava o prosseguimento do procedimento e, portanto, não impede a prática do acto final. III - Isto significa que um tal recurso contencioso só pode ser entendido no quadro do exercício de uma mera faculdade, não operando aí os efeitos do caso decidido pela sua não interposição. IV - A Câmara Municipal, entidade decisora do procedimento de licenciamento de obras, está vinculada a acatar os fundamentos e sentido do parecer vinculante do IPPAR, sob pena de nulidade, salvo nos casos em que o parecer seja inexistente, nulo ou padeça de alguma irregularidade formal que aquela possa mandar repetir. V - O particular lesado que recorre do acto final de indeferimento pode, de acordo com o princípio da impugnação unitária, imputar-lhe as ilegalidades de que o próprio parecer padeça.

Acordam no Pleno da 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA Relatório A... , com os demais sinais dos autos, recorre do acórdão da 1ª Subsecção da 1ª Secção deste STA- que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto da decisão do TAC de Coimbra, que por seu turno havia julgado procedente o recurso contencioso ali movido contra a deliberação da Câmara Municipal de Leiria de 27/06/2001- por considerá-lo em oposição com o proferido em 14/12/2000 no processo nº 046682. Nas respectivas alegações, apresentou as seguintes conclusões: «1º O Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra considerou, em decisão de 24.04.03, que a deliberação camarária, proferida em 27-06-2001, que indeferiu o pedido de licenciamento de bloco habitacional, sito na ..., em Leiria ­Processo de Obras Particulares nº 702/00, padece do vício de violação de lei ­alíneas a) e g) do art. 63° , do DL 445/91 , de 21-11, na redacção pelo DL n.º 250/94 , de 15 de Outubro e, quanto aos fundamentos dados para integrar a alínea b), existe efectivamente o vício de insuficiência de fundamentação, o que equivale à inexistência da mesma - art. 124° e 125° do CPA . A sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, ao dar provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pela ora Recorrente não merece qualquer reparo, pelo que o acórdão deste STA proferido nos Autos de recurso n.º 239/04, da 1" subsecção não pode ser mantido. Com efeito, o Parecer desfavorável, obrigatório e vinculativo do IPPAR, invocado pela CML para indeferir o projecto de arquitectura de bloco habitacional sito na ... em Leiria padece de vício de forma por falta de fundamentação tanto de facto, como de direito. Quer o Parecer n.º 29-DRC/2001, quer a Informação n.º 28/GAB/ASS/PRESS/O1, ambos do IPPAR, fundamentam o indeferimento do mencionado projecto de arquitectura na violação de um Plano de Pormenor da Zona Envolvente do Castelo de Leiria, também conhecido por Plano de Pormenor da Avenida 25 de Abril, que não se encontra em vigor sendo a todos os títulos inaplicável no ordenamento jurídico português. Desta sorte não sendo este plano válido e eficaz, motivo pelo qual não vincula, directa ou indirectamente, os particulares, e servindo ele de fundamento ao parecer desfavorável do IPPAR, o mesmo (o parecer) não pode deixar de revelar-se inquinado por vício de violação de lei e vício de forma, por falta de fundamentação Quanto à análise do projecto de arquitectura em si mesmo, não pode vingar a fundamentação apresentada pelo IPPAR assente no facto de " a projectada construção constituir um elemento dissonante na paisagem ", dado que tal fundamento teve por base, mais uma vez, o prejuízo que a projectada construção traria a " um trabalho consistente de ordenamento urbanístico que está a ser ultimado para a zona ", ou seja, a construção só é um elemento dissonante na paisagem porque não se adequa a um instrumento de gestão territorial que ainda hoje apresenta um carácter totalmente virtual e ineficaz perante os administrados. A informação n.º 28/GAB/ASS/PRES/O1 refere, por último, que " a presente proposta desrespeita embora que ligeiramente, a alínea e) do n.º 1 do art. 45º do Regulamento do Plano Director Municipal." Ora, a expressão "desrespeita, embora que ligeiramente" com a qual o IPPAR justifica a alegada violação da referida norma do PDM de Leiria, revela-se dúbia, vaga e incompleta, dela não se podendo determinar inequivocamente o sentido e alcance da alegada violação -logo estamos perante uma violação do disposto no art. 123º nº 2 do CPA . Tal fundamentação é insuficiente e obscura, o que equivale à falta da mesma, nos termos do disposto no art. 125º , n.º 2 do CPA . Com efeito, o projecto de arquitectura obedece a todas as disposições constantes do Regulamento do PDM de Leiria que lhe são aplicáveis, conforme alegou a ora recorrente em 46º da sua petição de recurso e nunca a Câmara Municipal de Leiria alegou quaisquer factos que demonstrassem o contrário ou que permitissem determinar o conteúdo do alegado desrespeito "ainda que ligeiro". Também os fundamentos de direito apresentados no Parecer do IPPAR, designadamente o art. 23º da Lei 13/85 , de 6 de Julho e os art. 2º , nº 2, al f) e 25º , nº 3, al. e) do DL 127/97 , de 16 de Maio não esclarecem concretamente a motivação do referido carecer e como tal revelam-se inexistentes , nos termos do disposto no art. 125º , nº 2 do CPA , uma vez que aquele instituto se limitou a invocar, para justificar o seu veredicto desfavorável, e de forma mais do que insuficiente, as normas que lhe atribuem competência para emitir o tipo de parecer ora em questão. As conclusões e fundamentos do parecer do IPPAR foram homologadas e transpostas para a decisão de indeferimento do pedido de licenciamento, emitida pela CML, constituindo um elemento integrativo essencial da referida decisão final . Estando o parecer do IPPAR inquinado pelo vício formal de falta de fundamentação, tanto de facto como de direito, a que corresponde a sanção da anulabilidade, também a deliberação camarária está inquinada pelo mesmo vício, sendo, por isso, anulável. Acresce que, a decisão do tribunal a quo não violou o princípio do aproveitamento dos actos administrativos, uma vez que, segundo a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal, esse princípio é de aplicação exclusiva aos actos vinculados e mesmo quanto a estes apenas quando o tribunal conclua através de um juízo de prognose póstuma que a decisão tomada era a única possível, ou seja, se fosse possível garantir que o acto teria a mesma configuração decisória quaisquer que fossem as vicissitudes do procedimento - Acórdão do Pleno de 0802.2001 ­Recurso n° 46.660 e Acórdão do ST J de 17.01.2002 -Recurso n.o 46.482 Ora, é medianamente claro que, perante todos os vícios quer de forma, quer de violação de lei, de que padece a deliberação camarária objecto dos presentes autos, o tribunal nunca poderia concluir que a decisão tomada era a única possível . Aliás, a única decisão que a CML deveria ter tomado, consubstanciava-se no deferimento expresso do pedido de licenciamento, atendendo a que a licença de construção tem um carácter vinculado, decorrente de a Administração apenas poder indeferir a pretensão construtiva do particular desde que esteja perante um dos fundamentos tipificados no supra referenciado art. 63º do DL 445/91 , de 20.11, alterado pelo DL 250/94 , de 15.10, e não para fazer cumprir um plano de pormenor que, ainda hoje, não se encontra em vigor. Embora não possamos deixar de concordar que a Câmara Municipal de Leiria estava perante um parecer obrigatório e vinculativo a que devia obediência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 18º , nº 4 do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro e 98º nº 1 do Código de Procedimento Administrativo, não é correcta a afirmação de que aquela edilidade nada mais podia fazer se não acatar tal parecer. Contrariamente ao alegado pela Câmara Municipal de Leiria, a deliberação camarária sub judice não é uma inevitabilidade, uma mera formalidade pré-­determinada pelo parecer desfavorável do IPPAR, Com efeito, embora o parecer do IPPAR fosse relativamente vinculativo para a CML, era a si que pertencia a competência decisória e nessa medida, dentro desta, ela teria sempre a faculdade de averiguar da legitimidade formal do parecer, porque se ele tiver sido proferido em condições ou circunstâncias formais ilegais, como de facto aconteceu in casu , ela não está obviamente obrigada a acatá-lo, devendo mandar repetir a formalidade e, confirmada ela, tirar das conclusões do parecer as necessárias implicações em termos de decisão - vide neste sentido Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in "Código do Procedimento Administrativo Comentado", 2" Edição, pág. 445, Rogério E. Soares in "Direito Administrativo" -Lições, Coimbra, 1978 e Acórdão do STA, de 14.12.2000, Recurso n.o 46682, da 1" Subsecção do CA . Daí o erro da argumentação do acórdão do STA ora recorrido. Desta sorte, a CML tinha liberdade de conformação e decisão, uma vez que a recusa de parecer favorável por parte do IPPAR não foi fundamentada e nos termos do disposto no art. 63º nº 1, al, g) a contrario do DL 445/91 , de 20.11, alterado pelo DL 250/94 , de 1510, o pedido de licenciamento só pode ser indeferido com base em recusa prévia, fundamentada , por alguma das entidades consultadas da aprovação, autorização ou parecer favorável exigidos por lei. Destarte, o acórdão proferido nos Autos de Recurso n° 239/04 da 1ª subsecção do CA deverá ser revogado e confirmada a decisão do TAC de Coimbra que anulou a deliberação camarária, proferida em 27-06-2001, que indeferiu o pedido de licenciamento de bloco habitacional, sito na ..., em Leiria -Processo de Obras Particulares n.º 702/00». A entidade recorrida não apresentou alegações e o digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso. Cumpre decidir. II- Os Factos O acórdão recorrido deu por assente a seguinte matéria de facto: «I. Em 31 de Maio de 2000, a recorrente solicitou a aprovação de projecto de arquitectura – lª fase de licenciamento, de bloco habitacional, sito na ..., Leiria -cfr. teor de fls. 26 dos autos e 75 do PA; Juntamente, com este requerimento inicial, foram juntas as peças referidas no art. 4º da PI- cfr. fls. 77 do PA; Em 29-06-2000, a recorrente foi notificada do teor do ofício n° 6416, datado de 26-06­-2000, que constitui fls. 27 dos autos, que aqui se dá por reproduzido; A Junta de Freguesia de Leiria, pronunciou-se no sentido do deferimento do pedido, nos termos constantes do ofício n° 409/00, datado de 30-06-2000, que constitui fls. 28 dos autos e, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido; Em 19-12-2000, a recorrente dirigiu ao IPPAR, Delegação de Coimbra, o requerimento que constitui fls. 29 dos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido, solicitando a emissão de parecer; Em 27-12-2000, a recorrente solicitou à Presidente da Câmara Municipal de Leiria, a emissão de certidão comprovativa da promoção das consultas obrigatórias a entidades exteriores ao Município, no âmbito do referido processo de licenciamento - cfr. teor de fls. 30, que aqui se dá por reproduzido; Em 19-01-2001, a recorrente juntou certidão matricial e esclarecimento acerca das confrontações do prédio, emitido pela técnica responsável pelo projecto de arquitectura como lhe havia sido solicitado pelo ofício de 26-06-2000, acima referido - cfr. fls. 97 do PA; Em 23-01-2001, a recorrente foi notificada de que, por despacho de 19-01-2001, proferido pelo Director da Direcção Regional de Coimbra, não havia sido aprovado pelo IPPAR o referido processo, conforme parecer nº 29-DRC/2001 - cfr. teor de fls. 31. a 33, que aqui se dá por integralmente reproduzido; Em 15-02-2001, a recorrente apresentou reclamação do despacho supra referido, apresentando os argumentos constantes de fls. 34 a 37 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos; Em 26-02-2001, pelos serviços do IPPAR, foi prestada a informação n° 170/DRC/DS/2001, a qual foi subscrita pela técnica superior ..., que pelos fundamentos ali constantes, conclui que: “ propomos o deferimento da pretensão da requerente, com a consequente revogação da decisão de não aprovação/não autorização do projecto de arquitectura referente à construção de um edifício na ... em Leiria, em que é requerente A..., por se tratar de um acto administrativo inválido, por vício de forma, gerador de anulabilidade (...), devendo em consequência o projecto de arquitectura em causa considerar-se aprovado/autorizado pelo IPPAR -cfr. teor de fl. 38 a 45 dos autos, que aqui se dá, por integralmente reproduzido; 11.Sobre a informação supra referida, incidiu o despacho da Chefe de Divisão de Salvaguarda, datado de 28-02-2001, com o seguinte teor:" À consideração superior. Pelo exposto, concordo com a proposta de deferimento da pretensão " -cfr. teor de fls. 38 dos autos; Com data de 05-03-2001, o Director Regional de Coimbra, do I.PPAR, proferiu despacho que constitui fl. 38 e 39, concluindo: " Assim, parecendo inevitável a aprovação do projecto em causa (informação prévia), julga-se que deve ficar bem vincado que essa aprovação se deve a um contexto jurídico no qual a salvaguarda do Património Cultural é secundária. Proponho que sobre este assunto seja, também, ouvido o Departamento do Contencioso "; Em resposta à reclamação interposta pela recorrente em 15-02-2001, foi a mesma, mediante oficio n° 392/01, notificada de que, o parecer prévio de indeferimento (acima referido), foi confirmado de acordo com os despachos da Presidência do I.PPAR, exarados na inf. 28/GAB/ASS/PRES/01 - cfr. teor de fls. 46 a 49, que aqui se dá por integralmente reproduzido, de onde se salienta o seguinte: (..) Como é referido no parecer objecto do Despacho do Senhor Director Regional, o projecto em apreço teve duas abordagens distintas: uma quanto ao seu mérito próprio; a outra sobre a sua integração num estudo urbanístico de iniciativa municipal. Assim, quanto ao estudo urbanístico de iniciativa municipal, muito embora não seja plenamente eficaz, mereceu parecer favorável deste Instituto, sendo utilizado como elemento orientador quanto a eventuais propostas para a zona especial de protecção ao Castelo de Leiria (...) Quanto ao projecto, conforme é referido no ponto 4 do parecer/infº 29-DRC/200J, a presente proposta comportar-se-ia como um elemento dissonante na paisagem, prejudicando um trabalho consistente de ordenamento e tratamento paisagístico que está a ser ultimado para aquela zona, trabalho esse constituído por diversos estudos e projectos em ordem à execução de empreitadas de arranjo paisagístico da envolvente do Castelo de Leiria e da beneficiação do próprio monumento nacional. Do precedente, ao contrário do que é referido na presente reclamação, encontra-se justificado de facto o despacho de não aprovação e no ponto 5 daquele parecer/inf. Justifica-se de direito o mesmo despacho com base na Lei n° 13/85 de 06 de Julho (cfr. art. 23), DL n° 120/97 de 16 de Maio (cf. al) f) do n° 2, do art. 2º e al) e) do n° 3, do Artº 25°) e, DL n° 250/94 de 15 de Outubro. Acresce, ainda, o facto que o projecto apresentado não teve em atenção os valores patrimoniais em presença, pois a técnica, no terceiro parágrafo do ponto 10 (descrição do prédio relativamente ao P DM), da Memória Descritiva afirma que o prédio integra-­se em área a consolidar, fora do perímetro de protecção do IPPAR (dever-se-á referir ao Castelo), bem como, não ser correcto o teor do parágrafo 2 daquele ponto, pois o prédio não se encontra completamente infra-estruturado, comportando-se como um edifício de gaveto, deficientemente resolvido, para o que propõe a abertura de uma via (folha 46). Por último, ainda se refere que a presente proposta desrespeita, embora que ligeiramente, a alinea e), do n° 1, do art. 45º do Regulamento do Plano Director Municipal de Leiria, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 84/95 de 04 de Setembro. Face ao exposto e, tendo presente o art. 174° do CPA , proponho que seja confirmado o acto recorrido ". Mediante ofício nº 04136, datado de 23-04-2001, a recorrente é notificada de que a autoridade recorrida, na reunião efectuada em 21-03-2001, manifestou a intenção de indeferir o projecto referente ao processo em epígrafe, face ao teor do parecer técnico emitido pelo Departamento de Obras - cfr. teor de fls. 50 dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido, dele se transcrevendo o seguinte: " 1º- O presente projecto mereceu parecer desfavorável por parte do IPPAR; -O local em causa encontra-se inserido no Plano de Pormenor da Av. 25 de Abril, aprovado pelo IPPAR e CML, aguardando-se ainda para o local, a publicação em Diário da República das medidas Preventivas igualmente já aprovadas para a zona de intervenção do referido Plano de Pormenor; O presente projecto não se enquadra nos estudos do Plano de Pormenor, já indicado, colidindo com o proposto com o mesmo e pondo em causa a sua implementação de acordo com o parecer emitido pelo IPAAR e Gabinete de Reabilitação Urbana. -Para a mesma propriedade foi igualmente apresentado o processo de construção de edifício junto à Avenida 25 de Abril (processo de obras n° 311/2000 ), não se verificando o destaque das duas parcelas nesta data; e 8.1- Não se esclarece quanto ao disposto no DL n° 66/95 de 08 de Abril, relativamente, a: n° 1, do art. 15°, devendo as portas das câmaras corta-fogo abrir no sentido da saída ". Em 10-05-2001, a recorrente exerceu do direito de audiência prévia -cfr. fls. 128 do PA; Em 18-05-2001, a recorrente para dar cumprimento ao disposto nos pontos 4°,6°,7º e 8°, juntou alterações ao projecto de arquitectura, compostas por memória descritiva e peças desenhadas (planta de implementação n° de folha 03.Al, planta da cave n° de folha 04.B, planta do rés-do-chão nº de folha 05-B, alçado lateral esquerdo n° de folha 9.1, corte B-B, n° de folha 11.1) e Certidão do Registo Predial, onde consta a área do prédio e as confrontações já rectificadas - cfr. Fls. 149 do P A; Mediante oficio na 06785, datado de 11-07-2001, a recorrente é notificada, de que a recorrida em reunião de 27-06-2001 , deliberou indeferir a pretensão, ao abrigo do disposto nas alíneas a), b) e g) do n° 1, do art. 63º do DL n° 445/91 de 20-11, com a redacção dada pelo DL n° 250/94 de 15-10, uma vez que: “1º- O IPPAR emitiu parecer desfavorável através da comunicação de 22-01-2001 e o mesmo reconfirmado através da comunicação desta entidade em 21-03-2001, sendo o mesmo vinculativo face ao disposto na legislação em vigor, Mantém-se o indicado na deliberação de 2.1-03-200.1, nomeadamente pontos n° 2,3, 5 e 8.1 "- deliberação recorrida –cfr. teor de fls. 25 dos autos; Com data de entrada nos serviços da recorrida, em 14-02-200.1, o mandatário da recorrente solicitou lhe fosse emitida certidão " que não se encontra em vigor o Plano de Pormenor da Avenida 25 de Abril, em Leiria, (ou Plano de Pormenor de Leiria-Norte ou, Plano de Pormenor de Zona Envolvente ao Castelo de Leiria), ou quaisquer medidas preventivas que visem a alteração das condições de facto existentes, assim como, comprometer a execução do referido plano " -cfr. teor de fls. 52 dos autos; 19, Sobre este pedido, incidiu o despacho da Presidente da Câmara Municipal de Leiria, datado de 15-03-2001, concordando com a informação, prestada em 14-03-2001, pe1a Directora de Departamento, com o seguinte teor:" os planos referidos encontram-se ainda em fase de execução, tendo a Câmara Municipal aprovado em 10-05-2000 e a Assembleia Municipal aprovado medidas preventivas ao plano de 25 de Abril em 30-06-­2000. Relativamente à PP Leiria Norte foram decretadas medidas preventivas pela CM em 15-11-2000 e a Assembleia Municipal em 25-11-2000, não se encontrando, no entanto, ainda publicadas " -cfr. teor de fls. 52 V. dos autos». III- O Direito Como foi afirmado no despacho de fls. 280, o acórdão recorrido asseverou: -O parecer obrigatório e vinculativo do IPPAR, no âmbito de um processo de licenciamento de obras submetido ao DL nº 445191, de 21/11, representa um acto administrativo contenciosamente recorrível; -Não sofrendo ele de qualquer causa de invalidade que o torne nulo, mas apenas, eventualmente, de qualquer vício que o torne simplesmente anulável, a Câmara, entidade licenciadora, não pode deixar de o acatar, decidindo em conformidade com o sentido do parecer, sob pena de nulidade; -Não podem ser apreciadas no recurso contencioso interposto do acto de indeferimento camarário as eventuais causa de anulabilidade do parecer. Nesta linha de pensamento, revogou a sentença do TAC de Coimbra, a qual, conhecendo dos vícios imputados à deliberação camarária, havia concedido provimento ao recurso contencioso. Diferentemente, o acórdão fundamento de 14/12/2000, proferido no Processo nº 046682 (fls. 271. e sgs.), ajuizou: -Mesmo que se esteja perante um parecer obrigatório e relativamente vinculativo cabe sempre à entidade com competência decisória do procedimento averiguar da legitimidade formal do parecer e, se ele tiver sido proferido em condições ou circunstâncias formais ilegais, ela não está obrigada a acatá-lo, devendo, antes, mandar repetir a formalidade e, confirmada esta, tirar das conclusões do parecer as necessárias implicações em termos de decisão (quando não se trate, pura e simplesmente, de as homologar), -Se a decisão do procedimento administrativo se apoiar totalmente em parecer obrigatório e vinculativo que não esteja devidamente fundamentado, ficará ela própria inquinada da mesma ilegalidade que o parecer, que a ela necessariamente se transmitirá. Equacionada, assim, a questão, a nossa tarefa consiste, em primeiro lugar, em apurar da natureza dos pareceres. Se atentarmos na disposição sistemática do CPA, verificaremos que todo o capítulo IV, da Parte III tem o sentido de um movimento em direcção a um alvo. A « marcha do procedimento » que nele se revela evidencia que a dinâmica que impulsiona o procedimento ainda não chegou ao seu fim. E esse termo só pode ser a decisão final com que o procedimento se extingue (art. 106º e 120º). Neste sentido, e outro não vemos que permita subverter a vontade que o legislador livremente exprimiu, os pareceres, inseridos que estão na Subsecção III (arts. 98º e 99º) do referido Capítulo IV, não podem deixar de ser entendidos como elementos « da instrução » (Secção III: arts. 86º a 105º). Significa isto que o parecer não é o acto final e, portanto, não é o acto administrativo decisor a que se refere o art. 120º do CPA . Nem por isso, porém, a delicadeza da questão se dissipa. Na verdade, se o parecer é acto instrutório e, por conseguinte, elemento preparatório da decisão final, não pode deixar de se ter presente a dicotomia existente entre aquele que é e o que não é vinculativo. Nessa perspectiva, o tempo encarregou-se de cristalizar algumas tendências sobre o tema. Foi-se dizendo que o parecer não vinculativo seria mero acto interno, actuando apenas ao nível das relações inter-orgânicas e, por isso, qualquer ilegalidade de que padecesse apenas se reflectiria na invalidade do acto final que dele se tivesse apropriado. Um tal vazamento da enfermidade do parecer permitiria, segundo o princípio da impugnação unitária , a sindicância contenciosa do acto final com os fundamentos invalidantes que àquele pudessem imputar-se (em redor do assunto, vide citações de diversa doutrina, no Código de Procedimento Administrativo Anotado , de Santos Botelho e outros , 5ª ed., pag. 404/405). Mas, se o parecer fosse vinculativo , quando desfavorável ao interessado, ele projectar-se-ia desde logo com lesividade na esfera deste. E então, à semelhança de outra tipologia de actos aos quais se reconhecia impugnabilidade contenciosa directa (ex: actos destacáveis), foi-se admitindo que seriam “ actos administrativos recorríveis ”. Neste sentido se firmou alguma jurisprudência (é o caso, por mais recente, do Ac. do STA de 30/09/2003, Proc. nº 826/03; também os acs. do Pleno de 16/01/2001 e de 15/11/2001, nos Processos nºs 31317 e 37811, respectivamente; é essa, igualmente, a posição do acórdão recorrido). Abreviando razões, pode dizer-se que o trilho desta posição está praticamente traçado. E se adaptado ao caso do parecer vinculativo , pela função que exerce no seio do procedimento, temos por resolvida a questão nos seguintes termos: o parecer vinculativo, apesar de acto intercalar e preparatório, pela eficácia externa de que se revista e pelos efeitos que produza, será autónoma e contenciosamente impugnável (em sentido dissonante, porém, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira , Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, pag.345). Nesta medida, acompanhamos o acórdão recorrido a propósito da sindicabilidade que ao parecer do IPPAR reconheceu. Só que esta posição, sob pena de apresentar efeitos perversos e de se rebelar contra os interesses daqueles a favor de quem fora pensada, tem que ser no entanto suavizada por um mecanismo corrector, como se passará a explicar. Em primeiro lugar, a lei não obriga à interposição de recurso contencioso, ao contrário do que frequentemente sucede relativamente à afirmação legal da necessidade de interposição de recursos hierárquicos, por exemplo (mesmo aí, com vozes que se manifestam contra essa natureza face ao CPTA: v.g., Mário Aroso de Almeida , in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos , 2ª ed., pag. 136). Por isso, o eventual sucesso da tese do acórdão recorrido implicaria o reconhecimento da existência de recursos contenciosos “necessários” por construção jurisprudencial . E isso não nos parece aceitável, até pelo dano que poderia constituir à esfera dos interessados. Com efeito, se o desconhecimento da lei a ninguém aproveita, já mal se toleraria que alguém fosse confrontado com uma decisão judicial surpresa que lhe impedisse o debate dos vícios próprios do parecer no ataque ao acto decisório com o argumento de que a sua discussão só poderia ter lugar em recurso contencioso que contra aquele fosse autonomamente dirigido. Isto seria atentatório da garantia que, ao invés, o ordenamento jurídico sempre tem querido conferir à defesa dos direitos e interesses dos particulares. Em segundo lugar, por exigência de coerência e lógica, para o recurso contencioso do parecer se apresentar com uma natureza “necessária”, a ponto de precludir posterior impugnação com os mesmos fundamentos, seria imperioso que um tal recurso tivesse efeito suspensivo da eficácia do acto e do prosseguimento do procedimento . Ora, nem uma coisa, nem outra se verificam. Na verdade, a circunstância de o particular reagir contenciosamente contra o parecer, por si só, não trava os efeitos deste, o que significa que a sua força opinativa e o seu juízo vinculante permanecerão na ordem jurídica até que ele seja anulado ou declarado nulo, judicialmente ou por revogação do próprio autor. Da mesma maneira, o recurso que contra o parecer seja movido não impede que o procedimento prossiga os seus normais trâmites em direcção ao acto final decisório. O que significa que o órgão decisor do procedimento não poderá deixar de o tomar em consideração na estatuição autoritária que no acto decisório fizer, a menos que nesse momento já esteja judicialmente anulado. E então, poderá ocorrer uma situação em que, ao mesmo tempo que discute no tribunal a validade do parecer vinculativo , o particular seja confrontado com um acto administrativo desfavorável baseado naquele, de que teria que recorrer com fundamentos repetidos que teria já invocado no recurso anterior. E isto, convenhamos, tanto é pouco prudente, como pouco sensato, não só por razões de economia de meios, dispêndios e incómodos, mas ainda por razões de eficácia e utilidade. Aliás, se fosse de acolher a ideia do ónus de impugnação directa e imediata nesses casos, então haveria que fazer apelo ao conceito de caso decidido sempre que o particular deixasse decorrer o prazo devido sem ter feito uso do meio contencioso ao seu dispor (essa foi, aliás, a posição que vez vencimento no aresto recorrido, embora com um voto de vencido no que a este tema respeita). E, então, consolidada na ordem jurídica a posição do autor do “acto” (leia-se parecer), precludida ficaria a possibilidade da sua discussão em recurso posterior dirigido contra o acto final . Só que, mesmo aí, a situação tem que circunscrever-se ao quadro relativizante em que o acto em causa (parecer) se move. Isto é, poderia dizer-se, sim, que o IPPAR opinou definitivamente e em sentido desfavorável à pretensão do interessado, que se pronunciou de uma vez por todas contra o deferimento do pedido, que o “assunto está encerrado” no que se refere à relação IPPAR-PARTICULAR se desse acto preparatório (parecer) não foi interposta a impugnação contenciosa. Mas mal se compreende que o interessado esteja impossibilitado de, na impugnação contenciosa contra o acto conclusivo do procedimento administrativo, i.é., o acto final decisor, desferir golpes contra os fundamentos do parecer de que o acto decisor, precisamente, se serviu. Para que serviria, afinal, o uso do meio contencioso de ataque ao acto administrativo final - que indeferira a pretensão com base unicamente nas razões do parecer – se o particular não pudesse esgrimir os argumentos pertinentes contra a respectiva fonte de invalidade da decisão? Seria um recurso perfeitamente inócuo. Isto é assim, repetimos, porque a lei não dispõe que desse parecer do IPPAR « cabe recurso contencioso », que ele é « contenciosamente recorrível » ou « judicialmente impugnável » ( M. Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira , in Código … cit., pag. 350). Em terceiro lugar, são ainda razões de ordem prática e de utilidade que aconselham a que se não acolha a tese da recorribilidade contenciosa, digamos “necessária”, do parecer. É que ele, nalguns casos, pode mesmo não ter em concreto nenhuma influência no acto para que o procedimento tendia. Basta pensar em dois ou três exemplos: a) na casa que o requerente pretendia reconstruir e que acabou por ruir; b) no solar de elevado valor patrimonial e arquitectónico que o recorrente desejava transformar em hotel e que foi, por negociação posterior, adquirido pelo Estado; c) no caso de o operador de telecomunicações que desistiu de implantar a antena nas proximidades de uma ruína castreja, etc, etc. São situações de superveniência que objectivamente impossibilitam a prática do acto final ou que o obrigam a diferente conteúdo, independentemente do sentido do parecer e que, prudentemente, aconselham a que se possa esperar pelo acto decisor do procedimento para, sendo caso disso, o interessado o poder impugnar com fundamentos de invalidade imputados àquele. Em quarto lugar, e por fim, este não é um daqueles exemplos de sub-procedimento caracterizado pela existência autónoma de um concerto de actos e diligências instrumentais tendentes à formação de uma decisão constitutiva, capaz de ampliar ou restringir, criar ou extinguir direitos, como é o caso, por exemplo, de uma autorização . Aqui, tratava-se, simplesmente, da produção de mais um acto procedimental, preparatório e instrumental, cuja obtenção à Câmara cumpria promover ( artigos 16º , nºs 3 e 6, 17º , nº4 e 35º , nº1, do DL nº 445/91 , de 20/11), através de uma “ consulta ” prévia a uma entidade estranha ao procedimento de licenciamento e cuja acção se materializaria através de uma autorizada opinião que, mesmo vinculativa, nunca seria “acto administrativo” em sentido estrito ( art. 120º do CPA ). E o que aconteceu foi que, tendo a Câmara Municipal de Leiria demorado a iniciativa da consulta, a recorrente “promoveu directamente a respectiva consulta”, ao abrigo da faculdade conferida pelo art. 61º-A, nº2, do citado diploma. Tudo visto, para que o recurso a interpor contra o acto final possa ter algum interesse, eficácia e efeito útil, preciso é que se lhe reconheça um espaço de debate que não deixe obrigatoriamente de fora os elementos do “acto” interlocutório. É essa, de resto, a posição que o C.P.T.A. consagrou no art. 51º, nº3, ao referir que, exceptuando os dois tipos de situações ali previstas de “exclusão do interessado do procedimento” e de impugnabilidade imposta em “lei especial”, «… a circunstância de não ter impugnado qualquer acto procedimental não impede o interessado de impugnar o acto final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento », o que ilustra o carácter facultativo da impugnabilidade dos actos procedimentais (sobre o assunto ver Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos , de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe , pag. 266; também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira , ob. cit ., pag. 349/350). O que, em suma, equivale a dizer duas coisas no que ao caso concerto concerne: que a impugnação contenciosa do parecer é facultativa; que no recurso contencioso dirigido contra o acto conclusivo do procedimento vigora o princípio da impugnação unitária. Questão algo diferente desta é a que consiste em saber se a Câmara Municipal podia deixar de acatar o sentido do parecer, conforme explanação da recorrente nas conclusões 14ª a 16ª das suas alegações. Efectivamente, não. Na verdade, se o parecer é vinculativo, o órgão decisor não podia deixar de observar e concretizar os seus juízos opinativos, sob pena de nulidade (sanção especialmente prevista no art. 52º , nº2, do DL nº 445/91 , de 20/11 nos casos em que os actos administrativos decidam pedidos de licenciamento em desconformidade com os pareceres vinculativos), a não ser nos casos em que se possa falar de inexistência ou nulidade do parecer (cfr. art. 134º , nº 2 e 136º do CPA ; neste sentido, v.g., o Ac. do STA de 5/02/2003, Proc. nº 01812/02; 9/02/2005, Proc. nº 01138/04 ) ou naqueles em que o parecer padece de uma irregularidade formal, situação em que a entidade decisora deverá mandar repetir a formalidade ( M. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo , 2ª ed., pag. 445; Ac. do STA de 14/12/2000, Proc. nº 046682 ). Ora, se está obrigada a acatá-lo e se, sem outros adicionais fundamentos, a entidade decisora resolve o procedimento consoante a determinação do prévio parecer vinculante, isso ainda mais sobreleva no plano da recorribilidade do acto final que se socorra dos argumentos e prescrições daquele. Por tudo isto, o acórdão recorrido não pode manter-se. IV- Decidindo Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e confirmando a sentença do TAC de Coimbra. Sem custas. Lisboa, 6 de Dezembro de 2005. – Cândido Pinho (relator) – António Samagaio – Rosendo José (com a declaração junta) – Santos Botelho – Angelina Domingues – Costa Reis – Adérito Santos – Pais Borges. A questão da recorribilidade do parecer vinculativo parece-me bem decidida sempre que a solução não crie obstrução ao acesso aos meios contenciosos contra os actos de poder que afectem os direitos ou interesses protegidos dos particulares. Com este sentido acompanho a solução do Acórdão. Como afirmei por diversas vezes, antes da entrada em vigor do CPTA, que preferia o sistema da impugnação unificada - no acto final - do parecer vinculativo, ainda que fazendo intervir como entidade demandada além do autor deste acto, o autor do parecer, considero razoável e até necessário, clarificar a opção processual que assumo agora. É consequência de entender que o recurso do parecer vinculativo desfavorável pode ver o seu objecto alargado ao acto final desfavorável por cumulação sucessiva, o que arrasta também coligação sucessiva, de acordo com os artigos 4.° n.° 1; 12.° n.° 1; 47.º n.° 4; 61.º; 63.° n.°s 1 e 3; 70.° e 95.° n.° 2 do CPTA, lei processual que evidencia o escopo de concentrar num só processo perante os tribunais administrativos a pretensão impugnatória e todas as questões com ela relacionadas, de modo que cada processo desta natureza deve, por aplicação das referidas normas, abranger todas as relações jurídicas subjacentes ou directamente conexionadas com o exercício do poder administrativo em causa e resolvê-las, inclusivamente acompanhando as vicissitudes do procedimento que em relação ao assunto tenha seguimento na Administração durante a pendência do processo perante os tribunais administrativos (art.° 63.° n.°s 1 e 3). Isto é, considero que o CPTA, em substituição da tradicional solução legal de impugnação concentrada no acto final, determina no sentido de se obter a unificação num processo único perante os tribunais administrativos de todos os aspectos da controvérsia que está na base da impugnação de um acto de poder, usando para alcançar esta finalidade o alargamento do objecto do processo que será tão amplo quanto necessário para abranger as questões em conexão. Com a vantagem de incluir e fazer apreciar neste processo único o conjunto das relações e interesses em presença, permitindo maior eficácia e efectividade na composição do litígio. No caso “sub judice” o processo é ainda regulado pela LPTA mas, apesar disso, era possível a cumulação e coligação passiva para obter a anulação do parecer e da decisão camarária, uma vez que se trata de pedidos em conexão, a forma de processo é a mesma e eram competentes tribunais da mesma categoria hierárquica (art.° 38.° da LPTA). Daí que considere aplicável, na medida do possível, regime semelhante ao do CPTA. Lisboa, 6 de Dezembro de 2005. Rosendo José.