Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I- Relatório
MUNICÍPIO ..., Réu nos autos à margem referenciados, interpôs recurso de apelação da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 03/02/2026, que, julgando parcialmente procedente a acção administrativa de contencioso pré contratual que [SCom01...], UNIPESSOAL LDA., moveu contra si,
indigitando como contra-interessada («CI») “[SCom02...], S.A”, no âmbito do Concurso Público objecto do anúncio de procedimento n.º ...25, no Diário da República, 2.ª Série, n.º 33, Parte L (Contratos Públicos), de 17.02.2025, e, ainda, no Jornal Oficial da União Europeia, sob o nº de anúncio 110449-2025, na edição n.º JO S:35/2025, a 19.02.2025, com vista à “aquisição de serviços de segurança, vigilância humana e electrónica, para os edifícios municipais”.
O Pedido formulado na acção foi o seguinte:
«Termos em que,
Com o douto suprimento de V. Exa., deve a presente acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual ser julgada procedente, por provada, devendo ser invalidados (em concreto, anulados) o acto de adjudicação da proposta da Contra-interessada [SCom02...], datado de 02.04.2025, e, conexamente, o acto de não exclusão (ou seja, de admissão) dessa mesma proposta.
No mais, atenta a recomposição da ordenação final, deve o Demandado ser condenado a praticar o acto de adjudicação da proposta da Autora e a celebrar o contrato
administrativo legalmente devido, também com a Autora, tudo nos termos e com os fundamentos supra expostos.»
O dispositivo da sentença recorrida tem o seguinte teor:
(…)”.
V. DISPOSITIVO
Nestes termos, e com os fundamentos de facto e de direito supra expostos, julga-se a presente acção parcialmente procedente e, em consequência:
(i) anula-se o acto de adjudicação impugnado;
(ii) condena-se a Entidade Demandada a retomar o procedimento, expurgando as ilegalidades, nos termos expostos da fundamentação da presente decisão;
(iii) anula-se o contrato celebrado em 20.06.2025 e respectiva adenda de 20.11.2025.
Fixa-se à acção o valor de 538.565,38€.
Custas a cargo da Autora, Entidade Demandada e Contra-Interessada no pagamento das custas processuais, na proporção do respectivo decaimento, que se fixa em 10%, 45% e 45%, respectivamente.
Registe e notifique.
As alegações do recurso do Município terminam com as seguintes conclusões:
«CONCLUSÕES
I. Inexiste in casu qualquer causa de exclusão do artigo 70.º, n.º 2, alíneas e) e f), do CCP.
II. A sentença recorrida enveredou pelo caminho de exigir à Entidade Adjudicante, em cumprimento do dever de fiscalização que lhe é imposto pelo artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP, desencadear um esforço instrutório dirigido a clarificar, em primeiro lugar, qual o instrumento convencional efectivamente vinculante para a Contra-interessada e, em segundo lugar, se o preço contratual proposto era ou não compatível com o cumprimento das obrigações daí emergentes, o que é errado.
III. O poder-dever de fiscalização, "na formação e na execução" do contrato, por parte da Entidade Adjudicante, não tem a amplitude decidida pela sentença recorrida.
IV. O artigo 1.º-A (e 71.º, n.º 2) do CCP estabelece um poder-dever das entidades adjudicantes verificarem, na formação e na execução de contratos públicos, o cumprimento pelos concorrentes das suas obrigações em matéria laboral, social e ambiental, assegurando o respeito pelas normas em matéria (designadamente) laboral, mas tal não significa transformar uma qualquer Entidade Adjudicante em ACT, devendo resultar da própria Proposta a violação daquelas obrigações, o que não ocorreu in casu.
V. Nem a Autora, enquanto concorrente, o demonstrou, apesar do esforço aritmético, nem na P.I., claudicando, desde logo, o seu raciocínio quando se constata que o contrato colectivo de trabalho identificado não era aplicável à Contra-interessada, nem se demonstrou a dupla filiação, pelo que, evidentemente, a Entidade Adjudicante nada tinha de averiguar e instruir.
VI. Não fazendo a concorrente e, depois, Autora, prova cabal de que os preços apresentados pela Contra-interessada violam os imperativos legais e regulamentares em matéria laboral, não devia o Júri perder tempo e fazer perigar um serviço absolutamente essencial para a autarquia, munícipes, visitantes, bens e património.
VII. Os cálculos realizados pela Autora mais não consubstanciam do que meras asserções ou juízos seus, sem qualquer suporte fático, baseando todo o seu raciocínio na sua estrutura de custos, tendo em consideração a sua Nota Justificativa do Preço Proposto, o que, obviamente, em nada tange com a Proposta de outra concorrente, pois as estruturas das empresas, para efeitos de custos indirectos e margens de lucro, não se replicam.
VIII. Num caso como o presente, em que as peças procedimentais não exigiam qualquer demonstração de custos e de preços, é evidente que o eventual incumprimento normativo em sede laboral teria de resultar evidente dos próprios termos da Proposta.
IX. Ora, nada levava a considerar que a proposta da Contra-interessada seria "não séria" ou violadora de normas laborais (ou outras), muito menos os termos da audiência prévia da Autora, sendo que, conforme jurisprudência sobre esta matéria da vigilância, "ainda que se passe a adoptar o entendimento de que os custos mínimos de execução do contrato - incluindo em matéria social e laboral - tenham de ser assegurados pelo próprio contrato, a verdade é que essa demonstração tem de ser inequívoca e resultar dos elementos carreados para o procedimento...".
X. É inequívoco que o incumprimento das leis laborais, para os efeitos do disposto quer no artigo 1º-A nº 2, quer no artigo 70º nº 2 alas e) e ou f) todos do CCP, tem de resultar dos próprios termos da proposta, ou seja, não se impõe à entidade Adjudicante uma actividade inquisitória ou qualquer especulação sobre a possibilidade ou até a suspeita de a execução do contrato ir redundar numa violação das leis laborais (ver sentença do TAF do Porto e Acórdão do TCANorte de 19.12.2025 junto aos autos, sobre a mesma matéria e com as mesmas partes).
XI. A execução do contrato até agora demonstra claramente tudo isto, pelo que se dirá, com todo o respeito, que basta atentar à execução contratual para concluir não dever ser retomado o procedimento, sob pena de prejuízo imenso para o interesse público, não podendo a segurança e vigilância ser colocadas em stand-by.
XII. Quanto à não apresentação do mapa em formato excel, mas apenas em pdf, é evidente que se verificou a degradação da formalidade essencial em não essencial, porquanto, a informação pretendida com a formalidade exigida havia sido alcançada "por outra via".
XIII. Como tal, está afastada qualquer causa de exclusão, e, por consequência, o dever imposto no n.º 3 do artigo 72.º do CCP, que consubstanciaria a prática de um acto inútil e fora da ratio legis que a sua consagração legal claramente visou: salvar propostas que, de outro modo, seriam excluídas.
XIV. Por tudo isto, deve a sentença recorrida ser substituída pela decisão de improcedência total da acção, não devendo, por conseguinte, a Entidade Demandada ter de retomar o procedimento, demonstrando a execução do contrato a total legalidade da sua formação (e execução).
Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de Vs. Exas., Venerandos Juízes Desembargadores, deve o presente recurso ser totalmente procedente, por provado, e, em consequência, deve a sentença sob recurso ser revogada, considerando-se a acção totalmente improcedente e os actos administrativos impugnados totalmente válidos, com todas as consequências inerentes.
Sem prescindir,
DAS CUSTAS
Por dever de patrocínio, equacionando a improcedência do presente recurso, e dado o valor da acção atribuído na douta sentença recorrida, requer a Vs. Exas. se dignem dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça devida, porquanto 1) se considera tal inaplicável ao contencioso pré-contratual, que tem uma taxa de justiça "própria (da Tabela II, anexa ao RCP)"; 2) em contencioso pré-contratual, não há lugar ao pagamento do remanescente na taxa de justiça previsto na tabela I anexa ao RCP, mesmo para a fase de recurso. Mesmo que assim não fosse, atendendo ao valor da presente acção, sempre tal dispensa estará no poder do Juiz, tendo em conta a especificidade da situação, a qual revela que 3) os trâmites e diligências judiciais da presente acção foram assaz diminutos, pelo que sempre seria desproporcional tal pagamento face à tramitação processual simplificada que os presentes autos patenteiam;
4) houve, aliás, dispensa da produção de prova e de alegações; 5) a conduta das partes foi exemplar, parca e objectiva, em cooperação e boa-fé processual.
Assim, tal como decidido, por exemplo, no Acórdão do STA de 18-03-2015, proc. n.º 0890/13, requer a dispensa de pagamento do remanescente.»
A Autora respondeu à alegação, concluindo nos seguintes termos:
III. Conclusões
1) A Sentença recorrida encontra-se em plena conformidade com o ordenamento jurídico, não tendo incorrido em qualquer vício de julgamento.
2) Bem andou o Tribunal a quo ao invalidar o acto de adjudicação aqui relevante e o consequente contrato de prestação de serviços (e a respectiva adenda), sendo inteiramente falso que a douta Sentença recorrida tenha adoptado uma concepção ilegal do poder-dever, de cariz instrutório, que dimana, desde logo, do artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP.
3) Basta atender ao teor do acto de adjudicação e ao do correspondente relatório final, para se perceber que o júri do procedimento e o decisor final se demitiram totalmente de exercer tal poder-dever - comportamento que contrasta com o detalhe analítico da Recorrida, expresso na pronúncia que apresentou em sede de audiência prévia, que, desse modo, foi inteiramente ignorada, pelo Recorrente.
4) Para o Recorrente, a Recorrida tinha de ter feito prova cabal; é notório o desconhecimento do Recorrente do que é promover devidamente uma instrução procedimental, sendo absolutamente irrelevante a circunstância de as peças do procedimento exigirem ou não uma demonstração de custos e de preços.
5) Perante o teor da pronúncia apresentada, pela Recorrida, em audiência prévia, o Recorrente não podia adoptar uma conduta flagrantemente passiva, como sucedeu, favorecendo indevidamente a Contra-interessada, assim preterindo o princípio da imparcialidade e violando, ostensivamente, o aludido poder-dever, de cariz instrutório.
6) Apelar à execução do concreto contrato, como faz o Recorrente, é simplesmente surreal: tal não tem, sequer, qualquer respaldo na matéria de facto julgada provada e não impugnada.
7) No mais, no que se reporta à não apresentação, pela Contra-interessada, de um documento em formato devido, o Recorrente não deu cumprimento ao disposto no artigo 72.º, n.º 3, do CCP, sendo tal realidade objectiva e manifesta.
8) Com tal conduta, igualmente passiva, o Recorrente favoreceu, uma vez mais, a Contra-interessada e pactuou, ainda, com a preterição de normatividade que integra a cláusula 10.ª do programa de procedimento (cf. a alínea B. da matéria de facto julgada provada) que o próprio Recorrente oportunamente aprovou.
9) Dado que a presente causa não se revela particularmente complexa, sendo suscitadas questões típicas de Direito da Contratação Pública, com tratamento jurisprudencial e doutrinal aplicável ao caso, e sendo a conduta processual da Recorrida irrepreensível e totalmente colaborante com o sistema de justiça público, requer-se, desde já, por cautela de patrocínio, a dispensa do pagamento da totalidade do remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais.
Termos em que,
Com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, e a Sentença recorrida mantida.
Deve, ainda, ser determinada a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, atento o que se deixou expresso.»
O Digno Magistrado do Ministério Público neste Tribunal foi notificado para os efeitos do artigo do artigo 146º CPTA.
Dispensados os vistos, nos termos do artigo 657º nº 4 do CPC, cumpre apreciar e decidir.
II- Âmbito do recurso e questões a decidir
Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações.
Assim:
As questões colocadas a este Tribunal são as seguintes:
1ª Questão
A sentença recorrida errou no julgamento em matéria de direito ao julgar que a proposta da Contra-interessada devia ser excluída com fundamento nos artigos artigo 70.º, n.º 2, alíneas e) e f) e 1º-A nº 2 do CCP?
2ª Questão
A sentença recorrida errou no julgamento de direito ao invocar e aplicar o princípio utile per inutile non vitiatur e o art. 163.º, n.º 5, als. a) e c), do CPA, sem que o Réu tenha em devido tempo recorrido ao disposto no artigo 72º nº 3 alª a) do CCP, convidando a CI a apresentar o documento em formato excel?
III- Apreciação do Recurso
Uma vez que apenas é posto em crise o julgamento em matéria de direito e não se mostra devido alterar a decisão em matéria de facto, dá-se aqui por reproduzida essa decisão da sentença recorrida.
Retomamos, portanto, desde já, as questões acima enunciadas.
1ª Questão
A sentença recorrida errou no julgamento em matéria de direito ao julgar que a proposta da Contra-interessada devia ser excluída com fundamento nos artigos artigo 70.º, n.º 2, alíneas e) e f) e 1º-A nº 2 do CCP?
Segundo a Recorrente, o erro de direito da Sentença recorrida resultaria, em ultimo termo, da errada interpretação do artigo 1º-A, nº 2 do CCP, no sentido de que esta norma imporia às entidades adjudicantes apurarem activamente, instruindo o procedimento pré-contratual se e na medida necessária, se as propostas permitiriam o cumprimento das normas vigentes em matéria laboral e social, quando o sentido correcto é o de que as mesmas entidades devem fiscalizar esse cumprimento, sim, mas em face do conteúdo das propostas.
Na verdade, segundo a sentença, cumpriria ao Tribunal apurar se o contrato proposto pela Contra-interessada implicava o incumprimento de obrigações laborais, incumprimento determinante da exclusão da proposta, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP; e/ou apresentava um preço anormalmente baixo, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea e), do CCP.
A fundamentação de direito da sentença recorrida é redutível, no que para esta questão releva, aos seguintes trechos:
A. Da violação dos artigos 70.º, n.ºs 2, al. e) e f) do CCP
Centrando agora a análise na questão da exclusão de propostas por violação de vinculações legais ou regulamentares, designadamente laborais, e na figura do preço anormalmente baixo, importa, antes de mais, fixar o enquadramento normativo relevante, tal como hoje resulta dos artigos 1.º-A, 70.º, 71.º e 72.º do Código dos Contratos Públicos, lido em consonância com a Directiva 2014/24/UE e com a evolução jurisprudencial e doutrinal mais recente.
À luz do regime vigente do Código dos Contratos Públicos, a apreciação da suficiência do preço das propostas e da sua conformidade com as obrigações legais, em particular de natureza laboral, não pode ser perspectivada como um mero tema de “liberdade empresarial” dos concorrentes, nem como um risco que corra exclusivamente por conta do adjudicatário, como parece indiciar a Entidade Demandada. O ponto de partida é, hoje, o artigo 1.º-A do CCP, na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto, que densifica, em sede interna, as exigências do direito da União Europeia, designadamente da Directiva 2014/24/UE.
Nos termos do artigo 1.º-A, n.º 1, “na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação”. E, com particular relevância para o caso, estatui o n.º 2 que “as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental, de igualdade de género e de prevenção e combate à corrupção, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional” - realce nosso.
Este n.º 2 do artigo 1.º-A (introduzido pelo artigo 5.º do DL n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto) tem natureza estrutural: não se trata de uma recomendação programática, mas da consagração de um verdadeiro dever legal de verificação da suficiência das propostas pelas entidades adjudicantes para garantir o cumprimento das obrigações normativas imperativas que sobre o adjudicatário recaem. Está em causa poder-dever estruturante da actuação das entidades adjudicantes, que as obriga a um controlo activo da conformidade das propostas com esse “bloco de juridicidade” externo às peças do procedimento.
O artigo 70.º do CCP, sob a epígrafe “Análise das propostas”, determina, no seu n.º 1, que “as propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos factores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições”. O n.º 2 elenca, depois, as causas de exclusão, entre as quais releva, para o caso vertente, a alínea e) - “um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte” - e, sobretudo, a alínea f), que impõe a exclusão das propostas cuja análise revele “que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis”.
Importa dizer, antes de mais, assentar que embora a Autora aluda à presença da causa de exclusão prescrita no art. 70.º, n.º 2, al. e) do CCP, in casu, não foi considerado pela entidade adjudicante que estivesse em causa um preço ou custo anormalmente baixo, em face do qual os esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo 71.º do CCP. Na verdade, o regime actual do preço ou custo anormalmente baixo implica um subprocedimento prévio em que a entidade adjudicante suscite ou requeira esclarecimentos.
Pelo que importa atentar, ao disposto no art. 70.º, n.º 2, al. f), do CCP, e antes de mais na óptica dos deveres de fiscalização e indagação perante a alegação de que o preço (global) da proposta não seja suficiente para cobrir os custos laborais necessários ao cumprimento das prestações contratuais.
A alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º, na interpretação firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, sempre abrangeu, mesmo antes de 2017, as vinculações laborais e sociais. No Acórdão de 10.02.2022, proc. n.º 01429/20.3BELSB, afirmou-se expressamente que “já resultava do art.º 70.º, n.º 2, al. f), do CCP, e antes da entrada em vigor do artigo 5.º do DL n.º 111-B/2017, de 31/7, que são excluídas as propostas cuja análise revele que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, onde se incluem as referidas normas laborais”. Aí se sublinhou que o que cumpre aferir, em cada caso concreto, é “se está em causa a exclusão de uma proposta cuja realização do contrato implique, ela própria, a violação de vinculações legais, sem interferência de quaisquer variantes”, tendo o Supremo entendido que, quando a própria nota justificativa assume um vencimento inferior ao legalmente devido, há “uma clara expressão de que não se iam cumprir vinculações legais”, o que desencadeia a aplicação da alínea
f) . Neste último aresto ponderou-se com grande pertinente que: “Não há, assim, dúvida que vem expressamente referido que as entidades adjudicantes devem ter uma posição activa no sentido de assegurar o respeito pelas normas em matéria laboral não só na execução do contrato mas também na sua formação”.
Por seu turno, preceitua o artigo 71.º do CCP que:
“1- As entidades adjudicantes podem definir, no convite ou no programa do procedimento, as situações em que o preço ou custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo, devendo nesse caso indicar os critérios que presidiram a essa definição, designadamente por referência a preços médios obtidos em eventuais consultas preliminares ao mercado.
2- Mesmo na ausência de definição no convite ou no programa do procedimento, o preço ou custo de uma proposta pode ser considerado anormalmente baixo, por decisão devidamente fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar, designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.
3- Nos casos previstos nos números anteriores, o júri solicita previamente ao respectivo concorrente que preste esclarecimentos, por escrito e em prazo adequado, relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta.
4- Na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente nos termos do número anterior, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente:
a) À economia do processo de construção, de fabrico ou de prestação do serviço;
b) Às soluções técnicas adoptadas ou às condições excepcionalmente favoráveis de que o concorrente comprovadamente disponha para a execução da prestação objecto do contrato a celebrar;
c) À originalidade da obra, dos bens ou dos serviços propostos;
d) Às específicas condições de trabalho de que beneficia o concorrente;
e) À possibilidade de obtenção de um auxílio de Estado pelo concorrente, desde que legalmente concedido;
f) À verificação da decomposição do respectivo preço, por meio de documentos comprovativos dos preços unitários incorporados no mesmo, nomeadamente folhas de pagamento e declarações de fornecedores, que atestem a conformidade dos preços apresentados e demonstrem a sua racionalidade económica;
g) Ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no n.º 2 do artigo 1.º-A.” - realce nosso.
Estipula o artigo 72.º, n.ºs 1 e 2, do CCP que:
“1- O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2- Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º” - realce nosso.
(…)
Em suma, do quadro normativo, jurisprudencial e doutrinal traçado resulta uma dupla exigência:
i) a exclusão de propostas ao abrigo da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º pressupõe um juízo de certeza, fundado nos elementos do procedimento, de que a execução do contrato, com o preço e condições propostos, necessariamente implicará violação de vinculações legais ou regulamentares (desde logo laborais);
ii) a mera existência de indícios sérios de insuficiência do preço para cumprir as obrigações legais ou para cobrir os custos da execução impõe, à luz do artigo 1.º-A, do artigo 71.º e da alínea e) do n.º 2 do artigo 70.º, o dever de desencadear o subprocedimento de verificação de anomalia, de solicitar esclarecimentos e de fundamentar, de forma consistente, a decisão de excluir ou de admitir a proposta, não sendo admissível uma atitude de inércia ou de “não averiguação” perante sinais objectivos de possível incumprimento das normas laborais e sociais.
Transposto o enquadramento normativo, jurisprudencial e doutrinário anteriormente referido, importa agora fazer a ponte para o caso concreto, escrutinando se, perante a pronúncia apresentada pela Autora, o júri do procedimento e o órgão adjudicante cumpriram, de forma juridicamente adequada, o poder-dever de controlo que sobre si impende à luz do artigo 1.º-A, n.º 2, e dos artigos 70.º, n.º 2, alíneas e) e f),
71.º e 72.º do CCP, bem como dos princípios da instrução e da imparcialidade consagrados no Código do Procedimento Administrativo.
Desde logo, releva sublinhar que a Autora, em sede de pronúncia ao relatório preliminar, não se limitou a lançar suspeitas vagas ou meras impressões subjectivas sobre a alegada insuficiência do preço da proposta da contra-interessada. Pelo contrário, partindo de elementos normativos e factuais objectivamente verificáveis - designadamente, do Anexo B do caderno de encargos, que fixa, para cada posto, horários, número de vigilantes e carga horária anual, e das tabelas salariais mínimas constantes do instrumento de regulamentação colectiva que reputa aplicável (com identificação dos valores de retribuição base, subsídio de alimentação, majorações por trabalho nocturno, trabalho em feriado e taxa social única), e ainda de parâmetros relativos ao período normal de trabalho e ao número máximo de horas anuais por trabalhador -, construiu um conjunto de cálculos matemáticos que, no seu entendimento, evidenciariam que, em múltiplos postos com peso significativo na execução global do contrato (v.g. Parque de Estacionamento do Campo da Agonia, Centro Cultural de Viana do Castelo, Câmara Municipal, Edifício Vila Rosa, bolsa de horas), o valor anual proposto pela contra-interessada se revelaria insuficiente para assegurar, de forma minimamente realista, o pagamento dos encargos laborais mínimos legal e convencionalmente devidos a todos os vigilantes necessários ao cumprimento das prestações contratadas.
Ou seja, a Autora procurou demonstrar, com base na proposta da Contra-Interessada e em normas imperativas aplicáveis ao contrato (quer legais, quer convencionais), que, se sobre essa proposta recaísse a adjudicação, o contrato a celebrar seria inevitavelmente executado em violação de vinculações jurídicas imperativas, por o preço não permitir cobrir rigorosamente todos os custos decorrentes de normas legais ou regulamentares vinculativas aplicáveis a tal contrato.
Perante esta pronúncia, densamente fundamentada, o júri respondeu, em síntese, em três planos: (i) qualificou os cálculos apresentados pela Autora como meras “estimativas”, assentes em pressupostos discutíveis quanto ao número de profissionais a afectar a cada local, custos indirectos e margens comerciais;
(ii) afirmou que o cálculo concreto dos custos inerentes à prestação de serviços é “uma realidade variável”, dependente da estrutura de custos, organização interna e opções de afectação de meios humanos de cada concorrente, incluindo a possibilidade de utilizar trabalhadores já alocados a outros contratos; e (iii) apoiou-se em jurisprudência que realça a distinção entre preço e custo, a admissibilidade de “venda com prejuízo” e a irrelevância de a entidade adjudicante averiguar, em abstracto, se o concorrente pagará salários inferiores aos legalmente devidos, concluindo, sem mais, que não dispunha de “indícios suficientes” de incumprimento de obrigações legais ou regulamentares pela proposta ordenada em primeiro lugar, nem de anomalia do preço global, e que, por isso, não se impunha qualquer exclusão.
Ora, à luz do quadro normativo e da evolução jurisprudencial que hoje conformam o regime do artigo 70.º, n.º 2, alínea f), e do artigo 71.º do CCP, tal resposta revela-se claramente aquém do que é exigível.
Desde logo, a qualificação dos cálculos da Autora como simples “estimativas” desvaloriza, sem verdadeira refutação, um esforço argumentativo que não assenta em projecções meramente especulativas, mas sim em dados normativos e factuais: a título ilustrativo, o caderno de encargos define, com precisão, a necessidade de vigilância 24 horas por dia, com dois vigilantes em simultâneo no mês de Agosto, no Parque
de Estacionamento do Campo da Agonia, ou a existência de um posto de 24 horas, todos os dias do ano, no Centro Cultural; o contrato colectivo identificado pela Autora fixa a retribuição mínima mensal, a retribuição horária, o valor diário do subsídio de alimentação, as majorações de trabalho nocturno e em feriado e a sujeição das remunerações a taxa social única. Combinando estes elementos com o período normal de trabalho e o número anual de horas por trabalhador, é possível construir, pelo menos, um quadro de referência suficientemente sólido para aferir, com razoabilidade, se determinados preços anuais propostos para postos estruturalmente nucleares do contrato - isto é, com peso relevante no volume global de horas e na arquitectura da prestação - suscitam ou não a suspeita fundada de que o preço global poderá não ser apto a cobrir a totalidade dos custos laborais minimamente exigíveis. Replicando isso a todas as rubricas postas a concurso, a Autora invocou, na prática, que o preço global da proposta da CI era insuficiente para cobrir os custos laborais mínimos.
Em segundo lugar, o argumento segundo o qual o custo efectivo da prestação é “uma realidade variável”, porque o concorrente pode organizar a sua estrutura interna, alocar trabalhadores já contratados para outros serviços ou compensar eventuais prejuízos com lucros obtidos noutros contratos, corresponde precisamente à linha de entendimento que a legislação europeia e nacional (e jurisprudência mais recente) veio superar.
A Directiva 2014/24/UE, no artigo 18.º, n.º 2, e no artigo 69.º, conjugada com o Considerando 103, impõe que as autoridades adjudicantes verifiquem se os preços anormalmente baixos resultam do incumprimento de obrigações laborais, sociais ou ambientais e, nessa hipótese, excluam as propostas; o legislador nacional traduziu esta exigência no artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP e no artigo 71.º, n.º 2, ao deslocar o foco de análise para o binómio “preço/prestação” e para os “custos inerentes à execução do contrato”, não para a robustez global da empresa, a sua carteira de clientes ou a eventual disponibilidade para “vender com prejuízo” por razões de estratégia comercial. É igualmente esta a orientação assumida, de forma particularmente clara, pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 22.09.2022 (proc. 0339/21.1BECBR), quando rejeita que baste remeter o risco de um preço insuficiente para a esfera da empresa adjudicatária, sublinhando que o que importa aferir é se “o preço proposto é, ou não, objectivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer”.
Neste contexto, o entendimento perfilhado pelo júri - segundo o qual a possibilidade de a contra-interessada compensar eventuais insuficiências em determinados postos com a sua estrutura de custos global, ou com outros contratos, seria suficiente para afastar qualquer dever de aprofundar a análise do preço proposto - mostra-se desfasado da lógica actual do regime.
Em terceiro lugar, é certo que a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente o Acórdão de 10.07.2025 (proc. 01443/24.0BEPRT), acentua que a exclusão com fundamento na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º pressupõe um juízo de incumprimento “certo, actual e não meramente hipotético” das vinculações ambientais, sociais e laborais; e que outros arestos, como o Acórdão de 23.01.2025 (proc. 0556/24.2BEPRT), chamam a atenção para o facto de a alínea e) do n.º 2 do artigo 70.º,
conjugada com o artigo 71.º, ter por objecto o preço global da proposta, não os preços unitários isoladamente considerados.
À luz do artigo 71.º, n.º 2, na redacção conferida pela Revisão de 2021, a circunstância de o preço se revelar “insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria (...) laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato” constitui, justamente, o gatilho para considerar, casuisticamente, que uma proposta pode ser anormalmente baixa e, por isso, desencadear o subprocedimento previsto no n.º 3: pedido de esclarecimentos, em prazo adequado, sobre os elementos constitutivos relevantes da proposta.
Uma vez colocada em crise, de forma argumentada e aritmeticamente estruturada, a suficiência do preço contratual para cobrir os custos normativos mínimos, incumbia ao júri - e não à Autora - esclarecer-se antes de decidir.
Ora, no caso concreto, o júri não só não refutou, ponto por ponto, os cálculos apresentados pela Autora - não demonstrou, por exemplo, que os valores anuais propostos pela Contra-Interessada para os postos em causa seriam compatíveis com o pagamento dos salários, subsídios e encargos sociais de todos os vigilantes necessários - como também não promoveu qualquer diligência instrutória destinada a clarificar a questão fulcral da vinculação da contra-interessada a um determinado contrato colectivo ou portaria de extensão.
A Entidade Demandada limitou-se a afirmar que “desconhece” se se encontra filiada na AESIRF, concluindo, com base nessa ignorância que não procurou ultrapassar, que o CCT AESIRF/SUSP “não é, por princípio, aplicável”, e que, na ausência de prova inequívoca de dupla filiação ou de portaria de extensão, os cálculos assentariam em normas convencionais não demonstradas. Essa questão não era, de todo, irrelevante ou lateral, mas nuclear para aferir a suficiência do preço proposto.
Saliente-se que, quer existisse uma convenção colectiva de trabalhado aplicável tout court, quer a CI se encontrasse vinculada por Portaria de Extensão ao contrato colectivo celebrado entre a AES e o STAD, como esta pareceu admitir em sede judicial, embora não enunciasse exactamente qual a portaria de extensão, então tudo indicia que, já à data da proposta, existia um bloco normativo de natureza convencional cuja potencial violação não podia ser desvalorizada com a simples alegação de desconhecimento da filiação ou da inexistência de portaria de extensão.
Nesta medida, o que emerge do comportamento do júri não é apenas uma divergência de interpretação sobre o alcance da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º, mas uma omissão relevante do dever de instrução e de esclarecimento imposto pelo artigo 71.º, n.ºs 2 e 3, do CCP e pelos princípios do inquisitório e da imparcialidade administrativa, hoje densificados quer no artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP, quer nos artigos 9.º (princípio da imparcialidade - O dever de imparcialidade impõe que a Administração pondere, nas suas opções, todos os interesses juridicamente protegidos envolvidos no caso concreto) e 58.º (princípio do inquisitório) e 115 do Código do Procedimento Administrativo.
Com efeito, perante uma pronúncia que, longe de se limitar a contestar preços unitários isolados (não sendo correcto afirmar-se que a Autora parte dos seus próprios custos para formular um juízo sobre a proposta da Contra-Interessada), procurava demonstrar, com base em postos de trabalho estruturalmente
centrais e em tabelas salariais normativamente fixadas, que o preço global da proposta da contra-interessada poderia não ser suficiente para cobrir a totalidade dos custos laborais mínimos, o júri tinha, pelo menos, três caminhos juridicamente exigíveis: (i) verificar, de forma activa, qual o instrumento de regulamentação colectiva efectivamente aplicável à contra-interessada, quer por via de filiação, quer por via de portaria de extensão, e respectivas implicações no cumprimento das obrigações laborais; (ii) perante os eventuais elementos obtidos, sendo o caso, desencadear o subprocedimento do artigo 71.º, n.º 3, do CCP solicitando à contra-interessada esclarecimentos; e (iii) só então, à luz de todos os elementos obtidos, formular um juízo, seja no sentido de considerar suficientemente afastado o risco de incumprimento, seja no sentido de concluir pela verificação da causa de exclusão da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º, eventualmente cumulada com a alínea e), caso o preço se revelasse anormalmente baixo.
Nada disto foi feito.
O júri optou, antes, por desqualificar os cálculos da Autora como “estimativas”, invocar uma ideia de “variabilidade” de custos centrada na organização interna da empresa e escudar-se em entendimento anterior às últimas revisões legislativas e à consolidação do entendimento europeu sobre o papel das entidades adjudicantes no controlo dos preços anómalos, para manter a proposta em primeiro lugar sem qualquer aprofundamento instrutório.
Tal omissão - tanto mais grave quanto se está perante um sector especialmente sensível à prática de contratação com prejuízo e ao incumprimento de obrigações laborais, como a própria Lei n.º 46/2019 veio reconhecer - traduz uma violação do dever legal de verificação activa da suficiência do preço contratual para cobrir todos os custos legalmente obrigatórios, inscrito no artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP, bem como dos princípios da instrução e da imparcialidade que vinculam a Administração na condução dos procedimentos pré-contratuais.
Mesmo admitindo que, no estado em que o procedimento se encontrava à data da decisão, não seria ainda possível afirmar, com o grau de certeza exigido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que o preço global fosse, inequivocamente, insuficiente para cobrir todos os custos laborais - o que condiciona a aplicação directa da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP -, porque, por exemplo, seria necessário aprofundar o regime legal/convencional laboral aplicável, é inequívoco que foram invocados indícios sérios que impunham uma instrução/indagação muito mais exigente.
A ausência dessa indagação e de uma análise crítica e consistente dos elementos fornecidos pela Autora - somada à recusa de averiguar, em momento oportuno, o instrumento de regulamentação colectiva efectivamente aplicável à contra-interessada e respectivas implicações práticas - constitui, assim, vício de violação de lei por inobservância das normas procedimentais e dos princípios estruturantes que regulam a formação do contrato, com relevância autónoma para efeitos de apreciação da legalidade do acto de adjudicação e dos actos subsequentes.
Como se deixou já exposto, a alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP constitui hoje, na leitura convergente da doutrina e da jurisprudência superiores, um mecanismo específico de tutela do “bloco de juridicidade” aplicável ao contrato a celebrar: a proposta deve ser excluída sempre que, à luz dos elementos
que nela se contêm (incluindo os esclarecimentos prestados ao abrigo do artigo 72.º), se possa afirmar, com um juízo de segurança bastante, que a execução do contrato, tal como configurada na proposta, implicaria necessariamente a violação de vinculações legais ou regulamentares (desde logo de natureza laboral e social).
A exclusão com fundamento na referida alínea f) exige que o incumprimento das vinculações ambientais, sociais ou laborais seja “certo e actual” e não apenas hipotético, ainda que esse juízo de certeza possa resultar de uma análise aritmética dos custos mínimos legais e do preço proposto, quando a insuficiência deste se apresente como manifestamente irredutível, à luz das fontes normativas efectivamente vinculantes para o concorrente.
Ao mesmo tempo, a mencionada alínea f) não se pode ancorar em meros “preços parcelares” analisados isoladamente, desligados do preço global e do peso económico que esses segmentos assumem no conjunto da prestação: o que releva, em primeira linha, é a suficiência do preço ou custo global da proposta, sendo os preços unitários apenas indícios, tanto mais significativos quanto incidam sobre partes de grande expressão económica ou revelem, por si sós, o desrespeito de obrigações normativas específicas.
No caso dos autos, na petição inicial a Autora invoca expressamente a violação de instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho aplicáveis ao sector da vigilância privada, nomeadamente referindo que a contra-interessada é associada da AESIRF.
Compulsada as alegações escritas da Autora, importa ter presente que a Autora estrutura a sua construção precisamente em torno de três cenários alternativos, todos eles juridicamente relevantes para a aferição da suficiência do preço: (i) ou a contra-interessada é associada da AESIRF, caso em que lhe seria aplicável a convenção colectiva outorgada por essa associação; (ii) ou é associada da AES - Associação de Empresas de Segurança, caso em que se lhe aplicaria o contrato colectivo celebrado entre a AES e o STAD - Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas; (iii) ou, não sendo filiada em nenhuma dessas associações, encontra-se, ainda assim, abrangida, a título residual ou supletivo, pela Portaria de Extensão n.º 144/2025/1, de 3 de Abril, que estende o CCT AES/STAD a empregadores e trabalhadores não filiados e atribui às cláusulas de natureza pecuniária efeitos a 01.02.2025.
Deste modo, procura evidenciar que há um quadro convencional minimamente definido - com tabelas salariais, suplementos e demais prestações de natureza laboral - a partir do qual se pode construir um “custo mínimo” relevante para efeitos de apreciação da suficiência do preço, tanto à luz da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º como, reflexamente, da alínea e) do n.º 2 do artigo 70.
No âmbito do procedimento concursal, conforme já se avançou, uma vez colocada em causa, de forma minimamente consistente, a conformidade da proposta adjudicada com as tabelas salariais e demais prestações pecuniárias resultantes de convenção colectiva potencialmente aplicável, impunha-se à entidade adjudicante, em cumprimento do dever de fiscalização que lhe é imposto pelo artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP, desencadear um esforço instrutório dirigido a clarificar, em primeiro lugar, qual o instrumento convencional efectivamente vinculante para a contra-interessada e, em segundo lugar, se o preço contratual proposto era ou não compatível com o cumprimento das obrigações daí emergentes. Nada disso foi feito: nem em sede de
relatório preliminar, nem no relatório final, se vislumbra qualquer diligência dirigida a apurar, de forma positiva, qual o instrumento colectivo aplicável, nem qualquer pedido de decomposição dos preços que permita confrontar, de modo minimamente rigoroso, o preço contratual com os custos laborais mínimos legalmente exigíveis, apesar de a Autora ter indicado valores manifestamente críticos (v.g. o montante de
€161, 67 para 2 postos de trabalho), que, pelo menos, reclamavam um esclarecimento densificado.
No primeiro plano, a Autora partiu, numa fase inicial, da aplicação do CCT AESIRF/SUSP, identificando as correspondentes tabelas salariais e majorações. Mais tarde, por via da instrução complementar desencadeada já em juízo, por própria declaração da contra-interessada esta afirmou que se encontra vinculada, por Portaria de Extensão, ao CCT celebrado entre a AES e o STAD.
Segundo se entende, para efeitos da aplicação da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º, não basta, segundo se entende, a mera consideração, em abstracto, de que a empresa “é subscritora” de determinado CCT.
(…) No que respeita, em particular, à aplicabilidade do Contrato Colectivo de Trabalho celebrado entre a Associação Nacional das Empresas de Segurança, Roubo e Fogo - AESIRF e o SUSP - Sindicato Unificado da Segurança Privada, publicado no Boletim de Trabalho e Emprego n.º 7, volume 90, de 22.02.2023, cuja actualização salarial relevante para o concurso em apreço, atenta a data de apresentação das propostas, é a publicada no Boletim de Trabalho e Emprego n.º 5, volume 92, de 08.02.2025, não se mostra demonstrada a vigência, relativamente ao ano de 2025, de qualquer portaria de extensão que projecte esse instrumento de regulamentação colectiva para além do círculo subjectivo dos respectivos outorgantes.
Para efeitos de formulação de um juízo de censura típico da alínea f), não basta, pois, demonstrar em abstracto que a empresa integra determinada associação de empregadores; é necessário densificar, com suficiente consistência factual, que os trabalhadores concretamente afectos à execução do contrato se encontram igualmente abrangidos pelo âmbito subjectivo do instrumento convencional, por forma a apurar as consequências da aplicação desses instrumentos no cumprimento das obrigações legais, isto para determinar em termos matemáticos a suficiência do preço para assegurar as obrigações legais. Ora, no caso, nada se apurou nem se invocou quanto aos eventuais trabalhadores que serão envolvidos na execução das prestações laborais. Mas o reverso também é verdadeiro: uma vez colocada em causa, com suficiente concretização, a aplicabilidade de um determinado instrumento colectivo e a insuficiência do preço para cumprir as obrigações dele emergentes, nasce para a entidade adjudicante um poder-dever de instrução dirigido precisamente a dissipar essa incerteza, mediante pedidos de esclarecimento e junção de prova documental, que lhe permitam situar, com rigor, a proposta no respectivo “bloco de juridicidade”.
O que os autos revelam, assim, é um quadro paradoxal: por um lado, existe um debate intenso, em sede procedimental e já em juízo, sobre qual o CCT aplicável (AESIRF, AES/STAD ou AES/STAD, directamente ou por via portaria de extensão), bem como sobre o impacto das respectivas tabelas salariais nos postos concretos em causa; por outro lado, o procedimento administrativo não foi minimamente municiado dos elementos necessários para resolver, em concreto, esse debate.
Dito isto, a controvérsia não se deixa reduzir a um binómio: não basta acolher a tese maximalista (basta demonstrar que a empresa integra a associação outorgante para, ipso facto, afirmar a violação do CCT) para concluir, de forma linear, pela verificação da causa de exclusão; mas também não é aceitável a atitude diametralmente oposta, que consistiria em a Entidade Demandada se refugiar, de forma quase mecânica, na exigência da dupla filiação para, sem mais, afastar qualquer sindicância sobre a suficiência do preço e proclamar, por essa via, a improcedência da pretensão. Uma tal solução equivaleria, em rigor, a permitir à entidade adjudicante tirar partido, em juízo, da sua própria omissão instrutória em sede procedimental: é precisamente porque nada indagou, nem quanto à convenção colectiva aplicável, nem quanto à existência e aplicabilidade da portaria de extensão, que hoje subsistem incertezas quanto ao quadro convencional efectivamente aplicável - e não é admissível que essa incerteza, criada pela passividade da Administração, seja agora utilizada como argumento a seu favor. Com efeito, sendo hoje inequívoco - à luz do artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP, em conjugação com os artigos 70.º, n.º 2, alíneas e) e f), 71.º e 72.º - que sobre as entidades adjudicantes impende um dever legal de verificação activa da suficiência do preço contratual para cobrir todos os custos legalmente obrigatórios, designadamente de natureza laboral e social, não pode a Entidade Demandada, que se demitiu de indagar tempestivamente se a proposta cobria ou não tais custos, invocar, em seu benefício, a ausência de prova quanto à concreta abrangência subjectiva da convenção colectiva e da portaria de extensão aplicável.
Ademais, atente-se que as normas da convenção colectiva podem ainda ser aplicadas, total ou parcialmente, a quem não seja filiado em entidade outorgante, nomeadamente através de uma Portaria de Extensão (artigo 514º nº 1 do CT).
No caso vertente, objective-se, foi a própria contra-interessada que, embora se tenha mantido depois silente em juízo (não tendo deduzido contestação), admitiu encontrar-se vinculada a uma portaria de extensão; esse dado, cruzado com as dúvidas sérias suscitadas pela Autora quanto à compatibilidade do preço com os mínimos convencionais - inclusive através de cálculos aritméticos objectivos relativos a postos concretos e a valores mensais que, prima facie, se apresentam como extremamente baixos -, desencadeava, de acordo com o quadro normativo e jurisprudencial já enunciado, um poder-dever da Entidade Demandada de promover, em tempo útil, os esclarecimentos devidos junto da contra-interessada, ainda que não permitisse - como não permite, pelas mesmas razões, em juízo - formular um juízo certo e seguro quanto à presença da causa de exclusão prevista no art. 70.º, n.º 2, al. f) do CCP, nem quanto àquela outra prevista no art. 70.º, n.º 2, al. e) do CCP, que dependem até de um subprocedimento prévio de esclarecimento antes de determinar qualquer exclusão.
O Tribunal não olvida que, já numa fase avançada do litígio, a Autora invoca a Portaria de Extensão n.º 144/2025/1, de 3 de Abril, procurando nela ancorar a sua demonstração de insuficiência do preço nas tabelas remuneratórias aí consagradas, as quais produzem efeitos pecuniários a partir de 01.02.2025. Como se disse, a CI afirmou que “(...) está vinculada por Portaria de Extensão entre a AES, STAD e SINTESE.”, porém, não esclareceu qual a portaria em causa.
Ora, a referida Portaria de extensão (n.º 144/2025/1, de 3 de Abril) das alterações do contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas - STAD e outro, prevê no seu artigo 1.º que “1 - As condições de trabalho constantes das alterações do contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas - STAD e outro, publicadas no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 43, de 22 de Novembro de 2024 e no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 48, de 29 de Dezembro de 2024, são estendidas no território do continente:
a) Às relações de trabalho entre empregadores não filiados na associação de empregadores outorgante que se dediquem à prestação de serviços de segurança privada e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção;
b) Às relações de trabalho entre empregadores filiados na associação de empregadores outorgante que exerçam a actividade económica referida na alínea anterior e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção, não filiados nas associações sindicais outorgantes”.
Estabelece o artigo 2.º que “A presente portaria entra em vigor no quinto dia após a sua publicação no Diário da República”.
Sucede, porém, que, prima facie, a portaria foi publicada em 03 de Abril de 2025, ou seja, posterior ao termo do prazo de apresentação das propostas (17 de Março de 2025). Mesmo admitindo o efeito retroactivo típico das cláusulas pecuniárias (na medida em que a própria portaria assim o estabelece), não é possível afirmar, com inteira segurança e em abstracto, que, à data da apresentação das candidaturas, a contra-interessada estivesse já, de forma plena, obrigada a conformar integralmente a sua estrutura de custos a esse novo patamar remuneratório ainda não vigente. Isso não significa, naturalmente, que a própria admissão da CI em juízo que se encontra vinculada por instrumento extensivo seja irrelevante (antes pode retirar-se que a própria CI admitir existir, no horizonte normativo relevante, um instrumento de regulamentação colectiva aplicável, com parametrização mínima de retribuições, subsídios e demais prestações laborais), considerando que anteriormente a essa portaria vigorou a portaria n.º 193/2024/1, que estendeu a aplicação das condições de trabalho constantes das alterações do contrato colectivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas - STAD e outro, publicadas no Boletim do Trabalho e Emprego (BTE), n.º 4, de 29 de Janeiro de 2024 (embora, nesse conspecto, num quadro remuneratório diferente daquele trazido aos autos pela Autora).
Em suma, o que os autos revelam é que a Autora não se limitou a formular uma alegação vaga e genérica de violação de normas laborais: ela identifica, com um grau de concretização assinalável, o(s) instrumento(s) de regulamentação colectiva potencialmente relevantes, procede a cálculos aritméticos objectiváveis, reportados a postos concretos e a valores mensais muito baixos (entre os quais avulta o montante de €161,67 mensais para dois postos de trabalho, cuja plausibilidade, em face das tabelas
convencionais invocadas, é tudo menos evidente) e conclui que o preço global proposto pela contra-interessada não assegura, em determinadas situações, a cobertura dos custos salariais e contributivos mínimos. Em face desta pronúncia estruturada e centrada em segmentos com peso relevante na execução do contrato, impunha-se, ainda em fase procedimental, em cumprimento do dever de fiscalização consagrado no artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP e dos deveres de instrução e imparcialidade previstos no Código do Procedimento Administrativo, desencadear um esforço instrutório.
Assim, o que se reprova ao júri e ao órgão adjudicante não é, assim, tanto - ou não é ainda - a não exclusão imediata da proposta ao abrigo da alínea f), como se a violação estivesse já definitivamente demonstrada, mas sim a omissão do percurso instrutório e justificativo imposto pelo artigo 1.º-A, n.º 2, e pelo artigo 71.º do CCP: perante uma pronúncia densa, articulada e centrada em postos com peso relevante na execução do contrato, incumbia-lhes averiguar com rigor o instrumento de regulamentação colectiva aplicável, solicitar, sendo o caso, esclarecimentos detalhados à contra-interessada, com vista à demonstração positiva do cumprimento das obrigações laborais, e só então concluir, em sentido positivo ou negativo, se se mostra ou não verificada a causa de exclusão da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP ou, em plano funcionalmente articulado, se existe ou não um “preço ou custo anormalmente baixo” na acepção do artigo 71.º, com eventual aplicação subsequente da alínea e) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
Também a jurisprudência europeia aponta neste sentido. O Tribunal de Justiça, no acórdão de 30 de Janeiro de 2020 (proc. C-395/18), ao interpretar o artigo 57.º, n.º 4, alínea a), da Directiva 2014/24/UE, sublinhou que os Estados-Membros podem - e, em certas circunstâncias, devem - prever a possibilidade de exclusão do operador económico quando se constate o incumprimento de obrigações em matéria ambiental, social ou laboral, inclusive quando esse incumprimento respeite a um subcontratante mencionado na proposta; mas frisou, com igual ênfase, que o princípio da proporcionalidade e o artigo 57.º, n.º 6, da Directiva se opõem a regimes de exclusão automática, que dispensem qualquer apreciação casuística e privem o operador da possibilidade de demonstrar a sua fiabilidade não obstante o incumprimento verificado, demostrando, assim, a pertinência do contraditório nesta sede.
A omissão do dever de verificação activa da suficiência do preço contratual por parte da entidade adjudicante - tanto mais censurável quanto a própria contra-interessada admite uma vinculação por via de portaria de extensão, já na fase judicial - contamina a legalidade do procedimento, por deficiente instrução, comprometendo a validade da decisão de adjudicação da proposta em causa.
Em consequência, embora tal não determine, sem mais, a exclusão da CI, antes impõe-se a retoma do procedimento, com vista a, nomeadamente, apurar o quadro convencional eventualmente aplicável (v.g. instrumento de regulamentação colectiva efectivamente aplicável e/ou portaria de extensão) e se a proposta é, ou não, compatível com esse quadro normativo, promovendo os esclarecimentos que se mostrem pertinentes para o efeito, por forma a formular um juízo seguro sobre a aplicação (ou não) da causa de exclusão da alínea
f) do n.º 2 do art. 70.º ou se existe ou não um “preço ou custo anormalmente baixo” na acepção do artigo 71.º, com eventual aplicação subsequente da alínea e) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, promovendo, neste último caso, o procedimento previsto no artigo 71.º, n.ºs 2 e 3 do CCP.
A Autora alega ainda, em particular, que o valor mensal previsto na proposta da contra-interessada para o reforço de vigilância no Parque de Estacionamento do Campo da Agonia no mês de Agosto violaria directamente o ponto 1.3 das Condições Técnicas Especiais do caderno de encargos, o qual impõe que o parque funcione “com um funcionário durante as 24 horas do dia ao longo de todo o ano e, especificamente no mês de Agosto, com pelo menos dois funcionários em simultâneo, também durante as 24 horas”.
Todavia, importa aqui estabelecer uma distinção conceptual: uma coisa é concluir, em sede de apreciação da suficiência económico/financeira da proposta, que determinado preço unitário ou preço global não permite, em termos minimamente realistas, suportar os custos laborais inerentes ao cumprimento das prestações contratadas; outra, diversa, é afirmar que, ao nível da conformação técnica da proposta, a contra-interessada se propôs, ela própria, não preencher os postos de trabalho exigidos ou não assegurar o funcionamento contínuo do parque com o número de vigilantes impostos pelo caderno de encargos. Ora, do mapa de quantidades apresentado pela contra-interessada resulta que os postos de trabalho em causa se mostram aí integralmente previstos, com indicação das horas e da estrutura de vigilância nos termos definidos nas peças do procedimento (o que não é controvertido), não se extraindo da proposta, em si mesma considerada, qualquer cláusula que contrarie, no plano formal, o padrão operacional consagrado no referido ponto 1.3. Nestas condições, a eventual insuficiência do preço global (ou de determinados preços parcelares) para satisfazer todos os encargos laborais legalmente devidos não se traduz, automática e directamente, no incumprimento do caderno de encargos tal como configurado pela Autora.
(…)»
Não secundamos integralmente este discurso fundamentador.
Designadamente, julgamos que as alíneas e) e f) do nº 2 do artigo 70ª do CCP, enquanto normas distintas, que são, dotadas de objectos independentes, não podem ser tomadas como concorrente ou concomitantemente aplicáveis ao mesmo quadro factivo, sob pena de se prescindir do conceito da ordem jurídica como um sistema coerente.
Depois, julgamos errado, sobretudo porque anti-prático, potencialmente entorpecedor do procedimento pré-contratual, retirar, quer dos princípios do procedimento administrativo em geral, quer dos nºs 1 e 2 do artigo 1º-A do CCP, um dever inquisitório da Entidade Adjudicante, no sentido de ela dever instruir o procedimento ex officio, com vista a apurar os pressupostos de facto de uma aplicação da alínea f), o que não significa que não deva procurar e considerar o direito potencial ou actualmente aplicável, inclusivamente, como era aqui o caso, a contratação colectiva e ou a sua extensão por regulamentos ou portarias. Mas note-se, procurar o direito potencial ou actualmente aplicável já não é instruir o procedimento.
Assim, em nosso juízo, de duas uma:
Ou o júri estava perante uma proposta cujo conteúdo implicava fosse lógica fosse aritmeticamente, nos seus próprios termos, designadamente ante o preço global ou custos parcelares, mas não só, a violação de vinculações normativas aplicáveis ao contrato adjudicando, em matérias laboral (inclusive a contratação ou a regulamentação colectiva aplicáveis) social, ambiental, ou em quaisquer outras - e então era aplicável a alínea f), imediatamente, isto é, sem necessidade do pedido de esclarecimentos a que se refere o nº 3 do artigo 70º;
Ou o júri estava perante uma proposta que revelava, no sentido de que aparentava, insuficiência do seu preço para o cumprimento das obrigações legais do potencial adjudicatário em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato”; e então é que haveria lugar à aplicação da alª e), não imediatamente, claro está, mas na sequência da aplicação do nºs 2 e 3 do artigo 71º.
Note-se que na alª e), não se exige, para excluir a proposta, a certeza lógica ou aritmética, que a exclusão pela alínea f) requer, de que a execução do contrato proponendo resultaria na violação de imperativos legais; basta que os esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou, uma vez solicitados e prestados, não tenham sido considerados como tal.
De resto, não teria sentido solicitar esclarecimentos se houvesse a certeza lógica de que o preço contratual implicava a violação dos imperativos legais.
In casu, como mui bem expõe o Mº Juiz a quo, quer na enunciação da matéria de facto assente, quer na fundamentação direito acima transcrita, a Autora suscitou e demonstrou meticulosamente, mediante dados da própria proposta da CI, uma pluralidade de valores parciais integrantes da mesma, reveladores de que, a serem postos em prática, envolveriam violação de vinculações legais em matéria salarial, mesmo, que só fosse aplicável a lei laboral geral, violações ainda maiores no caso de ser aplicável tabela salaria proveniente de CCTs ou de portaria de extensão.
Esses cálculos, assentes em dados de facto integrantes da proposta, do programa do concurso e do caderno de encargos, não tinham de implicar lógica ou aritmeticamente, só por si, o incumprimento de quaisquer tabelas salariais (e correspondentes descontos para a segurança social), pois nada obrigava a que o preço total do contrato, atentas dimensões
variáveis ou indetermináveis a priori, desde logo, mas não só, a margem de lucro, fosse forçosamente insuficiente.
Contudo, faziam com que a proposta revelasse, isto é, aparentasse, ou ostentasse indícios de que o seu preço total era insuficiente para o cumprimento das vinculações legais e ou de Regulamentação colectiva do trabalho.
Por isso, era poder dever do Júri proceder nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 71º do
CCP.
Uma vez assim feito, de duas uma, ou a CI apresentava esclarecimentos,
devidamente instruídos, efectivamente demonstradores da possibilidade real de o seu preço ser compatível com aquelas vinculações - e então a proposta seria admitida - ou não apresentava quaisquer esclarecimentos ou os mesmos não demonstravam tal compatibilidade - e então o júri, sem ter de investigar quaisquer factos por sua conta, concluíria pela exclusão da proposta nos termos da alª e) do nº 2 do artigo 70ª.
Não se pense que o objecto do nº 2 do artigo 71º do CCP é uma faculdade ou um poder discricionário da entidade adjudicante, atento o uso do verbo “poder”. Este poder só pode ser um poder/dever, atentos, desde logo, o princípio de contratação pública da prossecução do interesse público, consagrado no nº 1 do artigo 1º-A do CCP, e bem assim “estado da arte” dos Direito e jurisprudência europeus e nacionais, longamente exposto na sentença recorrida.
Tão pouco secundamos a fundamentação da sentença recorrida, quando, a propósito de uma suposta alegação pela Autora, de a proposta da CI não assegurar o funcionamento contínuo do parque com o número de vigilantes impostos pelo caderno de encargos, alerta para a distinção conceptual entre “concluir, em sede de apreciação da suficiência económico/financeira da proposta, que determinado preço unitário ou preço global não permite, em termos minimamente realistas, suportar os custos laborais inerentes ao cumprimento das prestações contratadas”; e “afirmar que, ao nível da conformação técnica da proposta, a contra-interessada se propôs, ela própria, não preencher os postos de trabalho exigidos ou não assegurar o funcionamento contínuo do parque com o número de vigilantes impostos pelo caderno de encargos”, pois, de facto, o que a Autora alegou e quis significar foi que a verba prevista para esse serviços era insuficiente para remunerar o número de vigilantes previstos para o mês de Agosto.
Visto o exposto, o que se impunha ao Júri fazer, em face do objecto da pronúncia prévia da Autora e dos indigitados termos da proposta da CI, era constatar estarem reunidos os pressupostos de facto de uma aplicação do artigo 71º nºs 2 e 3 do CCP e, consequentemente, solicitar, antes de tudo, à CI, os esclarecimentos justificativos da suficiência do preço - apesar das aparentes insuficiências parcelares - para cumprir com as vinculações laborais e sociais apontadas pela ora Autora.
Enfim, sem prejuízo e por força do que acabamos de expor, mostra-se correcta a decisão de anular o acto de adjudicação impugnado e o subsequente contrato, porém, não com fundamento na violação das alªs e) e f) do nº 2 do artigo 70º do CCP, mas antes e apenas com fundamento tão só em violação do disposto pela conjugação da alª e) do nº 2 do artigo 70º com os nºs 2 e 3 do artigo 71º do CCP.
É nesta medida que damos resposta apenas parcialmente negativa à 1ª questão.
2ª Questão
A sentença recorrida errou no julgamento de direito ao invocar e aplicar o princípio utile per inutile non vitiatur e o art. 163.º, n.º 5, als. a) e c), do CPA, sem que o Réu tenha em devido tempo recorrido ao disposto no artigo 72º nº 3 alª a) do CCP, convidando a CI a apresentar o documento me formato excel?
Esta questão refere-se ao julgamento de aproveitamento do acto impugnando apesar da irregularidade de a CI ter apresentado num ficheiro de formato PDF um documento que o programa do procedimento previa que o fosse em formato EXCEL.
Não há divergência das partes no sentido de que o formato exigido era o de um ficheiro Excel, por razões de eficácia do trabalho do júri, bem como em que haveria que ter recorrido ao invocado artigo 72º nº 3 alª) do CCP, convidando-se a CI a apresentar o documento no formato programado.
Uma vez que, em consequência do que se apreciou quanto à 1ª questão o acto putativamente aproveitando era, afinal, inválido por outro motivo, com fundamento no qual vai judicialmente anulado, tal questão fica prejudicada.
Conclusão do recurso
Atentos, por um lado, a reposta dada à primeira questão, com a fundamentação ora exposta, por um lado, e o teor do dispositivo da sentença recorrida, que, sem embargo das divergências em matéria de fundamentação, se coaduna plenamente com o desta feita exposto e concluído, haverá que negar provimento ao recurso.
IV- Custas
As custas do recurso e da acção haverão de ser suportadas pelo Recorrente: artigo 527º do CPC.
Entretanto:
Entretanto:
O objecto do recurso cingiu-se a questões de direito.
A conduta processual da Autora e recorrente não sugere qualquer censura.
O valor do recurso - o mesmo da causa, in casu: artigo 12º nº 2 do RCP - que é de
€ - resultaria numa taxa de justiça desproporcional ante aquela simplicidade.
Como assim, mostra-se justo e conforme com o nº 7 do artigo 6º do RCP a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
V- Dispositivo
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas do recurso e da acção pelo Recorrente.
Porto, 24/4/2026
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas
Maria Clara Alves Ambrósio
