0385/19.5BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

Da revogação do Regulamento (CE) n.º 91/2009 do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que instituiu um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinados parafusos de ferro ou aço originários da República Popular da China, pelo Regulamento de Execução (UE) 2016/278 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2016, não deriva a ilegalidade da liquidação de direitos antidumping e de outros direitos associados, relativos a importações efetuadas antes desta data e no âmbito de uma cobrança a posteriori desses direitos, efetuada após a revogação.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA recorreu da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A..., LDA., com o número de identificação fiscal e de pessoa coletiva ...80 e com sede na Rua ..., ..., ..., ..., Santo Tirso, contra o indeferimento tácito da reclamação graciosa deduzida contra a liquidação de direitos antidumping, direitos convencionais, IVA e juros compensatórios (a que se reporta o registo da liquidação n.º ...24, de 13 de março de 2018), no montante global de € 53.297,41.

Com a interposição do recurso, foram apresentadas alegações e formuladas as seguintes conclusões:

«(…)

a) Vem o presente recurso interposto da douta sentença que julgou procedente a impugnação judicial, em consequência, decidiu anular a liquidação de direitos antidumping, direitos convencionais, IVA e juros compensatórios, no montante global de € 53.297,41, referente à declaração de importação AA n.º ...80, de 22/04/2010.

b) A Douta sentença padece de erro de julgamento de direito, ao concluir existir uma violação de lei, designadamente pela violação do regulamento de execução 2016/278 e dos seus efeitos revogatórios

c) Considera a Fazenda Pública, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, que a revogação do Regulamento 91/2009, operada pelo Regulamento de execução (UE) 2016/278 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2016, não é uma revogação anulatória fundamentada em ilegalidade, que implique a invalidade originária do referido regulamento (UE), e que, por via dessa anulação do regulamento com efeitos à data da sua entrada em vigor, se tornou necessário ressalvar a manutenção dos direitos antidumping já cobrados em momento anterior à entrada em vigor do Regulamento 2016/278, para proteção dos interesses financeiros da União.

d) Resulta clara e expressamente do artigo 2º do regulamento 2016/278, de 26 de fevereiro de 2016, bem como do seu considerando n.º 14, que a revogação do regulamento 91/2009 produz efeitos apenas após 28.02.2016, data da entrada em vigor do referido regulamento 2016/278.

e) Pelo que, entre 2009 e 28 de fevereiro de 2016, o regulamento 91/2009 esteve válida e plenamente em vigor na ordem jurídica europeia, aplicando-se a todos os factos tributários ocorridos durante a sua vigência, produzindo todos os seus efeitos jurídicos.

f) Logo, no presente caso, estando em causa factos tributários ocorridos em 2015, altura em que se encontrava plenamente em vigor o Regulamento 91/2009, forçosamente, estarão os mesmos sujeitos à aplicação das medidas previstas naquele regulamento.

g) Com a devida vénia, a expressão “não devendo servir de base para o reembolso dos direitos cobrados antes da referida data” referido na parte final do artigo 2º do regulamento 2016/278, no entender da Fazenda Pública, pretende reforçar precisamente a ideia de que o regulamento 91/2009 produziu validamente os seus efeitos, durante o período da sua vigência, não podendo existir pedidos de anulação e reembolso de direitos aduaneiros com base na sua ilegalidade.

h) Efetivamente, o considerando 14 do regulamento 2016/278 é lapidar ao referir que “A revogação das medidas contestadas deve produzir efeitos a partir da data da sua entrada em vigor e não pode, portanto, servir de fundamento para o reembolso dos direitos cobrados antes da referida data.”

i) Assim, contrariamente ao decidido, salvo melhor opinião, resulta do elemento literal da norma prevista no artigo 2º do regulamento 2016/278, que só as importações ocorridas posteriormente a 28 de fevereiro de 2016 é que não estarão sujeitas aos direitos aduaneiros previstos no regulamento 91/2009, não sendo, pois, lícito ao Tribunal desaplicar aquele regulamento a factos tributários ocorridos em 2016, com fundamento em que o mesmo já não estava em vigor na data da liquidação, ou seja, 2017.

j) Pois que, o que determina a aplicação ou não do regulamento é a data do facto tributário, se o mesmo ocorreu ou não no período da sua vigência, e não a data dessa liquidação.

k) No caso concreto, a declaração pelo Órgão de Resolução de Litígios (ORL) da Organização Mundial do Comércio (OMC) de que um regulamento anti-dumping não é conforme com o acordo anti-dumping não afeta, por si só, a validade desse regulamento.

l) Aliás, de acordo com o acórdão do Tribunal da Justiça de 18 de Outubro de 2018, e na resposta à seguinte pergunta “[O] Regulamento […] n.º 91/2009, […] [o] Regulamento de Execução […] n.º 924/2012 […] [e o] Regulamento de Execução […] n.º 2015/519 […] são inválidos, ilegais ou incompatíveis com o artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 e com a decisão do ORL da OMC de [28 de julho de 2011]?” concluiu que a análise daquela [primeira] questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do Regulamento (CE) n.º 91/2009 do Conselho, de 26 de janeiro de 2009.

m) A Comissão considerou adequado proceder à revogação dos direitos anti-dumping instituídos, tendo, em sintonia com o disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) n.º 2015/476, estabelecido que essa revogação produz efeitos apenas a partir da data da sua entrada em vigor (efeitos ex nunc), ficando, pois, salvaguardados os efeitos produzidos pelo Regulamento (CE) n.º 91/2009 até à data da sua revogação.

n) Daqui decorre, que os direitos anti-dumping associados às importações aqui em causa, e que “eram devidos à data da importação”, devem, nesta fase, continuar a ser considerados legalmente devidos, pelo que devem (como foram) ser objeto de uma ação de cobrança a posteriori.

o) Refira-se ainda que o facto de no artigo 1.º do Regulamento n.º 2016/278 se estabelecer que “o processo relativo a essas importações é encerrado” não põe em causa essa conclusão.

p) Na verdade, essa determinação resultou unicamente da opção da Comissão de não proceder a um reexame nos termos previstos no artigo 1.º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 2015/476 – optando antes pelo encerramento do processo - não podendo, pois, da mesma ser retirado qualquer efeito relativamente às importações ocorridas antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 2016/278.

q) Como se referiu, na perspetiva da Fazenda pública, a intenção do legislador foi no sentido e propósito de aplicar o regulamento 2016/278 a factos novos, ou seja, importações que ocorram após a entrada em vigor desse regulamento, intenção essa expressada quando ele ressalva mesmo a situação de não existir reembolso de impostos já cobrados.

r) E não restam dúvidas que o regulamento 2016/278 é claro na expressão de que as importações já concretizadas na vigência do regulamento 91/2009 ficam ressalvadas, o que se compreende, porquanto, tendo o facto constitutivo ocorrido na vigência plena do regulamento, terá de ser tributado, se não gera uma situação de desigualdade e violação das regras da concorrência, porque podemos estar a tratar diferentemente duas situações totalmente idênticas, com a agravante de se poder estar a beneficiar o infrator.

s) Deveras, se assim não se entendesse estar-se-ia a violar o princípio geral do direito da União que consagra a aplicação uniforme da lei a todos os seus destinatários, pois estaríamos a colocar os importadores que pagaram os direitos anti-dumping sobre as importações na UE de parafusos originários da China, numa posição desfavorável face aos importadores que declararam uma origem falsa de modo a evitarem o pagamento desses direitos.

t) Resta concluir que não sofrendo o regulamento (EU) 91/2209 de qualquer ilegalidade a sua revogação é uma revogação extintiva ou ab-rogatória, fazendo-se cessar para o futuro os efeitos produzidos entre o início da eficácia do acto revogado e o início da eficácia do acto revogatório, ou seja, respeita os efeitos já produzidos pelo acto ulteriormente considerado inconveniente e apenas faz cessar, para o futuro, os efeitos que tal acto ainda estivesse em condições de produzir, operando, assim, com efeitos "ex nunc".

u) O que permite concluir que a AT poderia, em 2017, ter desencadeado o procedimento inspetivo à Impugnante para liquidar direitos antidumping, direitos convencionais, IVA e juros compensatórios, no montante global de €1.366.331,48, e proceder à respetiva liquidação, como fez.

v) Pelo que, com a devida vénia, entende a Fazenda Pública que deverá ser dado provimento ao recurso e consequentemente ser revogada a sentença aqui em escrutínio.».

Rematou as suas conclusões pedindo fosse concedido provimento ao recurso por erro de julgamento e fosse revogada a douta sentença recorrida, com as consequências legais.

A Recorrida apresentou contra-alegações, que condensou nas seguintes conclusões:

«(…)

1. A sentença recorrida não padece de qualquer erro de julgamento.

2. Contrariamente ao que refere a Recorrente, o tema em discussão nestes autos não diz respeito à validade ou invalidade dos regulamentos que previam a tributação antidumping na importação de parafusões originários da República Popular da China, nem o tribunal recorrido os declarou inválidos para fundamentar a sua decisão.

3. A decisão do tribunal a quo fundamenta-se, exclusivamente, nas disposições constantes do Regulamento n.º 2016/278 (arts. 1.º, 2.º e 3.º), através do qual operou a revogação das medidas antidumping impugnadas.

4. Nessa medida, ficou claro que, a partir da data da mencionada revogação, as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros não podiam continuar a aplicar aquelas medidas, independentemente da data em que as importações tiveram lugar.

5. De facto, como efeito da revogação, previu o legislador europeu o imediato encerramento do processo de inquérito relativo aquelas importações, bem como a impossibilidade de reembolso das medidas que tivessem sido liquidadas e efetivamente pagas antes da revogação

6. Tudo isto assente, como se viu, nas razões que levaram a Comissão Europeia a colocar um fim a este tipo de tributação, expressamente identificadas no Relatório emitido pelo ORL da OMC.

7. Assim sendo, a invocação, por parte da Recorrente, do acórdão proferido pelo TJUE no processo C-207/17 tem-se por totalmente descabida e desprovida de sentido.

8. Pois que a questão colocada ao TJUE nesse processo em nada se relacionada ou confunde com a matéria destes autos, ou com os fundamentos constantes da sentença recorrida.

9. Uma vez mais, importa referir que em causa nestes autos está a questão dos efeitos da revogação operada pelo Regulamento n.º 2016/278, e não a declaração de invalidade dos regulamentos que instituíram as medidas antidumping impugnadas.

10. E ainda sobre os efeitos da revogação, há que ter em conta que a União Europeia podia, à luz do disposto no Regulamento (UE) 2015/476 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2015, adotar qualquer uma das medidas previstas no seu art. 1.º.

11. Face à gravidade das desconformidades detetadas, entendeu a Comissão Europeia lançar mão da medida mais gravosa, entre as possíveis: a da revogação das medidas.

12. Dúvidas não restam de que o recurso a esta medida teve por intenção a correção imediata dos vícios detetados (violações grosseiras das normas do Acordo Antidumping).

13. Do mesmo modo, labora a Recorrente num tremendo erro quando afirma que a tributação antidumping em discussão teve de ocorrer sob pena de se gerar uma situação de desigualdade entre os operadores económicos (importadores).

14. A proibição da continuação de cobrança desses direitos impõe-se pelo dever de observância do princípio de justiça material.

15. O princípio da igualdade não é um princípio formal, é um princípio material, e por isso admite situações fundamentadas de tratamento desigual, radicadas em critérios de justiça material, que atinjam objetivos legítimos e sejam proporcionadas no preenchimento desses objetivos.

16. Daqui decorre que uma putativa desigualdade de tratamento não poderá justificar, sem mais, o sacrifício da justiça material.».

A Mm.ª Juiz lavrou douto despacho de admissão o recurso a que atribuiu subida imediata nos próprios autos e fixou efeito devolutivo.

Remetidos os autos a este tribunal, foram os mesmos com vista o M.º P.º.

A Ex.ma Senhora Procuradora-Geral Adjunta lavrou douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

Por despacho do relator, foi decidido suspender a instância até que fosse decidido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia o pedido de reenvio prejudicial formulado no processo n.º 736/19.2BEPRT, também pendente nesta Secção.

Ulteriormente, foi junta aos autos cópia do acórdão do Tribunal de Justiça proferido no âmbito do reenvio prejudicial a que alude o parágrafo anterior.

As partes foram notificadas da junção e a Recorrida pronunciou-se quanto ao seu teor

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância.

3. A questão a decidir é a de saber se o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto incorreu em erro de julgamento ao concluir que o artigo 2.º do Regulamento de Execução (UE) 2016/278, publicado no JO L52/26, de 27.2.2016, devia ser interpretado no sentido de que a revogação de direitos antidumping nele prevista se aplicava às importações de produtos efetuadas antes da data da sua entrada em vigor e desde que a cobrança desses direitos ainda não tivesse ocorrido.

Para responder a questão materialmente idêntica, suscitada no âmbito do processo n.º 736/19.2BEPRT, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância respetiva e solicitar Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante “TJUE”), ao abrigo do disposto no artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que se pronunciasse sobre a as seguintes questões:

«(…)

1. O art. 2.º do Regulamento de Execução (UE) 2016/278, da Comissão, de 26 de fevereiro de 2016 pode ser interpretado no sentido de que a revogação dos direitos antidumping, além de operar para o futuro, a partir de 28 de fevereiro de 2016, abrange, também, importações, de parafusos sujeitos a esses direitos, ocorridas até ao dia 27 de fevereiro de 2016, mas, em que a liquidação (de direitos antidumping e outros acréscimos) ocorra numa data posterior a 28 de fevereiro de 2016 (cobrança a posteriori)?

2. O sentido da resposta dada à pergunta formulada em 1. pode ser diferente, se for valorado que a cobrança a posteriori tem origem numa certidão, mandada extrair, por despacho de 21 de abril de 2017, de processo de inquérito criminal, baseado nos elementos de prova fornecidos pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), no âmbito do processo de inquérito OLAF CASE OF/2010/0697, AM 2010/016-(2012)S01, onde se conclui que a mercadoria exportada para a comunidade europeia acondicionada nos contentores … e …, na data de 3 de abril de 2010 e os contentores … e …, em 24 de abril de 2010, eram de origem não preferencial chinesa?».

No acórdão de 4 de outubro de 2024, tirado no processo C-412/22, o TJUE respondeu às questões formuladas pelo Supremo Tribunal Administrativo nos seguintes termos:

«(…)

O artigo 2.º do Regulamento de Execução (UE) 2016/278 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2016, que revoga o direito antidumping definitivo instituído sobre as importações de determinados parafusos de ferro ou aço originários da República Popular da China, tornado extensivo às importações de determinados parafusos de ferro ou aço expedidos da Malásia, independentemente de serem ou não declarados originários da Malásia, deve ser interpretado no sentido de que:

a revogação dos direitos antidumping neste prevista não se opõe a que se proceda, no âmbito de uma cobrança a posteriori efetuada após a data de entrada em vigor deste regulamento, à liquidação desses direitos antidumping e, sendo caso disso, de outros direitos associados, em relação a importações de produtos sujeitos aos referidos direitos antidumping realizadas antes dessa data. O facto de essa cobrança a posteriori ter origem num documento extraído de um processo de inquérito criminal baseado em elementos de prova fornecidos pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude não tem nenhum impacto a este respeito.».

E, na fundamentação do acórdão, consignou expressamente que a revogação do Regulamento n.º 91/2009 só produz efeitos em relação a importações efetuadas a partir da data da entrada em vigor do Regulamento de Revogação e não é suscetível de afetar a constituição de uma dívida aduaneira relativa aos direitos antidumping e outros direitos associados a título de importações efetuadas anteriormente a essa data, na vigência do Regulamento n.º 91/2009, nem a cobrança a posteriori desses direitos, não obstante este último regulamento já não estar em vigor no momento dessa cobrança (ver § 40).

Decorre do exposto que, ao concluir que o Regulamento de Execução (EU) 2016/278, deve ser interpretado no sentido de que a revogação dos direitos antidumping referidos no seu n.º 1 tem efeitos relativamente a importações realizadas anteriormente e na vigência do Regulamento (CE) n.o 91/2009, com ressalva apenas dos direitos antidumping já cobrados, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto não fez a melhor interpretação dos preceitos aplicáveis.

Decorre, também do exposto que o tribunal de recurso deve responder afirmativamente à questão de saber se o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto incorreu em erro de julgamento ao concluir que o artigo 2.º do Regulamento de Execução (UE) 2016/278, publicado no JO L52/26, de 27.2.2016, devia ser interpretado no sentido de que a revogação de direitos antidumping nele prevista se aplicava às importações de produtos efetuadas antes da data da sua entrada em vigor e desde que a cobrança desses direitos ainda não tivesse ocorrido.

Pelo que a ali Impugnante não tem razão ao concluir que a Alfândega do Freixieiro não podia liquidar os direitos impugnados a coberto do Regulamento 91/2009 e (apenas) pelo facto de o mesmo ter sido, entretanto, revogado pelo Regulamento de Execução (UE) 2016/278, desde 28 de fevereiro de 2016.

E a douta sentença recorrida, que acolheu a posição da ali Impugnante neste particular e, com esse fundamento, anulou a liquidação impugnada, não pode manter-se com aqueles fundamentos.

No requerimento que apresentou na sequência da notificação da junção daquele acórdão aos presentes autos, a Recorrida veio contrapor que a interpretação do aludido preceito, adotada pelo TJUE, é desconforme com o direito da Organização Mundial do Comércio, não respeita a intenção da Comissão Europeia e é suscetível de ofender e violar normas imperativas de direito interno com consagração constitucional.

Importa começar por referir que as decisões do TJUE, tomadas a título prejudicial e a coberto do artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, visam garantir uma interpretação e aplicação uniforme das normas e atos Europeus em toda a União.

Ora, a interpretação uniforme do Direito da União Europeia não seria possível se o TJUE não tivesse a última palavra na interpretação das normas respetivas ou se os tribunais dos Estados-membros pudessem contrapor à validade das suas decisões.

Assim, as questões de saber se a interpretação adotada pelo TJUE não se conforma com o direito da Organização Mundial do Comércio ou não respeita a intenção da Comissão não devem ser consideradas pertinentes para a presente decisão, mesmo que pudessem ser supervenientemente colocadas ao tribunal de recurso.

Sempre se dizendo, para terminarmos este ponto, que o TJUE teve o cuidado de salientar que a validade do Regulamento n.º 91/2009 não poderia ser apreciada à luz dos acordos que figuram nos anexos ao Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio e, mais especificamente, das decisões do seu Órgão de Resolução de Litígios (ver o § 37 do acórdão).

Quanto às questões de constitucionalidade agora suscitadas pela Recorrida, deve observar-se desde já que, embora o n.º 4 do artigo 8.º da Constituição ressalve da aplicação uniforme do direito da União o respeito pelos princípios fundamentais do Estado de Direito democrático, daí não deriva que o controlo da constitucionalidade das normas comunitárias deva fazer-se nos mesmos termos. A nosso ver, os princípios fundamentais que informam as relações entre as duas jurisdições (da repartição material das competências, de um lado, da colaboração e da complementaridade funcional, do outro) reclamam que o juiz nacional aprofunde a relação dialógica com o TJUE e, se necessário, confronte a jurisdição comunitária com esses princípios, eventualmente através de um novo reenvio prejudicial. A desaplicação de uma norma do Direito da União por incompatibilidade com a Constituição, a ser admissível, pressupõe uma contradição insuperável e que ponha em causa o núcleo essencial desses princípios.

O que, manifestamente, não sucede no caso. Porque a Recorrida sustenta a violação dos princípios da segurança, da proporcionalidade e, mais latamente, da justiça material, na expetativa – que considera criada pelo Regulamento de Execução – de que os direitos aduaneiros e os direitos associados já não iriam ser cobrados. Ora essa expetativa, a existir, não é tutelável, porque não assenta em nenhum comportamento dos órgãos nacionais nem europeus, mas na interpretação dos preceitos em causa que ela própria entendeu fazer em que agora se enquista por considerar ser a única aceitável.

Quanto à última questão ali suscitada – a de saber se a aplicação dos direitos antidumping tem «natureza sancionatória» (cit.) – e se lhe são aplicáveis os princípios do direito tributário sancionatório – o Supremo Tribunal Administrativo já a ela respondeu cabalmente, designadamente no acórdão de 17 de fevereiro de 2024, tirado no processo n.º 01222/19.6BEPRT.

Como ali se referiu «…os direitos antidumping não se reconduzem à aplicação de uma coima, não sendo essa a sua natureza jurídica, até porque a sua natureza sancionatória já foi afastada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Industrie des poudres sphériques, C- 458/98 P, de 3 de Outubro de 2000. Trata-se tão-só de um de um instrumento de política comercial de proteção contra práticas desleais na União Europeia, com o objetivo de manter uma concorrência a preço justo, equiparável a um tributo, como aliás tem vindo a ser reconhecido por este Tribunal (ver por exemplo, o Acórdão deste Supremo Tribunal de 13-01-2021, Proc. nº 0645/17.0BEAVR 0231/18, www.dgsi.pt). (…) Pelo que não se aplica, no seu âmbito o «regime constitucional da aplicação da lei mais favorável».

Pelo que o decidido em primeira instância também não podia ser confirmado com tal fundamentação.

Pelo que o recurso merece provimento.

4. Conclusão

Da revogação do Regulamento (CE) n.º 91/2009 do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que instituiu um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinados parafusos de ferro ou aço originários da República Popular da China, pelo Regulamento de Execução (UE) 2016/278 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2016, não deriva a ilegalidade da liquidação de direitos antidumping e de outros direitos associados, relativos a importações efetuadas antes desta data e no âmbito de uma cobrança a posteriori desses direitos, efetuada após a revogação.

5. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a devolução dos autos à primeira instância para apreciação das questões cuja apreciação julgou prejudicada e se nada mais a tal obstar.

As custas do presente recurso ficam a cargo da Recorrente.

Custas em primeira instância de acordo com o que vier a ser decidido a final.

Lisboa, 15 de janeiro de 2025. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.