01412/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Apresentam contornos que se afastam do comum no domínio dos processos cautelares e justificam a admissão de revista em ordem a uma melhor aplicação do direito, as questões da apreciação dos requisitos de providências antecipatórias incidentes sobre actos intermédios de um procedimento administrativo complexo envolvendo serviços de vários ministérios e do equilíbrio entre a relação de instrumentalidade da tutela cautelar e a preservação do objecto próprio da acção principal e do espaço de valoração próprias do exercício da função administrativa.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. Por acórdão de 12 de Julho de 2013, o Tribunal Administrativo Sul negou provimento a recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que, em processo cautelar intentado por A……………….., oficial médico militar, contra o Ministério da Defesa Nacional (MDN), o Ministério da Saúde (MS) e a Administração Central do Sistema de Saúde – IP (ACSS), indeferiu diligências probatórias requeridas, decidiu que o Ministério da Saúde é parte ilegítima e indeferiu as seguintes providências cautelares, de natureza antecipatória: Reconhecimento provisório do direito do requerente à mudança de especialidade de "Medicina Geral e Familiar" para "Anestesiologia"; Autorização provisória da sua colocação no internato de "Anestesiologia"; Reconhecimento da alteração da especialidade no âmbito do Internato Médico; Intimação do Ministério da Defesa Nacional, através da Direcção Geral de Pessoal e Recrutamento Militar, para solicitar ao Ministério da Saúde a respectiva cativação de vaga, ou, se tal tivesse acontecido, intimação do Ministério da Saúde para que este proceda à cativação da vaga de anestesiologia necessária ao requerente, ou ainda, se tal tiver acontecido, intimação da ACSS para que este instituto público proceda à colocação provisória na vaga cativa para pessoal militar na especialidade de anestesiologia. O requerente pede revista deste acórdão, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, pretendendo que o Supremo Tribunal Administrativo (segundo o enunciado que apresenta nas alegações): Clarifique o grau de exigência do requisito fumus boni juris imposto pela alínea do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, esclarecendo se o facto de determinada matéria só poder ser apurada na acção principal, por não provada na acção cautelar, existindo factos indiciários provados documentalmente - cfr. pontos 20, 24 e 29 dos factos provados), no caso a in/existência de "solicitação de cativação de vaga", é suficiente para, sem conhecer dos demais pressupostos deste normativo, se fazer um juízo de provável improcedência da acção principal e negar a colocação provisória de um médico militar na especialidade médica autorizada pelo CEME e a intimação do MDN para solicitar a cativação da vaga que porventura não haja sido solicitada; Clarifique o alcance e instrumentalidade da intimação prevista na alínea f) do n.º 2 do art.º 112.º do CPTA, designadamente da intimação para solicitação de cativação de vaga, face a acção administrativa especial para condenação à prática do mesmo acto devido prevista na alínea b) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2 do art.º 46.º do CPTA e na alínea a) do n.º 1 do art.º 67.º do CPTA, atendendo ao disposto no n.º 4 do art.º 383.º do CPC , aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA; Excepcionalissimamente reaprecie o pressuposto do fumus boni juris imposto pela alínea c) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA para a procedência das providências cautelares por si requeridas, atendendo aos interesses que se pretende ver reconhecidos na acção principal e ao regime que os regulam, mormente, o regime aplicável à alteração de especialidade médica dos médicos militares. Não só porque estamos perante um caso extremo em que tal se justifica mas também porque o peticionado nas alíneas anteriores não poderá, em bom rigor, dissociar-se da análise de outros aspectos inerentes ao juízo de probabilidade de procedência da pretensão formulada no processo principal, designadamente no que concerne à relevância ou operatividade, para o aqui recorrente, das providências requeridas. A recorrida Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS), contra-alegou, opondo-se à admissibilidade do recurso por não se verificar nenhuma das hipóteses previstas no n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. 2. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, “ excepcionalmente ”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A jurisprudência do STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, como o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n°s 92/VIII e 93/VIII, de uma “ válvula de segurança do sistema ” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. Deste modo, a intervenção do STA só se justificará em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador. Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a "filtragem" dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, a jurisprudência do STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, ou da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social ou da controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. A admissão da revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente, quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias seja ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, ou quando suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, assim fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema. 3. O acórdão recorrido considerou que, da ponderação dos regimes legais invocados nos autos (Regime Jurídico dos Internatos Médicos, aprovado pelo Dec. Lei n.º 203/2004, de 18/8, alterado pelo Dec. Lei n.º 45/2009 , de 13/2 e pelo Dec. Lei n.º 177/2009, de 4/8; Regulamento do Internato Médico, anexo à Portaria n.º 251/2011 ; Protocolo celebrado entre o MDN e o MS sobre o "internato médico" publicado no Aviso n.º 22170/2008, DR-II série, de 20/8/2008), a mudança de especialidade dos médicos militares depende dos seguintes requisitos e passos procedimentais: pedido de cativação de vaga na área profissional em que se verifique a necessidade de formação reconhecida pelo MDN, a formular por este Ministério ( DGPRM à ACSS) até 30 de Junho de cada ano; deferimento pelo MS (através da ACSS), do pedido de cativação de vaga em face das capacidades formativas disponíveis no ano para o qual foi pedida a cativação; realização da "prova nacional de seriação" nesse mesmo ano, pelo candidato; colocação nas vagas cativas, em função da nota obtida na PSN se vários médicos militares solicitarem a mudança para a mesma área de especialização no mesmo ano. E considerou provado que o CEME deferiu o pedido do Recorrente para a mudança de especialidade em 3/8/2011 e que o requerente se submeteu a provas de seriação para o efeito, mas não que, na sequência da autorização, tenha sido solicitada a cativação da vaga pelo MDN ao ACSS,IP. Significa isto, diz o acórdão, "que tudo aponta para não estarem reunidos os requisitos indispensáveis à formação do direito do recorrente à alteração da área profissional que pretende". A tanto não obsta ter o requerente solicitado a intimação em ordem a obter a cativação, porque se trata de uma condição da eventual existência do direito cujo apuramento tem sede própria no processo principal, não podendo intimar-se uma entidade a praticar determinado acto desconhecendo-se se ele já foi praticado além de que um tal pedido não se coaduna com a finalidade instrumental da tutela cautelar. No seu ponto fulcral, o acórdão considera que não se verifica o fumus boni juris exigido pela al. c) do n.º 1 do artº 120.º do CPTA, desde logo porque o direito à colocação invocado pelo requerente depende, antes do mais, da solicitação de cativação de vaga na nova especialidade por parte do MDN ao MS (ACSS) que não ficou provada e o procedimento cautelar não pode servir para obter esse pressuposto do direito invocado. Apesar de estarmos perante uma decisão proferida em processo cautelar, domínio em que a jurisprudência da formação de apreciação preliminar a que se refere o n.º 5 do art.º 150.º do CPTA tem sido especialmente restritiva, considerando que se trata de regulação provisória da situação, destinada a vigorar apenas durante a pendência do processo principal, o certo é que as questões aqui colocadas pelos recorrente apresentam contornos de manifesta e especial relevância jurídica que se afastam do comum neste domínio e aconselham uma intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal em ordem a uma melhor aplicação do direito. Designadamente, para obter esclarecimento, mediante a aplicação concreta e com os limites dos seus poderes cognitivos como tribunal de revista, sobre os termos da maior exigência do requisito de fumus boni juris nas providências antecipatórias e do equilíbrio entre a relação de instrumentalidade da tutela cautelar e a preservação do objecto próprio da "questão litigada" na acção principal e a preservação do espaço de conformação e de decisão administrativa. Em particular, quando, como em casos do tipo do presente, a pretensão de tutela cautelar, visando um objectivo último (a colocação provisória na especialidade médica para que, pelo lado das autoridades militares foi autorizada a mudança), se desdobre ou seja decomponível em pretensões incidentes sobre momentos distintos do procedimento administrativo, relativamente aos quais seja possível um juízo de aparência de bom direito diferenciado e de decisão modulada em conformidade. Avulta a circunstância de a incerteza sobre se foi ou não praticado um acto procedimental necessário por parte de um dos órgãos ou serviços envolvidos num procedimento especial complexo, cuja prova o interessado não domina ou dificilmente domina (é, aliás, bem sintomática a resposta do MDN à providência – cfr. fls 295 e sgs) poder enredar num círculo vicioso a efectivação da tutela jurisdicional mediante providências cautelares adequadas, sendo problemática a resposta do acórdão recorrido no sentido de que não deverá intimar-se uma entidade a praticar determinado acto (inserido na cadeia procedimental normativamente estabelecida para obtenção do acto final constitutivo do alegado direito do interessado) sem que se saiba se esse acto já foi ou não praticado por ser esta a "questão litigada" e a "intimação provisória" esgotar a finalidade da "intimação definitiva". Pelo exposto, justifica-se a admissão do recurso para melhor aplicação do direito, nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. Decisão Pelo exposto, decide-se admitir a revista. Lisboa, 10 de Outubro de 2013. – Vítor Gomes (relator) – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.