12555/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I - Não pode ser deferido um pedido de abono de ajudas de custo sem que estejam para o efeito reunidas as condições legalmente previstas. II - Ainda que se demonstre que esse abono foi atribuído a outros funcionários em circunstâncias idênticas, à margem da lei, não existe um «direito à igualdade na ilegalidade» nem a Administração se encontra vinculada à «repetição dos erros» anteriormente cometidos. III - Em situações de aplicação estritamente vinculada da lei, como no caso vertente, opera apenas o princípio da legalidade e não tem expressão relevante o princípio da igualdade, uma vez que este funciona como limite interno da discricionariedade e só tem sentido na medida em que a Administração goza de liberdade para escolher a conduta a adoptar.

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS: RELATÓRIO Jorge ..., funcionário público, residente na Rua ..., 2860-068 Alhos Vedros, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho de 31 de Março de 2003, da Ministra da Justiça, que negou provimento ao recurso hierárquico do despacho do Subdirector-Geral dos Serviços Prisionais que lhe indeferiu um pedido de pagamento de ajudas de custo. A Recorrida respondeu conforme fls. 28/31. Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões: 1ª - Resultando do processo que: O Recorrente frequentou o curso de formação de acesso à categoria de subchefe do pessoal da guarda prisional no Centro de Formação Penitenciária, em Caxias, no período de 17 de Setembro a 9 de Novembro de 2001; Durante todo esse período o Recorrente não tomou ali as suas refeições nem pernoitou; De acordo com as instruções superiormente aprovadas por despacho do então Senhor Ministro da Justiça de 06-11-2001, e ainda não revogadas, durante a frequência de cursos de formação os formandos têm direito a ajudas de custo à razão de 25% ao dia, relativas ao jantar (uma vez que a dormida é fornecida em espécie em instalações do centro e o almoço se considera compensado pela atribuição do correspondente subsídio de almoço e fornecimento do almoço ao mesmo preço); É inegável que ao Recorrente assiste o direito à percepção de 25% das ajudas de custo respeitante à refeição do jantar relativamente a todo aquele período de formação, independentemente do facto de ter ou não tomado naquele Centro as suas refeições e/ou de ter ou não pernoitado nas suas instalações, 2ª - Tanto mais que, pelo menos a 5 dos formandos desse curso, dos quais 3 conseguiu agora identificar, em idênticas circunstâncias (ou seja, que também não tomaram as suas refeições no Centro nem pernoitaram nas suas instalações, sendo que um deles tinham o seu domicílio em Sintra e outro em Linha, mais próximo de Caxias do que o do Recorrente) foram processadas e pagas as ajudas de custo; 3ª - Nos termos do artigo 124° n°1 alíneas a) e d) do Código do Procedimento Administrativo devem ser expressamente fundamentados os actos administrativos que neguem direitos ou interesses legalmente protegidos e/ou decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; 4ª - Tendo sido processado o abono das ajudas de custo a alguns colegas do Recorrente que se encontravam em idêntica situação de facto (isto é, que frequentaram o mesmo curso de formação no CFP e neste não pernoitaram nem tomaram as refeições), carece de fundamentação o despacho que recusou o pagamento das mesmas ajudas de custo ao Recorrente, do qual constem as razões que justificaram a diferença de tratamento, 5ª - Tanto mais que o ofício n°764, de 22-01-2002, expressamente o convidava a formalizar o pedido através do preenchimento do boletim itinerário, opondo-se os princípios da boa fé, da informação e da transparência na acção administrativa que, caso entendesse que a elas não tinha direito, o Serviço lhe tivesse dirigido aquele ofício para, de seguida, indeferir o pedido (artigos 6°-A e 7° n°1 alínea a) CPA); 6ª - Não o tendo feito, violou o princípio da igualdade de tratamento previsto nos artigos 13° n°1 e 266° n°2 da Constituição da República Portuguesa e no art. 5° n°1 do CPA e o dever de fundamentação dos actos administrativos contemplado no art. 124° n°1 alíneas a) e d) do mesmo CPA; 7ª - Ao não se ter pronunciado sobre o argumento alegado no recurso hierárquico e na petição do presente recurso de que a outros 5 formandos, seus colegas, em idênticas circunstâncias, cujos nomes e montantes se requereu fossem apurados e fornecidos ao Tribunal, aos quais haviam sido processadas e pagas as ajudas de custo, o douto despacho impugnado violou ainda o dever de pronúncia contemplado no art. 9° n°1 alínea a) e 107° do mesmo Código, 8ª - Pelo que, com o douto e sempre imprescindível suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, anulado o despacho impugnado, com todas as suas legais consequências. A Recorrida contra-alegou conforme fls. 48/50. O Ministério Público emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Atentos os articulados e documentos dos autos, cujo teor se considera integralmente reproduzido sempre que referidos neste acórdão, estão assentes os seguintes factos: O Recorrente frequentou o curso de formação de acesso à categoria de subchefe do pessoal da Guarda Prisional no Centro de Formação Penitenciária, em Caxias, no período de 17 de Setembro a 9 de Novembro de 2001. À data, encontrava-se a prestar serviço no Estabelecimento Prisional Regional instalado junto da Polícia Judiciária de Lisboa. Durante o período de frequência do curso de formação, o Recorrente não pernoitou nem tomou as suas refeições nas instalações do CFP. Por despacho de 06-09-2002, do Subdirector-Geral dos Serviços Prisionais, foi indeferido o pedido de abono de ajudas de custo formulado pelo Recorrente, relativamente ao período de frequência daquele curso de formação (17 de Setembro a 9 de Novembro de 2001) – Documento de fls. 13/15. O Recorrente interpôs recurso hierárquico para a Ministra da Justiça, daquele despacho que lhe indeferiu o pedido de abono de ajudas de custo - Documento de fls. 11 e 12. Em 31 de Março de 2003, a Ministra da Justiça emanou o seguinte despacho, ora recorrido: «Concordo com os fundamentos constantes no parecer da Auditoria Jurídica de 14 de Março de 2003, que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, pelo que se nega provimento ao recurso hierárquico interposto pelo subchefe do pessoal da guarda prisional, Jorge Murtas Henriques, do Despacho do Subdirector-Geral dos Serviços Prisionais, de 6 de Setembro de 2002, ali melhor identificado, que indeferiu o pedido de pagamento de ajudas de custo.» Dá-se como reproduzido o parecer da Auditoria Jurídica de 14 de Março de 2003, no qual se fundamenta o despacho recorrido – documento de fls. 8/10. DE DIREITO O direito à percepção das ajudas de custo está previsto e regulado no artigo 8° do DL 106/98 , de 24 de Abril, nos termos seguintes: «1 - O abono da ajuda de custo corresponde ao pagamento de uma parte da importância diária que estiver fixada ou da sua totalidade, conforme o disposto nos números seguintes. 2 - Nas deslocações diárias, abonam-se as seguintes percentagens da ajuda de custo diária: - Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 13 e as 14 horas - 25%; - Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 20 e as 21 horas - 25%; - Se a deslocação implicar alojamento - 50%; 3 – (...) 4 – (...) 5 - Atendendo a que as percentagens referidas nos n.ºs 2 e 4 correspondem ao pagamento de uma ou duas refeições e alojamento, não haverá lugar aos respectivos abonos quando a correspondente prestação seja fornecida em espécie.» Lê-se na fundamentação do acto recorrido: «Ora, o recorrente limita-se a dizer que não pernoitou nas instalações do CFP nem ali tomou as suas refeições, sendo que não é esta a informação relevante e antes a de que o Centro fornecia as refeições e o alojamento, podendo o formando beneficiar dos mesmos » (sublinhado nosso). Destes pressupostos de facto, que têm que se considerar assentes por não contrariados pelo interessado, resulta que a situação do Recorrente se enquadrava no nº5 do artigo 8º do DL 106/98 , de 24 de Abril supra transcrito, que não lhe conferia direito ao abono de qualquer ajuda de custo. A ratio legis do preceito é a indicada no parecer do Ministério Público: «No âmbito do contrato de trabalho subordinado, as ajudas de custo caracterizam-se pela sua finalidade compensatória - consubstanciam o reembolso ou compensação das despesas que o trabalhador foi obrigado a suportar do deu bolso, na sequência de deslocações ao serviço da entidade patronal. No caso dos autos é pacífico que se o recorrente, durante a frequência do curso de formação, não pernoitou nem tomou as suas refeições nas instalações do CFP foi porque não quis e não porque o CFP não fornecesse as refeições e alojamento». Apesar desta constatação, o Ministério Público acabou por apoiar a posição do Recorrente quanto à ilegalidade do acto, não por violação das normas transcritas (violação que o Recorrente tão pouco invocou) mas antes com fundamento na violação do princípio da igualdade, considerando que a pretensão daquele mereceria tratamento idêntico à de um colega que viu o seu pedido de ajudas de custo ser deferido por despacho do Subdirector-Geral dos Serviços Prisionais, mediante a fórmula «Concordo e, a título excepcional, autorizo as despesas com transportes e ajudas de custo...». Porém, não é possível enveredar por essa via de resolução do litígio. E isto porque, em situações de aplicação estritamente vinculada da lei, como no caso vertente, opera apenas o princípio da legalidade e não tem expressão relevante o princípio da igualdade, uma vez que este funciona como limite interno da discricionariedade e só tem sentido na medida em que a Administração goza de liberdade para escolher a conduta a adoptar (Cfr. Esteves de Oliveira e Sérvulo Correia, apud Santos Botelho, Pires Esteves e C. Pinho in CPA anotado, 5ª edição, pág. 65). Daí se segue que, mesmo com o intuito de evitar casos de manifesta divergência de tratamento em casos idênticos, o princípio da igualdade não impõe à Administração o dever de afastar o cumprimento da lei. É que, como se refere no Acórdão de 29-01-2002 da 2ª Subsecção do C.A. do S.T.A., processo 047525, não existe um «direito à igualdade na ilegalidade» ou à «repetição dos erros». Na mesma senda se decidiu no Acórdão de 06-11-2001, também da 2ª Subsecção do C.A. do S.T.A., processo 047833, que «Embora o princípio da igualdade postule a autovinculação da administração no âmbito dos seus poderes discricionários, devendo ela utilizar critérios substancialmente idênticos para a resolução de casos idênticos, sob pena de total desrazoabilidade e com forte incidência no regular funcionamento da actividade administrativa, não existe um «direito à igualdade na ilegalidade», ou à «repetição dos erros», podendo a administração afastar-se de uma prática anterior que se mostre ser ilegal». No caso, não existia margem para o exercício de poderes discricionários e, por isso, a Administração tinha, mais que o poder, o dever de decidir a pretensão do Recorrente da única forma legalmente admissível, como fez. Em face disto, apaga-se a relevância da hipotética falta de fundamentação sobre as razões justificativas da diferença de tratamento do Recorrente para o colega ou colegas que beneficiaram das ajudas de custo, bem como da falta de informação sobre a identidade desses beneficiários e montantes que lhes foram abonados. Além do mais, esses vícios de forma não teriam relevância invalidante. Na realidade, no caso o princípio da utilidade dos actos processuais e procedimentais deveria ditar o “aproveitamento do acto administrativo” (cfr. sobre esta teoria, entre outros, os acórdãos do STA de 13-11-97 e 11-12-97, nos recursos 40132 e 39307), por se afigurar em face da lei aplicável e da factualidade relevante, que a decisão não poderia ser outra senão aquela que foi adoptada pelo acto recorrido, ou seja, o indeferimento da pretensão do Recorrente. Deste modo, improcedem todas as conclusões do Recorrente. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo Recorrente, fixando-se em € 150 a taxa de justiça e € 50 a procuradoria. Lisboa, 10 de Julho de 2008