01670/22.4BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do direito processual administrativo – artigo 78.º, n.º 2, al. f) do CPTA, em relação ao Autor e artigo 83.º, n.º 1, al. c), do mesmo Código, em relação à Entidade Demandada – incumbe às partes a alegação dos factos essenciais da causa, o que conduz a que se fale no ónus de alegação.

II- A configuração quanto ao ónus de alegação sofreu significativas alterações no novo CPC, diferindo o regime de alegação e de conhecimento do juiz consoante a qualificação dos factos da causa, passando esse ónus a recair unicamente sobre os factos essenciais da pretensão e da exceção.

III- Os factos essenciais têm de ser alegados nos articulados iniciais, sem prejuízo do poder de cognição de facto do juiz, além de essa alegação não se tem de ater exclusivamente aos articulados iniciais, visto que até ao encerramento da discussão em 1.ª instância podem ser introduzidos factos no processo, como previsto no artigo 86.º, n.º 1 do CPTA, constituindo esse o limite do momento processual para o exercício da alegação do material fáctico da causa e da sua respetiva prova.

IV- O objeto da instrução no direito processual administrativo, segundo o artigo 90.º, n.º 1 do CPTA, são os factos relevantes da causa que se devam considerar controvertidos ou necessitados de prova, sendo colocados no mesmo plano, quer os factos alegados pelas partes, que hajam sido impugnados e, por isso, são controvertidos, quer os factos conhecidos pelo juiz, que são necessitados de prova.

V- O que significa que o juiz administrativo conhece oficiosamente de todos os factos relevantes da causa, independentemente da alegação das partes.

VI- Os limites colocados ao juiz são os que decorrem do disposto no artigo 87.º, n.º 5 do CPTA, não podendo os factos introduzidos no processo pelo juiz implicar a convolação do objeto do processo para relação jurídica diversa da controvertida.

VII- Em cumprimento do ónus de alegação, o requerente da providência cautelar terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência, não estando desonerado, quer de alegar, quer de fazer a demonstração dos factos integradores dos requisitos em questão – factos essenciais da pretensão –, articulando de modo especificado e concreto tais factos, por não ser idónea uma alegação de forma meramente conclusiva e de direito.

VIII- Tendo o requerente da providência alegado os factos essenciais da providência, levando a que as instâncias nunca tenham duvidado da legalidade do requerimento inicial, quanto o mesmo não enfermar de nulidade por ineptidão, por falta de causa de pedir, nos termos do artigo 186.º, n.º 2, al. a) do CPC, constitui uma contradição virem depois afirmar a insuficiência da alegação de factos concretizados para poderem ser admitidos os respetivos meios de prova requeridos.

IX- Além de factos concretos, podem ser alegados factos-síntese, aqueles que se podem desdobrar noutros factos, os quais não deixam de se reportar a concretas realidades da vida apreensíveis pelos sentidos e pela razão humana, constituindo matéria de facto que pode ser julgada provada.

X- Apenas se pode concluir que a produção da prova na lide cautelar é inútil no caso de os factos alegados já se encontrarem demonstrados por outros meios de prova ou a verificação de tais factos ser provável, desde logo recorrendo a regras de experiência comum, ou serem os factos alegados indiferentes ou neutrais, ou seja, irrelevantes, para a decisão a proferir.

Espécie: Recursos de revista de acórdãos do TCA

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. MUNICÍPIO DE MONÇÃO, MUNICÍPIO DE ARCOS DE VALDEVEZ, MUNICÍPIO DE PONTE DE LIMA, MUNICÍPIO DE PONTE DA BARCA e MUNICÍPIO DE MELGAÇO (doravante, MUNICÍPIOS DE MONÇÃO E OUTROS), devidamente identificados nos autos, vieram interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido em 15/03/2024, pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), que negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida.

2. Os MUNICÍPIOS DE MONÇÃO E OUTROS intentaram, ao abrigo da Lei de Ação Popular (Lei n.º 83/95, de 31/08), processo cautelar para suspensão da eficácia do ato administrativo contra o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E ACÇÃO CLIMÁTICA, atualmente, MINISTÉRIO DO AMBIENTE E ENERGIA – MAE e a AGÊNCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE I.P. (APA, IP), em que a A..., S.A. foi indicada como Contrainteressada, tendo peticionando (i) a suspensão da eficácia da decisão que, em 01/07/2022, emitiu a Declaração de Impacte Ambiental (DIA) favorável e concedeu o Título Único Ambiental (TUA) para o projeto de construção da linha de alta tensão, denominada Linha Dupla Ponte de Lima-Frontefria, Troço Português, a 400Kv e a (ii) a intimação do MAE para se abster de, por qualquer forma, licenciar ou autorizar o aludido projeto.

3. Em 14/06/2023, o TAF de Braga proferiu despacho em que dispensou a produção de prova testemunhal “por não se mostrar necessária à decisão a proferir, nos termos do artigo 118.º, n.º 1, in fine, do CPTA.” e proferiu sentença em que (i) julgou improcedente a exceção de ilegitimidade passiva do MAE; (ii) julgou procedente a exceção inominada de falta de interesse em agir e, em consequência, absolveu o MAE da instância, quanto ao segundo pedido e (iii) julgou improcedente a providência cautelar e, em consequência, absolveu as Entidades Requeridas do pedido.

4. Inconformados, os MUNICÍPIOS DE MONÇÃO E OUTROS recorreram para o TCAN, o qual, por acórdão de 15/03/2024, decidiu negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.

5. Novamente inconformados, interpuseram o presente recurso de revista para este STA, cujas alegações concluíram da seguinte forma:

“1ª O presente recurso de revista vem interposto do acórdão do TCA Norte de 15 de Março de 2024, que considerou que os ora recorrentes não haviam alegado factos que permitissem comprovar a ocorrência de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação e, em consequência, negou a tutela cautelar peticionada por não ter sido demonstrado o periculum in mora.

2ª Salvo o devido respeito, a decisão alcançada pelo Tribunal a quo é não só manifestamente errada e ilegal como suscita duas questões fundamentais que, seja pela sua capacidade expansiva, seja pela sua importância jurídica e social, seja pela necessidade de assegurar uma melhor aplicação do direito, justificam uma apreciação e uma pronúncia definitiva por parte do Venerando Supremo Tribunal Administrativo sobre as seguintes duas questões:

a) - A construção de uma linha de muito alta tensão constitui uma modificação irreversível dos solos e espaços afetados e, por esse motivo, é susceptível de por si só constituir uma situação de facto consumado para efeitos de preenchimento do requisito do periculum in mora?

b) - Para comprovação do periculum in mora têm de ser alegados todos os concretos e inúmeros factos que podem integram tal periculum ou, pelo contrário, é suficiente que se aleguem os factos que permitam identificar os temas de prova?

3ª Com efeito, julga-se que a admissibilidade do presente recurso de revista resulta desde logo do facto de a solução defendida no acórdão em recurso contrariar claramente o entendimento perfilhado por este Venerando Supremo Tribunal Administrativo no douto Acórdão de 18 de Junho de 2020 (proferido no Processo nº 010/20.1BEMDL-A), pois enquanto neste acórdão se considerou que a construção de uma linha de muita alta tensão era susceptível de criar uma situação de facto consumado e de causar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, já no acórdão em recurso se entendeu que a alegação da construção de tal linha não permitia afirmar o periculum in mora.

4ª Em qualquer dos casos, a admissibilidade do presente recurso de revista sempre decorreria igualmente do facto de as questões colocadas pelos arestos em recurso possuírem uma inegável capacidade expansiva, justamente por se poderem voltar a colocar em todas as providências cautelares em que se peticione a suspensão da eficácia de um acto que possibilite a construção de uma linha de muito alta tensão – onde naturalmente se discutirá se a possibilidade de construção de tal linha é ou não susceptível de constituir uma situação de facto consumado ou potencialmente causadora de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação – e em todas as demais providências, para as quais também é absolutamente essencial que se defina um princípio orientador sobre como deve ser feita a densificação do periculum in mora - designadamente que factos devem ser alegados para se poder dar por cumprido o ónus de alegação dos prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação e se tais factos podem ter uma componente conclusiva -, tanto mais que o actual regime processualista assenta em temas de prova e já não nos anteriores espartilhos da especificação e questionário.

5ª A título meramente exemplificativo, e pegando no caso concreto, deve definir-se se é suficiente para integrar o periculum in mora que se alegue que com a execução da linha de muito alta tensão as populações respectivas ficarão expostas a radiações magnéticas potencialmente perigosas para a sua saúde (como, por exemplo, foi alegado no artº 87º da p.i.) ou se, pelo contrário, tal alegação é insuficiente e antes se terão igualmente de alegar todos os perigos para a saúde e todas as doenças que podem resultar da exposição a tais radiações magnéticas.

Por fim,

6ª A admissão do presente recurso de revista é ainda absolutamente essencial para se assegurar uma melhor e mais correcta aplicação do direito, seja por, como se viu, o entendimento sufragado pelo aresto em recurso estar em contradição com o entendimento firmado por este Supremo Tribunal em 2020, seja por os factos alegados nos artºs 9º e 84º a 90º da p.i. serem suficientes para integrar, à luz de um juízo de prognose, uma situação de facto consumado e causadora de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, razão pela qual é notório o erro em que incorreu o Tribunal a quo ao considerar que não haviam sido alegados factos integrantes do periculum in mora e que, portanto, não só não valia a pena abrir um período de prova como não se poderia dar por verificado tal periculum.

7ª Em qualquer dos casos, a admissibilidade do presente recurso de revista sempre decorreria do facto de no presente recurso estarem em causa potenciais prejuízos para valores fundamentais da sociedade, sejam eles a saúde, o ambiente ou o património arquitectónico, razão pela qual é inegável a importância jurídica e social das questões suscitadas pelo acórdão em recurso.

Consequentemente,

8ª Estão preenchidos os pressupostos tipificados no artº 150º do CPTA para a admissão do recurso de revista e para que este Venerando Supremo Tribunal se pronuncie sobre as questões jurídicas suscitadas e revogue o acórdão proferido pelo TCANORTE, com as legais consequências.

9ª Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade da revista, julga-se que o aresto em recurso incorreu em notório erro de julgamento ao considerar que não haviam sido alegados factos densificadores do periculum in mora e, consequentemente, ao não permitir a realização da prova requerida e dar por não demonstrado o periculum in mora

Com efeito,

10ª O Venerando Supremo Tribunal Administrativo já teve oportunidade de concluir que o acto que possibilita a construção de uma linha de muita alta tensão é susceptível de criar uma situação de facto consumado e de causar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, pelo que é por demais notório o erro de julgamento em que incorreu o aresto em recurso ao considerar que a construção da linha de muito alta tensão era insuficiente para, num juízo de prognose, se considerar alegado um facto densificador do periculum in mora.

11ª Por outro lado, na p.i foi alegado que:

- a execução da linha de alta tensão iria expor as populações abrangidas a radiações magnéticas e ao ruído, causando um potencial perigo para a sua saúde (v. artº 87º da p.i.);

- a execução da linha de alta tensão produzirá impactes negativos em termos paisagísticos, na produção de vinho, no turismo e no património histórico e arquitectónico (v. artº 86º da p.i.);

- a execução da linha de alta tensão causaria impactes ambientais negativos, designadamente afectando o habitat do lobo ibérico e a sobrevivência das aves que nidificam nas zonas protegidas, assim como comprometia áreas protegidas, tais como a rede natura do sítio do rio Lima (v. artº 85º da p.i.);

12ª Consequentemente, só por notório erro de julgamento se pode considerar que não haviam sido alegados factos concretos para que o Tribunal a quo pudesse aferir, à luz de um juízo de prognose, se se corria ou não o risco de se constituir uma situação de facto consumado ou causadora de prejuízos de difícil reparação.

13ª Aliás, e neste sentido, veja-se que se o Tribunal tivesse permitido a produção de prova sobre os factos alegados e se tal prova demonstrasse que, por exemplo, a exposição às radiações magnéticas causava cancro, leucemia, diabetes ou qualquer outra doença muito grave, seguramente não poderia deixar de concluir que a execução da linha de alta tensão causava situações de facto consumado e prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação.

14ª Deste modo, não só haviam sido alegados factos suficientemente densificadores do periculum in mora, como o Tribunal a quo teria de ter permitido a prova sobre tais factos – apurando, designadamente, quais as consequências para a saúde das populações da exposição às radiações magnéticas ou quais as consequências da linha para a produção do vinho, para o turismo ou para o património arquitectónico e ambiental –, para depois concluir se tais prejuízos eram ou não irreparáveis ou de difícil reparação, razão pela qual é notório o erro de julgamento e a violação do direito à tutela judicial efectiva.

15ª Em bom rigor, o erro de julgamento em que incorreu o Tribunal a quo resulta do facto de continuar aparentemente amarrado aos antigos e já ultrapassados espartilhos da exigência de elaboração da especificação e do questionário, quando no actual sistema processual basta a alegação de factos que permitam definir os temas de prova (v. entre muitos, FRANCISCO FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Processual Civil, Vol II, págs.196 e segs., e ABRANTES GERALDES E OUTROS, CPC Anotado, Vol. I, 2ª ed,. pág. 502; v. igualmente o Acº da RELAÇÃO DE GUIMARÃES de 3/3/2023, Proc. nº 189/20.2T8ALJ.G1), sendo admissível a alegação de factos com componentes conclusivas e estando os tribunais vinculados a admitir a prova sobre tais factos para efeitos de boa decisão da causa e das questões que lhes compete apreciar (v. entre outros, o Acº do STJ de 13/11/2007, Proc. nº 07A3060 e o Acº da RELAÇÃO DO PORTO de 27/9/2023, Proc. nº 9028/21.6T8VNG.P1)

16ª Neste mesmo sentido, ainda recentemente o TCASUL deixou bem claro que por força da reforma de 2013 do CPC, expressões conclusivas tais como “perda de clientela ou “quebra de rendimentos” constituem factos essenciais e susceptíveis de ser objecto de prova (v. Acº de 27/7/2020, Proc. nº 342/20.9BELSB), pelo que por maioria de razão também a afirmação de factos tais como “perigos para a saúde pela exposição a radiações magnéticas” ou “prejuízos para a produção do vinho, para o turismo, para o património ecológico e arquitectónico” são factos essenciais para a integração e densificação do periculum in mora.”.

Pedem a admissão da revista e que seja concedido provimento à mesma, com a revogação da decisão recorrida.

6. O MAE, ora Recorrido, apresentou contra-alegações, nas quais concluiu da seguinte forma:

“• Inadmissibilidade do Recurso

A. Resulta, das alegações de recurso dos ora Recorrentes, que as questões em discussão são, no essencial, as que foram discutidas na primeira e segunda instâncias, pelo que o argumentário dos Recorrentes é fundamentalmente o mesmo que invocaram nas Alegacões do recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Norte.

B. Vêm os Recorrentes invocar três fundamentos para sustentar o presente Recurso de Revista, no entanto, desde já se adianta, que parece que não estão preenchidos os requisitos para a Revista ser admitida.

C. Quanto ao primeiro fundamento, a divergência alegada pelos Recorrentes, de facto não existe, pois o citado Acórdão de 18 de Junho de 2020, proferido no Processo nº 010/2020.1BEMDL-A, nunca chegou a transitar em julgado, tendo o mesmo sido objeto recurso para o Pleno deste Douto Tribunal que por Acórdão de 10 de dezembro de 2020 decidiu em sentido contrário àquele, indeferindo a providencia cautelar.

D. Pelo que, quanto a este fundamento, não deve ser admitida a Revista.

E. Quanto aos demais fundamentos, os Recorrentes submetem a Revista do Supremo Tribunal Administrativo, não uma qualquer questão de direito de particular relevo, “com vista à melhor aplicação do Direito”, mas antes a sua discordância para com os fundamentos que subjazem o entendimento quer da primeira, quer da segunda instância quanto a esta matéria, bem como, não existe qualquer questão de direito de grande importância relativamente à qual seja absolutamente necessário que se fixe, para o futuro, o sentido interpretativo a seguir.

F. Até porque, esse sentido interpretativo já foi apreciado por este douto Tribunal e de forma inequívoca.

G. As referidas decisões foram suficientemente fundamentadas, não havendo evidência (nem a mera aparência) de erro grosseiro, ou de má aplicação do direito.

H. Com efeito, para além desta questão ter sido amplamente desenvolvida e tratada de forma particularmente consistente quer em primeira, quer em segunda instância, tendo havido, inclusivamente, dupla conforme.

I. Foi também já desenvolvida por este douto Tribunal, aliás, jurisprudência essa citada pelo douto Acórdão agora recorrido e pelo Tribunal de 1ª instância.

J. E, como é óbvio, não se justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo em todas as situações em que as partes não concordem com o sentido jurisprudencial prevalecente (como se crê ser o caso).

K. Caso contrário, deixaria de ter o papel de válvula de escape e de segurança do sistema que lhe é reconhecido e passaria a funcionar como terceira instância a que se acederia normalmente, porventura ao abrigo de critérios de alçada e sucumbência.

L. Aliás, neste sentido já se pronunciou este Douto Tribunal, no Processo nº 365/17.5BEBRG-A, em tudo idêntico ao presente processo, que por Acórdão de 2 de julho de 2020, decidiu pela não admissão da revista.

M. Razão pela qual não se justifica a intervenção deste Supremo Tribunal, não devendo ser admitida a Revista.

• Improcedência do Recurso

N. Os ora Recorrentes consideram que o TCA Norte não fez uma aplicação e interpretação correta do direito em virtude de não ter feito uma correta aferição dos critérios densificadores do periculum in mora e ao não permitir a realização da prova requerida.

O. E a assim ser, entendem os Recorrentes que a decisão proferida pelo Tribunal “a quo” padece de erro de julgamento.

P. Mas tal não é verdade, como ficou sobejamente demonstrado, quer nas doutas Decisões de primeira e segunda instância, quer nas alegações do ora Recorrido.

Q. Pois o Acórdão recorrido, diga-se, é irrepreensível, já que fez uma correta interpretação da Lei, encontrando tal interpretação pleno suporte quer na letra e espírito da mesma, quer na jurisprudência e na doutrina, aliás, amplamente citada no douto Acórdão.

R. Atendendo que o objetivo principal das providências cautelares é o afastamento de um perigo iminente que importe para o requerente danos ou prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação (periculum in mora), que não se compadecem com o decurso temporal normal de uma ação comum onde pudessem vir a obter deferimento para as suas pretensões.

S. Então, o que era determinante para o decretamento da presente providência, era sem dúvida os Requerentes provarem a existência de um perigo iminente que lhes poderia causar esses danos ou prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, e que a não ser decretada, tornaria inútil qualquer decisão a seu favor em sede da ação principal.

T. Ónus esse que, ainda que de modo perfunctório, os Recorrentes não lograram demonstrar.

U. Atento o alegado pelos Recorrentes – vd. arts. 80º a 95º do R.I. - não se vislumbra, resultante de uma avaliação objetiva e ponderada da realidade, qualquer situação de «facto consumado» a inviabilizar a produção do efeito útil de uma eventual sentença favorável aos Requerentes no processo principal.

V. Aliás, o alegado pelos Recorrentes, quanto a esta questão, para além da citação de alguma doutrina e jurisprudência sobre os conceitos de facto consumado e prejuízos de difícil reparação, limita-se a fazer alegações genéricas e vagas quanto aos impactos que a construção da linha de muito alta tensão vai trazer para a população dos seus concelhos, mormente em termos de saúde pública.

W. E tendo o Tribunal a quo considerado a factualidade relevante para decidir em consciência e com justiça da verificação ou não deste requisito do periculum in mora, bem como, feito uma correta aplicação da lei na averiguação do preenchimento desse requisito, aplicação esta que encontra respaldo quer na legislação em vigor quer na jurisprudência, aliás citada quer pelo Tribunal a quo, quer pelo tribunal de 1ª instância.

X. Então, nenhum erro haverá a apontar ao Douto Acórdão que os Recorrentes vêm pôr em crise.

Y. De tudo o anteriormente exposto, resulta que não devem proceder os argumentos aduzidos pelos Recorrentes, porquanto foi interpretado e aplicado corretamente o direito, não padecendo o Douto Acórdão do TCA Norte, como já demonstrado, de qualquer vício.

Z. Donde não incorre o Douto Acórdão, agora recorrido, em nenhum erro de julgamento.

AA. E a assim ser, o mesmo não merece qualquer reparo, pois além de devidamente fundamentado, o mesmo encontra-se suportado, quer pela doutrina, quer pela Jurisprudência.”.

Pede a não admissão do recurso ou, caso assim se não entenda, que seja negado provimento ao mesmo e confirmada a decisão recorrida.

7. Também a Contrainteressada A… apresentou contra-alegações, tendo concluído as mesmas da seguinte forma:

“1.ª O recurso de revista, previsto no artigo 150.º do CPTA só excecionalmente pode ter lugar.

2.ª A revista excecional prevista no artigo 150.º do CPTA não se destina a discutir o mérito da decisão recorrida a respeito dos interesses patenteados pelas partes junto do tribunal recorrido, nem para acudir meras divergências interpretativas quanto às soluções jurídicas adotadas.

3.ª No caso presente, os ora Recorrentes alegam, sem razão, que o Acórdão recorrido é “manifestamente errada e ilegal”, cuja correção se imporia para uma “melhor aplicação do direito”, uma vez que o tribunal a quo teria incorrido em “erro de julgamento” e invocam ainda a “capacidade expansiva do litigio”.

4.ª Não se deteta o menor erro, muito menos um “erro grosseiro” – erro crasso, evidente, detetável em mera análise perfunctória – tipo de erro cuja existência o recorrente se limita a afirmar sem que se esforce por substanciar essa sua qualificação, limitando-se, afinal, a expressar o seu desacordo com a decisão.

5.ª Ademais, as referidas decisões têm subjacentes um raciocínio lógico-jurídico sólido e consistente, fazendo subsumir os factos às devidas normas jurídicas, o que impede os Recorrentes de apontarem, com justeza, algum erro ao douto Acórdão aqui recorrido.

6.ª Adicionalmente, não ser verifica qualquer “divisão de correntes jurisprudenciais” que gere “instabilidade na resolução dos litígios”.

7.ª Os Recorrentes invocam o douto Acórdão de 18 de junho de 2020, proferido no âmbito do Processo n.º 010/2020.1BEMD-A, que terá perfilhado o entendimento que a “construção de uma linha de alta tensão é suscetível de criar uma situação de facto consumado e de causar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação”.

8.ª Acontece que este tal Acórdão não transitou em julgado, tendo o mesmo sido objeto de revogação em via de recurso pelo Pleno deste douto Tribunal, que por Acórdão de 10 de dezembro de 2020, proferido no âmbito do Processo n.º 10/20.1BEMNDL-A, decidiu em sentido contrário aquele.

9.ª Assim, não existe qualquer divergência jurisprudencial quanto à questão de saber se a construção de uma linha de alta tensão constitui a alegação de um facto suficiente para integrar o periculum in mora.

10.ª Os Recorrentes alegam ainda a capacidade expansiva do litígio, por se poder voltar a colocar a questão de saber a construção de uma linha de alta tensão constitui uma situação de facto consumado ou de potencialmente causadora de prejuízos irreparáveis e de difícil reparação e que os factos concretos têm de ser alegados para o requisito do periculum in mora se encontrar verificado.

11.ª A primeira questão, salvo o devido respeito, ignora completamente a ratio do recurso de revista. É que a resposta a essa questão depende, em última análise, dos contornos de cada caso concreto e dos concretos factos de cada uma das situações.

12.ª Quanto à segunda questão exige-se que os Recorrentes aleguem factos concretos, especificando e individualizando os danos que poderão vir a ser causados.

13.ª É manifesto que a resposta à questão se a construção de uma linha de alta tensão constitui uma modificação irreversível dos solos e espaços afetados e, por esse motivo, é suscetível de por si só constituir uma situação de facto consolado para efeitos do preenchimento do requisito do periculum in mora, dependerá sempre na análise de factos concretos e do circunstancialismo da situação, os quais no presente caso não foram alegados, não se podendo o Tribunal substituir à parte, pelo que, tratando-se de matéria de facto, parece claro que não se justifica a intervenção deste Supremo Tribunal Administrativo, pelo que não se deve admitir o presente Recurso de Revista.

15.ª Não alegando os Recorrentes factos concretos, capazes de demonstrar, ainda que em juízo sumário, um fundado receio da ocorrência de prejuízos sérios e graves, não se encontram preenchidos os pressupostos de que se encontra dependente o decretamento da providência requerida (artigo 120.º do CPTA).

16.ª Os Recorrentes auxiliam-se de alegações genéricas e vagas quanto aos danos que a construção dessa infraestrutura poderá causar, sem, nunca, concretizar.

17.ª Como bem entende a jurisprudência administrativa, “não é possível concluir pela verificação do pressuposto do periculum in mora se não foram alegados e provados factos que permitam concluir, de forma jus-relevante, que a privação da prestação em causa (subsídio de doença) diminuía drasticamente o nível de vida do Recorrente e/ou do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social.”

18.ª Ante o exposto, será de concluir não foram alegados factos que permitissem ao Tribunal fazer a ponderação do periculum in mora, não podendo o Tribunal bastar-se com alegações conclusivas sem suporte fatual, pelo que bem andou o Tribunal ao julgar não demonstrado o periculum in mora.”.

Defende que o recurso deve ser julgado não provado e improcedente, com as legais consequências.

8. O presente recurso de revista foi admitido, por acórdão proferido pela formação de apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 06/06/2024, que refere “Os requerentes justificam a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões em causa nos autos que se podem colocar em todas as providências cautelares em que se peticione a suspensão de eficácia dum acto que possibilite a construção de uma linha de alta tensão e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, invocando que o decidido está em contradição com o Ac. do STA de 18/6/2020 — Proc. n.º 010/20.1BEMDL-A (onde se decidiu que a construção de uma linha de alta tensão constitui uma modificação irreversível dos solos e espaços afectados que, só por si, é susceptível de constituir uma situação de facto consumado ou de causar prejuízos de difícil reparação) e que nos art°s. 9.° e 84.° a 90.° do requerimento inicial alegara factos concretos suficientemente densificadores do “periculum in mora”, pelo que deveria ter-lhe sido permitido fazer prova dos mesmos, além que, no actual sistema processual, basta a alegação de factos que permitam definir os temas de prova, os quais, por isso, podem ter componentes conclusivas.

Apesar da mera existência do citado Ac. deste STA não justificar a admissão da revista, por ter si ter revogado pelo Ac. do Pleno de 10/12/2020, e de a jurisprudência desta formação de apreciação preliminar considerar que, no domínio das providências cautelares, deve ser especialmente reforçado o rigor na apreciação dos respectivos pressupostos de admissão, só se justificando uma decisão positiva quando no recurso se discutam aspectos do regime jurídico específico da tutela cautelar ou que a ele se confinem, ou quando a decisão contenda com situações de relevância comunitária particularmente intensa ou de inobservância de princípios fundamentais (cf., entre muitos, os Acs. de 27/4/2006 — Proc. n.° 340/06 e de 23/5/2024 — Proc. n.° 275/23.7BELRA), entendemos que, no caso em apreço, se impõe essa decisão positiva.

Efectivamente, para além de estarem em causa interesses comunitários de particular relevância e a eventual violação de direitos fundamentais, como o direito à saúde e ao ambiente e qualidade de vida, consagrados nos art°s. 64.° e 66.°, ambos da CRP, suscita legítimas dúvidas o indeferimento da produção de prova testemunhal com fundamento na não alegação pelos requerentes de factos concretizadores do requisito do “periculum in mora” e coloca-se a questão, dotada de grande capacidade expansiva, de saber se, no actual sistema processual, bastará a alegação de matéria, ainda que conclusiva, que permita definir os temas de prova.”.

9. O Ministério Público (MP) junto deste STA, notificado ao abrigo do n.º 1, do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, pronunciou-se pelo provimento do recurso, concluindo “(...) no sentido de ter o tribunal a quo incorrido em erro de julgamento ao confirmar a sentença de primeira instância que julgou improcedente a providência cautelar requerida com fundamento na não verificação do requisito do periculum in mora, por défice de alegação de factos concretos que o integram e decidiu dispensar a prova testemunhal requerida, por desnecessidade, devendo ser revogado.”.

10. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

11. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o acórdão do TCAN, ao julgar improcedente o recurso e ao manter a decisão recorrida, incorreu em erro de julgamento ao julgar improcedente a providência cautelar com fundamento na não verificação do requisito do periculum in mora, considerando existir défice de alegação dos respetivos factos concretos densificadores e dispensando a prova testemunhal requerida.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

12. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos, acolhendo a factualidade indiciariamente provada na sentença proferida pela 1.ª instância:

“1. Em 28.03.2019, a A..., SA apresentou um pedido de Estudo de Impacte Ambiental para instalação da “Linha Ponte de Lima - Vilafria, Troço Português, a 400 kV”. - Cfr. documento denominado “SILIAMB_FormularioLicenciamento_PL20190328000509” do Processo Administrativo junto a p. 245 do SITAF (doravante PA), cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

2. O pedido referido em 1. originou o procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) com o n.º ...09. – Cfr. documento denominado “SILIAMB_PL20190328000509-Novo processo” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

3. A A..., SA enviou à Agência Portuguesa do Ambiente (APA) o estudo prévio referente ao impacte ambiental. – Cfr. documentos “S025250-201904-DAIA-DAP_SolicitacacEnvioEstudoPrevioDigitalPapel_A…“, “E044462-201905-DAlA_A..._EnvioEstudoPrevio”e”E0044462-201905DAIA_A…_EnvioEstudoPrevio_LinkDocumento” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

4. A APA dirigiu à DGEG – Direção Geral de Energia e Geologia o ofício com a referência ...06..., com o seguinte teor:

[IMAGEM]

5. Em resposta ao ofício referido em 4., a DGEG informou que a documentação remetida pelo proponente permite a correta instrução do procedimento de AIA. – Cfr. documento denominado “E056019-201907-DALA_DGEG_ConfirmacaoPossibilidadelnstrucao” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

6. Por ofício com a referência ...07... enviado pela APA à A…, foi esta convidada a apresentar o projeto do EIA à Comissão de Avaliação. – Cfr. documento denominado “S045699-201907-DAIA-DAP_ConviteApresentacaoProjetoEIA_A... 21” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

7. Em 12.05.2022 foi emitido parecer pelos serviços da APA na qual propôs “a emissão de decisão favorável condicionada nos termos em anexo. Caso a mesma mereça concordância, propõe-se ainda a abertura de um período de audiência de interessados.” – Cfr. documento designado “I006241-202205-DAIA-DAP ParecerCA+RelatorioCP+PropostaDIA” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

8. O parecer referido em 7., mereceu despacho de concordância do Presidente da APA. – Cfr. documento designado “I006241-202205-DAIA-DAP ParecerCA+RelatorioCP+PropostaDIA” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

9. Em 29.06.2022 foi emanada a informação n.º ...06-DA... pela Técnica Superior da APA, IP que termina propondo a emissão da DIA. – Cfr. documento designado “I008870-202206-DAIA-DAP_AnaliseAlegacoes E EmissaoDIA” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

10. Em 30.06.2022 foi emitido parecer que propôs a emissão “de decisão nos termos em anexo e a sua comunicação ao proponente, em caso de concordância”. – Cfr. documento designado “I008870-202206-DAIADAP_AnaliseAlegacoes E EmissaoDIA” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

11. O parecer referido em 10. mereceu despacho de concordância em 30.06.2022. – Cfr. documento designado “I008870-202206-DAIA-DAP_AnaliseAlegacoes E EmissaoDIA” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

12. Em 30.06.2022, foi emitida pelo Presidente do Conselho Diretivo da APA, IP, a Declaração de Impacte Ambiental, referente ao procedimento referido em 1. e 2. – Cfr. documento designado “I008870-202206-DAIA-DAP_AnaliseAlegacoes E EmissaoDIA” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

13. A Declaração de Impacte Ambiental referida em 12., no campo “Síntese dos resultados da Consulta Pública”, tem o seguinte teor:

“Síntese dos resultados da Consulta Pública

Estas exposições apresentam vários comentários e críticas à análise efetuada no EIA, indicando vários aspetos a ter em consideração, referindo a possibilidade de ocorrência de impactes negativos que podem atingir elevada significância e caráter permanente.

As posições transmitidas nos pareceres recebidos são, de um modo geral, claras e podem ser sintetizadas da seguinte forma: contra a construção do projeto ou de um troço específico, posição que é partilhada por praticamente todos os contributos. São, ainda, apresentadas críticas ao EIA, nomeadamente no que diz respeito ao fator Ecologia.

Das principais razões apontadas para a tomada de posição desfavorável destacam-se as seguintes:

• Risco para a saúde pública por exposição prolongada a radiações eletromagnéticas e ao ruído;

• Proximidade de habitações;

• Afetação de captações de água (públicas e privadas);

• Desvalorização de terrenos;

• Impactes negativos paisagísticos;

• Impactes negativos no turismo, quer pela afetação do fator ambiental "paisagem", quer pela proximidade de alguns empreendimentos turísticos existentes ou em processo de licenciamento;

• Impactes negativos na produção de vinho, como por exemplo no Alvarinho;

• Impactes negativos no património histórico e arqueológico;

• Impactes negativos na ecologia, nomeadamente:

o Afetação do habitat do lobo ibérico;

o Nas aves que nidificam em zonas protegidas, como é o caso da Zona Húmida da Paisagem Protegida das Lagoas de Bertiandos e S. Pedro de Arcos; o Interferência na Rede Natura 2000 - Zona Especial de Conservação do rio Minho e na Reserva da Biosfera Transfronteiriça Gerês-Xurés; o Interferência na área protegida da Rede Natura do Sítio do Rio Lima;

o Interferência no Sítio de Importância Comunitária (SIC) "Rio Minho" (PTCON0019);

o Interferência na Zona Protegida do Corno do Bico.

É ainda manifestada preocupação quanto aos impactes no património arqueológico e arquitetónico.

Consideração dos resultados da Consulta Pública na decisão

Da análise às exposições apresentadas em sede de consulta pública, verifica-se que a maioria das preocupações manifestadas coincide com as principais temáticas abordadas e ponderadas na avaliação encontrando, na sua generalidade, reflexo no vasto conjunto de condições preconizadas na presente decisão.

Sem prejuízo, importa salientar os seguintes aspetos:

• Risco para a saúde pública por exposição prolongada a radiações eletromagnéticas e ao ruído

A atuação em termos de proteção contra os campos eletromagnéticos, que neste projeto assentou preferencialmente na localização da fonte, com a escolha de um traçado que permitisse o afastamento de zonas edificadas, também se alinha com a minimização do ruído acústico uma vez que determina um maior afastamento da fonte de ruído, embora possa não ser tão determinante em termos de distância à fonte como o efeito coroa e correspondente ruído acústico.

No que concerne à exposição aos campos eletromagnéticos, segundo as previsões e simulações efetuadas para a Linha, de acordo com a informação constante no EIA, os valores calculados estão abaixo dos valores limite definidos na Portaria n.º 1421/2004, de 23 de novembro, quer para o campo elétrico quer para a densidade de fluxo magnético.

Os campos eletromagnéticos constituem um fenómeno comum a que o organismo humano está sujeito durante a sua vida e em permanência por um conjunto de equipamentos e infraestruturas da vida quotidiana. Atendendo aos valores limites de exposição do público em geral, de 5 kV/m (campo elétrico) e 100 µT (densidade de fluxo magnético), verifica-se que os valores associados a 6 m do eixo da linha são de cerca de 4 kV /me entre 18 a 22 µT respetivamente, sendo que nenhum recetor sensível estará posicionado a esta distância no âmbito da elaboração do projeto de execução. Segundo o EIA, a adoção das normas técnicas estabelecidas no Regulamento de Segurança de Linhas Elétricas de Alta Tensão, anexo ao Decreto Regulamentar n.º 1/92, e as normas estabelecidas na Portaria n.º 1421/2004, que define as restrições básicas e fixa os níveis de referência relativos à exposição da população a campos eletromagnéticos, constituirão medidas integrantes do projeto. Por outro lado, é preconizada a realização da respetiva monitorização. Relativamente ao ruído, a presença de recetores sensíveis foi tida em consideração no âmbito da avaliação desenvolvida, tendo conduzido à determinação de que o projeto de execução venha a considerar um afastamento mínimo da Linha aos recetores sensíveis, independentemente de estarem dentro ou fora do corredor selecionado, para além do necessário cumprimento das disposições legais aplicáveis.

Salienta-se que, considerando que a futura linha ocupará um canal significativamente mais reduzido do que a largura total do troço agora preconizado, antevê-se que seja possível desenhar o futuro traçado da linha maximizando o afastamento aos recetores sensíveis existentes e assegurando o cumprimento das restrições legais aplicáveis, razão pela qual se determina a necessidade de atendimento dessas condicionantes para o desenvolvimento do projeto de execução. Acresce que na fase subsequente de projeto de execução será definido o traçado exato da futura linha a desenvolver no corredor identificado como sendo o corredor ambiental menos desfavorável entre os vários considerados.

· (…)

· Impactes na paisagem

A implantação de uma infraestrutura linear desta tipologia implicará sempre impactes negativos na Paisagem, mais ou menos significativos consoante a sensibilidade que a área de estudo revela, quer devido à elevada presença de observadores quer devido aos valores visuais que a Paisagem oferece, ou, ainda, devido a uma conjugação de ambos.

De referir, ainda, que se encontram estabelecidos critérios paisagísticos a adotar na fase de elaboração do projeto de execução, em matéria de planeamento da colocação dos apoios e do estabelecimento da diretriz da Linha elétrica.

· Impactes negativos no turismo (fator "Paisagem" e proximidade de empreendimentos turísticos) Uma vez que o projeto em avaliação corresponde a um estudo prévio, no âmbito da elaboração do respetivo projeto de execução será possível a introdução de melhoramentos, de forma a evitar afetações diretas, correspondendo a opção selecionada em resultado da avaliação desenvolvida à opção ambientalmente menos desfavorável.

A implementação de um projeto desta natureza implicará sempre impactes negativos, que divergem quanto à sua natureza e significância consoante as características do território onde se implantam. De referir, ainda, que se encontram estabelecidos critérios a adotar na fase de elaboração do projeto de execução, em matéria de planeamento da colocação dos apoios e do estabelecimento da diretriz da linha elétrica (com possibilidade de ajuste da linha dentro do próprio corredor), estando ainda prevista a adoção de medidas de minimização, bem como a possibilidade de ajuste de implantação dos apoios da Linha (dentro da alternativa de corredor selecionada).

Relativamente aos impactes na Paisagem, deverá ser observado o acima referido sobre esta temática.

· Impactes negativos no património histórico, arqueológico e arquitetónico

Uma vez que o projeto em avaliação encontra-se em fase de estudo prévio, aquando da elaboração do respetivo projeto de execução será possível efetuar a sua melhoria de forma a evitar afetações diretas, sobretudo físicas, dos elementos patrimoniais, sejam eles de natureza arquitetónica ou arqueológica, correspondendo a opção selecionada em resultado da avaliação desenvolvida à opção ambientalmente menos desfavorável.

Como já foi referido, a implantação de uma infraestrutura linear desta tipologia implicará sempre impactes negativos sobretudo para a Paisagem, contexto onde se inserem os elementos patrimoniais. Esses impactes são mais ou menos significativos de acordo com a conjugação de vários fatores, como a natureza do elemento patrimonial, o seu valor cultural e a sensibilidade da área de inserção, mas não implicam a respetiva afetação física, podendo no entanto implicar a perda do contexto paisagístico desses elementos.

Com o objetivo de salvaguardar esses contextos, mesmo que relativos a elementos situados fora dos troços do corredor selecionado, mas nas suas imediações, foram definidas medidas gerais e medidas específicas para a atender na fase da elaboração do projeto de execução, onde se enunciam orientações relativamente à salvaguarda dos elementos patrimoniais identificados no estudo prévio, nomeadamente, e quando for o caso, respeitando-se as zonas de proteção do património cultural e as áreas de proteção constantes dos PDM, ou determinando o afastamento das infraestruturas das ocorrências patrimoniais ou das áreas dos troços patrimonialmente mais sensíveis para localizações menos desfavoráveis desse ponto de vista.

· Impactes negativos na ecologia

A implementação de um projeto desta natureza terá sempre impactes negativos sobre os sistemas ecológicos e, designadamente na fase de construção, sobre a flora, vegetação e habitats, que serão destruídos para implementação dos apoios e da faixa de gestão de combustível, e sobre a fauna, em resultado da perturbação inerente às atividades construtivas da linha, e da fragmentação dos habitats inerente à também referida implementação de apoios e da faixa de gestão de combustível. Estes impactes são sobretudo mais relevantes para espécies de grande sensibilidade e que requerem uma continuidade significativa de habitats bem conservados, como é o caso dos mamíferos e, em particular, o Lobo-ibérico, espécie com estatuto de proteção desfavorável.

A estes impactes há que adicionar, na fase de exploração, a eventual mortalidade de aves por colisão com a linha, bem como a fragmentação do habitat aéreo que poderá provocar algum efeito de exclusão neste grupo faunístico. No que concerne à afetação do habitat do Lobo-ibérico, refere-se que os troços T13, T15 e T16 afetam a alcateia de Vez_2 Anta e não a alcateia da Cruz Vermelha, a qual é afetada pelos troços T9, T10 e T11, no corredor oeste.

o Recomendações/propostas de medidas de minimização

o Estado-Maior da Força Aérea (EMFA); Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC); Junta de Freguesia ... - ... (...) Considerando a pertinência dos aspetos mencionados por estas entidades, os mesmos foram devidamente acautelados no âmbito avaliação efetuada.

O B... S.A.

O desenvolvimento do projeto de execução deverá acautelar:

- A identificada interferência do Troço 13 com as infraestruturas do Parque Eólico do ... I - Sub – Parque Eólico de .../.., devendo ser garantida uma distância de salvaguarda de 150 metros em relação aos aerogeradores. Esta distância deverá corresponder à distância entre a projeção vertical dos cabos exteriores da Linha e a projeção vertical da ponta da pá dos aerogeradores, mais próxima, na sua posição horizontal;

- No Troço 13, as distâncias mínimas de segurança em relação à Linha Dupla Santo António - Mendoiro.

Na fase de construção deve ser assegurada a resolução das eventuais interferências com infraestruturas existentes na área de implantação do projeto, nomeadamente de transporte de energia. (…).”. – Cfr. documento designado “I008870-202206-DAIA-DAP_AnaliseAlegacoes E EmissaoDIA” do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

No que tange a factualidade não provada, consignou o Tribunal a quo que “Com relevo para a decisão do presente processo cautelar, não subsistem factos que o Tribunal tenha considerado indiciariamente não provados”.”.

DE DIREITO

13. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pelos Recorrentes, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.

14. Nos termos invocados pelos Recorrentes, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento de direito ao decidir que os Requerentes não alegaram factos concretos densificadores da constituição de uma situação de facto consumado ou causadora de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, razão pela qual não haveria factos a submeter a prova, concluindo-se, em consequência, pela não demonstração do requisito do periculum in mora.

15. Invocam que, diferentemente do decidido, no artigo 84.º e também nos artigos 88.º e 89.º do requerimento inicial alegaram que se a tutela cautelar requerida não for concedida o projeto de execução da linha de alta tensão prosseguirá os seus termos e conduzirá à implementação da linha ao longo do traçado elegido, causando uma situação de facto consumado e prejuízos de difícil reparação.

16. Sustentam ainda que o STA já decidiu anteriormente que o ato que possibilita a construção de uma linha de muita alta tensão é suscetível de criar uma situação de facto consumado e de causar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, alegando constituir um erro de julgamento considerar a alegação da construção da linha de alta tensão como sendo insuficiente para, num juízo de prognose, se considerar alegado um facto densificador do periculum in mora.

17. Além de, segundo os Recorrentes, ser alegado no artigo 87.º do requerimento inicial que a execução da linha de alta tensão iria expor as populações abrangidas a radiações magnéticas e ao ruído, causando um potencial perigo para a sua saúde, constitui a alegação de um facto concreto que, de acordo com um juízo de prognose, a verificar-se, estaria comprovado o periculum in mora.

18. Também alegam os Recorrentes que no artigo 86.º do requerimento inicial é afirmado que a execução da linha de alta tensão produzirá impactes negativos em termos paisagísticos, na produção de vinho, no turismo e no património histórico e arquitetónico, o que também constitui a alegação de factos que, a verificarem-se, são suscetíveis, à luz de um juízo de prognose, de comprovar o periculum in mora.

19. A que acresce o alegado no artigo 85.º do requerimento inicial, de que a execução da linha de alta tensão causaria impactos ambientais negativos, designadamente, afetando o habitat do lobo ibérico e a sobrevivência das aves que nidificam nas zonas protegidas, assim como, comprometendo áreas protegidas, tais como, a rede natura do sítio do rio Lima, os quais, a verificarem-se e a serem comprovados permitem considerar, de acordo com um juízo de prognose, provado o periculum in mora.

20. Assim, segundo os Recorrentes só por erro de julgamento se pode considerar que não foram alegados factos concretos para que o Tribunal a quo pudesse aferir, à luz de um juízo de prognose, se se corria ou não o risco de se constituir uma situação de facto consumado ou causadora de prejuízos de difícil reparação, pois uma coisa é saber se os prejuízos alegados se verificam ou não – o que é uma questão de facto – e outra, completamente diferente, é saber-se se tais prejuízos devem ser qualificados como sendo de difícil reparação – o que é uma questão de direito.

21. No entender dos Recorrentes, tenho sido alegados factos suficientemente densificadores do periculum in mora, o Tribunal a quo teria de permitir a prova sobre tais factos – apurando, designadamente, quais as consequências para a saúde das populações da exposição às radiações magnéticas ou quais as consequências da linha para a produção do vinho, para o turismo ou para o património arquitetónico e ambiental – para depois concluir se tais prejuízos eram ou não irreparáveis ou de difícil reparação.

22. Por sua vez, a entidade pública recorrida nas suas contra-alegações diverge do entendimento dos Recorrentes, no sentido de o alegado nos artigos 80.º a 95.º do requerimento inicial não traduzir uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação, estando em causa meras alegações genéricas e vagas quanto aos impactos que a construção da linha de muito alta tensão vai trazer para a população dos seus concelhos, não incorrendo o acórdão recorrido em erro de julgamento.

23. No mesmo sentido invoca a Contrainteressada nas contra-alegações que apresentou, para quem os Recorrentes não alegaram factos que permitam comprovar a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação, recaindo sobre si o respetivo ónus de alegação, não sendo suficiente a mera alegação de existência de impactos negativos ou a alegação de meras conclusões que não cumprem tal ónus.

24. No sentido defendido pelos Recorrentes, de incorrer o acórdão recorrido em erro de julgamento de direito, pugna o Ministério Público no respetivo parecer emitido, defendendo terem os Recorrentes transposto para o processo matéria de facto que, a ser provada, poderá demonstrar a existência do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visam assegurar no processo principal, o que importará a revogação do acórdão recorrido.

25. No respeitante ao decidido no acórdão recorrido, o mesmo começou por entender quanto ao objeto do recurso de apelação interposto que, não obstante os Recorrentes não terem recorrido expressamente do despacho que indefere os meios de prova, o mesmo se inclui nos fundamentos do recurso.

26. Assim, segundo o acórdão recorrido, “nas alegações e respectivas conclusões, os Recorrentes acabam por insurgir-se contra aquele despacho”.

27. Com efeito, quanto ao despacho que indefere os meios de prova, por (i) o mesmo ter sido proferido na mesma data e por ocasião do proferimento da sentença, e (ii) constar de entre os fundamentos do recurso de apelação interposto pelos Requerentes a impugnação quanto à decisão tomada, de os Requerentes não terem logrado demonstrar factos concretos quanto ao requisito do periculum in mora, não pode haver dúvidas de que o recurso de apelação interposto abrange quer o decidido quanto ao indeferimento da produção dos meios de prova, quer o decidido quanto ao indeferimento da providência cautelar, por os seus respetivos fundamentos abrangerem ambas as decisões.

28. O que implica não existir qualquer obstáculo de natureza formal à apreciação da legalidade de todo o decidido pela primeira instância pelo TCAN.

29. E mesmo que assim não fosse e se suscitassem dúvidas ao relator quanto ao âmbito do recurso, sempre recaía o poder-dever de formular despacho de esclarecimento, nos termos do disposto no artigo 7.º-A do CPTA.

30. No que respeita aos requisitos de decretamento da providência cautelar requerida de suspensão de eficácia, consta do acórdão recorrido que “entendeu o Tribunal a quo que os Requerentes incumpriram o ónus que sobre si impendia de alegar a matéria de facto integradora dos requisitos legais para a concessão da providência requerida, no que tange ao requisito do periculum in mora” (pág. 17), tendo então o TCAN decidido manter a decisão recorrida, por entender que “da matéria alegada, não se retira daqui qualquer risco de se formar uma situação de facto consumado, ou sequer de serem gerados prejuízos de difícil reparação, atenta a sua formulação vaga, genérica, meramente conclusiva e carente de factos singulares que lhe dê subsistência. Os Requerentes não alegaram, como é seu ónus, factos concretos e consistentes que – uma vez demonstrados - permitam afirmar a existência do “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. Ora, se os requerentes incumpriram o ónus de alegação que sobre si impendia de alegar factos concretos e densificadores do periculum in mora, o processo não avança para a fase de demonstração. Não cabe às testemunhas suprir a falta das partes, carreando factos (essenciais) para o processo.” (págs. 19-20).

31. Para o que, em face dos fundamentos do recurso, releva atender à concreta alegação dos Recorrentes vertida nos vários artigos do requerimento inicial, perscrutando o quê e em que termos foi alegado em termos de factualidade relevante para a demonstração do requisito do decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do periculum in mora, cujo julgamento de não verificação determinou que as instâncias tivessem julgado “prejudicada análise dos demais” requisitos.

32. À semelhança da petição inicial numa ação administrativa, o requerente de uma providência cautelar deve expor as razões de facto e de direito que fundamenta a sua pretensão, decorrendo do disposto no artigo 114.º, n.º 3, al. g) do CPTA que no requerimento, deve o requerente “Especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência”.

33. O que consubstancia sobre o requerente da providência o ónus de alegar a matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida [artigo 342.º do CC].

34. Nos termos do direito processual administrativo – artigo 78.º, n.º 2, al. f), em relação ao Autor e artigo 83.º, n.º 1, al. c), ambos do CPTA, em relação à Entidade Demandada – incumbe às partes a alegação dos factos essenciais da causa, o que conduz a que se fale no ónus de alegação.

35. Como antes defendido, “Essa configuração quanto ao ónus de alegação sofreu significativas alterações no novo CPC, diferindo o regime de alegação e de conhecimento do juiz consoante a qualificação dos factos da causa, passando esse ónus a recair unicamente sobre os factos essenciais da pretensão e da exceção. (…)

Os factos essenciais têm, por isso, de ser alegados nos articulados iniciais, sem prejuízo do poder de cognição de facto do juiz.

No entanto, essa alegação de facto não se tem de ater exclusivamente aos articulados iniciais, visto que até ao encerramento da discussão em 1.ª instância podem ser introduzidos factos no processo pelas partes, como decorre do disposto no artigo 86.º, n.º 1 do CPTA, no respeitante aos articulados supervenientes.

Constitui esse o limite do momento processual para o exercício da alegação do material fáctico da causa e da sua respetiva prova, precludindo-se a partir daí as seguintes possibilidades: de alegar factos complementares ou concretizadores de factos essenciais (artigo 86.º, n.º 1 do CPTA), de apresentar documentos (artigos 78.º, n.º 4, 79.º, n.ºs 3 e 4, 83.º, n.º 2 e 89.º-A, n.º 5, do CPTA) ou de produzir outros meios de prova, para além das possibilidades que se colocam às partes na fase de recurso de apresentar documentos supervenientes (artigos 425.º, 651.º, n.º 1 e 680.º, n.º 1 do CPC).”, ANA CELESTE CARVALHO, “O Princípio do Inquisitório na Justiça Administrativa. O Diálogo entre a Lei e a Prática Jurisprudencial”, AAFDL Editora, 2021, pág. 655.

36. Mesmo no âmbito de relações jurídico-privadas em que o princípio do inquisitório no plano da cognição do facto alcança menor intensidade, quando comparado com o direito processual administrativo, admite a jurisprudência do STJ, no Acórdão de 24/04/2013, Processo n.º 403/08.2 TBFAF.G1/S1, que “o ónus de alegação só tem sentido a propósito dos factos substantivamente relevantes, não valendo no campo dos factos instrumentais ou probatórios – que, por não contenderem com a definição, densificação ou substanciação da fattispecie normativa em que assentam as pretensões dos litigantes, podem ser, mesmo que não alegados, objecto de consideração oficiosa pelo julgador, bastando que resultem da instrução e discussão da causa; – por outro lado, atenuou o rigor preclusivo que se verificava quanto aos factos substantivamente relevantes, levando a que estes – fosse qual fosse o grau de relevância e a específica funcionalidade que assumiam, no âmbito de uma fattispecie normativa complexa – nunca pudessem considerar-se processualmente adquiridos se não tivessem sido oportuna e formalmente alegados pelas partes”.

37. Com efeito, “No tocante à situação de facto, vigorou durante muito tempo o princípio de que, salvo no tocante aos factos de conhecimento oficioso, o juiz deve acomodar-se às afirmações de facto das partes.

No entanto, esta afirmação não tem mais sentido no atual direito processual administrativo, considerando a amplitude dos poderes cognitivos do tribunal, tendo a instrução por objeto os factos relevantes, segundo o artigo 90.º, n.º 1 do CPTA.

No processo administrativo o juiz conhece oficiosamente dos factos relevantes da causa, que se considerem controvertidos, por terem sido impugnados por uma das partes, ou por serem necessitados de prova, por terem sido descobertos pelo juiz.

O que significa que o juiz administrativo conhece oficiosamente de todos os factos relevantes da causa, independentemente da alegação das partes.

Os limites colocados ao juiz são os que decorrem do disposto no artigo 87.º, n.º 5 do CPTA, não podendo os factos introduzidos no processo pelo juiz implicar a convolação do objeto do processo para relação jurídica diversa da controvertida.

Por isso, o que difere não é o ónus de alegação das partes, é o poder de cognição de facto do tribunal administrativo.

Assim, considerando os processos que hajam de prosseguir por não enfermarem de nulidade por ineptidão da petição inicial, o juiz administrativo tem livre acesso a todos os factos relevantes da causa, incluindo os factos essenciais, podendo sobre eles recair todos os poderes de instrução.

No tocante aos factos complementares ou concretizadores dos factos essenciais, deixa de prevalecer o ónus de alegação das partes, por não ser necessária a sua afirmação no processo, bastando que sejam alegados os factos essenciais de que eles são concretização ou complemento, podendo tais factos ser introduzidos no processo numa fase mais adiantada, no saneamento ou mesmo na fase de instrução, pelo que, tal como os factos instrumentais, também podem resultar da instrução da causa.

O único requisito para que os factos essenciais, os factos complementares ou concretizadores e os factos instrumentais não alegados pelas partes possam ser considerados pelo juiz na sentença é que sejam factos relevantes para o exame e decisão da causa e as partes tenham tido a oportunidade de sobre eles se pronunciar, tendo sido sobre eles assegurado o contraditório, incluindo a possibilidade de produção de meios de prova.

Assim, com a limitação decorrente de o juiz não poder convolar o objeto do processo para relação jurídica diversa da controvertida, a causa de pedir no processo administrativo é de conhecimento oficioso, por o poder de cognição de facto do juiz recair sobre todos os factos relevantes da causa.”, ANA CELESTE CARVALHO, op. cit., págs. 656-657.

38. Daí que, recentemente, o STJ, no âmbito do processo civil, tenha vindo a decidir que “a reforma do processo civil operada assentou numa flexibilização do princípio do dispositivo conduzindo a um reforço dos poderes de gestão processual do juiz que não se confinam à gestão formal, abarcando, igualmente, uma gestão material do processo que, no âmbito da decisão de facto, veio permitir que, oficiosamente, o juiz possa tomar em consideração factualidade não alegada pelas partes nos respectivos articulados. A viabilidade legal deste procedimento encontra-se prevista no artigo 5.º, do CPC, preceito que, quanto a nós, se mostra claro no sentido de dele resultar um inequívoco não arredar do ónus de alegação das partes quanto aos factos essenciais (n.º 1), que constituam a causa de pedir em que se sustenta o pedido do autor (cfr. artigo 552.º, n.º1, alínea d), do CPC) ou em que se fundamentem as excepções invocadas pelo réu (cfr. artigo 572.º, alínea c), do CPC). Esta obrigatoriedade que impende sobre as partes de introduzir no processo os factos essenciais não se estende, porém, a outros factos pois, segundo o citado artigo 5.º, do CPC, a lei concede ao juiz a faculdade de, oficiosamente, introduzir no processo quer os factos instrumentais (n.º 2, alínea a)), quer os complementares e concretizadores (n.º 2, alínea b)) que resultem da produção de prova e, bem assim, os factos notórios e aqueles de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções (n.º 2, alínea c))”, cfr. Acórdão do STJ, de 18/04/2023, Processo n.º 1205/19.6T8VCD.P1.S1.

39. A relação que é estabelecida entre a alegação de facto pelas partes e os poderes de cognição de facto do juiz, quanto ao conhecimento e consideração da matéria de facto, pode ser configurada em diversos termos, mas na atualidade o ordenamento jurídico processual não admite que o juiz conheça e considere no processo a matéria de facto na decisão apenas quando tiver sido alegado pela parte a quem aproveita.

40. O atual direito processual determina que o juiz conhece a matéria de facto e considera-a na decisão sempre que:

a. seja alegada no processo por qualquer das partes;

b. embora não alegada, se evidencie do processo;

c. mesmo não alegada, dela tiver conhecimento fora do processo, por esse facto constituir um facto notório;

d. mesmo não alegada, dela tiver conhecimento fora do processo, através do

saber adquirido no exercício das suas funções.

41. Por isso, especificamente na Justiça Administrativa, é de considerar que “O facto no processo administrativo não constitui uma manifestação do dispositivo, mas uma forma de realização e de tutela jurisdicional dos direitos e interesses materiais afirmados no processo, regulados por normas de direito administrativo material e sob a égide de valorações próprias de interesse público.”, ANA CELESTE CARVALHO, op. cit., pág. 658.

42. Daí que não possam mais haver dúvidas quanto à menor exigência colocada no plano da alegação de facto com a entrada em vigor do novo Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26/06 e após a alteração ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10.

43. Em cumprimento desse ónus de alegação, o requerente da providência cautelar terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência, visto da conjugação dos artigos 112.º, n.º 2, al. a), 114.º, n.º 3, als. f) e g), 118.º e 120.º, todos do CPTA, não se mostrar consagrada qualquer presunção iuris tantum da existência dos aludidos requisitos como simples decorrência da execução dum ato administrativo.

44. Significando que o requerente não está desonerado, quer de alegar, quer de fazer a demonstração dos factos integradores dos requisitos em questão – factos essenciais da pretensão –, articulando de modo especificado e concreto tais factos, por não ser idónea uma alegação de forma meramente conclusiva e de direito.

45. Constitui jurisprudência uniforme deste Supremo de que o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora, cabe ao requerente [cfr. artigos 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, 365.º, n.º 1, do CPC], bem como, o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos – neste sentido, entre outros, vide os Acórdãos do STA, de 30/11/2017, Processo n.º 0857/17; de 07/12/2017, Processo n.º 0956/17 e de 17/12/2019, Processo n.º 0620/18.7BEBJA.

46. Envolvendo alguma complexidade a distinção entre matéria de facto e matéria de direito, por estarem intimamente interligadas, já que se as normas definem certas consequências quando resultem verificados determinados factos, é em função destes e do que se logrou provar que importa proceder à aplicação das normas, levando a cabo a tarefa de subsunção jurídica.

47. Constituirá realidade ou matéria de facto tudo o que se prenda ou envolva a averiguação das ocorrências concretas da vida real, o estado ou a situação real de pessoas e coisas, mas também, os acontecimentos do foro interno da vida das pessoas, as ocorrências hipotéticas, os juízos de facto e, ainda, as inferências que se arrimem em realidade fáctica, que se mostre devidamente alegada.

48. Ao julgador está vedada possibilidade de inclusão no acervo factual tido por apurado juízos sobre questões de direito [cfr. artigos 5.º, 410.º, 412.º, 413.º, 590.º e 607.º, n.ºs 3 e 5, do CPC], embora o julgamento da matéria de facto, alicerçado nas provas produzidas, implicar quase sempre a formulação de juízos conclusivos e se revelar muito difícil encontrar situações que não tragam implicados juízos conclusivos sobre outros elementos de facto.

49. Sempre que estejam em causa realidades da vida apreensíveis e compreensíveis pelos sentidos e pela razão humana estaremos no âmbito da questão de facto, como tal, a ser submetida à instrução probatória.

50. Toda a alteração às leis processuais quer quanto ao ónus de alegação de facto das partes, quer, simultaneamente, quanto aos poderes de cognição de facto do juiz, nos termos anteriormente configurados, exige uma outra compreensão quanto ao papel das partes e do juiz administrativo no âmbito da prática dos atos processuais e da condução do processo, não consentindo as interpretações que vêm sufragadas pelas instâncias no âmbito das decisões proferidas.

51. No caso configurado em juízo, não só os Requerentes alegaram factos, como alegaram os factos essenciais da causa.

52. Conforme consta do teor do acórdão recorrido, o mesmo baseia a sua fundamentação unicamente na alegação dos Requerentes constante dos artigos 84.º a 87.º do requerimento inicial, o que desde logo revela que foi olvidada toda a demais matéria de facto alegada nesse articulado.

53. Assim, procedendo à análise da alegação de facto que consta do requerimento inicial, extrai-se do teor do seu artigo 55.º, que “o projecto começa logo por potenciar riscos para a saúde pública pela exposição prolongada a radiações electromagnéticas, uma vez que, não obstante não haver um consenso na comunidade científica, a verdade é que estatisticamente está comprovado um aumento das doenças oncológicas nas populações que vivem perto das linhas de alta tensão, havendo importantes estudos que apontam para uma taxa de risco 2,7 vezes superior de crianças que vivem a menos de 100 metros de tais linhas desenvolverem leucemia, assim como de ocorrerem malformações fetais e partos prematuros a quem vive nas proximidades, bem como um aumento da incidência de Alzheimer em pessoas que vivem num raio de 50 metros (v. docs. n.ºs 2 e 3).”.

54. No artigo seguinte, o artigo 56.º, continuam os Requerentes a alegar que: “o troço escolhido afecta inúmeras habitações que passam a ficar num raio de exposição de 300 metros, havendo mesmo algumas num raio de exposição de 50 metros, o que representa um potencial e enormíssimo risco para a saúde pública”.

55. Além de no artigo 57º do requerimento inicial ser alegado que “o projecto que mereceu uma declaração de impacte ambiental favorável compromete de forma muito significativa a manutenção do turismo que se tem revelado como uma das principais fontes de subsistência das populações dos concelhos atravessados pela linha inviabilizando a instalação de unidades hoteleiras nas localidades por ela atravessadas e comprometendo a subsistência das já existentes, tanto mais que ninguém quer fazer turismo perto de uma linha potencial lesiva para sua saúde”.

56. Prosseguem os Requerentes no sentido de que “uma das principais fontes de subsistência da região, o denominado “ouro da terra”, que é o vinho alvarinho, ficará seriamente ameaçado pelo facto de a linha de alta tensão atravessar muitos dos locais de cultivo intensivo da respectiva casta, comprometendo inúmeras explorações agrícolas e um número elevado de pessoas que dependem das mesmas” (artigo 58.º) e “Se a isto se somar o impacte do projecto na flora – com a destruição de vários biótopos de valor elevado -, na fauna – com o aumento da mortalidade de aves e a afectação de espécies protegidas, como o habitat do Lobo-Ibérico –, e na paisagem, seguramente não está comprovado nem que o risco se situa no limite do admissível nem que as vantagens emergentes do projecto são claramente superiores aos sacrifícios impostos pelo mesmo, tanto mais que para que tal se pudesse afirmar com um mínimo de segurança e certeza era necessário que se tivessem identificado, descrito e avaliado os impactes ambientais dos vários troços alternativos, assim como as várias soluções de instalação que seriam possíveis no próprio troço escolhido, de forma a que se pudesse aferir qual o troço e a solução que permitiria obter os benefícios visados com o menor sacrifício dos interesses que assumidamente se reconhecem ocorrerem com a concretização da linha de alta tensão.” (artigo 59.º).

57. Além do que antecede, decorre dos invocados artigos 84.º a 87.º do requerimento inicial, o seguinte: “se a tutela cautelar não vier a ser decretada e não se operar a suspensão dos efeitos da declaração de impacte ambiental favorável, o projecto de execução da linha de alta tensão prosseguirá os seus termos e conduzirá à implantação dessa mesma linha ao longo do troço elegido, uma vez que com a declaração de impacte ambiental favorável deixa de haver qualquer impedimento à sua execução” (artigo 84.º); “Para além disso, a execução da linha no troço elegido causará todos os impactes ambientais negativos que são reconhecidos pelo próprio acto impugnado nos diversos domínios afectados, designadamente em termos ecológicos, onde ficará desde logo afectado o habitat do lobo ibérico, a sobrevivência das aves que nidificam em zonas protegidas e onde se produzirão desde logo importantes interferências em áreas protegidas, tais como rede Natura do Sítio do Rio Lima, do Sítio de Importância Comunitária Rio Minho, da zona protegida do Corno do Bico e da Rede Natura 2000.” (artigo 85.º); “De igual modo, com o começo da execução da linha no troço escolhido produzir-se-ão desde logo impactes negativos em termos paisagísticos, no património histórico e arqueológico, no turismo e na produção de vinhos, os quais estarão consumados quando a acção principal vier a ser julgada procedente e não serão passíveis de reparação in natura.” (artigo 86.º) e “Por outro lado, com a conclusão da execução da linha, toda a população das áreas abrangidas pelo troço ficará sujeita à exposição às radiações magnéticas e ao ruído, com todos os potenciais perigos daí decorrentes para a sua saúde.” (artigo 87.º).

58. Daí que as instâncias nunca tenham duvidado da legalidade do requerimento inicial, quanto o mesmo não enfermar de nulidade por ineptidão, por falta de causa de pedir, nos termos do artigo 186.º, n.º 2, al. a) do CPC, por cumprir tal articulado as exigências legais aplicáveis.

59. Constitui, de resto, uma contradição as instâncias pugnarem pela legalidade do requerimento inicial, por o mesmo ser suficiente quanto à alegação da respetiva causa de pedir e, por outro lado, afirmarem a insuficiência da alegação de factos suficientemente concretizados para poderem ser admitidos os respetivos meios de prova requeridos pelos Requerentes.

60. De forma que os Requerentes cumpriram integralmente o único ónus de alegação que sobre eles impendia.

61. Analisada a alegação dos Requerentes no requerimento inicial, é de entender em sentido divergente ao decidido pelas instâncias, pois não é possível sufragar o entendimento de que os Requerentes se abstiveram de alegação factual concreta a respeito do requisito do periculum in mora, enquanto fundamento do acórdão recorrido para manter o decidido pela primeira instância quanto à não admissão da produção de prova e falta de demonstração do requisito do periculum in mora.

62. Ao contrário do decidido no acórdão recorrido, não se podem considerar como meramente conclusivos os factos alegados no requerimento inicial, por se extraírem dos citados trechos do requerimento inicial a alegação de factos essenciais, suficientemente concretizados, suscetíveis de serem objeto de prova, como ocorre, exemplificadamente, em relação ao seguinte:

a. o projeto licenciado potencia riscos para a saúde pública pela exposição prolongada a radiações eletromagnéticas, como o aumento das doenças oncológicas nas populações que vivem perto das linhas de alta tensão, com risco de crianças que vivem a menos de 100 metros de tais linhas desenvolverem leucemia, assim como, de ocorrerem malformações fetais e partos prematuros a quem vive nas proximidades, bem como um aumento da incidência de Alzheimer em pessoas que vivem num raio de 50 metros;

b. o troço escolhido afeta inúmeras habitações que passam a ficar num raio de exposição de 300 metros, havendo mesmo algumas num raio de exposição de 50 metros, o que representa um potencial e enormíssimo risco para a saúde pública;

c. o projeto compromete de forma muito significativa a manutenção do turismo que se tem revelado como uma das principais fontes de subsistência das populações dos concelhos atravessados pela linha, inviabilizando a instalação de unidades hoteleiras nas localidades por ela atravessadas e comprometendo a subsistência das já existentes, por ninguém querer fazer turismo perto de uma linha potencial lesiva para sua saúde;

d. o vinho alvarinho ficará seriamente ameaçado pelo facto de a linha de alta tensão atravessar muitos dos locais de cultivo intensivo da respetiva casta, comprometendo inúmeras explorações agrícolas e um número elevado de pessoas que dependem das mesmas;

e. a implementação da linha implicará a destruição de vários biótopos de valor elevado;

f. a implementação da linha determinará o aumento da mortalidade de aves e a afetação de espécies protegidas, como o habitat do Lobo-Ibérico.

63. Assim, sem pretensão exaustiva de análise da factualidade alegada pelos Requerentes, o que antecede constitui exemplo de factos alegados, suficientemente concretizados, que permitem que sobre eles recaiam meios de prova, não se podendo sufragar o entendimento de que estejam em causa meras alegações vagas e genéricas, ou sequer conclusivas.

64. Concretamente, nos artigos 84.º a 87.º do requerimento inicial está em causa a alegação de diversos factos-síntese, decorrente de alegação anterior, que descrevem concretas realidades da vida apreensíveis pelos sentidos e pela razão humana, constituindo, por isso, matéria de facto.

65. Factos estes que se podendo desdobrar em outros, não eliminam a sua natureza, nem configuração, integrando o núcleo da matéria de facto que pode ser julgada provada ou não provada pelo Tribunal, em função dos diversos meios de prova que se produzam no processo.

66. Neste sentido, sumariou-se no Acórdão deste STA, de 30/11/2017, Processo n.º 0857/17: “II – Impende sobre o requerente cautelar o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora [cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, 365.º, n.º 1, do CPC/2013]. III – Encerra realidade factual que não pode ser excluída por meramente conclusiva ou de direito aquela que, sem envolver um juízo sobre uma questão jurídica ou o recurso a qualquer regra de direito, resulte dum desenvolvimento ou explicitação de outra factualidade que se mostra alegada e apurada, corporizando quanto àquela como que uma espécie de “facto-síntese”.”.

67. Assim como se decidiu no Acórdão deste STA, de 13/12/2017, Processo n.º 0772/17, que “não é por os referidos artigos se poderem desdobrar numa multiplicidade de factos e de revelarem uma complexidade face aos plurisignificados em causa, que significa que integram pura matéria conclusiva”.

68. De modo que incorre o acórdão recorrido em erro de julgamento de direito ao decidir que os Requerentes não lograram respeitar o ónus de alegação que sobre eles impendia, por se limitarem a alegar matéria de facto insuficientemente concretizada, para que sobre ela possa recair meios de prova.

69. Além de que, mesmo que assim não fosse, como decidido no Acórdão do STJ, de 13/11/2014, Processo n.º 444/12.5TVLSB.L1.S1, “Perante uma enunciação puramente conclusiva dos temas da prova, cabe ao juiz, na fase de julgamento, ao considerar provada ou não provada a concreta matéria de facto a que eles se reportam, de especificar e densificar tal factualidade concreta, fundamentando a sua decisão, não podendo limitar-se a considerar provada ou não provada a matéria, puramente conclusiva, que na fase de saneamento e condensação havia sido enunciada – cabendo à Relação, na sequência da impugnação da decisão sobre a matéria de facto, sindicar e corrigir tal deficiência.”.

70. Isto é, ainda que as instâncias, sob erro de julgamento, tivessem decidido pela alegação meramente conclusiva ou formulada em termos genéricos pelos Requerentes no requerimento inicial, não poderiam ter decidido como decidiram, por no caso de julgarem relevante (artigo 90.º, n.º 1 do CPTA) certa factualidade para a decisão a proferir e no caso de entenderem que a mesma não resulta provada, se impor determinar a admissão dos meios de prova requeridos, mediante abertura da fase de instrução da causa.

71. A circunstância considerada pelas instâncias de que fora alegada factualidade meramente conclusiva não poderia ter conduzido ao juízo de recusa da produção dos meios de prova requeridos pelos Requerentes, por essa decisão apenas se poder fundar na irrelevância dos factos para a decisão a proferir sobre o mérito da causa, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 90.º do CPTA ou, então, no juízo de que os factos em questão já se encontram demonstrados, não se encontrando, por isso, necessitados de prova.

72. Isto porque o objeto da instrução no direito processual administrativo, nos termos do disposto no artigo 90.º, n.º 1 do CPTA, são os factos relevantes da causa que se devam considerar controvertidos ou necessitados de prova, sendo colocados no mesmo plano, quer os factos alegados pelas partes, que hajam sido impugnados e, por isso, são controvertidos, quer os factos conhecidos pelo juiz, que são necessitados de prova.

73. “O direito processual administrativo não define o objeto da instrução, como sendo os temas da prova, pelo que, consequentemente, não centra a instrução nos factos que hajam sido alegados pelas partes nos articulados, sob o princípio dispositivo.

Define antes a instrução como sendo os factos relevantes da causa, sendo estes quer os factos controvertidos, quer os factos necessitados de prova.

O que permite evidenciar a maior intensidade do princípio do inquisitório nos tribunais administrativos na cognição dos factos relevantes da causa e, consequentemente, para a construção do acervo factual da causa.

Por isso, na específica norma legal que regula a instrução, sob o princípio do inquisitório – o artigo 90.º do CPTA –, o direito processual administrativo não se refere aos temas da prova, enquanto conceito derivado da alegação de facto das partes, dele abdicando para a definição do objeto da instrução.

Não significa isto que o direito processual administrativo tenha seguido a opção de não acolher a figura dos temas da prova.

A enunciação dos temas da prova integra o direito processual administrativo como um instrumento ou técnica processual de revelar às partes o núcleo essencial dos factos relevantes da causa que se encontram carecidos de prova, integrando uma das finalidades da audiência prévia, no artigo 87.º-A, n.º 1, f) do CPTA.

Além disso, o CPTA vai ainda mais longe que o CPC ao definir o objeto da causa como sendo os factos relevantes da causa, pois ao eleger todos os factos relevantes inclui, naturalmente, os factos essenciais da causa, por serem os mais relevantes de todos, evidenciando o poder de cognição do juiz sobre os factos essenciais da causa.”, ANA CELESTE CARVALHO, op. cit., pág. 1004.

74. Daí que enferme de erro de julgamento de direito o decidido no acórdão recorrido ao sufragar a decisão de primeira instância de não produção da prova testemunhal requerida e de indeferimento do decretamento da providência cautelar, invocando como fundamento a alegação vaga, genérica ou meramente conclusiva de facto no requerimento inicial, pois ao invés do decidido, os Recorrentes transportaram para o processo matéria de facto que, a ser provada, poderá vir a demonstrar a existência do “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.

75. E embora a presente lide cautelar não exija a prova plena quanto aos factos alegados como fundamento do pedido, bastando-se com o juízo de verosimilhança em relação à sua verificação, não é de consentir a interpretação sufragada pelas instâncias, pois que assiste o poder aos Requerentes de requerer os meios de prova instrumentais à demonstração dos factos que determinem o sentido da decisão da causa a proferir em face do pedido formulado e sem que seja possível indeferir a providência requerida com base na falta de prova que o Tribunal não admitiu.

76. O juiz cautelar não pode decidir favoravelmente a providência requerida sem que o requerente prove o que alegue, sendo neste contexto que surge o conceito de verosimilhança sobre a afirmação dos factos das partes.

77. Com efeito, enquanto o juízo de verdade é formulado a seguir à produção da prova, o juízo de verosimilhança ocorre antes da prova ser produzida, no momento inicial do processo, na fase de alegação dos factos, antes de recolhido o material probatório e de proferido um juízo valorativo sobre a prova.

78. Admite-se que na instância cautelar, se adote um critério de prova de intensidade inferior, correspondente a uma probabilidade inferior ao dos processos comuns, equivalente ao conceito de verosimilhança – neste sentido, ISABEL CELESTE DA FONSECA, “Verdade e verosimelhança. O (provável) erro de Calamandrei”, Boletim da Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra, Vol. LXXXI, Coimbra 2005, págs. 641-642.

79. Tal é que deve ser extraído do disposto nos artigos 120.º, n.º 1 do CPTA e 368.º, n.º 1 do CPC, por no processo cautelar o juízo sobre os factos e sobre o direito não ser tão exigente, sendo o conhecimento de facto e de direito sumário e a prova perfunctória, tendo o legislador adotado tal critério de verosimilhança, baseado na probabilidade, segundo a locução de que “seja provável”.

80. Donde apenas se poder concluir que a produção da prova na lide cautelar é inútil no caso de os factos alegados já se encontrarem demonstrados por outros meios de prova ou a verificação de tais factos ser provável, desde logo recorrendo a regras de experiência comum, ou serem os factos alegados indiferentes ou neutrais, ou seja, irrelevantes, para a decisão a proferir.

81. As regras de experiência comum dependem de factos, mas em si mesma são razões indutivas decorrentes na regularidade ou normalidade da vida e do mundo, motivos que permitem que o juiz as possa utilizar como regras, relativamente a um facto similar, LORENZO CARNELLI, “O Fato Notório”, tradução de Érico Maciel, Rio de Janeiro, José Konfino Editor, 1957, pág. 130.

82. Têm grande autoridade no direito alemão, sobretudo ao conferir ao juiz prerrogativas no domínio da prova dos factos, sob o princípio do inquisitório, em que o juiz averigua ex officio a verdade dos factos, independentemente das afirmações das partes, mas sob fortes poderes judiciais, chegando em certos casos a serem incorporadas pelo juiz no acervo da decisão judicial quando sejam notórias (artigo 291.º ZPO – Zivilprozessordnung – Código de Processo Civil alemão).

83. Nesse sentido, as máximas de experiência exigem e dependem da iniciativa judicial do juiz, integrando a ciência oficial e profissional do juiz, que ele se deve servir como um dever de ofício ao serviço da verosimilhança dos factos afirmados do processo e da interpretação e aplicação da lei, sendo o seu conhecimento indispensável para a justa composição do litígio.

84. Pelo que, impõe-se nos presentes autos que seja analisada toda a alegação factual dos Requerentes e que sejam formulados os respetivos juízos probatórios extraídos dos meios de prova já produzidos no processo e à luz do critério de verosimilhança, acerca da demonstração ou não dos factos que servem de fundamento ao pedido, para, em conformidade, decidirem sobre a pretensão requerida.

85. Só mediante a análise da matéria de facto alegada pelos Requerentes e formulado tal juízo probatório se pode descortinar a necessidade de proceder à abertura da instrução e, em sequência, decidir sobre a providência requerida.

86. Juízo este que, envolvendo o conhecimento da matéria de facto não está ao alcance do conhecimento deste Supremo Tribunal, no âmbito do presente recurso de revista, pois, mesmo no âmbito do processo cautelar, em que existe poder de substituição, nos termos do n.º 5, do artigo 150.º do CPTA, é necessária a “matéria de facto fixada nas instâncias”.

87. O que determina que o processo deva baixar à primeira instância, para que conheça e formule o juízo probatório acerca da matéria de facto alegada pelos Requerentes e se decida em conformidade, se para tanto, mediante a abertura da fase da instrução da causa.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido e em determinar a baixa dos autos ao Tribunal de primeira instância para o seu normal prosseguimento, se nada mais obstar.

Custas pelos Recorridos, em partes iguais – Ministério do Ambiente e Ação Climática (MAE) e A

Lisboa, 26 de setembro de 2024. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz.