678/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 678/2021 Processo n.º 843/2021 Plenário Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional. A Causa A concelhia de Lisboa do CDS-PP, através do respetivo Presidente, dirigiu, em 12/07/2021, quatro “denúncias” à Comissão Nacional de Eleições (CNE), concluindo com pedidos no sentido de esta entidade “[…] determinar à Câmara Municipal de Lisboa a imediata remoção […] [de] dispositivos publicitários ilegais”. Juntou cinco fotografias de outdoors e tapumes visíveis na zona do Parque das Nações, em Lisboa. A Câmara Municipal de Lisboa foi ouvida e pronunciou-se no sentido do arquivamento do processo. Apreciando as participações, a CNE, em reunião plenária de 12/08/2021, deliberou: (i) determinar a abertura de procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, por violação do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; e (ii) notificar o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa para proceder à remoção dos outdoors melhor identificados na queixa apresentada, no prazo de 48 horas, sob pena de cometer crime de desobediência. Assentou tal deliberação nos seguintes fundamentos: “[…] 4. A partir da publicação do decreto que marque a data das eleições, no caso, desde 08/07/2021, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Assim, logo que publicado o decreto que fixa a data da eleição, incumbe ao titular do órgão do Estado ou da Administração Pública, por sua iniciativa, determinar a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços e/ou suspender a produção e divulgação de formas de publicidade institucional até ao dia da eleição sob pena de, não o fazendo, violar a norma por omissão, como refere o Tribunal Constitucional no seu Acórdão n.º 545/2017. O fundamento de tal proibição inscreve-se nos deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais e de idênticas disposições das demais leis eleitorais. A proibição estabelecida pelo n.º 4 do referido artigo 10.º, conjugada com a sujeição aos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, visa impedir que as entidades públicas, através dos meios que estão ao seu dispor, os utilizem a favor de determinada candidatura em detrimento das demais, inserindo-se aqui um fator de desequilíbrio entre elas e afetando sobremaneira o princípio – ínsito em todas as leis eleitorais – da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b) do n.º 3 do artigo 113.º da CRP. Neste sentido, é elucidativo o Acórdão TC n.º 586/2017 quando afirma que tal garantia de igualdade demanda que os titulares de entidades públicas, mormente os que se pretendam recandidatar, não possam, por via do exercício dessas funções, afetar os recursos e estruturas da instituição à prossecução dos interesses da campanha em curso. Acresce que, para efeitos da proibição legal, é irrelevante se os materiais publicitários foram encomendados, produzidos ou colocados antes da publicação do decreto que marque a data da eleição, devendo a entidade pública abster-se de usar tais materiais desde esta publicação e até ao termo do dia da eleição. Defender o contrário tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. “Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático.” (Cfr. Acórdãos TC n.ºs 545/2017 e 591/2017). No fundo, a lei pretende impedir que, em período eleitoral, a promoção pelas entidades públicas “de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar” (cf. Acórdão TC n.º 545/2017). E continua, o mesmo aresto: “Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), do Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente”. Assim, apenas é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições, numa situação de grave e urgente necessidade pública, o que não ocorre no caso vertente. Em geral, encontram-se proibidos todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público, que nomeadamente contenham slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente ou, mesmo não contendo mensagens elogiosas ou de encómio, não revistam gravidade ou urgência. Como se refere no Acórdão do TC n.º 590/2017, revela-se “... muito eficaz, em termos publicitários, a utilização de associações discretas, contendo uma mensagem não explícita, mas indutora de um estado de espírito de recetividade e adesão à imagem veiculada e de consequente memorização da ligação à entidade identificada como promotora”. De salientar que “a proibição legal de publicidade institucional não impede também o cumprimento dos deveres de publicitação de informações impostos legalmente, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras, ou das publicações em Diário da República, bem como das publicações obrigatórias realizadas em publicação institucional ou por editais e outros meios. Nestes casos, a publicitação deve conter somente os elementos que a respetiva legislação exija.” (cf. Acórdão TC n.º 461/2017). 12. A Comissão Nacional de Eleições é, de harmonia com o estabelecido nos n.ºs 2 e 3 do artigo 1.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, o órgão superior de administração eleitoral, colegial e independente, que exerce as suas competências relativamente a todos os atos de recenseamento e de eleições para os órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local. Entre outras competências que legalmente lhe estão cometidas, ao abrigo do disposto na al. b) do n.º 1 do artigo 5.º do mesmo diploma legal, compete à Comissão Nacional de Eleições assegurar a igualdade de tratamento dos cidadãos em todos os atos do recenseamento e operações eleitorais, sendo-lhe conferidos, para o efeito, os poderes necessários ao cumprimento das suas funções sobre os órgãos e agentes da Administração (cfr. artigo 7.º do diploma legal em referência). A CNE, nas palavras do Tribunal Constitucional, “atua na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido de voto” (cfr. Acórdão do TC n.º 46l1/2017). De toda a factualidade apurada no âmbito do presente processo, resulta que a CML colocou na zona do Parque das Nações (ao menos) quatro outdoors, de conteúdo alegadamente informativo (na sua perspetiva) mas que, de facto e na perspetiva do cidadão comum, se verifica possuírem conteúdo de publicidade institucional, uma vez que divulgam a disponibilização de equipamentos sociais, uns já contruídos, outro ainda projetado (“Casas que as pessoas podem pagar"), cuja publicitação não reveste caráter de “grave e urgente necessidade pública”. Na verdade, trata-se de uma forma de publicidade institucional num caso explícita (“Casas que as pessoas podem pagar”) e, nos demais, indutora de um estado de espírito de recetividade e adesão à recandidatura do atual Presidente da CML que, em todos os casos, extravasa o caráter puramente informativo, não sendo de todo imprescindível à sua fruição pelos cidadãos nem essencial à concretização das suas atribuições, numa situação de grave e urgente necessidade. Ora é esse precisamente, o escopo da norma que consta do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, quando proíbe a publicidade institucional a partir da data do decreto que marca a eleição. Naturalmente, conforme já acima melhor se demonstrou, a proibição de publicidade institucional, enquanto emanação dos princípios da neutralidade e imparcialidade, tem como objetivo não permitir que as entidades públicas utilizem os meios que estão ao seu dispor, a favor de uma determinada candidatura em detrimento das demais, por forma a não violarem o princípio da igualdade da igualdade de oportunidades das candidaturas. Por essa razão, entende o Tribunal Constitucional (no seu acórdão n.º 586/2017) que tal garantia de igualdade impõe aos titulares de entidades públicas, sobretudo aos que se pretendem recandidatar, que não possam afetar os recursos, as estruturas e, sobretudo, os trabalhos desenvolvidos no exercício do mandato cessante, à prossecução dos interesses da campanha em curso. Por outro lado, não pode colher também o argumento invocado, segundo o qual os outdoors foram colocados muito antes da marcação da data das eleições. Na verdade, como já acima melhor se demonstrou, para além da previsibilidade do calendário eleitoral, que permite acautelar a publicidade institucional em período eleitoral, entende o Tribunal Constitucional que, incumbe ao titular “…por sua iniciativa, determinar a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços e/ou suspender a produção e divulgação de formas de publicidade institucional até ao dia da eleição sob pena de, não o fazendo, violar a norma por omissão…” [n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho], (cfr. Acórdão TC n.º 545/2017). De salientar que, mesmo para quem entenda, como a CML, que as mensagens veiculadas pelos outdoors objeto do presente processo, configuram “…informação pública [que] é condição para o exercício de direitos dos cidadãos ...”, tal entendimento colide com a jurisprudência do Tribunal Constitucional quando, no seu acórdão n.º 545/2017, refere que “ as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente”. Em qualquer caso, com resulta também, do Acórdão n.º 461/2017 do Tribunal Constitucional, “a proibição legal de publicidade institucional não impede (…) o cumprimento dos deveres de publicitação de informações impostos legalmente, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras, ou das publicações em Diário da República, bem como das publicações obrigatórias realizadas em publicação institucional ou por editais e outros meios. Nestes casos, a publicitação deve conter somente os elementos que a respetiva legislação exija.” De salientar finalmente que a CML evidencia no texto da sua pronúncia um aturado conhecimento quer do quadro legal em vigor, quer da jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria e, bem assim, dos entendimentos e orientações veiculadas por esta Comissão. Não obstante, nega que os conteúdos dos outdoors ora em causa revestem natureza de publicidade institucional não logrando, porém, demonstrar “a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo", única situação que poderia justificar a licitude da sua conduta. […]”. 1.3. Desta deliberação recorreu o Município de Lisboa para o Tribunal Constitucional, rematando o recurso com as seguintes conclusões: “[…] Vem o presente recurso interposto da Deliberação da Comissão Nacional de Eleições (CNE) tomada na reunião plenária de 12 de agosto de 2021 que, tendo aprovado o teor da Informação n.º I-CNE/2021/175 de 11 de agosto de 2021, notificou o Recorrente Município de Lisboa, ora Recorrente, através do seu Presidente, para, ‘(…) sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pela al) b) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal, no prazo de 48 horas, proceder à remoção de todos os outdoors identificados e localizados na queixa ora em apreço.’, deliberou ainda ‘ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa por violação do n.º 4 do Artigo 10º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho’. A deliberação recorrida carece de fundamentação legal, porquanto, enferma de vício de violação da lei que sustente a subsunção dos conteúdos objeto da denúncia no conceito de ‘publicidade institucional proibida’, na aceção do art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. A atuação do Município de Lisboa consubstancia uma conduta administrativa que tem como finalidade dar a conhecer publicamente, de modo informal, a prossecução das suas atribuições e do interesse público a elas inerente, sendo contemporânea do facto ou evento que a justifique, sem cedência a qualquer juízo circunstancial, nomeadamente eleitoral. A Estratégia de Comunicação definida pela CML para a cidade de Lisboa estabelece, como prioridade, a proximidade e a informação aos munícipes, assumindo essa comunicação uma especial ênfase quando estão em causa intervenções em zonas na Cidade que implicam alterações na vida diária da população residente, ou quando o interesse público subjacente assim o impõe. A colocação dos referidos outdoors na via pública tem apenas em vista assegurar que a informação chega a um universo mais alargado de pessoas. Nenhum dos conteúdos pode ser considerado publicidade institucional, propaganda eleitoral ou publicidade, revestindo tão só um caráter exclusivamente informativo da população. A participação apresentada pelo CDS-PP carece de fundamento legal, sendo que qualquer outra interpretação que se pretenda retirar da comunicação informativa à população viola a lei e atenta contra os mais basilares princípios da atividade administrativa e da prossecução do interesse público, pelos quais o Município de Lisboa se rege. Termos em que se deve dar provimento ao presente recurso e, por consequência, revogada a deliberação da CNE de 12.AGO.2021, com as legais consequências, assim se fazendo a mais elementar Justiça! […]”. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 2. Importa proceder à fixação dos factos relevantes para, de seguida, interpretar o direito aplicável. [Fundamentos de facto] 2.1. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos, documentalmente comprovados e não questionados: Pelo Decreto n.º 18-A/2021, de 7 de julho, publicado no Diário da República n.º 130, 1.ª série, de 07/07/2021, foi marcada a realização das eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais para o dia 26/09/2021. Em data não concretamente apurada, o Município de Lisboa fez colocar, na Alameda dos Oceanos, na freguesia do Parque das Nações, em Lisboa, um outdoor de dimensão 9mx3m, contendo a imagem de um edifício em cuja fachada se poder ler “Unidade de Saúde Parque das Nações”, o logótipo do município no canto superior direito e os logótipos da República Portuguesa e do SNS na parte inferior direita, ostentando os seguintes dizeres: em rodapé, “30.400 utentes”; lateralmente, à direita, “Parque das Nações, Unidade de Saúde Familiar / medicina dentária / consultas de nutrição / saúde materno-infantil / cuidados de saúde primários / análises e outros exames de diagnóstico” (cfr. imagem de fls. 14 v.º, que aqui se dá por integralmente reproduzida). Em data não concretamente apurada, o Município de Lisboa fez colocar, na Estrada de Moscavide, na freguesia do Parque das Nações, em Lisboa, tapumes e um outdoor de dimensão 9mx3m, contendo o logótipo do município e ostentando os seguintes dizeres: “Estrada de Moscavide 2 a 6 – 36 apartamentos”; “programa renda acessível – casas que as pessoas podem pagar – inscrições em www.habitarlisboa.pt”; “programa renda acessível – inscrições em www.habitarlisboa.pt” (cfr. imagens de fls. 17 v.º e 18, que aqui se dão por integralmente reproduzidas). iv) Em data não concretamente apurada, o Município de Lisboa fez colocar, na Alameda dos Oceanos, na freguesia do Parque das Nações, em Lisboa, um outdoor de dimensão 9mx3m, contendo a imagem de um edifício, o logótipo do município no canto inferior direito, ostentando os seguintes dizeres: “Nova [sublinhado no original] creche ilha dos amores / 84 crianças, dos 0 aos 3 anos / equipamento moderno, confortável, seguro, amplos espaços exteriores e berçário” (cfr. imagem de fls. 21 v.º, que aqui se dá por integralmente reproduzida). v) Em data não concretamente apurada, o Município de Lisboa fez colocar, na Rua Gaivotas em Terra, na freguesia de Parque das Nações, em Lisboa, um outdoor de dimensão 9mx3m, contendo a imagem de um conjunto de edifícios, os logótipos do município e da junta de freguesia no canto inferior direito, ostentando os seguintes dizeres: “Novo [sublinhado no original] pavilhão desportivo / campos para diversas modalidades / sala de ginástica e dança” (cfr. imagem de fls. 24 v.º, que aqui se dá por integralmente reproduzida). vi) Os outdoors e tapumes referidos em ii) a v) permaneceram colocados nos respetivos locais após 07/07/2021. [Fundamentos de direito] 2.2. O Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela CNE ou por outros órgãos da administração eleitoral [artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional (LTC)]. O ato impugnado enquadra-se na competência da CNE para intervir no processo eleitoral (artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro) e foi praticado no uso dos “[…] poderes [sobre órgãos administrativos] necessários ao cumprimento das suas funções” (artigo 7.º do mesmo diploma). O conceito de ato de administração eleitoral em que assenta o artigo 102.º-B da LTC “[…] abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.º 209/09, 475/2013, 409/2014, 429/2017 e 461/2017)” e “[…] o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro – “[a]ssegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais” – que a CNE é competente para a apreciação da legalidade de atos de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra (Acórdão n.º 461/2017)” (Acórdão n.º 545/2017). Decorre do exposto que o ato é impugnável e a decisão sobre a impugnação cabe ao Tribunal Constitucional (artigos 8.º, alínea f), e 102.º-B da LTC). O recurso é tempestivo (artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC). 2.3. O artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, estabelece o seguinte: Artigo 10.º Publicidade comercial 1 – A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial. 2 – Excluem-se da proibição prevista no número anterior os anúncios publicitários, como tal identificados, em publicações periódicas desde que se limitem a utilizar a denominação, símbolo e sigla do partido, coligação ou grupo de cidadãos e as informações referentes à realização de um determinado evento. 3 – Excluem-se igualmente da proibição prevista no n.º 1, nos mesmos termos do número anterior, anúncios publicitários nas estações de radiodifusão e bem assim nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet. 4 – No período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. A proibição contida no n.º 4 do artigo transcrito assenta em evidentes razões de neutralidade e imparcialidade dos órgãos de entidades públicas e respetivos titulares, que, adotando o comportamento proibido, poderiam mobilizar meios ou informação de natureza pública para favorecer certo candidato. A Lei Eleitoral dos Titulares dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante LEOAL) também limita um conjunto de ações e atividades “[…] desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais ou da decisão judicial definitiva ou deliberação dos órgãos autárquicos de que resulte a realização de eleições intercalares” (artigo 38.º), destacando-se a previsão do seu artigo 41.º: Artigo 41.º Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas 1 – Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. 2 – Os funcionários e agentes das entidades previstas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas e respetivas entidades proponentes. 3 – É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções. Pode ler-se, sobre este regime, no já citado Acórdão n.º 545/2017: “[…] Como se referiu no Acórdão n.º 461/2017, “estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)”. A proibição de publicidade institucional que recai sobre os órgãos do Estado e da Administração Pública visa impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar. Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente. Nesta ótica, no âmbito de proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam, por exemplo avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares, ou com indicações sobre alterações de funcionamento de serviços, mas inscrevem-se seguramente todas os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público . […]” (sublinhado acrescentado). Por outro lado, como se faz notar no mesmo acórdão: “[…] [A] interpretação […] de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático. Daí que o dever imposto no referido preceito, em conjugação com o dever geral estatuído no artigo 41.º da LEOAL, possa ser violado tanto por ação como por omissão , designadamente quanto o titular do órgão do Estado ou da Administração Pública não determine, logo que publicado o Decreto que marca a data para as eleições, a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços, nem proceda à suspensão da produção e/ou divulgação de formas de publicidade institucional até ao decurso do período eleitoral, salvaguardada a exceção de urgência admitida pela parte final do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-B/2015. […]” (sublinhado acrescentado). 2.4. Afirma o município recorrente que a deliberação recorrida “carece de fundamentação legal”. No entanto, o contexto desta alegação (“…porquanto, enferma de vício de violação da lei…”) revela que não está em causa falta de fundamentação, mas apenas erro na aplicação do direito. Importa verificar se assim é. Aponta o recorrente que a CNE “[…] não concretiza o que quer dizer com «perspetiva do cidadão comum» […]”, “[…] não esclarece de que forma é que aqueles outdoors são suscetíveis de influenciar «o cidadão comum» por forma a que, ao ler os conteúdos informativos os possa influenciar a votar em determinado sentido” e “[…] não especifica, nem concretiza de que forma é que tal publicidade pode ser indutora «de um estado de espirito de recetividade e adesão à recandidatura do Presidente da CML»”, concluindo por “[…] uma situação de incerteza da CNE, quanto ao facto de a referida publicidade se enquadrar ou não na proibição estabelecida no n.º 4 do referido artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho”. No entanto, a CNE não tem, propriamente, de “concretizar” a perspetiva do cidadão comum ou esclarecer como são os cidadãos influenciados. Cabe-lhe retirar ou não retirar dos factos uma conclusão nesse sentido, que o Tribunal pode sindicar, validando ou não esse juízo, ponderando se os factos correspondem ou não aos conceitos legais. De todo o modo, o que se afirma na decisão recorrida não é qualquer “incerteza” quanto à violação da proibição contida no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, mas antes uma afirmação positiva de que os meios usados são suscetíveis de influenciar alguns cidadãos, conclusão que é obviamente relevante e, a ser verdadeira, é suficiente, não sendo aceitável a leitura de que a lei exige a demonstração de uma influência efetiva sobre a generalidade ou mesmo a maioria dos cidadãos. A este propósito, importa notar que o recorrente, ao afirmar a finalidade meramente informativa dos meios em causa, procura trazer para os autos uma discussão que a lei quis evitar. Ao proibir a publicidade a “atos, programas, obras ou serviços”, o n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, tem em vista afastar atos de divulgação que, as mais das vezes, serão abertos à interpretação dos destinatários. Fruto da natural ambiguidade das mensagens desta natureza, poderão ser vistos por alguns cidadãos com indiferença ou enquanto mera informação e por outros como promoção da obra feita e, por essa via, do candidato que a realizou. É a potencialidade dessa leitura favorável – como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito – que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço. É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação – a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação, sendo que nenhum dos referidos fundamentos foi invocado ou decorre dos factos provados nos presentes autos. Sempre se acrescentará, todavia, que os factos desmentem a tese do recorrente no sentido de estar em causa uma objetiva e neutra informação aos munícipes. O anúncio de um centro de saúde promovendo múltiplos serviços, a publicidade dada a um programa de alojamento com a frase chamativa “casas que as pessoas podem pagar”, o realce das qualidades de uma creche [“equipamento moderno, confortável, seguro, amplos espaços…” – recorrendo, pois, a “linguagem adjetivada” (expressão empregue no Acórdão n.º 586/2017)] e da aptidão de um pavilhão desportivo, com recurso a imagens sugestivas e cuidadas, têm como efeito “[…] a indução de uma valoração positiva, através de frases curtas e de fácil memorização, próprias da linguagem publicitária, sobre o mérito das iniciativas e programas executados ou em execução” (Acórdão n.º 545/2017). Acresce que em dois dos casos – anúncio de creche e anúncio de pavilhão desportivo –, o sublinhado nos outdoors potenciou a “ênfase colocad[a] na novidade” (Acórdão n.º 545/2017), reforçando a vertente de publicidade institucional. É descabido, neste contexto, afirmar a existência de violação do princípio da proporcionalidade ou de “princípios da atividade administrativa e da prossecução do interesse público”. A norma de proibição visa tutelar interesses legítimos e acolhidos na Constituição – artigos 13.º e 113.º, n.º 3, alíneas b) e c) –, sendo reduzido, em tempo e em grau, o sacrifício imposto à atividade informativa normal dos municípios. Pelo contrário, a tese do recorrente segundo a qual “[…] a divulgação da informação sobre a atividade municipal desenvolvida, enquanto manifestação do princípio da prossecução de um concreto interesse público, deve ser contemporânea do facto ou evento que a justifique, não devendo ceder a qualquer juízo circunstancial, nomeadamente eleitoral” (sublinhado acrescentado) imporia um sacrifício desproporcionado da igualdade de oportunidades de candidaturas e do correspondente dever de neutralidade das entidades públicas, que seria de difícil ou mesmo impossível justificação. 2.5. Em suma, a permanência dos outdoors e tapumes descritos na factualidade provada é injustificada e contrária à previsão dos artigos 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e 41.º da LEOAL. Vale o mesmo por dizer que a decisão recorrida não apresenta desvio à lei aplicável e deve, por isso, ser confirmada, com a consequente improcedência do recurso. Decisão Em face do exposto, decide-se negar provimento ao recurso. Sem custas (artigo 2.º Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a contrario). Notifique. Lisboa, 19 de agosto de 2021 - José Teles Pereira - Assunção Raimundo - José João Abrantes O relator atesta o voto de conformidade dos Conselheiros Maria José Rangel , Mariana Canotilho , Lino Ribeiro e Conselheiro Presidente João Pedro Caupers , os quais não assinam por participarem em videoconferência. José Teles Pereira