01191/05.0BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

1. O processo de execução de julgado é, nos termos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPPT, um meio processual acessório regulado pelo disposto nas normas sobre o processo nos tribunais administrativos.

2. Nos termos do disposto no artigo 143º do CPTA, salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.

3. A decisão do recurso interposto da sentença proferida no processo de execução de julgado anulatório não está dependente do julgamento da impugnação judicial entretanto proposta pela ora Recorrida tendo por objecto o acto de liquidação que veio a ser posteriormente praticado pela administração tributária.

4. Anulado judicialmente um acto tributário, fica a administração obrigada a reintegrar a ordem jurídica violada pelo acto considerado ilegal, reconstituindo a situação actual hipotética que presumivelmente existiria se a ilegalidade não tivesse sido praticada.

5. Não podem ser praticados em execução de julgado anulatório actos dotados de eficácia retroactiva que envolvam a imposição de deveres, tal como sucede com os actos de liquidação de impostos ou de taxas.

6. A compensação de dívidas por iniciativa da administração tributária prevista no artigo 89º do CPPT, a admitir-se, haverá de ter lugar em execução espontânea de julgado e os seus requisitos devem verificar-se até ao termo do respectivo prazo.

7. O direito a juros indemnizatórios previsto no n.º 1 do art. 43.º da LGT, derivado de anulação judicial de um acto de liquidação, depende de ter ficado demonstrado no processo que esse acto está afectado por erro sobre os pressupostos de facto ou de direito imputável à Administração Fiscal.

8. A anulação de um acto de liquidação baseada apenas em vício de procedimento não implica a existência de qualquer erro sobre os pressupostos de facto ou de direito do acto de liquidação, pelo que não existe o direito de juros indemnizatórios a favor do contribuinte, previsto naquele n.º 1 do art. 43.º da LGT.*

* Sumário elaborado pelo Relator

1. Relatório

O Município d… (Recorrente), não se conformando com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto no processo de execução de julgado que foi instaurado pela sociedade comercial A…, S.A. (Recorrida), pessoa colectiva nº 5…, com sede na R…, que condenou o Recorrente a “executar, no prazo de 30 dias úteis após a notificação da decisão, cabalmente a sentença, processando o montante em falta (€1.430.751,51) acrescido dos competentes juros indemnizatórios devidos até ao termo do prazo de execução espontânea e moratórios a partir daí até efectivo e integral reembolso” e que determinou, para o caso de incumprimento, “a fixação de sanção pecuniária compulsória ao Presidente da Câmara Municipal d… à razão de 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo estabelecido, venha a verificar-se na execução da sentença”, veio interpor o presente recurso jurisdicional.

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

a) Recorre-se da sentença judicial que condenou o Executado a devolver o montante em falta (€ 1 430 351,51), acrescidos dos competentes juros indemnizatórios devidos até ao termo do prazo de execução espontânea e moratórios a partir dai até efectivo e integral reembolso;

b) E que fixou uma sanção pecuniária compulsória ao Presidente da Câmara Municipal d… à razão de 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo estabelecido, venha a verificar-se na execução da sentença;

c) Entendeu o Tribunal recorrido que o Recorrente não deu cumprimento à sentença judicial que anulou a liquidação das taxas, no montante de € 1 430.751,51, por violação do direito de audição prévia, e que passava pela reconstituição integral da situação fáctica como se o acto anulado não tivesse sido praticado;

d) Entende o Recorrente, ao contrário do decidido, que deu cumprimento integral à sentença declarativa;

e) Antes porém, requer a atribuição de efeito suspensivo ao presente recurso pelo facto da execução imediata acarretar a perda do efeito útil, prejuízos financeiros consideráveis e sempre porque requereu que o Tribunal de 1ª Instância fixasse o valor para efeito de prestação de garantia;

f) Em relação à liquidação anulada, esta tinha na sua base a emissão de um alvará de licença de construção (n°166), de 2002.07.24;

g) Nos termos do artigo 76°, n°4 e 5°, 116° e 117º do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, o alvará só é emitido desde que se mostrem pagas as taxas devidas;

h) O pagamento das taxas é, portanto, condição indispensável, de eficácia e de validade do referido alvará de licença de construção, pelo que as edificações aí perspectivadas só poderiam ser realizadas depois de pagas as taxas;

i) Nos autos, a liquidação da taxa foi apenas anulada por um vício de forma e não por vícios de índole substantiva, o que, para todos os efeitos, significa que a liquidação poderia sempre ser repetida, desde que expurgada da ilegalidade apontada;

j) A devolução das taxas pagas, como decidido pelo Tribunal não se coaduna com a factologia que durante estes anos foi decorrendo nem com a Lei;

k) O alvará de licença de construção só possui eficácia e produz efeitos, legitimando a construção inerente, desde que pagas as taxas respectivas;

l) No caso de ser cumprida a sentença nos moldes explanados pelo Tribunal recorrido, significaria isso que estaríamos a desconsiderar como condição de eficácia e validade dos alvarás de construção um dos pressupostos indispensáveis impostos por lei, precisamente para a atribuição dessa eficácia e validade (pagamento da taxa devida);

m) A execução da sentença como imposto pelo Tribunal recorrido implica inequivocamente a violação dos artigos supra mencionados (art. 76°, 116° e 117° do DL 555/99), pelo que nunca poderia o aqui Recorrente ter assim procedido;

n) O procedimento de executar a sentença, encontrado pelo Recorrente foi o correcto e o possível, de acordo com o Direito e de acordo com as normas do RJUE;

o) Segundo o artigo 173°, n°2 do CPTA, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação;

p) Por respeito ao princípio da tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos, não seria possível ao Recorrente declarar a caducidade, nulidade, anulabilidade ou ineficácia do alvará de licença de construção;

q) Por respeito às normas do RJUE supra citadas, conforme demonstrado, também não seria possível reconstituir a situação de facto nos moldes expendidos pelo Tribunal recorrido;

r) De modo que a única forma da Recorrente executar cabalmente a sentença, dentro dos limites impostos por Lei, passaria pela concessão do direito de audição prévia e o posterior encontro de contas, determinado aquando da liquidação definitiva;

s) O procedimento do Recorrente, com a notificação que consta do ponto g) da matéria de facto provada, chame-se ou não de compensação, foi o correcto e o legalmente possível;

t) Nenhum vício há a apontar ao comportamento do Recorrente;

u) O Recorrente, entretanto, e depois de facultar o exercício do direito de audição prévia, rejeitou os fundamentos aí aduzidos pelo sujeito passivo e efectuou a liquidação definitiva dos tributos em causa;

v) A liquidação manteve-se inalterada e, pelos motivos supre explanados, o Recorrente informou a Recorrida que o valor da liquidação, por já anteriormente estar satisfeito, no presente momento, não determinava para aquela qualquer obrigação de pagamento;

w) Estes procedimentos integram-se na esfera de poderes e competências da Administração Pública, decorrem da Lei e tendo-se expurgado o vício detectado pelo Tribunal (violação do direito de audição prévia), ficando a Recorrida a conhecer todos os pressupostos de facto e de direito inerentes à liquidação, a execução de sentença mostra-se integralmente satisfeita;

x) No que respeita à determinação de sanção pecuniária compulsória, a mesma não é devida;

y) A sanção pecuniária compulsória deve entender-se apenas como justificada quando se está perante casos em que o Executado não cumpre de qualquer modo ou não demonstra a vontade de cumprir a sentença proferida no âmbito do processo declarativo e no caso o Recorrente encetou diligências e procedimentos com vista à execução do julgado dentro dos limites da Lei e da decisão judicial;

z) Acresce que, nunca seria o Presidente da CM… o destinatário da sanção compulsória determinada, pois nos termos do art. 169°, n°1, 174º, 176º, n°4 e 179°, n3 do CPTA o cumprimento do dever de executar é da responsabilidade do órgão que tenha praticado o acto anulado e na situação presente quem tem competência para anular liquidações e devolver as quantias é a Divisão Municipal de Receita, serviço que integra a Direcção Municipal de Finanças e Património, na pessoa da sua Chefe de Divisão;

aa) O acto de devolução dos valores respeitantes à liquidação anulada bem como o acto de concessão do direito de audição prévia não são da competência do Sr. Presidente da Câmara Municipal nem precisam do seu assentimento, nos termos da Lei 169/99, de 18 de Setembro;

bb) E, por falta de pedido expresso por parte do Exequente no sentido de peticionar ao Tribunal a condenação do titular do serviço legalmente competente, conforme prevê o art 176°, n°4 do CPTA, deve o Tribunal Superior revogar integralmente esta parte do decisório.

cc) Por último, neste segmento, verifica-se que o artigo 179°, n°3° do CPTA dispõe sobre a possibilidade de imposição de sanção pecuniária compulsória, quando tal se justifique.

dd) Tal justificação tem de estar alicerçada em factos concretos, em razões plausíveis que permitam aceitar e concluir pela imposição de medida tão gravosa na esfera do Sr. Presidente da Câmara;

ee) Na sentença recorrida, não se vislumbra um único facto, uma única razão concreta para justificar a imposição da sanção pecuniária compulsória;

ff) Há vício de fundamentação, o que sempre originaria a anulação desta parte do dispositivo, com a consequente revogação da imposição da sanção pecuniária compulsória.

A Recorrida apresentou contra-alegações que rematou com as seguintes conclusões:

1ª O art. 286°/2 do CPTT regula especificamente o regime dos recursos no processo judicial tributário e dispõe expressamente que “os recursos têm efeito meramente devolutivo, salvo se for prestada garantia nos termos do presente Código ou o efeito devolutivo afectar o efeito útil dos recursos.” (v. arts. 9º a 11º do C. Civil) - cfr. texto n°s. 1 e 2;

2° É manifesto que não pode ser atribuído efeito suspensivo ao recurso interposto pelo Município do Porto, pois:

a) No requerimento de interposição do presente recurso, apresentado em 2010.04.15, o ora recorrente não prestou nem declarou pretender prestar qualquer garantia que assegure o crédito da ora recorrida (v. arts. 199°/1 e 286°/2 do CPPT; cfr. Lebre de Freitas, CPC Anotado. 2003, 3/58 e segs.);

b) A atribuição de efeito devolutivo não afecta, de qualquer modo, o efeito útil do presente recurso ou os direitos de qualquer das partes (v. art. 286°/2 do CPPT e art. 47°/a do CPC), o que também não foi alegado, nem provado pelo ora recorrente (v. art. 264° do CPC e art. 342° do C. Civil) - cfr. texto n°s. 2 a 4;

3° A douta sentença recorrida não pode merecer qualquer alteração ou censura, pois o ora recorrente alheou-se completamente das questões que foram efectivamente apreciadas e decididas (v. arts. 676° e segs. do CPC; cfr. arts. 281° e segs. do CPPT), nomeadamente quanto ao incumprimento do dever de execução, inexistência de causa legítima de inexecução e inadmissibilidade de qualquer compensação, não imputando qualquer erro de julgamento àquela concreta decisão judicial (v. arts. 680°, 684° e 690° e segs. do CPC) - cfr. texto n°s. 5 a 7;

4° O ora recorrente não podia nem pode juntar aos autos documentos para prova de factos que nunca foram alegados por este e que não foram nem podiam ter sido considerados na decisão recorrida, extravasando claramente o thema decidendum (v. arts. 684° 690°, 690°-A e 706° do CPC; cfr. arts. 108°/3, 110°/4, 111° e281°doCPPT) - cfr. texto n°s 8 e 9;

5º O ora recorrente não invocou nem demonstrou - como lhe competia - a impossibilidade de junção tempestiva do referido documento, não podendo prevalecer-se e beneficiar de omissões nos cumprimentos de ónus que lhe eram e são imputáveis, para procurar alterar a douta sentença em análise com base em factos que não foram por si alegados nem provados em primeira instância, suscitando questões novas que não podem ser apreciadas e decididas por este douto Tribunal (v. arts. 684°, 690° e 706° do CPC e art. 281° do CPPT; cfr. arts. 334° e 342°do C.Civil-. cfr. texto nº 10;

6° O documento em causa extravasa o objecto da prova no presente processo, que se restringe aos factos alegados pelas partes e que interessam para a decisão da causa (v. arts. 264°/2, 511° e 513° do CPC e arts. 114° e segs. do CPPT), pelo que deverá ser ordenado o seu desentranhamento (v. art. 706° do CPC e art. 281° do CPPT) - cfr. texto nº 11

7° Ainda que a referida junção fosse admissível - o que se impugna -, o documento em análise nunca poderia pôr em causa ou destruir a prova já produzida e em que assentou a decisão recorrida (v. arts. 684°, 690°, 690°-A e 704° do CPC; cfr. art. 281° do CPPT) - cfr. texto n°s 11 e 12

8° No cumprimento e execução dos julgados proferidos no caso sub judice, incumbe ao Município do Porto o dever de reconstituir a situação que existiria se os actos anulados não tivessem sido praticados, repondo a legalidade e removendo da ordem jurídica as consequências lesivas dos referidos actos ilícitos (v. arts. 205° e 268°/4 da CRP, art. 672° e segs. do CPC e art. 173° do CPTA) - cfr. texto n°s 13 a 15

9° A douta sentença do TAFP, de 2004.09.24, cuja execução foi determinada pela douta sentença recorrida, determinou a anulação dos actos de liquidação e cobrança dos tributos Impugnados - cfr. texto nº 15;

10° Face ao decidido na decisão judicial exequenda impunha-se, como se decidiu na douta sentença recorrida (v. arts. 205° da CRP. arts. 672° e segs. do CPC e art. 163°e segs. do CPTA), a restituição dos montantes ilicitamente impostos e cobrados à recorrida, o que até à presente data ainda não se verificou, não sendo admissível qualquer compensação (v. art. 89° do CPPT; cfr. Acs. STA de 2009.06.25, Proc. 346/09; de 2006.04.05, Proc. 1281/05; de 202.06.26, Proc. 502/02) - cfr. texto n°s 16 a 19

11° A douta sentença recorrida não enferma de quaisquer erros de julgamento na parte em que determina a aplicação de sanção pecuniária compulsória, pois:

a) O Município d… não cumpriu e demonstrou claramente não pretender cumprir “a sentença proferida no âmbito do processo declarativo”, pelo que a aplicabilidade da sanção pecuniária compulsória em análise resulta expressis et apertis verbis do disposto nos arts. 168°/1 e 169°/1 e 2 do CPTA (cfr. art. 146° do CPPT);

b) As Direcções Municipais não dispõem de competências próprias (v. artº 70° da Lei 169/99, de 18 de Setembro), exercendo apenas poderes do Presidente da CMP que lhes tenham sido delegados ou subdelegados (v. arts. 68°/l/a) e 71° da Lei 169/99; cfr. art. 39° do CPA);

c) A sanção em causa deve ser oficiosamente aplicada pelo Tribunal (v. arts. 168° e 169° do CPTA e art. 146° do CPPT), tendo a ora recorrida peticionado expressamente a sua aplicação, na alínea c) do petitório do requerimento executivo - cfr. texto nºs 20 a 23.

Por requerimento que se encontra a fls. 377, o Município d… apresentou recurso do despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto datado de 15 de Outubro de 2010 e através do qual foi indeferido o requerimento de prestação de caução com vista a obter o efeito suspensivo do recurso interposto da sentença, tendo formulado as seguintes conclusões:

1. O presente incidente de prestação de caução visa obter o efeito suspensivo do recurso que foi interposto no processo principal;

2. O Tribunal a quo indeferiu o requerimento de prestação de caução por entender que tal pedido não foi formulado em tempo oportuno;

3. Nada impede que o requerimento de prestação de caução seja apresentado na sequência de despacho de admissão de recurso – vide nesta matéria, Jorge Lopes de Sousa “in Código de Procedimento e Processo Tributário, pág. 836;

4. Por outro lado, no caso concreto, tal indeferimento apresenta-se manifestamente ilegítimo pois o Recorrente em sede de alegações de recurso, impugnou, inclusive, o efeito atribuído ao mesmo, requerendo ao Tribunal Superior que revogasse este efeito, atribuindo-lhe carácter suspensivo;

5. Sendo assim, e podendo o Tribunal ad quem alterar o efeito de recurso, condicionando-o, se entender, à efectiva prestação de caução (hipótese que, inclusive, foi aventada pelo Recorrente na sua impugnação), é manifestamente extemporâneo o despacho de indeferimento de prestação de caução, sendo o fundamento aduzido claramente ilegal;

6. Devendo considerar-se que o presente incidente não é inútil e deveria ter aguardado a decisão do Tribunal Superior;

7. Esta matéria, foi inclusive, tratada no Acórdão da Relação de Lisboa, processo nº 545-2009-I, de 17-02-2009, que determinou:

I- Indeferido liminarmente o requerimento apresentado pelo apelante para que ao recurso seja fixado o efeito suspensivo, a questão do efeito não fica definitivamente arrumada, podendo tal decisão ser impugnada na respectiva alegação.

II- Não é, portanto, de indeferir um requerimento para prestação de caução só porque foi apresentado prematuramente pelo recorrente, devendo antes aguardar-se que o tribunal da relação decida o efeito do recurso.

8. Não estando ainda definitivamente resolvida a questão do efeito a atribuir ao recurso, não poderia o Tribunal recorrido ter indeferido liminarmente o requerimento de prestação de caução;

9. Incorreu, desta forma, em erro de Direito, por violação dos artigos 749º, 751º, nº3 e 694º, nº2 do CPC, na redacção do regime de recursos anterior à reforma introduzida pelo Decreto-Lei 303/2007, de 24 de Agosto.

Também relativamente a este recurso foram apresentadas contra-alegações por parte da Recorrida cujas alegações se mostram sintetizadas nas seguintes conclusões:

1° O presente recurso é claramente inadmissível e inútil, pois mesmo que fosse julgado procedente - o que não se admite -, tal nunca determinaria qualquer alteração aos despachos do Tribunal a quo, de 2010.04.22 e 2010.10.15, que atribuíram e mantiveram a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso interposto pelo ora recorrente da sentença do Tribunal a quo, de 2010.03.25 (v. art. 286/2 do CPPT e arts. 680° e segs.. 684° e 692° do CPC) - cfr texto nº 1;

2° Com a prolação do despacho do Tribunal a quo, de 201 0.04.22, que admitiu o recurso interposto pelo ora recorrente e determinou “o efeito que lhe compete” esgotou-se o poder jurisdicional daquele douto Tribunal (v. art. 666° do CPC), que ficou vinculado a tal decisão, estabelecendo a lei expressamente que “as partes só a podem impugnar nas suas alegações” (v. art. 687°/4 do CPC; cfr. arts. 1° e 281° do CPPT) - cfr. texto n.° 2;

3º Face à decisão contida no douto despacho do Tribunal a quo, de 2010.04.22 - admissão do recurso “com efeito devolutivo” - o despacho que integra o objecto do presente recurso nunca seria susceptível de reclamação ou recurso, pois limitou-se a dar cumprimento e execução a decisão anterior, que vincula aquele Tribunal e apenas podia ser impugnada nos termos previstos no art. 687°/4 do CPC (v.arts.1°e 281° do CPPT) - cfr. texto n.º 3 e 4;

4° O art. 286/2 do CPPT regula especificamente o regime dos recursos no processo judicial tributário e dispõe expressamente que “os recursos têm efeito meramente devolutivo, salvo se for prestada garantia nos termos do presente Código ou o efeito devolutivo afectar o efeito útil dos recursos” (v. arts. 9° a 11º do C. Civil) - cfr. texto 5;

5° É manifesto que, conforme se decidiu no douto despacho recorrido, não podia e não pode ser deferido o pedido de prestação de caução requerido pelo Município d…, pois:

a) Mesmo que tal pretensão fosse aceite - o que não se admite -, tal nunca determinaria qualquer alteração aos despachos do Tribunal a quo, de 2010.04.22 e 2010.10.15, que atribuíram e mantiveram a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso (v. art. 684° do CPC e art. 286°/2 do CPPT);

b) No requerimento de Interposição do presente recurso, apresentado em 2010.04.15, o ora recorrente não prestou nem declarou pretender prestar qualquer garantia que assegure o crédito da ora recorrida (v. arts. 199°/1 e 286°/2 do CPPT; cfr. Lebre de Freitas, CPC Anotado, 2003, 3/58 e segs.);

c) A atribuição de efeito devolutivo não afecta, de qualquer modo, o efeito útil do recurso Interposto da sentença do Tribunal a quo, de 2010.03.25 (v. art. 286°/2 do CPPT e art. 47°/3 do CPC), o que não foi sequer alegado pelo ora recorrente (v. art. 264° do CPC e art. 342° do C. Civil);

d) Ao recurso interposto pelo Ministério Público, pela Fazenda Pública e, in casu, pelo Município do Porto, não pode deixar de ser atribuído efeito meramente devolutivo, “independentemente de existir ou não garantia” (v. Cons. Jorge Lopes de Sousa, CPPT Anotado e Comentado, 2007, 11/835) - cfr. texto nº 5 a 10.

Neste Tribunal Central Administrativo, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido da procedência do recurso na parte concernente à fixação da sanção pecuniária compulsória por parte da sentença recorrida e pugnando, quanto ao mais, pela manutenção desta.

Questão prévia I: do efeito do recurso da sentença interposto pelo Município do Porto

Decorre do despacho de admissão do recurso da sentença que se encontra a fls. 231 dos presentes autos que a esse recurso foi atribuído efeito meramente devolutivo.

O Recorrente, nas suas alegações de recurso, suscita, a título de questão prévia, a questão da alteração desse efeito sustentando que ao recurso deve ser atribuído efeito suspensivo.

A Recorrida, nas contra-alegações que apresentou, opôs-se à pretensão do Recorrente e pugnou pela manutenção do efeito meramente devolutivo do recurso.

Cumpre decidir.

Preceitua o nº 2 do artigo 279º do CPPT: “Os recursos dos actos jurisdicionais sobre meios processuais acessórios comuns à jurisdição administrativa e tributária são regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos”.

O processo de execução de julgado é, nos termos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPPT, um meio processual acessório regulado pelo disposto nas normas sobre o processo nos tribunais administrativos.

Nos termos do disposto no artigo 143º do CPTA, “salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.”

Do que antecede resulta que, ao recurso da sentença interposto pelo Município do Porto, uma vez que nos encontramos no âmbito de um meio processual acessório regulado pelo CPTA, deveria ter sido atribuído efeito suspensivo.

Andou mal, portanto, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto ao atribuir ao recurso o efeito meramente devolutivo e por isso se impõe, nos termos permitidos pela norma do artigo 687º, nº 4 do CPC, na redacção aqui aplicável e que é a anterior à revogação resultante do DL 303/2007, de 24 de Agosto [recorde-se: “A decisão que admita o recurso, fixa a sua espécie ou determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior (…)”] a respectiva alteração.

Por outro lado, desta alteração resultará prejudicado o conhecimento do recurso interposto pelo Município d… do despacho que indeferiu o requerimento de prestação de caução por si formulado uma vez que esse requerimento se destinava, justamente, a obter o efeito suspensivo do recurso.

Face ao exposto, quanto a esta questão prévia, decide-se:

a) Atribuir efeito suspensivo ao recurso da sentença interposto pelo Município d…;

b) Julgar prejudicado o conhecimento do recurso interposto pelo Município d… e que tinha por objecto o despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto datado de 15 de Outubro de 2010 e através do qual foi indeferido o requerimento de prestação de caução com vista a obter o efeito suspensivo do recurso interposto da sentença.

Questão prévia II: requerimento de suspensão da instância formulado a fls. 501 a 504 dos presentes autos pelo Município d….

Requereu o Município d… a suspensão da presente instância “com fundamento na prejudicialidade da acção que corre termos no Tribunal administrativo e Fiscal do Porto sob o nº 2965/10.5BEPRT”, alegando, em síntese, que, em execução do julgado anulatório proferido no processo de impugnação judicial que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto sob o nº 169/02/21, efectuou uma nova liquidação da taxa assim renovando a liquidação anteriormente anulada com a supressão do vício que determinara a anulação.

No entanto, alega ainda o Recorrente, a ora Recorrida deduziu nova impugnação dessa liquidação, a qual corre seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto sob o nº 2965/10.5BEPRT e como tal, não fará sentido restituir uma quantia respeitante a uma taxa anulada, mas que é referente aos mesmos factos relativamente aos quais foi efectuada uma nova liquidação. Por isso estaremos perante uma situação em que a decisão recorrida estará dependente do julgamento de outra já proposta.

A Recorrida, notificada do requerimento apresentado pelo Recorrente, pronunciou-se no sentido do seu indeferimento por considerar não estarem verificados os pressupostos da pretendida suspensão da instância.

Cumpre decidir.

Na norma do artigo 279º, nº 1 do Código de Processo Civil, aplicável por força do estatuído no artigo 2º, alínea e) do CPPT, preceitua-se que “o tribunal pode ordenar a suspensão [da instância] quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta ou quando ocorrer outro motivo justificado”.

No caso, é manifesto que a decisão do presente recurso não está dependente do julgamento da impugnação judicial entretanto proposta pela ora Recorrida tendo por objecto o acto de liquidação que veio a ser praticado pelo ora Recorrente. Ao invés, pode dizer-se que tal julgamento é inteiramente irrelevante para aquela decisão.

Na verdade, o que nos presentes autos se discute são os termos da execução de um julgado anulatório de uma liquidação de uma taxa efectuada pelo Município d…. Ora, à prolação de uma decisão sobre essa matéria, é, de todo, indiferente a sorte da impugnação judicial, entretanto deduzida, da nova liquidação de taxa que teve por objecto a mesma situação a que se reportava a que anteriormente foi anulada. Tanto mais que, na perspectiva de sentença que constitui o objecto do presente recurso, essa nova liquidação nem sequer constituiu uma variável do discurso fundamentador da decisão, pois só após a respectiva prolação é que foi efectuada a nova liquidação.

A eventual relevância do acto renovador do acto anteriormente anulado na apreciação da pretensão deduzida em sede de execução do julgado anulatório é inteiramente independente da circunstância de o mesmo ter sido ou não objecto de impugnação contenciosa.

Também não se vê que a pendência da impugnação judicial do novo acto de liquidação constitua, sob qualquer outra perspectiva, motivo justificativo do decretamento da suspensão da presente instância.

Termos em que se decide, quanto a esta questão prévia, indeferir o requerimento de suspensão da instância apresentado pelo Recorrente.

Apreciadas que estão as questões prévias suscitadas e nada obstando, cumpre agora apreciar o mérito do presente recurso.

As questões a decidir:

As questões sob recurso e que importa decidir, suscitadas e delimitadas pelas alegações e respectivas conclusões, são as seguintes:

- Saber se a sentença recorrida errou ao decidir condenar a ora Recorrente, no presente processo de execução de julgado, a devolver o montante da taxa cuja liquidação foi anulada no âmbito do processo de impugnação judicial que correu termos sob o nº 169/02/21 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto e que ascende a €1.430.751,51 acrescido dos juros indemnizatórios [conclusões a) e d) a w) das alegações de recurso].

- Saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter fixado ao Presidente da Câmara Municipal d… uma sanção pecuniária compulsória à razão de 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo estabelecido, venha a verificar-se na execução da sentença [conclusões a) e x) a ff) das alegações de recurso].

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto dada como provada na 1ª instância

É a seguinte a matéria de facto dada como provada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto na sentença recorrida:

a) Em 21/10/2002 a exequente intentou no Tribunal Tributário de 1ª instância do Porto uma impugnação judicial visando a anulação da liquidação e cobrança de tributos no montante de €1.430.751,51, que lhe foram exigidos em 22/07/2002, pela Câmara Municipal d… (CM…), pela emissão do alvará de licença de construção nº 166, de 2002.07.24 (cf. processo de impugnação judicial nº 169/02/21 apenso aos autos, doravante apenas IMP).

b) A exequente pagou aquele montante, uma vez que tal pagamento constituía condição sine qua non de obtenção da licença de construção que havia requerido.

c) A CM… contestou a impugnação e juntou aos autos, a título de processo administrativo, a informação nº 25/DMR/03 e 34 cópias pertencentes ao processo administrativo (cf. doc. de fls. 34 a 68 da IMP).

d) Por sentença proferida em 24/09/2004, foi a IMP 169/02/21 julgada procedente e ali se determinou “a anulação das liquidações” por se entender que o Município d… não promoveu a audição antes de ser tomada a decisão final e serem definitivamente fixados os montantes do tributos exigidos (cf. doc. de fls. 95 a 109 dos autos).

e) A decisão supra referida foi notificada às partes por oficio datado de 19/10/2004, tendo transitado em julgado (cf. doc. de fls. 115 e 116 da IMP).

f) A presente acção foi intentada em 09/06/2005 (cf. doc. de fls. 2 dos autos).

g) A CM… remeteu à exequente um ofício datado 13/11/2007, cujo assunto era “Execução de sentença proferida no processo de impugnação judicial no 169/2002 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto” e com o seguinte teor:

“Nos termos e para os efeitos contidos no art. 60° da Lei Geral Tributária e o artigo 45° do Código de Procedimento e Processo Tributário, serve a presente para comunicar a V Exª a intenção deste Município de proceder à liquidação das taxas devidas pela emissão da Licença de Construção nº 166/2002, em sede de execução de sentença acima identificada e de acordo com os fundamentos constantes da informação n°11/66039/07/CMP, bem como do projecto de liquidação das taxas, que se anexam.

Comunica-se ainda a intenção de se dar cumprimento ao despacho do Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, de 2002.07.18, no sentido de se assegurar a cobrança, no momento da emissão da licença de construção nº 166/2002, do valor de €704. 077,14, correspondente à valorização do terreno em causa, decorrente do aumento da sua área bruta de construção (...). Porém, e tendo em conta que, em 2002.07.24, V Exª efectuou o pagamento das taxas supra mencionadas, cujo acto de liquidação praticado em 2002.07.22 foi anulado pela decisão judicial em epígrafe, informa-se, ainda, da intenção deste Município proceder à compensação do montante resultante do projecto de liquidação constante da presente notificação com o crédito tributário decorrente da mesma decisão judicial, nos termos do art. 89° do Código de procedimento e Processo Tributário.

Assim, poderá V Exª pronunciar-se, por escrito, acerca do que tiver por conveniente sobre a referida intenção, no prazo de 10 dias a contar da recepção da presente notificação” (cf. doc. de fls. 27 a 30 dos autos).

2.2. Dos erros de julgamento imputados à sentença recorrida

2.2.1. A primeira questão que importa apreciar e decidir é a de saber se a sentença recorrida errou ao decidir condenar a ora Recorrente, no presente processo de execução de julgado, a devolver o montante da taxa cuja liquidação foi anulada no âmbito do processo de impugnação judicial que correu termos sob o nº 169/02/21 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto e que ascende a €1.430.751,51 (conclusões d) a w) das alegações de recurso).

A este propósito, exarou-se o seguinte na sentença que agora se encontra sob recurso: “Donde resulta que, no cumprimento do julgado, o executado está obrigado a reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, obrigação que deve ser cumprida imediatamente sob pena de, não o fazendo, se sujeitar ao pagamento de juros indemnizatórios contados a partir do termo do prazo para essa execução. Podemos, pois, concluir que a reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado passa, forçosamente, pela devolução do montante liquidado e pago acompanhado de juros indemnizatórios.”

Ao invés, entende o Recorrente que cumpriu a sentença anulatória e que não lhe eram exigíveis outros comportamentos para além daqueles que tomou.

Acrescenta que a taxa cuja liquidação foi anulada reporta-se a um alvará de licença de construção e, como tal, o pagamento dessa taxa é pressuposto da legalidade e eficácia da licença e dos actos consequentes tendentes à edificação e por isso, sustenta, a ser cumprida a sentença nos moldes definidos na sentença recorrida “significaria isso que estaríamos a desconsiderar como condição de eficácia e validade dos alvarás de construção um dos pressupostos indispensáveis impostos por lei, precisamente para a atribuição dessa eficácia e validade (pagamento da taxa devida)” e que, por outro lado, “também teria o Recorrente que determinar a ineficácia ou a inexistência jurídica do alvará de licença de construção e a consequente edificação que foi no seguimento realizada”.

Conclui, assim, que “a única forma da Recorrente executar cabalmente a sentença, dentro dos limites impostos por lei, passaria pela concessão do direito de audição prévia e o posterior encontro de contas, determinado aquando da liquidação definitiva”.

Vejamos.

2.2.1. 1. Dando acolhimento ao princípio constitucional segundo o qual as decisões dos tribunais transitadas em julgado são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades, a norma do artigo 100º da Lei Geral Tributária preceitua o seguinte: “A administração tributária está obrigada, em caso de procedência total ou parcial de reclamação, impugnação judicial ou recurso a favor do sujeito passivo, à imediata e plena reconstituição da legalidade do acto ou situação objecto do litígio, compreendendo o pagamento de juros compensatórios, se for caso disso, a partir do termo do prazo da execução da decisão.”

Constitui entendimento jurisprudencial firmado o de que, “a obrigação da administração tributária de executar os julgados surge imediatamente com o trânsito em julgado da decisão judicial – assim, por todos, acórdão STA (Pleno da Secção de Contencioso Tributário) 2 Dez. 2009, processo nº 0570-A/08, disponível no sítio www.dgsi.pt.

Assim, anulado judicialmente um acto tributário, fica a administração obrigada a reintegrar a ordem jurídica violada pelo acto considerado ilegal, reconstituindo a situação actual hipotética que presumivelmente existiria se a ilegalidade não tivesse sido praticada. Como se escreveu no acórdão STA (Pleno da Secção de Contencioso Administrativo) de 13 Nov. 2007, processo nº 0341-A/03, com texto integral disponível em www.dgsi.pt, “a execução de um acórdão anulatório deve consistir na prática pela Administração activa dos actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética, ou seja, da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado com a ilegalidade que determinou a anulação” – neste mesmo sentido, entre muitos outros, acórdão STA 23 Jun. 2004, processo nº 473/04, com texto integral disponível no sítio www.dgsi.pt.

Aliás, não é senão esse o sentido do disposto no artigo 173º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) que, por força do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPPT, é aplicável à execução das sentenças de anulação de actos tributários. Com efeito, ali se estabelece: “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado, bem como a dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.”

Resulta deste normativo que “os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um acto administrativo podem situar-se em três planos: (a) reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação; (b) cumprimento tardia dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do acto ilegal, porque este acto disso a dispensava; (c) eventual substituição do acto ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas” – nestes termos, Mário Aroso de Almeida – Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, 2010, pág. 1117.

Constitui entendimento pacífico o de que, estando em causa a anulação de um acto tributário determinada pela verificação de um vício de procedimento ou de um vício de forma (v. g., a falta de audição de contribuinte), não haverá obstáculo, em princípio, à sua renovação, isto é, a que a administração tributária pratique novo acto expurgado do vício que determinou a anterior anulação.

Ora, é justamente aqui que radica, se assim podemos dizer, parte importante da tese do Recorrente no sentido da revogação da sentença, uma vez que, em seu entender, a execução do julgado passaria pelo cumprimento da formalidade cuja falta determinou a anulação do acto – no caso, a audição do contribuinte prévia à liquidação – e pela efectivação posterior da liquidação, sem que houvesse lugar a qualquer restituição da quantia entretanto paga, ao contrário do que foi decidido na sentença recorrida.

Será assim?

Já se entendeu, é certo, que o vício não substancial apenas daria lugar à sua supressão, se fosse possível praticar um acto novo sem vício de violação de lei substantiva. Nesta tese, não se mostrando comprovada a ilegalidade substantiva da definição jurídica do acto anulado e, por consequência, dos efeitos por ele produzidos, não se justificaria a eliminação destes se os mesmos viessem a ser ratificados através da renovação do acto – assim, Mário Aroso de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, pág. 657, citado por Jorge Lopes de Sousa, Sobre a Responsabilidade Civil da Administração Tributária Por Actos Ilegais, pág. 46, nota 13.

No entanto, esta tese, que afastaria a necessidade de restituição da quantia paga com base no acto de liquidação anulado com base em vício não substancial, pressupõe, como parece evidente, que o novo acto de liquidação (acto renovador) que venha a ser praticado tenha eficácia retroactiva, pois só dessa forma se pode encontrar causa para a transferência patrimonial ocorrida do contribuinte para a Fazenda Pública quando do pagamento do tributo liquidado através do acto anulado – cf. Jorge Lopes de Sousa, Sobre a Responsabilidade Civil da Administração Tributária Por Actos Ilegais, pág. 46.

Ora, face ao disposto na norma do nº 2 do artigo 173º do CPTA (que tem o seguinte teor: “Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.”), é hoje seguro que não podem ser praticados em execução de julgado anulatório actos dotados de eficácia retroactiva que envolvam a imposição de deveres, tal como sucede com os actos de liquidação de impostos ou de taxas. Por isso, “está afastada a possibilidade de atribuição de efeito retroactivo a actos de liquidação renovadores de actos anulados” – nestes termos, Jorge Lopes de Sousa, ob. cit., pág. 47.

Da inviabilidade da atribuição de eficácia retroactiva a actos de liquidação de tributos renovadores de actos de liquidação anulados com fundamento em vício de natureza não substancial decorrerá, como consequência lógica incontornável, que, uma vez anulado o acto, se impõe à administração tributária que, em execução de julgado e sem prejuízo da renovação do acto, proceda à restituição daquilo que recebeu, uma vez que, com a anulação, deixa de haver fundamento jurídico para que o montante pago em cumprimento da obrigação tributária emergente do acto de liquidação entretanto anulado se mantenha na disponibilidade da Fazenda Pública – no mesmo sentido, cf. acórdão STA 25 Jun. 2009, recurso 0346/09, disponível em versão integral no sítio www.dgsi.pt.

Nesta perspectiva, que se nos afigura ser a que corresponde à boa interpretação da lei, bem decidiu a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto quando, tendo verificado que o Município d… não restituiu a quantia correspondente à taxa paga na sequência da liquidação anulada, o condenou a proceder a esse pagamento no prazo de 30 dias, nos termos que decorrem do disposto no artigo 179º, nº 4 do CPT, aplicável por força do estatuído no artigo 146º, nº 1 do CPPT, uma vez que do julgado anulatório decorria tal obrigação de restituição.

2.2.1. 2. Destituída, portanto, de qualquer interesse a questão colocada pelo Recorrente relativamente à relevância da nova liquidação da taxa (na sua perspectiva, acto renovador) que alegou ter efectuado com vista a executar o julgado (registe-se que tal alegação apenas foi efectuada em sede de recurso que não, como se impunha, quando da apresentação do articulado de contestação).

Na verdade, não só, por um lado, se trata de questão nova que não foi submetida à apreciação do Tribunal recorrido nem por este foi concretamente apreciada e que, portanto, se encontra subtraída à cognição deste Tribunal de recurso (com efeito, como se extrai da norma do artigo 676º nº 1 do CPC, os recursos jurisdicionais são um meio processual específico de impugnação de decisões judiciais e como tal, o tribunal de recurso está impedido de apreciar questões novas, com excepção daquelas que sejam de conhecimento oficioso ou suscitadas pela própria decisão recorrida – assim, Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Volume II, 2007, pág. 786), como, por outro lado, essa liquidação, por isso que desprovida de eficácia retroactiva, não tem a virtualidade de legitimar, como que a posteriori, a transferência patrimonial anteriormente efectuada ao abrigo do acto de liquidação anulado e, como tal, comprovadamente destituída de fundamento jurídico susceptível de a justificar, sendo que é essa transferência patrimonial que aqui está em causa [aliás, importa não perder de vista que, a nova liquidação, de acordo com a alegação do Recorrente só teve lugar depois da prolação da sentença e, portanto, esta nunca poderia ter ponderado tal questão. De resto, se é certo que a eventual substituição do acto ilegal por outro com idêntico conteúdo, no exercício do mesmo poder de definição jurídica (renovação do acto anulado) pode ter o alcance de dispensar a Administração de cumprir, total ou parcialmente, o dever de reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, não devemos deixar de ter presente que, na medida em que essa substituição não tenha efectivamente lugar, prevalecerá o efeito repristinatório da anulação com o consequente dever de proceder àquela reconstituição. Não basta, assim, “que o procedimento tenha sido retomado e que, nesse âmbito, tenham sido praticados actos e diligências: é necessário que o procedimento tenha sido de novo concluído com a emissão de uma decisão final que, renovando o acto anulado sem desconformidade com a sentença, dê novo fundamento à situação constituída por aquele acto, em termos de dispensar a reconstituição da situação que deveria existir sem ele”. Ora, no caso, como dissemos, o Município do Porto retomou o procedimento, tendo ordenado a audição da ora Recorrida, mas não efectuou qualquer liquidação durante o prazo de execução espontânea do julgado – assim, Mário Aroso de Almeida – Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pág. 1117 e nota (1248)].

Como salienta a boa doutrina, mesmo que a administração tributária tenha efectuado uma nova liquidação “não pode deixar de cumprir os seus deveres de dar execução ao julgado anulatório, restituindo ao contribuinte o que houver pago com base no acto anulado” (ressalvadas as situações em que pode operar a compensação) – cf. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, Volume II, 2011, pág. 525).

2.2.1. 3. Deste modo, também não se vislumbra qualquer fundamento legal para sustentar o procedimento de “encontro de contas” (para utilizarmos, ipsis verbis, a expressão do Recorrente) a que se refere o Recorrente na conclusão r) das suas alegações de recurso.

Admite-se que, uma vez praticado um novo acto de liquidação, possa, em execução de julgado, ser efectuada a compensação que se refere o artigo 89º, nº 1 do CPPT, verificados que sejam os respectivos requisitos – pronunciando-se a favor de desta possibilidade, Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e Processo Tributário, anotado e comentado, Volume II, 6ª edição, 2011, pág. 525.

No entanto, fora desse quadro legal que regula o instituto da compensação de dívidas da administração tributária com créditos do contribuinte não vemos como possa operar, legalmente, qualquer “encontro de contas”.

Ora, essa compensação de dívidas por iniciativa da administração tributária prevista no artigo 89º do CPPT, a admitir-se, haverá de ter lugar em execução espontânea de julgado e os seus requisitos devem verificar-se até ao termo do respectivo prazo, o que, no caso, não sucedeu, pois a admitir-se que teve lugar, ocorreu, necessariamente, em momento posterior ao da sentença e esta considerou (sem que nisso tenha sido objecto de impugnação por esta via de recurso) que o Recorrente não executou espontaneamente o julgado anulatório aqui em causa.

Não estando, assim, reunidos os pressupostos para efectuar a dita compensação, outro caminho não restava ao Município d… senão o de restituir ao contribuinte o que este pagou em cumprimento da obrigação tributária resultante do acto tributário anulado, independentemente de ter sido praticado um novo acto de liquidação relativamente à mesma situação jurídica – neste mesmo sentido, Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e Processo Tributário, anotado e comentado, Volume II, 6ª edição, 2011, pág. 525.

2.2.1. 4. Finalmente, não vemos que mereça acolhimento a alegação do Recorrente no sentido de que execução da sentença anulatória nos termos impostos pela sentença recorrido é ilegal por implicar a violação das normas legais contidas nos artigos 76º, 116º e 117º do DL 555/99, de 16 de Dezembro que estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação.

Neste ponto, a tese do Recorrente reconduz-se, no essencial, ao seguinte: o pagamento da taxa cuja liquidação foi anulada é pressuposto de validade e eficácia da emissão da emissão do alvará de licença de construção que foi emitido a favor da ora Recorrida e como tal, no caso de ser cumprida a sentença nos moldes explanados pelo Tribunal recorrido, isso significaria a desconsideração de um dos pressupostos indispensáveis impostos por lei como condição para a emissão de tal alvará.

Salvo o devido respeito, o Recorrente labora em erro manifesto.

É certo que, nos termos do disposto no artigo 116º, nº 1 do RJUE, “a emissão dos alvarás de licença e de autorização de utilização e a admissão de comunicação prévia previstas no presente diploma estão sujeitas ao pagamento das taxas”, actualmente, aquelas a que se refere a alínea b) do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Janeiro.

No entanto, como parece óbvio, daí não resulta qualquer limitação relativamente ao alcance dos julgados anulatórios dos actos de liquidação dessas taxas.

No limite, aquilo que sustenta o Recorrente é que a emissão de um alvará de licença de construção depende do pagamento das taxas que se mostrem devidas, ainda que as mesmas sejam ilegais e que, uma vez pagas e enquanto se mantiver o alvará de licença de construção não poderão essas taxas ser restituídas, ainda que a respectiva liquidação seja declarada nula ou seja anulada em sede judicial.

Aliás, na tese do Recorrente, uma vez que na sequência da anulação, o tribunal, não obstante a verificada ilegalidade da liquidação, não poderia condenar na restituição da quantia paga pelo contribuinte, aquele estaria dispensado de proceder a nova liquidação. Na verdade, bastaria, para inviabilizar a restituição da quantia entregue com base na liquidação anulada, a circunstância de ter sido emitido o alvará de licença de construção. E isto, como bem se compreende, não pode ser.

Ainda que a lei determine, como determina, que a emissão do alvará de licença de construção está sujeita e depende do pagamento das taxas que forem devidas, não cremos que possa disputar-se que o acto de liquidação dessas taxas está sujeito ao controlo contencioso de legalidade nos mesmos termos em que o está qualquer outro acto de liquidação de taxas ou impostos.

De resto, importa ter presente que “a cobrança da taxa não é pressuposto do licenciamento; o licenciamento é que é pressuposto da sua cobrança” – nestes termos, Maria José Castanheira Neves – Fernanda Paula Oliveira – Dulce Lopes, Regime Jurídico da urbanização e Edificação, Comentado, Almedina, pág. 494.

Como assim, no exercício desse controlo contencioso, uma vez decidido no sentido ilegalidade do acto de liquidação e, consequentemente, da respectiva anulação ou declaração de nulidade, haverá que extrair as consequências do julgado que assim se produza com toda a amplitude, nomeadamente, no que concerne à execução do efeito repristinatório da anulação.

Finalmente, sempre se diga que também não se vê que, anulada a liquidação da taxa, isso mesmo implique a caducidade da licença – cf. artigo 71º do RJUE no qual se prevêem as situações susceptíveis de implicar a referida caducidade da licença.

Também por aqui se mostra claudicante a pretensão do Recorrente de ver revogada a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto na parte em que o condenou a restituir a quantia correspondente à taxa cuja liquidação foi anulada.

2.2.1. 5. Importará, agora, conhecer da questão de saber se a sentença incorreu em erro de julgamento na parte em que condenou a Recorrente no pagamento de juros indemnizatórios.

Diga-se, previamente, que, na conclusão a) das alegações a Recorrente anuncia que recorre e, portanto, que não se conforma com a sentença, na parte em que esta a condenou a devolver à Recorrida o montante de €1.430.351,51, acrescido dos juros indemnizatórios.

Ora, tendo afirmado a Recorrente, explicitamente, na conclusão a) das suas alegações a discordância com a sua condenação no pagamento de juros indemnizatórios, será isso suficiente para que consideremos que, também nessa parte, a decisão não passou em julgado.

Sendo isto assim, pensamos que a este Tribunal de recurso se impõe uma pronúncia sobre a questão pois que a mesma apenas implica a aplicação do direito aos factos que já se mostram provados e isso mesmo constitui actividade própria (oficiosa) do juiz e como se sabe, cumpre ao tribunal ad quem decidir as questões que digam respeito à exclusiva definição do direito e à restrita interpretação e aplicação das normas legais – neste sentido, acórdão STJ 3 Nov. 2005, processo 05B2463, disponível no endereço www.dgsi.pt.

De resto, importa ter presente que, na perspectiva do Recorrente, o ataque à condenação nos juros indemnizatórios representa um menos em relação à condenação na restituição da quantia correspondente à taxa cuja liquidação foi anulada.

Dito de outro modo: embora de modo não explícito, o Recorrente cingiu a impugnação por via de recurso da condenação no pagamento de juros indemnizatórios, aos fundamentos que aduziu para contrariar a condenação na restituição do montante correspondente à taxa cuja liquidação foi anulada.

Sendo assim, parece incontornável a conclusão de que a questão da condenação no pagamento dos juros indemnizatórios foi pleiteada pelo Recorrente em termos suficientes para impor a este Tribunal de recurso que sobre a mesma se pronuncie com ampla liberdade quanto à determinação do direito aplicável (de resto, importa ter presente que a própria sentença recorrida, a propósito da condenação nos juros indemnizatórios se limitou tê-la como implicada, de forma automática, pela condenação na restituição da quantia correspondente à taxa, numa lógica de linear causalidade).

Entrando agora no mérito do recurso, nesta parte, diremos que o mesmo não poderá deixar de proceder.

Constitui, com efeito, jurisprudência consolidada da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, a de que, quando o acto de liquidação objecto de impugnação é anulado apenas por vício de forma, não há suporte legal para a atribuição de juros indemnizatórios ao impugnante.

Limitamo-nos, por isso e a este propósito, a remeter para o que se escreveu no acórdão STA de 29/10/2008, proferido no recurso 622/08, disponível em www.dgsi.pt:

“As situações em que há lugar a pagamento de juros indemnizatórios são indicadas no artigo 43º da LGT. (…).

Relativamente a anulação de actos tributários em processo judicial, o regime dos juros indemnizatórios é indicado no n.º 1 deste artigo, nos termos do qual «são devidos juros indemnizatórios quando se determine em (...) impugnação judicial, que houve erro imputável aos serviços de que resulte pagamento da dívida tributária em montante superior ao legalmente devido».

Assim, à face deste n.º 1, o que é relevante para efeitos da atribuição de juros é que haja um erro que seja imputável aos serviços da Administração Fiscal.

Aquela expressão erro, sem qualquer qualificativo, abrange tanto o erro de facto como o erro de direito.

Mas, a utilização da expressão «erro», e não «vício» ou «ilegalidade» para aludir aos factos que podem servir de base à atribuição de juros, revela que se tiveram em mente apenas os vícios do acto anulado a que é adequada essa designação, que são o erro sobre os pressupostos de facto e o erro sobre os pressupostos de direito (Sobre o uso desta terminologia, consagrada na doutrina e na jurisprudência, pode ver-se MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, volume I, páginas 564-566.).

Na verdade, há vícios dos actos administrativos e tributários a que não é adequada tal designação, nomeadamente os vícios de forma e a incompetência, pelo que a utilização daquela expressão «erro» têm um âmbito mais restrito do que a expressão «vício», que é utilizada legislativamente para referenciar qualquer ilegalidade.

Por outro lado, constata-se que no CPPT se utiliza a expressão «vícios» quando se pretende aludir, genericamente, a todas as ilegalidades susceptíveis de conduzirem à anulação dos actos, como é o caso dos arts. 101.º (arguição subsidiária de vícios) e 124.º (ordem de conhecimento dos vícios na sentença).

Por isso, é de concluir que o uso daquela expressão «erro», tem um alcance restritivo do tipo de vícios que podem servir de base ao direito a juros indemnizatórios.

Esta é, aliás, uma restrição que se compreende.

Na verdade, a existência de vícios de forma ou incompetência significa que houve uma violação de direitos procedimentais dos administrados e por isso, justifica-se a anulação do acto por estar afectado de ilegalidade.

Mas, o reconhecimento judicial de um vício daqueles tipos não implica a existência de qualquer vício na relação jurídica tributária, isto é, qualquer juízo sobre o carácter indevido da prestação pecuniária cobrada pela Administração Fiscal com base no acto anulado, limitando-se a exprimir a desconformidade com a lei do procedimento adoptado para a declarar ou cobrar ou a falta de competência da autoridade que a exigiu.

Ora, é inquestionável que, quando se detecta um vício respeitante à relação jurídica tributária, se impõe a atribuição de uma indemnização ao contribuinte, pois a existência desse vício implica a lesão de uma situação jurídica subjectiva, consubstanciada na imposição ao contribuinte da efectivação de uma prestação patrimonial contrária ao direito.

Por isso, justifica-se que, nestas situações, não estando em dúvida que a exigência patrimonial feita ao contribuinte implica para ele um prejuízo não admitido pelas normas fiscais substantivas, se dê como assente a sua existência e se presuma o montante desse prejuízo, fazendo-se a sua avaliação antecipada, através da fixação de juros indemnizatórios a favor do contribuinte.

Porém, nos casos em que o vício que leva à anulação do acto é relativo a uma norma que regula a actividade da Administração, aquela nada revela sobre a ilicitude da relação jurídica fiscal e sobre o carácter indevido da prestação, à face das normas fiscais substantivas.

Nestes casos, a anulação do acto não implica que tenha havido uma lesão da situação jurídica substantiva e, consequentemente, com base no facto de ter ocorrido a anulação não se pode concluir que houve um prejuízo que mereça reparação.

Por isso se justifica que, nestas situações, não se comprovando a existência de um prejuízo, não se presuma o seu valor, fixando juros indemnizatórios, mas apenas se deva restituir aquilo que foi recebido, por deixar de existir o suporte jurídico da transferência da quantia paga para o erário público, o que poderá constituir já um benefício para o contribuinte, perante a realidade da sua situação tributária. (Esta solução de restituição do recebido sem qualquer outra compensação não é mesmo uma peculiaridade do direito fiscal, sendo a prevista na lei civil para os casos de anulação de actos ou negócios jurídicos em que as partes estão de boa fé (arts. 289.º, n.ºs 1 e 3, e 1270.º do Código Civil), que nos casos da existência de um acto tributário como suporte da deslocação patrimonial do contribuinte para a Fazenda Nacional é de presumir (art. 1260.º, n.º 2, do Código Civil).

Trata-se, assim, de uma solução equilibrada no domínio processual.

Na verdade, perante o simples reconhecimento judicial de um vício de forma ou de incompetência fica-se na dúvida sobre se estavam reunidos os pressupostos de facto e de direito de que a lei faz depender o pagamento de uma prestação tributária; se essa dúvida é um motivo suficiente para não exigir uma deslocação patrimonial do contribuinte para a Fazenda Pública (justificando a restituição da quantia paga) também, por identidade de razão, essa mesma dúvida será suporte bastante para não impor uma deslocação patrimonial efectiva em sentido inverso (pagamento de uma indemnização); verdadeiramente, a regra aplicável, a mesma em ambos os casos, é a de não impor deslocações patrimoniais sem uma prova positiva da existência de uma situação, ao nível da relação tributária, em que elas devem ocorrer.

Assim, compreende-se que, nos casos em que há uma anulação de um acto de liquidação por não se verificarem os pressupostos de facto ou de direito em que devia assentar, havendo a certeza de que a prestação patrimonial foi indevidamente exigida, seja atribuída uma indemnização (no caso sob a forma de juros), e não seja feita idêntica atribuição nos casos em que a decisão judicial não implica a antijuricidade material da exigência daquela prestação.

Isto não significa, que, na sequência de uma anulação judicial originada em vício de forma ou incompetência, o contribuinte que se sinta lesado nos seus direitos patrimoniais esteja legalmente impedido de exigir judicialmente a reparação a que se julgue com direito, o que lhe é assegurado não só pela Constituição (art. 22.º da CRP), como pela lei ordinária (Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, e, anteriormente, DL n.º 48051, de 21-11-67, diplomas estes em que se faz equivaler qualquer ilegalidade a ilicitude, como se vê pelos seus arts. 9.º e 6.º, respectivamente).

Porém, para obter esta reparação, o contribuinte terá de fazer, em processo próprio, a demonstração da existência do direito a essa indemnização, à face das regras gerais da responsabilidade civil extracontratual, como qualquer outra pessoa que seja lesada nos seus direitos por actos de outrem, não havendo qualquer norma constitucional ou legal que imponha que, em todos os casos de anulação de actos administrativos, se presumam os prejuízos, como está ínsito nas normas que prevêem a atribuição de juros indemnizatórios. (Esta questão foi já apreciada, neste sentido, por este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 5-5-1999, recurso n.º 5557-A, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 487, página 181, relativamente ao regime de juros indemnizatórios previsto no art. 24.º do CPT, que é, no que releva para apreciação do recurso, essencialmente idêntico ao previsto no art. 43.º da LGT.)”.

Conclui-se, assim, que estando em causa a execução de um julgado que anulou um acto de liquidação com fundamento num vício não substancial, carece de suporte legal a condenação do ora Recorrente no pagamento de juros indemnizatórios e assim, não poderá a sentença, nessa parte, manter-se na ordem jurídica - neste mesmo sentido, cf. acórdão STA 25 Jun. 2009, recurso 0346/09, disponível em versão integral no sítio www.dgsi.pt.

2.2.1. 6. Todavia, implicando a execução da sentença a restituição de uma quantia pecuniária correspondente à taxa ilegalmente liquidada, já se mostram, porém, devidos juros de mora a partir do termo do prazo da sua execução espontânea (artigos 102.º, n.º 2 da LGT), pelo que, neste segmento, a sentença recorrida merece confirmação – cf. acórdão STA 25 Jun. 2009, recurso 0346/09, anteriormente citado.

2.2.2. A segunda questão que importa apreciar e decidir é a de saber se o Tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento ao ter fixado ao Presidente da Câmara Municipal do Porto uma sanção pecuniária compulsória à razão de 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo estabelecido, venha a verificar-se na execução da sentença [conclusões x) a ff) das alegações de recurso].

Na sentença recorrida, depois de algumas considerações genéricas sobre a sanção pecuniária compulsória no âmbito normativo do CPTA, escreveu-se o seguinte: “Assim, e visando acautelar o cumprimento efectivo da decisão a proferir, por cada dia de atraso no cumprimento da decisão, o Presidente da Câmara Municipal d… será condenado numa sanção pecuniária compulsória correspondente a 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor à data da decisão condenatória que vier a ser proferida.”

Entende o Recorrente que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto não expressou as razões e os factos concretos que permitam concluir pela legalidade da imposição desta medida e que, por isso, deve a sentença, nessa parte ser revogada.

Vejamos.

Resulta do disposto no artigo 179º, nº 3 do CPTA que “quando tal se justifique, o tribunal condena (…) os titulares dos órgãos incumbidos de executar a sentença ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, segundo o disposto no artigo 169º”.

Trata-se, como se vê, de uma faculdade de que o tribunal dispõe para prevenir o eventual incumprimento da pronúncia proferida nos termos do nº 1 do artigo 173º do CPTA (“quando julgue procedente a pretensão do autor, o tribunal especifica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença e identifica o órgão ou órgãos administrativos responsáveis pela sua adopção, fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem ser praticados”) e que deve ser imposta apenas quando isso se justifique pelo que, a ter lugar, “carece de ser fundamentada pelo juiz em considerações ou antecedentes que tornem previsível a dificuldade de obter uma execução espontânea da sentença” – nestes termos, Mário Aroso de Almeida – Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pág. 287.

A conclusão de que, em determinada situação, se justifica que se imponha uma sanção pecuniária compulsória, implica um processo judicativo-decisório de ponderação que, necessariamente, haverá de assentar em concretas razões objectivas, emergentes do processo e externadas pelo tribunal na sua decisão.

Ora, na sentença recorrida, não se vislumbra que tenha sido efectuado um processo de ponderação que tenha obedecido a tais requisitos. Em rigor, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto escusou-se a ensaiar qualquer juízo fundamentador da conclusão pressuposta na sua decisão no sentido de que, no caso concreto, se justificava que ao Presidente da Câmara Municipal d… fosse imposta uma sanção pecuniária compulsória para acautelar o incumprimento por parte deste da condenação imposta.

Não pode, pois, nesta parte, manter-se a sentença recorrida.

3. Decisão

Assim, pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em:

a) Conceder parcial provimento ao recurso;

b) Revogar a sentença recorrida na parte em que condenou o Recorrente no pagamento de juros indemnizatórios calculados sobre o montante de €1.430.751,51.

c) Revogar a sentença recorrida na parte em que fixou ao Presidente da Câmara do Porto uma sanção pecuniária compulsória à razão de 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo estabelecido, venha a verificar-se na execução da sentença;

d) Manter, no mais, sentença recorrida.

Custas por Recorrente e Recorrida nas proporções de 60% e de 40%, respectivamente.

Porto, 10 de Novembro de 2011

Álvaro Dantas

Anabela Russo

Catarina Almeida e Sousa