11465/14 - Tribunal Central Administrativo Sul

Quando o ato administrativo é emitido em obediência estrita à legalidade administrativa em sentido estrito (ato vinculado), não há lugar à aplicação do princípio da proporcionalidade administrativa ou do princípio administrativo da proteção da confiança legítima

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul: RELATÓRIO · SINDICATO NACIONAL DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL (STAL), com sede na Rua Frei Manuel Cardoso, n.º 16, em Lisboa, em representação dos seus ASSOCIADOS Manuel ……………, Faustino …………, Hugo …………., Paulo ……….. e Diogo ………, intentou Ação administrativa especial contra · MUNICÍPIO DE CARTAXO. Pediu ao T.A.C. de Leiria o seguinte: - Declaração de nulidade ou anulação dos despachos que declararam a nulidade das reclassificações profissionais dos associados do autor como Bombeiros Municipais de 2.ª e 3.ª Classe, ordenando-lhes a reposição das quantias por eles auferidas. Por acórdão de 17-10-2013, o referido tribunal decidiu julgar parcialmente procedente a presente ação e em consequência: -anular o despacho proferido a 6 de Março de 2009 – Despacho n.° 04/2009 PC - de revogação das reclassificações dos associados do autor, Hugo ……. e Paulo ………., mantendo-se, porém, tal revogação em relação aos associados Manuel …………, Faustino ………….. e Diogo …………, e -anular o despacho de restituição dos valores recebidos por todos os associados do autor, enquanto bombeiros municipais, proferido a 6 de Março de 2009 - Despacho n.° 04/2009 PC. Inconformado, o r. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões: Os associados do A. (Hugo ………… e Paulo ……….) não preenchiam a totalidade dos requisitos necessários à reclassificação, por carecerem de qualificações profissionais para o ingresso na carreira; Os cursos e ações de formação frequentados não substituem essas qualificações; A falta desses requisitos determina, de forma vinculada, a anulabilidade dos atos administrativos consubstanciados nos despachos que determinaram as reclassificações. -- Assim sendo, a falta de audiência prévia dos interessados degrada-se em mera irregularidade, sem efeitos invalidantes dos atos. Foram violados, assim, os artigos 5º do Dec. Lei nº 218/2000 (1), 16º d) (2) e 18º (3) do Dec. Lei nº 106/2002 e "a contrario" o art 100º do CPA ; A questão da proteção da confiança não se esgota na forma como foi analisada no Acórdão; Com efeito, há que ter em conta os deveres dos beneficiários relativamente à conformidade da sua situação decorrente do despacho de reclassificação com a lei, de que devem ter um conhecimento, pelo menos, sumário, designadamente quanto aos requisitos legais dessa reclassificação; A proteção da confiança exige o decurso de um prazo razoável que justifique a crença plausível na subsistência da situação jurídica criada; Não se verifica constituir esse período razoável o decurso de apenas 9 meses entre os despachos de reclassificação e o despacho que os revoga; Foi feita uma errada interpretação do nº 2 do art 6º-A do CPA , de que resultou a sua violação; Nestes termos, em face das violações das normas legais invocadas, deve o Acórdão ser revogado e substituído por outro que, reconhecendo-o, julgue a ação improcedente e mantenha o despacho impugnado. O recorrido contra-alegou, concluindo: 1° O aresto em recurso efetuou uma correta interpretação do direito ao julgar procedente o vício de falta de audiência prévia em relação aos associados do recorrido, Hugo ……….. e Paulo ………., uma vez que estava provado que possuíam as habilitações literárias necessárias para Ingressar na carreira de Bombeiro e já desempenhavam as funções dessa carreira mesmo há mais de um ano, sendo certo que a exigência da realização de um estágio não se aplica quando em causa estava uma reclassificação profissional. 2° Neste sentido se pronunciou o Venerando Supremo Tribunal Administrativo, determinando que "...Sendo a reclassificação prevista no referido art.° 15° concretizada sem exercício das funções da carreira distinta daquela em que está integrado, é de interpretar aquela referência ao exercício de funções correspondentes ã nova carreira como reportando-se à globalidade das funções desta carreira ou, pelo menos, à parte destas funções que exige maior qualificação, pois só assim se compreenderá que se assente no mero exercício de funções o reconhecimento implícito da idoneidade do funcionário para desempenhar a totalidade das funções desta carreira, que está ínsito na possibilidade de reclassificação..." (v. Ac. do STA, de 2 de Fevereiro de 2006, Proc. n° 1033/05, disponível em www.dgsi.pt e PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública - Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1° Vol., Coimbra Editora, pág. 428, nota 1133). 3° O aresto em recurso efetuou uma correta aplicação do direito ao anular a ordem de reposição dos vencimentos auferidos, pois não só não há lugar a essa reposição quando o funcionário está de boa-fé e prestou o trabalho pelo qual foi pago (v. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10° Ed., 2° Vol., pág. 646, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, pág.436, LUIS COSCULLUELA MONATNER, "Consideraciones sobre el enriquecimento injusto em el Derecho Administrativo", in RAP, n° 84, 1977, pág. 189, ALEXANDRA LEITÃO, O Enriquecimento sem causa na Administração Pública, Lisboa, 1998, págs. 53 e 127 e Ac. do TCA Sul, de 30 de Novembro de 2000, Proc. n° 256/97), mas também por essa reposição envolver um locupletamento da entidade demandada, ora recorrente, à custa dos seus trabalhadores, a qual teria quem lhe tivesse feito o trabalho sem o ter pago. O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo. Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência. Este tribunal tem presente o seguinte: (i) o “primado do Estado democrático e social de Direito material”, num contexto de uma vida política e económica submetida ao “bem comum” e à “suprema e igual dignidade de cada pessoa”; (ii) os “valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa lei fundamental”, (iii) os “princípios estruturantes do Estado de Direito” (ex.: juridicidade, segurança jurídica (4) e igualdade (5) ), (iv) as “normas-regras” e as “normas-princípios” pertinentes (6), e ainda (v) as “máximas metódicas” do Estado democrático e social de Direito material, como por exemplo e sempre que metodologicamente possível e necessário, a “igualdade” e a “proporcionalidade jurídica” através das suas três submáximas racionais. QUESTÕES A RESOLVER Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas). Temos, pois, de apreciar o seguinte contra a decisão do tribunal a quo : -erro de julgamento de direito por violação do artigo 5º /1/a) do DL 218/2000 e dos artigos 16º /d) e 18º do DL 106/2002 ; -erro de julgamento de direito por errada aplicação do princípio da proteção da confiança legítima. II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. FACTOS PROVADOS segundo o tribunal recorrido «(…)» Continuemos. 2. APRECIAÇÃO DO RECURSO Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e para, de modo facilmente sindicável, apreciarmos o seu mérito. Vejamos, pois. A) DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 5º/1/a) DO D.L. 218/2000 E DOS ARTIGOS 16º/d) E 18º DO D.L. 106/2002 O recorrente considera que a decisão recorrida é ilegal, porque ignora que Hugo ………. e Paulo ………. (ambos com o 9º ano) não preenchiam a totalidade dos requisitos necessários à reclassificação, por carecerem de qualificações profissionais para o ingresso na carreira, referindo-se aparentemente ao estágio previsto nos artigos 5º /1/a) do DL 218/2000 e 16º/d) do DL 106/2002 , transcritos supra, estágio também previsto no artigo 15º /1/b) do DL 497/99 - regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública. (7) É verdade que o Ac. do STA de 2-2-06, P. nº 01033/05, foi assim sumariado: «I – O art. 15.º do Decreto-Lei n.º 497/99 , de 19 de Novembro, estabelece um regime especial de reclassificação de funcionários, de carácter obrigatório, aplicável apenas a situações de desajustamento funcional subsistentes à data da sua entrada em vigor. II – Tratando-se de uma norma especial, o seu regime prevalece sobre as disposições gerais daquele diploma, no seu específico domínio de aplicação. III – Assim, por não serem indicados naquele art. 15.º, não são exigidos para a reclassificação obrigatória nele prevista os requisitos de exercício das funções correspondentes à nova carreira em comissão de serviço extraordinário e apuramento da aptidão do funcionário, indicados no art. 6.º, n.ºs 2 e 3, do mesmo diploma, entre as suas disposições gerais. IV – Para ser viável a reclassificação prevista naquele art. 15.º, é necessário que o funcionário esteja a exercer as funções correspondentes à nova carreira no momento da entrada em vigor daquele Decreto-Lei. V – Sendo a reclassificação prevista no referido art. 15.º concretizada sem estágio e sem qualquer forma específica de avaliação da aptidão do funcionário para o exercício das funções da carreira distinta daquela em que está integrado, é de interpretar aquela referência ao exercício de funções correspondentes à nova carreira como reportando-se à globalidade das funções desta carreira ou, pelo menos, à parte destas funções que exige maior qualificação, pois só assim se compreenderá que se assente no mero exercício de funções o reconhecimento implícito da idoneidade do funcionário para desempenhar a totalidade das funções desta carreira, que está ínsito na possibilidade de reclassificação». Só que, no caso presente, não foi alegado sequer que os associados do autor estavam na situação de desajustamento funcional quando o DL 497/99 entrou em vigor. Nada há aqui sobre isso. Pelo que não é possível nos contentarmos no caso presente com um «exercício de funções correspondentes à nova carreira como, reportando-se à globalidade das funções desta carreira ou, pelo menos, à parte destas funções que exige maior qualificação». Nestes termos, tem de se aplicar normalmente o disposto nos cits. artigos 5º /1/a) do DL 218/2000 e 16º/d) do DL 106/2002 . Daí resulta claramente que os associados do A. teriam de ter, além do 9º ano de escolaridade, aprovação em estágio com classificação não inferior a 14 valores. Só que nada foi alegado e provado sobre um tal estágio. Portanto, ao ignorar a necessidade deste estágio, o acórdão recorrido violou os artigos 5º /1/a) do DL 218/2000 e 16º/d) e 18º do DL 106/2002 , supra transcritos. Procede, portanto, esta questão das conclusões do recurso. B) DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO POR ERRADA APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA Nesta sede convém fazer uma distinção que o T.A.C. não fez, no contexto do seu entendimento sobre a ilegalidade ou não da concreta decisão de revogar os atos administrativos que reclassificaram os associados do A. como bombeiros. No que diz respeito ao Hugo e ao Paulo ….., temos situações distintas das do Manuel, do Faustino e do Diogo. A revogação (ou anulação administrativa) impugnada em juízo seria ilegal apenas quanto ao Hugo e ao Paulo; quanto aos restantes, seria legal. Não obstante isso, o T.A.C. aplicou o princípio da proteção da confiança legítima da mesma forma a todos os cinco. Mas é fácil de perceber que, tendo o T.A.C. concluído daquela maneira, não era juridicamente possível aplicar assim, indistintamente, o princípio da proteção da confiança legítima aos cinco trabalhadores. Este princípio, também bem explanado no acórdão recorrido, foi ali mal aplicado. Vejamos. A 1ª instância escreveu o seguinte: «O princípio da boa-fé, na sua vertente de tutela da confiança, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem. «No âmbito da atividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efetivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou. «O artigo 6º-A do CPA consagra expressamente o princípio da boa-fé, nas relações entre a Administração e os particulares. «… «Ora, a violação da confiança pode gerar uma multiplicidade de consequências: «-a invalidade do ato; «-pode implicar o incumprimento de uma obrigação; «-pode limitar os efeitos do incumprimento de uma obrigação e pode, finalmente, «-gerar uma obrigação de indemnizar, já que a infração do princípio da boa-fé seria a ilicitude determinante da indemnização, sempre que se verificassem os demais pressupostos. «Mas, podemos perguntar: a violação da boa-fé pode gerar o dever de indemnizar? «Aplicando este regime ao caso dos autos podemos dizer que os autores acreditaram num Despacho do Vereador Câmara Municipal do Cartaxo, Francisco ………., com competência delegada, por força da atribuição conferida ao Presidente da Câmara Municipal prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 68.º da Lei n.º 5-A/2002 , de 11 de Janeiro (Factos Provados 29., 33., 34., 35., 36., 38. e 39.), suportado na informação do comandante dos bombeiros municipais (Facto Provado 28.). «O Despacho do Vereador da Câmara era claro, explicitando que se “...procedia à reclassificação de acordo com a legislação em vigor...”. «O Tribunal considera verificados todos os pressupostos da tutela jurídica da confiança, como vamos ver. Existe uma situação de confiança conforme com o sistema, estando os autores numa posição de boa-fé, atenta a qualidade do autor do ato (Vereador com competência delegada). Os autores não contribuíram com o seu comportamento para a criação da situação em causa, muito pelo contrário, já que desempenhavam as funções de bombeiro municipal sem, todavia, receberem como tal, arriscando a vida nos mesmos termos dos restantes colegas. «Houve um investimento de confiança dos autores, aceitando o novo lugar (Factos Provados 30., 31., 32., 36. e 37.). A aceitação do lugar está de facto conexionada com a situação de confiança objetivamente criada. «Para haver ilicitude, como acima referimos, basta que a confiança do tutelado mereça proteção jurídica e tenha sido atingida. Já vimos que pelo art. 6º-A do CPA a situação dos associados do autor se enquadra nesse quadro: confiança juridicamente tutelada lesada pelo réu. «Porém, o Tribunal apenas aceita verificar-se o requisito da ilicitude, enquanto pressuposto da responsabilidade civil, entendendo que não deve ser desvalorizado e desconsiderado o instituto da revogação de ato ilegal (sob pena do disposto no artigo 141º do CPA se tornar quase inaplicável, desde que se gerasse confiança legítima ao (s) seu (s) destinatário (s)), que é o que o autor pretende. «A atribuição de efeitos putativos a atos nulos, conforme o artigo 134.º do CPA , não é aplicável ao caso dos presentes autos, na medida em que o vício de violação de lei não gera a nulidade, pelo que não é possível pedir a atribuição de efeitos putativos à decisão ilegal (como vimos) de reclassificar os associados do autor. O que se pede é a atribuição de efeitos putativos à decisão ilegal de reclassificação dos associados do autor e isso não é possível, desde logo porque não é aplicável o disposto no artigo 134.º a atos anuláveis, como sucede com um ato que padece de vício de violação de lei, razão pela qual foi revogada (com base no artigo 141.º do CPA ). «Por isso procede a violação do princípio da proteção da confiança e da violação do princípio da boa-fé, mas ele apenas não produz os efeitos pretendidos, ou seja, a manutenção do ato ilegal de reclassificação em relação aos associados do autor, sobretudo atribuindo-lhes efeitos putativos, conforme estabelecido no artigo 134.º do CPA ». Portanto, o T.A.C. entendeu haver lugar a responsabilidade civil, mas não à invalidação do ato administrativo praticado (alegadamente) em violação do cit. principio. Só que, na p.i., não foi feito qualquer pedido indemnizatório. E, mais, o tribunal considerou, sem se debruçar sobre os casos distintos, ser de anular a decisão de mandar restituir as verbas remuneratórias dos cinco associados do ora sindicato autor, i.e., dos dois cuja nomeação teria sido legal e dos três cuja nomeação teria sido ilegal. Prossigamos, agora, quanto a este despacho para restituição dos valores recebidos por todos os cinco associados do autor (um ato consequente), no contexto em que nos movemos: não há ilegalidade substantiva ou material no ato administrativo antecedente, de revogação das cinco nomeações por reclassificação em causa, pois estas cinco nomeações foram todas ilegais (como demonstrámos). Ora, invoca o recorrente, quanto ao tema da restituição das verbas pagas a mais aos associados do autor, no contexto da ilegal nomeação como bombeiros, que os factos provados não permitem alicerçar a conclusão de que o despacho que mandou restituir os montantes salariais a mais violou o princípio da proteção da confiança legítima. E tem razão. Quanto aos cinco associados do A., temos que ter presente que não havia aqui, nem no ato de nomeação (ilegal) dos bombeiros, nem no ato (legal) de anulação administrativa (ou revogação: artigos 141º e 145º /2 do CPA ) das nomeações ilegais, nem no consequente ato de mandar restituir o indevidamente pago e recebido, qualquer margem de livre decisão administrativa (cfr. em geral MARCELO REBELO DE SOUSA/A.S.MATOS, D. Admin. Geral , I, §10). A A.P. estava proibida de os nomear neste contexto factual e, portanto, estava obrigada/vinculada a, nos prazos legais, corrigir a ilegalidade por si criada, repondo os factos como se a ilegalidade inicial não tivesse sido cometida. É o que, a nosso ver, decorre do princípio ou, melhor, da regra superior da legalidade administrativa consagrada na Constituição e no CPA. Com efeito, o município réu não tinha margem de liberdade decisória quanto a nomear ou não nomear naquelas condições e, logo, não a tinha também quanto a revogar, por anulabilidade, as nomeações feitas nove meses antes (cfr. D. FREITAS DO AMARAL, Curso …, II, 2ª ed., pp. 501-502, e referências ali contidas). O mesmo é de entender quanto aos atos de mandar repor ou restituir as remunerações indevidamente pagas e recebidas (cfr. artigos 141º e 145º /2 do CPA ). Por este motivo não há aqui lugar à aplicação do princípio jurídico-administrativo da proteção da confiança legítima. Assim se conclui que não houve violação de tal princípio jurídico-administrativo, inaplicável no caso presente de atos administrativos vinculados. Procede, portanto, esta questão das conclusões do recurso. Cumpre ainda sublinhar que outra questão, não discutível neste processo, é a da eventual compensação dos trabalhadores por estarem ou terem estado a exercer determinadas funções e atividades fora da sua carreira ou categoria profissionais, com eventuais danos seus e “no interesse” das atribuições e competências municipais. DECISÃO Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com o disposto nos artigos 202º e 205º da Constituição, acordam os Juizes do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido na parte impugnada e, julgando a ação improcedente, absolver o réu dos pedidos. Custas a cargo do a. em ambos os tribunais. (Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator) Lisboa, 12-2-2015 Paulo Pereira Gouveia Nuno Coutinho Carlos Araújo (1)Artigo 5.º Requisitos 1 - São requisitos da reclassificação profissional: A titularidade das habilitações literárias e das qualificações profissionais legalmente exigidas para o ingresso e ou acesso na nova carreira; O exercício efetivo das funções correspondentes à nova carreira, em comissão de serviço extraordinária, por um período de seis meses, ou pelo período legalmente fixado para o estágio, se este for superior. 2 - O requisito previsto na alínea b) do número anterior pode ser dispensado quando seja comprovado com informação favorável do respetivo superior hierárquico o exercício, no mesmo serviço ou organismo, das funções correspondentes à nova carreira por período não inferior a um ano ou à duração do estágio de ingresso, se este for superior. (2)Artigo 16.º Recrutamento para a carreira de bombeiro municipal O recrutamento para as categorias da carreira de bombeiro municipal obedece às seguintes regras: Chefe, de entre subchefes com, pelo menos, três anos na categoria, com classificação de Bom e aproveitamento em curso de promoção; Subchefe, de entre bombeiros de 1.ª classe com, pelo menos, três anos na categoria, com classificação de Bom e aproveitamento em curso de promoção; Bombeiro de 1.ª classe e de 2.ª classe, de entre bombeiros de 2.ª classe e de 3.ª classe, respetivamente, com, pelo menos, três anos na categoria, com classificação de Bom e aproveitamento em curso de promoção; De 3.ª classe, de entre bombeiros recrutas, aprovados em estágio com classificação não inferior a 14 valores. (3)Artigo 18.º Estágio 1 - O estágio a que se referem a alínea g) do artigo 15.º e a alínea d) do artigo 16.º tem carácter probatório e visa a formação e adaptação do candidato às funções para que foi recrutado, devendo integrar a frequência de cursos de formação teóricos e práticos diretamente relacionados com as funções a exercer. 2 - Podem candidatar-se ao estágio para bombeiro sapador e para bombeiro de 3.ª classe os indivíduos com idade inferior a 25 anos, completados no ano da abertura do concurso, habilitados, respetivamente, com o 12.º ano e o 9.º ano de escolaridade. … (4) Cfr. Ac. do T.C. nº 128/2009. (5) Cfr. Acs. do T.C. nº 39/88, nº 186/90, nº 310/2000 e nº 491/2002 e nº 187/2013; Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights , trad., pp. 44 ss, 394-395 e 414. (6) Cfr. Robert Alexy, A construção dos direitos fundamentais, in : Direito & Política, nº 6 (2014), pp. 38-48. (7) Artigo 15.º Situações funcionalmente desajustadas 1 - Os serviços e organismos abrangidos pelo presente diploma procederão, no prazo máximo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor do presente diploma, à reclassificação obrigatória dos funcionários que vêm exercendo funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estão integrados, desde que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes condições: Exerçam essas funções há mais de um ano até ao final do prazo acima estabelecido; Possuam os requisitos habilitacionais e profissionais exigidos para o provimento na nova carreira; As funções que vêm assegurando correspondam a necessidades permanentes do serviço; Exista disponibilidade orçamental. 2 - A reclassificação prevista no número anterior determina a transição para a categoria de ingresso, em lugares vagos ou a aditar automaticamente ao quadro de pessoal, se necessário.