1/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 1/89 [1] Processo: n.° 28/88. 1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira. Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório O Ministério Público (MP) recorreu para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos do disposto nos artigos 280º, n os l, alínea a), e 2 , da Constituição da Republica Portuguesa (CRP) e 72.°, n. os l, alínea a), e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucio­nal), da decisão do Juiz de Instrução Criminal de Viana do Castelo que, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, recusou a aplicação da norma constante do artigo 54. ° do Decreto-Lei n. ° 424/86, de 27 de Dezembro, e, consequentemente, indeferiu a abertura de instrução prepara­tória requerida pelo MP nos autos de inquérito preliminar por crime de contrabando de circulação previsto e punido pelo artigo 9.° do mesmo diploma legal. Considerou-se na decisão recorrida que, tratando o diploma em causa de matéria de competência reservada da Assembleia da República, na data em que foi aprovado — 28 de Agosto de 1986 — o Governo não dispunha já de credencial parlamentar válida, por haver transcorrido integralmente o prazo de 90 dias fixado na lei de autorização (Lei n.° 9/86, de 30 de Abril), estando, assim, ferido de inconstitucionalidade orgânica. Em alegações neste Tribunal, o MP pronunciou-se no sentido da não inconstitucionalidade, baseando-se, fundamentalmente, na seguinte argu­mentação: No artigo 60.° da Lei n.° 9/86, de 30 de Abril, sobrepõem-se uma injunção política dirigida ao Governo para legislar no prazo de 90 dias e uma autorização legislativa concedida ao Governo para legislar no prazo de vigência da Lei Orçamental, ou seja, até ao final de 1986; O incumprimento do prazo de injunção política origina responsa­bilidade política do Governo perante o Parlamento, mas não invalida juridicamente, por essa razão, o diploma aprovado dentro do prazo anual de duração implícita da autorização legislativa; A autorização constante do mencionado artigo 60.° da Lei n.° 9/86, incidindo sobre «infracções tributárias e sua puni­ção», «tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais apli­cáveis», legitima a emissão de normas sobre o processo das infracções fiscais aduaneiras. O recorrido nada disse. Corridos os vistos, cumpre decidir. 2 — Fundamentação O artigo 54.° do Decreto-Lei n.° 424/86, de 27 de Dezembro, estabe­lece: As guias e documentos a que se refere a alínea a) do n.° 2 do artigo 9.° devem ser apresentados no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requererá ins­trução preparatória. Por sua vez, a alínea a) do n.° 2 do artigo 9.° preceitua que incorre na pena prevista no n.° l do mesmo artigo (prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias) «quem puser ou tiver em circulação mercado­rias que, não sendo de circulação livre, se efectue sem o processamento das correspondentes guias ou outros documentos requeridos ou sem a aplicação de selos, marcas ou outros sinais legalmente prescritos». Assim sendo, o objecto do recurso consiste na questão de saber se deve ou não ser julgada inconstitucional a norma constante do artigo 54.° do Decreto-Lei n.° 424/86, na parte em que torna obrigatória a instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar por crime de contrabando, não sejam apresentadas as guias e os documentos exigidos pela alínea a) do n.° 2 do artigo 9.° do mesmo diploma. Chamado a pronunciar-se sobre a mesma questão, também em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, o Tribunal já por duas vezes decidiu julgar inconstitucional a norma do artigo 54.° do Decreto-Lei n.° 424/86, por violação do artigo 168.°, n.° l, alínea c), da Cons­tituição e com base no entendimento de que tal norma foi editada pelo Governo em área da competência reservada da Assembleia da República sem autorização legislativa válida, porquanto já se esgotara o prazo de duração da que lhe fora concedida pela Lei n.° 9/86, de 30 de Abril (Acórdãos n.° s 180/88, de 14 de Julho de 1988, e 202/88, de 28 de Se­tembro de 1988). Esta jurisprudência é de reiterar, como a seguir se irá demonstrar. O Decreto-Lei n.° 424/86, de 27 de Dezembro, reclama-se da autori­zação legislativa conferida pelo artigo 60.° da Lei n.° 9/86, de 30 de Abril (diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 1986), do seguinte teor: Artigo 60.° Infracções tributárias Serão revistas no prazo de 90 dias as disposições legais relati­vas às infracções tributárias e sua punição, por forma a: Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas pe­nas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais. Este preceito teve a sua origem no artigo 48.° da proposta de lei n.° 16/IV (Diário da Assembleia da República, 2. a série, n.° 32, de 19 de Fevereiro de 1986), relativa ao Orçamento do Estado para 1986, assim redigido: Artigo 48.° Infracções tributárias Fica o Governo autorizado a: Rever as disposições legais relativas às infracções tribu­tárias e à sua punição e definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; Proceder à revisão das normas dos diversos códigos fiscais relativos à qualificação das infracções, bem como das penas aplicáveis, no sentido de passar a conceber aqueles como ilícitos de mera ordenação social; Proceder à revisão do Código de Processo das Con­tribuições e Impostos, no sentido de o processo re­lativo às infracções fiscais passar a ser considerado como processo de contra-ordenação fiscal. Do confronto destes dois textos resulta que o Governo solicitou à Assembleia da República autorização legislativa para, além do mais, legislar sobre processo criminal aplicável aos crimes fiscais e que tal autorização legislativa lhe foi concedida nos termos do artigo 60.° da Lei n.° 9/86. Na verdade, tal autorização era necessária por tal matéria se inserir no campo da competência reservada da Assembleia da República, nos termos do artigo 168.°, n.° l, alínea c), da CRP, que dispõe assim; 1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Gover­no: …………………………………………………………………… c) Definição de crimes, penas [...], bem como processo criminal; …………………………………………………………………. É que a obrigatoriedade de instrução preparatória imposta pelo ar­tigo 54.° do Decreto-Lei n.° 424/86 para todos os casos em que no inquérito preliminar não sejam apresentadas as guias e os documentos relativos a mercadorias de circulação condicionada que alguém ponha ou tenha em circulação constitui matéria do âmbito do processo crimi­nal (cf. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 67/87, Diário da República, 2. a série, de 16 de Abril de 1987). É, aliás, pacífico que o Governo só poderia editar a norma do arti­go 54. ° acabado de citar se estivesse munido de uma autorização legislativa válida. É neste ponto que o recorrente diverge da decisão recorrida: esta sustenta haver expirado o prazo de 90 dias fixado na lei de autorização à data da edição do Decreto-Lei n.° 424/86; aquele defende a ideia de que no artigo 60.° da Lei n.° 9/86 se contém uma autorização legislativa para o Governo legislar no prazo de vigência da Lei Orçamental sobre matérias como o processo das infracções fiscais aduaneiras, não invalida­da juridicamente pelo incumprimento do prazo de 90 dias aí referido, por este se reportar a uma injunção política. Na solução deste diferendo importa lembrar que, como o Tribunal já assinalou em caso análogo (cf. o Acórdão n.° 48/84, Diário da Repú­blica, 2. a série, de 10 de Junho de 1984), «o facto de o preceito se en­contrar redigido de forma injuntiva para o Governo não altera a sua natureza. Ele valerá como uma injunção no plano político, mas tal não obsta a que, no plano jurídico, possa valer como uma autorização legislativa que o Governo poderá ou não utilizar, conforme melhor entender.» Daqui decorre que «se a injunção política vale juridicamente, em tais casos, como autorização legislativa, então, e muito naturalmen­te, o prazo cometido ao Governo para executar essa injunção há-de, paralelamente, valer também como prazo de duração da autorização legislativa implicitamente concedida» (v. Acórdão n.° 202/88 e, no mes­mo sentido, o Acórdão n.° 180/88, já citado). Da circunstância de a autorização em causa se encontrar inserida na lei que aprovou o Orçamento do Estado não se pode legitimamente extrair a consequência propugnada pelo Ministério Público relativa à vigência anual de tal autorização. Com efeito, reafirmando-se embora a jurisprudência deste Tribunal no sentido de que a exigência constante do n.° 2 do artigo 168.° da CRP, e consistente na obrigação de as au­torizações legislativas definirem a sua duração, não obsta a que se con­siderem válidas as autorizações legislativas sem prazo explícito constan­tes da Lei do Orçamento, já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento (José Manuel Cardoso da Costa, «Sobre as autorizações legislativas na Lei do Orça­mento», Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, se­parada do número especial «Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Teixeira Ribeiro», 1981), a verdade é que tal entendimento não impõe que todas as autorizações legislativas incluídas nas leis orçamentais ha­jam de dispor de uma duração anual, ainda quando delas conste expres­samente uma diferente duração. Ora, é precisamente esta última hipótese que se verifica no caso em apreciação, dado que o artigo 60.° da Lei n.° 9/86 comete ao Governo a incumbência de rever a legislação penal tributária no prazo de 90 dias. Assim sendo, este último prazo tem de ser considerado como o prazo de duração da autorização legislativa, não valendo como tal o prazo genérico de vigência da lei orçamental em que aquela autorização se acha contida. Acontece, porém, que o prazo de 90 dias de duração da referida autorização legislativa já havia decorrido integralmente, quer à data da aprovação do Decreto-Lei n.° 424/86 em Conselho de Ministros (28 de Agosto), quer à data da sua promulgação pelo Presidente da República (26 de Novembro), quer no dia da sua publicação oficial (Diário da República, de 27 de Dezembro de 1986), já que aquele prazo se conta a partir de 2 de Maio de 1986, data da entrada em vigor do artigo 60.° da Lei n.° 9/86, por força do disposto no artigo 78.° da mesma lei. Resulta, assim, que o Governo, ao editar a norma do artigo 54.° do Decreto-Lei n.° 424/86, de 27 de Dezembro, não disponha de credencial parlamentar válida, por entretanto ter perdido a sua validade a que lhe havia sido concedida pelo artigo 60.° da Lei n.° 9/86, de 30 de Abril, pelo que aquela norma é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.°, n.° l, alínea c), da Constituição. De todo o modo, é de sublinhar que, para além da questão da caduci­dade da autorização legislativa, ainda haverá que abordar a questão da sua validade, visto que ela não preenche todos os requisitos constitucio­nais enunciados no artigo 168.°, n.° 2, da CRP, sendo nomeadamente omissa quanto ao sentido da autorização. Na verdade, se é certo que ela define o objecto da autorização (isto é, a área da intervenção legislativa autorizada), já nada diz sobre o seu sentido (isto é, sobre o propósito e orientação de tal intervenção legislativa). Por isso, mesmo que a autori­zação legislativa não tivesse caducado e pudesse abranger a matéria em causa (admitindo que o conceito de «infracções tributárias» abrange as infracções aduaneiras), ainda assim ela não poderia servir de credencial válida para a emissão do diploma legislativo em causa. 3 — Decisão Nestes termos, decide-se: Julgar inconstitucional a norma do artigo 54.° do Decreto-Lei n.° 424/86, de 27 de Dezembro, por violação do dispos­to no artigo 168.°, n.° l, alínea c), da Constituição; Negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recor­rida. Lisboa, 11 de Janeiro de 1989. Vital Moreira Antero Alves Monteiro Dinis Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes. [1] Publicado no Diário da República, 2. a série, de 11 de Abril de 1989.