0016/17.8BELRA - Tribunal Central Administrativo Norte

I- Nos termos do artigo 58º, nº. 1, alínea b) do C.P.T.A, na versão dada pelo Decreto-Lei nº. 214-G/2015 de 02.10, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses.

II- O “objeto confesso” do processo é definido pelo Autor, estabilizando-se com a citação do Réu, apenas admitindo alteração nos casos de modificação objetiva da instância preconizados no C.P.T.A.

III- Inexistindo dúvidas quanto ao propósito definitório veiculado no libelo inicial, não pode o Tribunal a quo apreciar a matéria excetiva tendo por referência um objeto da causa diverso do já estabilizado no processo em curso.*

* Sumário elaborado pelo relator

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

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I- RELATÓRIO

MUNICÍPIO (...), devidamente identificado nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da decisão judicial promanada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que, em 21.04.2021, julgou verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual, e, consequentemente, absolveu o R. da instância.

Em alegações, o Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso: “(…)

i. O Douto Tribunal a quo suscitou, oficiosamente, a existência de uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa, que julgou procedente absolvendo o Ministério do Planeamento da instância.

ii. Entende o Recorrente que não lhe assiste qualquer razão, não podendo o Tribunal ter julgado procedente a referida exceção e absolvido o Réu da instância.

iii. O Recorrente propôs a presente ação peticionando a anulação do ato administrativo que determinou a correção financeira do projeto de conceção/construção do Centro Escolar (...), reduzindo o montante de despesa elegível no montante de € 443.121,14 e a devolução à autoridade de gestão do programa de € 376.652,96.

iv. A decisão foi proferida pela Comissão Diretiva e surge na sequência de auditoria da Inspeção-Geral das Finanças (IGF) n.° 2013/12/A2/15 ao sistema de gestão e controlo do Programa Operacional do Centro (MaisCentro), no âmbito do projeto acima referido para conceção/construção do Centro Escolar (...), com a Candidatura com a Ref.a Centro-09- ED44-FEDER-004045.

v. A decisão foi notificada pela Comunidade Intermunicipal do Médio Tejo através do Ofício n.° 426/2016 de 16.09.2016, recebido pelo Recorrente, em 26.09.2016, consistindo essa decisão no ato administrativo que o Recorrente pretende impugnar.

vi. O Tribunal a quo suscitou oficiosamente a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual, considerando que já havia decorrido o prazo para impugnação quando a PI deu entrada, julgando procedente a exceção e absolvendo o Recorrido da instância, quando o Ato Administrativo que o Recorrente pretende impugnar é a decisão definitiva de proceder à correção financeira do projeto de conceção/construção do Centro Escolar (...), de 14.09.2016, que consiste na decisão definitiva de proceder à correção financeira do projeto.

vii. A decisão definitiva de proceder à correção financeira do projeto, foi tomada em 14.09.2016, fundamentada nas recomendações constantes do relatório da IGF, que detetou alegadas irregularidades na candidatura do Recorrente e propôs que a despesa elegível fosse alvo de correção financeira, determinando-se a devolução de € 376.652,96.

viii. A decisão da Comissão Diretiva da MaisCentro, enquanto autoridade de gestão do Programa Operacional Regional do Centro, foi notificada ao Recorrente através, como já se referiu, do Ofício n.° 425/2016 recebida em 26.09.2016.

ix. O “ato administrativo” que o Tribunal a quo entende ser o impugnável, mais não é do informação através da qual é levado ao conhecimento do Autor, ora Recorrente, uma “decisão” da IGF ou da Autoridade de Auditoria, que não são órgãos competentes para determinar tal devolução.

x. O Doc. 7 junto com a Contestação tem como título: “Proposta de decisão do relatório da IGF - Follow-up de recomendações sobre a operação “Conceção/Construção do Centro Escolar (...)” - ID 0074.”, que decide sobre uma proposta do técnico da UO6 - M. - que conclui/propõe da seguinte forma: Somos de opinião de acatar, nesta fase, a recomendação da Autoridade de Auditoria pelo que propomos a sua comunicação ao beneficiário”.

xi. Através do citado ofício, a Autoridade de Gestão comunica a recomendação da Autoridade de Auditoria.

xii. Em abono desta tese está a comunicação via e-mail remetida pelo Recorrido datada de 28.09.2016 que consta do final do Doc. 9 junto com a Contestação e que vem referir que é na sequência do relatório final aprovado pela Comissão Diretiva em 14.09.2016 que se procedeu à revisão do 8.° pedido de pagamento.

xiii. Resulta claro que foi apenas em 14.09.2016, que o Réu, por deliberação da Comissão Diretiva do MaisCentro, proferiu decisão relativamente à correção financeira que vem aplicar ao Projeto de conceção/construção do Centro Escolar (...), sendo este o único ato administrativo impugnável nos presentes autos, ao contrário do entendido pelo Douto Tribunal a quo.

xiv. Este facto não foi impugnado pelo Réu, mas antes confessado pelo mesmo.

xv. Já o Ofício MaisCentro n.° 352/16 nem sequer possui as características necessárias para que possa ser considerado como um ato administrativo impugnável, faltando-lhe os requisitos previstos no n.° 2 do artigo 144.° do CPA.

xvi. Importando, face ao exposto, decidir pela violação de lei e errada aplicação do direito constante da Douta Sentença em crise, anulando-a mediante o reconhecimento de que o ato administrativo que se pretende impugnar por ser o único impugnável é a decisão da Comissão Diretiva da MaisCentro, enquanto autoridade de gestão do Programa Operacional Regional do Centro, notificada ao Recorrente através do Ofício n.° 425/2016 e recebida em 26.09.2016 e, consequentemente, ordenar a remessa do processo à primeira instância para que aprecie o mérito da causa (…)”.

Notificada que foram para o efeito, a Recorrida Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro [MaisCentro] não produziu contra-alegações.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer a se alude no nº.1 do artigo 146º do C.P.T.A, que rematou com o seguinte quadro conclusivo: “(…) Pelo que, salvo o devido e merecido respeito por opinião contrária, o Tribunal a quo ao proferir a decisão ora sob censura no sentido em que o fez, procedeu de forma irrepreensível à interpretação dos factos e aplicou corretamente aos mesmos o direito, não tendo violado quaisquer preceitos legais/constitucionais, nem tal decisão padece de qualquer vício de erro de julgamento de direito, inexistindo outras questões que cumpra conhecer. Face ao exposto, e sem mais delongas e necessidade de tecer quaisquer outras considerações, somos de parecer que ao recurso interposto deve ser negado provimento, mantendo-se o decidido em toda a sua extensão (…)”.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

* *

II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir resume-se a saber se o despacho saneador-sentença recorrido, ao julgar nos termos e com o alcance explicitados no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito.

Assim sendo, esta será a questão a apreciar e decidir.

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III- FUNDAMENTAÇÃO

III.1- DE FACTO

O quadro fáctico apurado na decisão recorrida foi o seguinte: “(…)

1. Em 27.06.2008, o Autor, ao abrigo do Aviso do Concurso n.° 4 de 02.06.2008, referente ao Regulamento Específico Requalificação da Rede Escolar de 1.° Ciclo do Ensino Básico e da Educação Pré-Escolar do Eixo 3 - Consolidação e Qualificação dos Espaços Sub-Regionais, submeteu a candidatura “Conceção/Construção do Centro Escolar (...)” (Centro-09-0644-FEDER-004045) ao Programa Operacional Regional do Centro (doravante PO) - cf. doc. 1 junto com a contestação;

2. Para execução do projeto, o Autor abriu um concurso público, cujo aviso foi publicado no Diário da República, 2ª série - N.° 116 -- 18 de junho de 2008 e que tinha como objeto a construção de edifícios escolares em conformidade com projetos de execução, a elaborar - cf. o anúncio do concurso cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

3. A referida candidatura foi aprovada pela Comissão Diretiva do PO, em reunião de 24.07.2008, cuja deliberação foi notificada ao Autor pelo ofício maiscentro 558/08, de 03.10.2008, que integrava anexo do qual resulta, além do mais, o seguinte:“(…)

A candidatura reúne condições para obter uma decisão favorável, merecendo destaque as Observações feitas na Check-list de apreciação das Condições Gerais de Admissão e Aceitação e no ponto Condicionantes do Parecer Técnico que impõem ao beneficiário as seguintes condições:

- envio de todas as check-list, devidamente preenchidas, relativas à contratação pública, de todos os procedimentos contratuais realizados, acompanhadas de cópia dos respetivos documentos comprovativos (Artigo 11°, n° 2, d) e f) do Reg. Geral Feder). Para posteriores contratualizações deve ser adotado idêntico procedimento;

- remeter os elementos que não acompanharam a candidatura, designadamente o orçamento proposta de fornecedor das componentes de investimento (Artigo 5o, n° 2, b) do Reg. Geral Feder);

- Iniciar o presente projeto, no prazo máximo de 6 meses, após a aprovação da candidatura (…)”.

- cf. doc. 3 junto com a contestação;

4. Em 14.10.2018 o Autor outorgou com a Autoridade de Gestão - Contrato de Financiamento”, no qual de pode ler, entre o mais, o seguinte:

“(…)

CLÁUSULA PRIMEIRA (Objecto)

O presente contrato tem por objeto a concessão de um apoio financeiro para aplicação pelo Beneficiário, da operação Concepção/Construção do Centro Escolar (...), identificada com o n.° 74 no montante de global de 2407296,36 €, considerando-se parte integrante do presente contrato o formulário de candidatura e a decisão de financiamento.

CLÁUSULA SEXTA (Condições Específicas)

A concessão do apoio e a elegibilidade das despesas fica sujeito às seguintes condições:

a) Início da execução do investimento até 14 de abril de 2009, comprovado pela apresentação do primeiro auto de consignação no caso das empreitadas ou da realização da primeira despesa nos restantes casos;

b) Ajustamentos a efetuar em função da verificação das regras dos mercados públicos, de acordo com o disposto na alínea i) do n° 3 do art. 17° do Regulamento Geral FEDER e Fundo de Coesão.

(…)

CLÁUSULA OITAVA (Obrigações do Beneficiário)

1. Pelo presente contrato o beneficiário obriga-se a:

a) Executar a operação nos termos e prazos constantes do processo de candidatura e nos termos em que foi aprovado e que fazem parte integrante deste contrato;

b) Cumprir atempadamente as obrigações legais a que se encontre vinculado, designadamente as fiscais e para com a segurança social e, bem assim, a demonstrar ou permitir o acesso à verificação do cumprimento dessas obrigações por parte das entidades competentes para o efeito;

c) Fornecer nos prazos estabelecidos todos os elementos que lhe forem solicitados pelas entidades com competência para o acompanhamento, controlo e auditoria;

d) Comunicar qualquer alteração ou ocorrência relevante que ponha em causa os pressupostos relativos à aprovação da operação;

e) Manter as condições legais necessárias ao exercício da respectiva atividade;

f) Manter a situação regularizada perante a entidade pagadora do apoio financeiro;

g) Manter a contabilidade organizada de acordo com o Plano Oficial de Contabilidade ou outra regulamentação aplicável;

h) Manter, nas suas instalações, dossier devidamente organizado, com todos os documentos suscetíveis de comprovar as informações e declarações prestadas no âmbito da operação e de fundamentar as opções de investimento apresentadas, bem como todos os documentos comprovativos da realização das despesas de investimento, sob a forma de documentos originais ou cópias autenticadas e, disponibilizá-lo (diretamente ou através dos seus representantes legais ou institucionais) para consulta sempre que solicitado pelos organismos intervenientes no processo de análise, acompanhamento, controlo e auditoria das operações, devendo ser mantido até três anos após o encerramento parcial ou da aceitação da Comissão sobre a declaração de encerramento do PO. Os referidos documentos deverão também estar disponíveis em formato eletrónico.

i) Cumprir, quando aplicável, os normativos legais em matéria de contratação pública no âmbito da execução da operação, evidenciando, quando aplicável, a articulação entre despesa declarada e o processo de contratação respectivo;

j) Cumprir os normativos nacionais e comunitários em matéria de ambiente, igualdade de oportunidades e concorrência;

k) Proceder à publicitação dos apoios, nomeadamente nos termos do artigo 8º do Regulamento (CE) n.° 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro e demais legislação comunitária e nacional aplicável;

l) Não afetar a outras finalidades, nem locar, alienar ou por qualquer modo onerar, no todo ou em parte, os bens e serviços adquiridos no âmbito da operação, durante a vigência do presente contrato, sem prévia autorização;

m) Manter o investimento comparticipado afeto à respectiva atividade, e, quando aplicável, com a localização geográfica definida na operação, pelo menos durante cinco anos, contados a partir da conclusão da operação;

n) Criar um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transações relacionadas com a operação;

o) Proceder à reposição dos montantes objeto de correção financeira decididas pelas entidades competentes, nos termos definidos pelas mesmas e que constarão da notificação formal da constituição de dívida;

p) Assegurar que os originais dos documentos de despesa relativos à operação são objeto de aposição de um carimbo com menção ao PO Centro, eixo prioritário, código universal do projeto QREN, número de lançamento na contabilidade geral, taxa de imputação e rubrica de investimento;

q) O beneficiário deverá apresentar relatórios de execução nos termos e prazos definidos no Anexo IV;

r) No caso de projetos geradores de receita: i) Obrigação de informar quais as receitas líquidas geradas ao longo de 5 anos após a conclusão da operação, no caso de não ser possível estimar com antecedência as respetivas receitas; ii) Obrigação de informar quando as receitas líquidas determinadas para efeito do cálculo de comparticipação sofrerem alteração substancial; iii) Obrigação de restituir os montantes que venham a ser devolvidos ao orçamento geral da União Europeia na sequência da identificação de receitas que não tenham sido devidamente consideradas no âmbito de pagamentos efetuados à operação.

CLÁUSULA NONA

(Acompanhamento, Controlo e Auditoria)

1. Sem prejuízo de outros mecanismos de acompanhamento, controlo e auditoria que venham a ser adotados, o beneficiário aceita o acompanhamento, controlo e auditoria para verificação da boa execução e cumprimento das obrigações resultantes deste contrato a efetuar pelas entidades com competência para o efeito.

2. O beneficiário obriga-se a permitir, atempadamente, às entidades responsáveis pelo acompanhamento, controlo e auditoria, o acesso aos locais de realização da operação e a todos os documentos e elementos adequados que permitam a realização das verificações físicas e técnicas necessárias à comprovação de que o investimento foi realizado, as obrigações contratuais foram cumpridas e os objetivos foram alcançados nos termos do presente contrato.

3. O beneficiário obriga-se a permitir, atempadamente, às entidades responsáveis pelo acompanhamento, controlo e auditoria, a informação quantitativa e/ou qualitativa relativa à execução de uma operação que lhe venha a ser solicitada.

(…)

CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA (Recuperações)

1. Ao abrigo da alínea c) do n° 2 do artigo 16º do DL n° 312/2007, de 17 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n° 74/2008, de 22 de abril, a recuperação de montantes indevidamente pagos junto do beneficiário é da competência do DFDR.

2. Esta recuperação é feita através da compensação de créditos e, na sua impossibilidade, através da restituição, cujos termos estão previstos e regulados no artigo 24° do Regulamento Geral FEDER e Fundo de Coesão.

CLÁUSULA DÉCIMA QUARTA (Rescisão do Contrato)

1. O contrato é rescindido unilateralmente pela Autoridade de Gestão sempre que se verifique, pelo menos, uma das seguintes situações, imputáveis ao beneficiário:

a) Preste informações falsas sobre a sua situação ou vicie dados fornecidos na apresentação, apreciação e/ou acompanhamento dos investimentos;

b) Não cumpra o prazo do início de execução previsto na alínea a) da cláusula sexta do presente contrato.

2. O contrato pode ser rescindido unilateralmente pela Autoridade de Gestão sempre que se verifique, pelo menos, uma das seguintes situações, imputáveis ao beneficiário:

a) Não cumpra as suas obrigações contratuais e/ou os objetivos da operação;

b) Não cumpra as suas obrigações legais, nomeadamente as fiscais e para com a segurança social.

3. A rescisão do contrato implica, no prazo de 30 dias úteis a contar da data da sua notificação, a devolução do montante do apoio financeiro já recebido, acrescido dos juros devidos, a título de cláusula penal, contados desde a data de pagamento de cada parcela do apoio financeiro recebido, até à reposição integral do mesmo à taxa legal em vigor para as dívidas do Estado.

4. Quando a rescisão se verificar pelo motivo referido na alínea a) do n° 1, o beneficiário não poderá beneficiar de quaisquer apoios pelo período de cinco anos.

(...)” - cf. doc. 4 junto com a contestação;

5. Em 29.04.2009 o Autor celebrou com a T. S.A., -contrato para a execução da empreitada da obra: conceção/construção do Centro Escolar (...)” - cf. doc. 2 junto com a contestação cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

6. Em 25.08.2009 o Tribunal de Contas concedeu visto ao contrato mencionado no ponto antecedente - cf. doc. 7 junto com a p.i.;

7. No âmbito da auditoria da Inspeção Geral de Finanças (doravante IGF) ao Sistema de Controlo e Gestão do PO (proc. 2013/12/A2/159), foi auditada a operação referida supra, tendo sido elaborado, na sequência do Relatório Preliminar e respetiva audiência prévia à Autoridade de Gestão, o Relatório Final n.° 2013/1495, no qual foram vertidas as seguintes conclusões:

“(…)

“CENTRO-09-0644-FEDER-004045: Conceção/Construção do Centro Escolar (...)

A operação acima identificada, de que é beneficiário o MUNICÍPIO (...), tem como objetivo a construção de um centro escolar constituído por 2 edifícios, um deles destinado ao ensino pré-escolar e 1° ciclo, e o outro destinado a ginásio com sala de ginástica/polivalente, sala da associação de pais, instalações sanitárias, balneários e arrumos. O investimento total ascende a €2.407.296,36, do qual foi considerado elegível o valor de €2.052.259,20, a que corresponde, à taxa de 70%, um incentivo comunitário de €1.436.581,44.

A análise deste projeto visou a verificação dos procedimentos de contratação pública que suportam a execução da despesa objeto de cofinanciamento.

Neste contexto, importa referir que o concurso para adjudicação da obra a que respeita a operação prosseguiu a modalidade de conceção/construção. Esta situação, em nossa opinião, viola o previsto no artigo 11° do Decreto-Lei n. °59/2009, de 2 de marco.

Neste contexto, a autoridade de gestão, no decurso das nossas verificações, disponibilizou-nos a diversa documentação associada ao processo de obtenção de Visto pelo Tribunal de Contas. Nos termos dessa documentação, que inclui resposta do beneficiário a solicitação específica do Tribunal de Contas, fundamenta-se a adoção da modalidade de conceção/construção, no essencial, pela falta de especialidades técnicas ao nível dos serviços do Município. Complementarmente, sustenta que o conceito de “complexidade técnica ou especializada da obra” foi entendido na sua relatividade, por referência aos meios materiais e humanos do Município, em conjugação da urgência que decorria da necessidade de assegurar os indispensáveis apoios financeiros.

Sem prejuízo da boa análise da argumentação apresentada pela autoridade de gestão, e da devida ponderação do processo de obtenção de visto do Tribunal de Contas, somos do entendimento, que a adoção da empreitada de conceção/construção constitui uma modalidade excecional a qual deverá apenas ser adotada pelas entidades adjudicantes em obras cuja complexidade técnica ou especialização o justifiquem, tendo em conta que a mesma é suscetível de limitar a concorrência.

Neste contexto, consideramos que a insuficiência de recursos, aliada à urgência decorrente de assegurar apoios financeiros, por desconexa com o objeto do procedimento, não atesta, só por si, a existência de uma complexidade técnica ou de especialização da obra (que a entidade adjudicante não pudesse assumir), tal como o artigo 11° do Decreto-lei n° 59/99 exige, mas antes sim uma mera opção estratégica desta entidade no sentido de preservar melhor os seus interesses relativamente às garantias de execução da obra.

Em consequência do que antecede, e porque o entendimento prosseguido pelo beneficiário contraria as disposições do aludido requisito legal, somos de opinião que a despesa relativa ao contrato “Conceção e construção do Centro Escolar (...)”, é irregular. Nesse sentido, a autoridade de gestão deverá proceder à aplicação de uma correção financeira correspondente a 25% do montante declarado a cofinanciamento, nos termos do definido na tabela de correções inclusa na Nota de orientações (COCOF 07/0037/03-PT) da Comissão, para a determinação das correções financeiras a aplicar às despesas cofinanciadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos.”

Conclusão

“Na operação CENTRO-09-0644-FEDER-004045 foi adotado um procedimento de conceção/construção, sem que existam fundamentos adequados que justifiquem o procedimento, pelo que deverão ser objeto correção financeira.''

Recomendação

“Aplicar uma correção financeira de 25% sobre as despesas financiadas no âmbito destes procedimentos de contratação pública.”

- cf. doc. 5 junto com a contestação;

8. Do relatório que antecede foi dado conhecimento ao A. por ofício de 21.10.2013 - cf. ofício maiscentro 1744/13 de fls. 140 do processo físico;

9. A Autoridade de Gestão, na sequência de elementos adicionais remetidos pelo Autor em 24.01.2014, solicitou à IGF em 12.06.2014, no âmbito da ação de acompanhamento da aplicação das suas recomendações (follow-up), a revisão da decisão da aplicação da taxa de correção financeira de 25% para 5% da despesa elegível, com fundamento em fatores atenuantes - cf. doc. 6 junto com a contestação cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

10. Através do ofício maiscentro n° 352/16, de 29.03.2016, foi notificada ao Autor a decisão, adotada por deliberação da Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão em 24.03.2016, de aplicar uma correção financeira com base na constatação de um procedimento de contratação pública incorreto, com a consequente redução de despesa elegível no valor de €443.121,14 e a correspondente devolução de €376.652,96 (FEDER) - cf. docs. 7 e 8 junto com a contestação cujos teores se dão por integralmente reproduzidos;

11. Em 14.09.2016 a Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão deliberou aprovar o relatório de verificação física e documental no local da operação em causa nos autos - cf. doc. 9 junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

12. O Relatório mencionado no ponto antecedente foi remetido ao A. por ofício de 16.09.2016 - cf. doc. 1 junto com a petição inicial;

13. O A. remeteu a petição inicial da presente ação ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria em 04.01.2017 - cf. o respetivo comprovativo de entrega, no SITAF.

Inexistem factos não provados com relevância para a decisão de mérito a proferir.

Motivação

A decisão da matéria de facto efetuou-se, mediante o recorte dos factos pertinentes para o julgamento da presente causa em função da sua relevância jurídica, atentas as várias soluções plausíveis de direito (artigos 607.°, n.° 3 e 596.° do CPC), com base no exame dos documentos juntos aos autos (não impugnados - artigos 374.° e 376.° do Código Civil - cuja veracidade não foi colocada em crise - artigos 370.° a 372.° do Código Civil), bem como na posição assumida pelas partes (…)”.

III.2- DO DIREITO

Cumpre apreciar se o Tribunal a quo, ao julgar verificada a exceção de intempestividade da prática de ato processual, incorreu em erro de julgamento de direito.

Para facilidade de análise, convoquemos, no que ao direito concerne, o que de mais essencial se discorreu na 1ª instância:“(…)

Nos artigos 1.° a 3.° da petição inicial refere o A. que vem impugnar a deliberação da Comissão Diretiva da MaisCentro tomada em reunião de 14.09.2016, onde consta a decisão de proceder à correção financeira do projeto de conceção/construção do Centro Escolar (...), com a consequente redução da despesa ilegível no montante de €443.121,14 e devolução à autoridade de gestão do montante de €376.652,96.

Alega que a decisão de proceder à correção financeira do projeto de conceção/construção do Centro Escolar (...), com a consequente redução da despesa elegível no montante €443.121,14 e devolução à autoridade de gestão do montante de €376.652,96, é ilegal, por pôr em crise o ato de aprovação da concessão de financiamento e também o contrato de atribuição de financiamento - atos constitutivos de direitos legalmente adquiridos - e por não revestir a forma adotada para o ato constitutivo de direitos - o contrato administrativo.

Subsidiariamente, afirma que a correção a aplicar no caso em concreto deverá ser reduzida de 25% para 5%, de acordo com o previsto na tabela de correções anexa à Decisão (COM) C(2013) 9527 final, atenta a gravidade da irregularidade (que entende ser inexistente), bem como à invocação dos motivos atenuantes levada a cabo pelo A

Acontece que a referida deliberação de 14.09.2016 corresponde, conforme resulta do ponto 11 do probatório, à aprovação do relatório de verificação física e documental no local da operação em causa nos autos. Nesse relatório faz-se referência, contrariamente ao que defende o A. no artigo 8.°, ponto vii), da pronúncia que antecede, à correção financeira comunicada ao A. pelo ofício maiscentro 352/16.

Essa correção foi determinada, não pela deliberação de aprovação do relatório final, mas por deliberação da Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão de 24.03.2016, em sentido concordante com a proposta de aplicar uma correção financeira com base na constatação de um procedimento de contratação pública incorreto, com a consequente redução de despesa elegível no valor de €443.121,14 e a correspondente devolução de € 376.652,96 (FEDER), e que foi comunicada ao A. através do ofício maiscentro n.° 352/16, de 29.03.2016 (cf. ponto 10 do probatório).

Efetivamente, como resulta do teor da deliberação de 24.03.2016 e do respetivo ofício de notificação, a MaisCentro não se limitou, conforme defende o A., a levar ao seu conhecimento que: ”(…) na sequência da emissão do relatório final da auditoria enviada ao vosso conhecimento pelo ofício maiscentro 1744/13, de 21/10/2013, em função do vosso ofício n° 132/14--PR/GP, de 14/01/2014, e da decisão da CD n° 141/2014, decidiu a Autoridade de Gestão do MaisCentro (AG) apresentar um pedido de revisão da decisão da Autoridade de Auditoria (AA)...”. A AG levou também ao conhecimento do A. que acatou a decisão proferida pela referida AA, e da qual resultava a aplicação de uma correção financeira com base na constatação de um procedimento de contratação pública incorreto, com a consequente redução de despesa elegível no valor de €443.121,14 e a correspondente devolução de €376.652,96 (FEDER), correspondente a 25% de despesa validada da empreitada.

Isto é, a deliberação de 24.03.2016 é, no que se refere à correção aqui em causa, um ato com efeitos externos, lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, e, por isso, impugnável (cf. artigo 51.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

Se o que o Autor pretende é atacar o ato que determinou a aplicação de uma correção financeira e as consequentes redução de despesa elegível no valor de € 443.121,14 e devolução de €376.652,96, que é o que resulta dos autos, então, o prazo para o efeito tem que ser contado de a data em que o A. foi notificado do ato que, na realidade, a determinou, e não da aprovação do relatório final que menciona esse ato.

Nem se diga que a comunicação de março de 2016 (ofício 352/16), (...) não pode de forma alguma ser considerada um ato administrativo por não reunir os requisitos legais previsto no Artigo 114° do CPA.

Desde logo, o ato administrativo aqui em causa é a deliberação de 24.03.2016 da Comissão Diretiva, e não ofício em si mesmo, que apenas visa dar conhecimento ao A. do ato.

Ademais, embora não resulte do apontado ofício 352/16 que foi ali anexada a deliberação da Comissão Diretiva, tal falha apenas poderá redundar numa imperfeição da notificação que não torna o ato inoponível o ato notificado, pois o seu sentido, fundamentos, e alcance constam inequivocamente da notificação que foi efetuada, não tendo ficado coartados quaisquer direitos de defesa (vide neste sentido o Acórdão do TCAS de 26.11.2020, proferido no Proc. n.° 1940/19.9BELSB, a cuja fundamentação se adere, e no qual se pode ler, entre o mais:

Conforme o art.° 60.°, n.° 1, do CPTA, o ato administrativo só deixa de ser oponível ao particular quando a notificação ou a publicação não deem a conhecer o sentido da decisão.

Tal não foi o caso em apreço, relativamente ao qual o sentido da decisão foi cabalmente comunicado, assim como o seu alcance, não obstante não se ter dado conhecimento do texto integral de tal ato e se ter comunicado um mero resumo do mesmo, que não correspondia ao seu concreto teor.).

Na verdade, embora a notificação vá assinada pela Sr.ª. Presidente da Comissão Diretiva, caso subsistissem ao A. dúvidas sobre a fundamentação ou o autor do ato, sempre poderia lançar mão do mecanismo previsto no artigo 60.°, n.° 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o que não fez.

Por fim, a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo apenas tem de constar da notificação no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária (cf. artigo 114.°, n.° 2, al. c) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), o que não é o caso do ato aqui em causa.

Assente que está que o A. foi notificado da decisão de proceder à redução da despesa elegível pelo ofício maiscentro n.° 352/16, de 29.03.2016 (cf. ponto 10 do probatório), remetido por correio registado com A.R., e não pelo ofício de 16.09.2016, é daquela data que terá que se contar o prazo para impugnar tal decisão, nos termos previstos no artigo 59.°, n.° 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Ora, quanto aos prazos para impugnar os atos anuláveis, dispõe o artigo 58.°do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, onde se pode ler, no que ora releva:

1- Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:

a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;

b) Três meses, nos restantes casos.

O A. não imputa ao ato de revogação nenhum vício determinante da sua nulidade, pelo que dispunha apenas do prazo de 3 meses para promover a sua impugnação, segundo prescreve o artigo 58.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos aplicável, contados nos termos do artigo 279.° do CC.

Resulta do probatório que a petição inicial da presente ação deu entrada no TAF de Leiria em 04.01.2017, pelo que, nessa altura, já tinham decorrido, notoriamente, mais de 3 meses desde que o A. teve conhecimento da decisão de proceder à redução da despesa elegível, e que lhe foi notificada por ofício de 29.03.2016.

Em suma, na data da remessa da petição inicial ao Tribunal - 04.01.2017- encontrava-se já esgotado o prazo para impugnar a decisão de proceder à correção financeira do projeto de conceção/construção do Centro Escolar (...), com a consequente redução da despesa elegível no montante €443.121,14 e devolução à autoridade de gestão do montante de €376.652,96, por incumprimento dos procedimentos de contratação pública.

Porque isso, deve considerar-se extemporânea a apresentação da petição inicial, por caducidade do direito de impugnação, o que constitui exceção dilatória prevista no artigo 89.°, n.° 1, al. k) do CPTA (…)”.

Discordando desta decisão judicial, a ora Recorrente imputa-lhe erro de julgamento de direito, que substancia, no mais essencial, no entendimento de que a “(…) decisão definitiva de proceder à correção financeira do projeto, foi tomada em 14.09.2016, fundamentada nas recomendações constantes do relatório da IGF, que detetou alegadas irregularidades na candidatura do Recorrente e propôs que a despesa elegível fosse alvo de correção financeira, determinando-se a devolução de € 376.652,96 (…)”, sendo o “(…) “ato administrativo” que o Tribunal a quo entende ser o impugnável, mais não é do informação através da qual é levado ao conhecimento do Autor, ora Recorrente, uma “decisão” da IGF ou da Autoridade de Auditoria, que não são órgãos competentes para determinar tal devolução (…)”.

Vejamos se lhe assiste razão, convocando, desde já, o quadro legal e doutrinal pertinente.

Assim, e no que para o que aqui releva, dispunha o artigo 58º do CPTA na redação anterior à que fora introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, sob a epígrafe “Prazos”, que:

“1- A impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.

2- Salvo disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de:

(…)

b) Três meses, nos restantes casos.

3- A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil.

(…)”.

A este título, conforme esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, esta “(…) remissão para o CPC era entendida como sendo feita para o artigo 144.º, n.º 4, do CPC, a que corresponde o atual artigo 138.º, n.º 4, e dela resultava a sujeição à regra da continuidade dos prazos e à sua suspensão em férias judiciais, "salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processo que a lei considere urgentes." A suspensão do prazo nas férias judiciais era, assim, aplicável ao prazo geral de impugnação, de três meses, e só o prazo mais longo, de um ano, se contava continuamente.” [in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pp. 397].

No entanto, convém assinalar que o mesmo já não sucede quanto ao disposto no artigo 139.º do CPC [anterior artigo 145.º], o qual se deve ter aqui por inaplicável, entre o mais, no que diz respeito ao prazo de propositura das ações administrativas.

Neste sentido, afirmam aqueles Autores que “(…) Uma coisa se afigura indiscutível: tal como sucedia antes do CPTA e continuou a suceder após a sua entrada em vigor, mesmo na versão anterior à revisão de 2015, o prazo de impugnação de atos administrativos é um prazo de propositura de ação e, como tal, é um prazo substantivo. Sobre a natureza do prazo de impugnação, antes da vigência do CPTA, cfr. por todos, os acórdãos do STA (Pleno) de 23 de junho de 1992, processo n.º 27094 e do STA de 22 de março de 1994, processo n.º 33401, in AD n.º 394, p. 1090. Mas também na versão primitiva do CPTA, o prazo de impugnação era um prazo substantivo, que, como tal, embora fosse submetido ao regime dos prazos de propositura de ações (e, portanto, prazos substantivos) previstos no CPC, que resulta dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 144.º não estava submetido ao regime dos prazos processuais do artigo 145.º do mesmo Código (no mesmo sentido, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, pág. 381), concluindo, a final, que “está, assim, afastada a possibilidade de aplicação do regime especial de prática de ato num dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, a que se refere o artigo 139.º, n.º 5, do CPC. Isto porque está em causa um prazo de caducidade regulado pelo Código Civil, que não se suspende nem interrompe senão nos casos em que a lei substantiva o determine (…)” [op. cit., pp. 397-938 e nota de rodapé 482].

De resto, é precisamente neste sentido e com a fundamentação aduzida pela doutrina acabada de transcrever, que se tem vindo a direcionar, de forma pacífica e uniforme, a jurisprudência dos tribunais superiores [vide, entre outros, os acórdãos deste TCA-Norte, de 29 de novembro de 2007, proferido no processo n.º 00760/06.5BEPNF, de 09 de dezembro de 2011, proferido no processo n.º 01300/11.0BEPRT, de 23 de junho de 2017, proferido no processo n.º 00284/14.7BEBRG e do TCA-Sul, de 1 de outubro de 2015, proferido no processo n.º 12447/15, todos acessíveis em www.dgsi.pt].

Deste modo, não se vislumbrando quaisquer razões que nos levem a divergir do entendimento que supra se descreveu, bem pelo contrário, o princípio da uniformidade na interpretação e aplicação do Direito assim o impõe [artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil], cumpre efetuar a respetiva subsunção ao caso concreto.

Pois bem, escrutinado o libelo inicial, logo se constata que, por intermédio da presente ação, o Autor visa obter a desintegração jurídica da “(…) deliberação da Comissão Diretiva da MaisCentro, enquanto Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro, tomada em reunião de 14.09.2016, e notificada ao A. através do ofício n.º 426/2016, de 16/09/2016, e recebido a 26/09/2016, da CIMT “(…)” [cfr. artigo 3º].

Mais se verifica que o Autor substancia a sua pretensão anulatória com base no entendimento de que o ato impugnado nos autos enferma dos vícios de (i) violação dos princípios da confiança e da boa-fé e de (ii) violação de lei, por ofensa do disposto nos artigos (ii.1) 167º e (iii.2) 141º, ambos do CPA, e ainda por (ii.3) errada aplicação da tabela de correções anexa à Decisão (COM) C(2013) 9527 final.

De acordo com a substanciação que se vem de expor, importa agora determinar se as causas de invalidades que se vem de evidenciar, no seu todo em parte, são [ou não] sancionadas com o desvalor da nulidade.

E neste domínio, dir-se-á, desde logo, todas as ilegalidades impetradas aos atos impugnadas não são cominadas por lei expressa e especial, de harmonia com os considerandos supra tecidos, com o desvalor da nulidade, gerando, por conseguinte, a mera anulabilidade.

Do que vai exposto, torna-se, pois, manifesto que, não sendo nenhum dos vícios invocados pelo Autor suscetíveis de ser fulminados com o desvalor máximo da nulidade, encontra-se a presente ação de impugnação de ato administrativo sujeita a um prazo substantivo, de caducidade [artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA].

No caso sujeito, a matéria de facto apurada revela-nos que o Autor teve conhecimento do ato impugnado nos autos - “(…) deliberação da Comissão Diretiva da MaisCentro, enquanto Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro, tomada em reunião de 14.09.2016 “(…)” - por ofício do Réu rececionado a 26.09.2016.

Destarte, dispondo o A., nos termos do disposto no nº. 2 do artº 58º do C.P.T.A do prazo de 3 meses para propor a ação impugnatória que se mostra como a ação própria tendente a alcançar o efeito anulatório da deliberação impugnada, e tendo a presente ação sido intentada em 04.01.2017, facilmente se conclui que o Autor fez uso, no prazo de três meses do meio contencioso adequado à tutela dos seus interesses, pois aquele prazo apenas terminou no dia 11.01.2017.

Assim deriva, naturalmente, que mal andou o Tribunal a quo, que ao decidir como decidir, interpretou mal e violou o disposto o bloco legal aplicável.

Realmente, a consideração operada pelo Tribunal a quo de que a correção financeira visada nos autos “(…) foi determinada, não pela deliberação de aprovação do relatório final, mas por deliberação da Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão de 24.03.2016 (…)”, pelo que deve o prazo previsto no nº.2 do artigo 58º do CPTA ser “(…) contado da data em que o A. foi notificado do ato que, na realidade, a determinou, e não da aprovação do relatório final que menciona esse ato (…)” encerra em si uma modificação objetiva da instância não despoletada pelas partes, e, qua tale, inadmissível no processo em curso.

O “objeto confesso” do processo é definido pelo Autor, estabilizando-se com a citação do Réu, apenas admitindo alteração nos casos de modificação objetiva da instância preconizados no C.P.T.A.

Inexistindo dúvidas quanto ao propósito definitório veiculado no libelo inicial, não pode o Tribunal a quo apreciar a matéria excetiva tendo por referência um objeto da causa diverso do já estabilizado no processo em curso.

Deste modo, não tendo sido este o caminho trilhado na sentença recorrida, é mandatório concluir que esta é merecedora da censura que o Recorrente lhe dirige.

O presente recurso jurisdicional, no que concerne ao concreto segmento decisório da sentença recorrida em análise, merece, pois, provimento, devendo ser revogado a decisão judicial recorrida e determinada a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais se nada mais obstar.

Ao que se provirá no dispositivo.

* *

IV- DISPOSITIVO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “ sub judice”, revogar a decisão judicial recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais se nada mais obstar.

Custas pela parte vencida a final.

Registe e Notifique-se.

* *

Porto, 05 de novembro de 2021,

Ricardo de Oliveira e Sousa

João Beato

Luís Migueis Garcia