01171/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A circunstância dos DL’s 185/81, de 1/7, e 427/89, de 7/12, não preverem que se pagasse qualquer compensação aos trabalhadores pela caducidade, «ratione temporis», dos seus contratos administrativos de provimento correspondia a uma intenção do legislador e não consubstanciava uma «lacuna legis».

II- As diferenças entre aquele regime laboral de direito público e o de direito privado vedam que tal compensação, prevista no último, deva ser estendida ao primeiro por razões de igualdade.

III- O princípio constitucional da segurança no emprego não constitui base suficiente para que se reconheça o direito de auferir a mesma compensação aos trabalhadores sujeitos ao regime dito em I.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Instituto Politécnico de Castelo Branco interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Sul que – após anular a sentença do TAF de Castelo Branco que julgara improcedente a acção administrativa comum movida por A………, identificado nos autos, contra o aqui recorrente – julgou procedente o pedido subsidiário formulado pelo autor e condenou o réu a pagar-lhe uma compensação com referência a um contrato que durou de 15 de Fevereiro de 2001 a 31 de Março de 2005.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:

l. Ex-vi do n° 1 do art. 150° do CPTA pode haver excepcionalmente recurso de revista das decisões proferidas em 2 instância pelo TCA para o STA quando esteja em causa uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão de recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

2. No caso sub judicio a questão jurídica a dilucidar consiste em saber se, regendo-se a Administração Pública por critérios e princípios específicos justificativos da existência de um regime legal diverso do direito laboral privado, será aos contratos administrativos de provimento previstos no DL 185/81 aplicável ou não por analogia a norma do art. 388° do Código do trabalho de 2003 considerando que a não renovação do contrato dá direito ao trabalhador a uma indemnização compensatória;

3. Sendo os contratos administrativos de provimento por natureza vínculos laborais precários e transitórios em que a prorrogação dos contratos constitui uma faculdade da Administração e não referindo o DL 185/81 o pagamento de uma indemnização compensatória pela não renovação dos contratos, a não aplicabilidade por analogia do art. 388° do CT/2003 viola os arts. 2° e 53° da CRP?;

4. A questão jurídica em apreço é complexa e reveste-se de inegável relevância jurídica e que se não confina ao caso vertente;

5. De tudo resulta que devem ser considerados como preenchidos os pressupostos do n° 1 do art. 150° do CPTA;

6. Devendo o recurso de revista excepcional ser admitido;

7. O regime legal da contratação na Administração Pública pauta-se por critérios e princípios que não encontram paralelo no regime da contratação no direito privado, o que justifica a existência de um regime legal diverso deste sem que daí decorra a violação de quaisquer princípios constitucionais, designadamente o da igualdade;

8. A relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação ou por contrato, podendo este revestir as modalidades de contrato administrativo de provimento e contrato de trabalho a termo certo;

9. Sendo que aquele, conferindo ao contratado a qualidade de agente administrativo estava sujeito ao regime da função pública, enquanto que este se regia pela lei geral sobre contratos de trabalho a termo certo;

10. À data dos factos estava consagrado um regime especial para a contratação na Administração Pública que prevalecia sobre o regime geral laboral;

11. Só há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas de regulamentação do caso previsto na lei (art. 10° n° 2 do CCivil);

12. Pautando-se o regime de contratação na Administração Pública por regras distintas da contratação no direito privado, a falta de previsão de uma norma que previsse a existência de uma indemnização compensatória por não renovação de um c.a.p. não viola o princípio de igualdade nem o da justiça (art 2°, 13° e 53° da CRP);

13. Face à especificidade do regime contido no DL 185/81, não pode ser considerado aplicável por analogia o art. 388° do CT;

14. É que a regulamentação prevista no referido diploma legal, por ser especial, prevalece sobre as normas gerais do CT aplicáveis aos trabalhadores em geral sem que tal viole os princípios da igualdade, da justiça ou da segurança no emprego;

15. Devendo pois por tudo quanto antecede ser revogado o douto acórdão recorrido;

16. De qualquer modo e mesmo que assim não fosse entendido, certo é que in casu não existe um contrato administrativo de provimento de 01/02/2001 a 31/03/2005, mas sim quatro contratos administrativos do provimento diferentes;

17. E o contrato que não foi renovado foi apenas e tão só o celebrado em 18/02/2005, produzindo efeitos de 01/02/2005 até 31/03/2005;

18. Apenas sobre este período podendo incidir o cálculo da indemnização compensatória.

O recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

a) A indemnização devida por caducidade do contrato de trabalho a termo tem como objectivo compensar o trabalhador por estar abrangido por um regime de excepção.

b) A jurisprudência constante do Tribunal Constitucional vai no sentido de que a garantia da segurança do emprego, prevista no art. 53.° da CRP, é também aplicável aos trabalhadores da função pública nos mesmos termos em que o é para os trabalhadores do sector privado.

c) O contrato administrativo de provimento, apesar das diferenças relativamente ao contrato a termo, tem em comum com este a duração temporalmente limitada.

d) Uma diferenciação de tratamento entre os docentes do ensino superior privado, que estão sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho e têm por isso direito a pagamento de indemnização compensatória por caducidade do contrato, e os docentes do ensino superior público, viola o princípio constitucional da igualdade (e da dignidade) decorrente do artigo 13.° da CRP.

e) Impõe-se a interpretação conforme do art. 53.° da Constituição da República Portuguesa com o art. l4.° do ECPDESP, no sentido da efectivação da denúncia contratual depender do pagamento de indemnização compensatória do docente, proporcional ao tempo de serviço prestado.

f) Não contendo o ECPDESP uma norma que preveja o pagamento de uma indemnização compensatória pela caducidade do contrato administrativo de provimento dever-se-á proceder à aplicação analógica dos artigos 387.° e 388.° do Código do Trabalho.

g) Para efeitos de cálculo da indemnização compensatória pela caducidade do contrato administrativo de provimento celebrado a 15 de Fevereiro de 2001 entre Recorrente e Recorrido, dever-se-á considerar que este teve uma duração efectiva de cerca de 4 (quatro) anos, entre 1 de Fevereiro de 2001 e 31 de Março de 2005.

A revista foi admitida pelo acórdão do STA de fls. 288 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido de se dar provimento ao recurso e se julgar improcedente a acção dos autos.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do estatuído no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através da acção dos autos, o ora recorrido – que, desde 1997, celebrou com o réu e aqui recorrente vários contratos administrativos de provimento para a prestação de serviços de docência, vigorando o último desses contratos entre 1/2/2005 e 31/3/2005 – formulou dois pedidos: «primo», o de reconhecimento de que a sua ligação contratual ao réu persistiria até 25/6/2006, prorrogável por mais dois anos, razão por que deveria ser nele reintegrado (como Assistente do 2.º triénio) e auferir as retribuições correspondentes, acrescidas de juros de mora; «secundo» – e este pedido, apesar de formulado «em alternativa», é deveras subsidiário do anterior – o de condenação do réu a pagar-lhe uma «indemnização compensatória», que seria proporcional ao tempo de serviço atendível e que o autor computou em cinco anos.

O TAF de Castelo Branco recusou que o autor tivesse direito àquelas reintegração (e aos vencimentos e juros que se lhe seguiriam) e indemnização compensatória. E, quanto a esta, afirmou que a licitude da cessação do último contrato excluía, «de plano», qualquer direito de indemnização.

O autor conformou-se com a improcedência do pedido principal. Mas insistiu junto do TCA-Sul pelo seu direito à aludida compensação, argumentando com a CRP e com o Código do Trabalho.

E essa argumentação vingou no TCA. Com efeito, e após considerar nula a sentença por esta ter conhecido do direito à indemnização compensatória fora do quadro jurídico que seria o apropriado, o aresto «sub specie» entendeu que a falta de previsão legal dela aquando do «terminus» do último contrato traduzia uma genuína «lacuna legis», detectável através de princípios e normas constitucionais e da regulamentação posterior dos casos do género, lacuna que deveria ser preenchida por aplicação analógica do antigo art. 388º do Código do Trabalho (correspondente ao actual art. 344º desse diploma). E, nesta conformidade, o acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso, declarou nula a sentença e condenou o réu a pagar ao autor a aludida indemnização compensatória, a calcular por referência a um contrato que durou desde 15/2/2001 até 31/3/2005.

Na presente revista, o recorrente diz duas essenciais coisas: que não há qualquer lacuna justificativa de que, por analogia, se reconheça ao recorrido o direito à compensação prevista no Código do Trabalho; e que, se assim não fosse, a indemnização compensatória só poderia ser calculada relativamente ao tempo de duração do último contrato celebrado entre as partes – que apenas vigorou entre 1/2/2005 e 31/3/2205.

Comecemos pela primeira dessas «quaestiones juris», cuja resolução pode prejudicar o conhecimento da segunda. Diz-nos a matéria de facto que, desde 16/4/97, as partes celebraram entre si sucessivos contratos administrativos de provimento pelos quais o recorrido prestou ao recorrente serviços docentes. Interessam-nos sobretudo os contratos desse tipo que vigoraram após 2001. Assim, em 15/2/2001, foi celebrado um contrato administrativo de provimento pelo período de três anos e com começo em 1/2/2001, pelo qual o recorrido prestou ao recorrente serviços enquadráveis na categoria de equiparado a Assistente do 2.º triénio. Esse contrato foi prorrogado por outro, celebrado em 7/4/2004 e produtor de efeitos entre 1/2/2004 e 31/1/2005. E, em 18/2/2005, as mesmas partes celebraram novo contrato administrativo de provimento, por urgente conveniência de serviço, que vigoraria entre 1/2/2005 e 31/3/2005, acordo por que o aqui recorrido exerceu as funções correspondentes à categoria de equiparado a Assistente.

No clausulado deste contrato – que, sendo o último, é aqui decisivo – disse-se que as «disposições legais aplicáveis» eram os arts. 9º do DL n.º 185/81, de 1/7, e 15º e 16º do DL n.º 427/84, de 7/12. Mas, como a recorrente assinalou nos autos, a alusão àquele art. 9º, em vez do art. 8º do mesmo diploma, adveio de um «lapsus calami» óbvio, tanto em face da «proposta de contratação» respectiva, como à luz do tipo contratual utilizado. Com efeito, e na medida em que foi celebrado «por urgente conveniência de serviço», o contrato incluiu-se na previsão do art. 13º do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (aprovado pelo DL n.º 185/81). E esse artigo remete para o art. 8º do diploma (daí a equiparação do ora recorrido «a assistente» – n.º 2), o que também explica a celebração do contrato «por período de duração inferior a um ano» («vide» o art. 12º, n.º 3, do diploma).

É, pois, fora de dúvida que o regime legal desse último contrato se colhia directamente em tais normas do Estatuto aprovado pelo DL n.º 185/81. E que, ademais, ele se reportava de maneira indirecta às regras do contrato administrativo de provimento, previstas nos arts. 15º e 16º do DL n.º 427/89, de 7/12, então em vigor.

Nesse regime, os contratos do género caducavam no fim do prazo previsto, se não fossem prorrogados ou renovados. É o que se depreende do disposto no DL n.º 185/81; mas, ainda que tivéssemos dúvidas a tal respeito, sempre teríamos de aceitar aquela proposição, pois o segmento da sentença do TAF onde se afirmou isso já transitou em julgado. Portanto, resta apurar se o regime jurídico aplicável impunha que, a uma tal caducidade, se seguisse o direito do agente contratado a uma compensação pelo fim do contrato.

Essa possibilidade não estava contemplada nos DL’s ns.º 185/81 e 427/89. E o aresto recorrido, achando que razões de igualdade (relativamente aos trabalhadores do direito laboral privado) e de justiça a justificavam, entreviu aí uma lacuna, a preencher por analogia.

Mas tal lacuna é fantasiosa e a mera suposição dela afronta o que se estabelece no art. 9º, n.º 3, do Código Civil. Salta à vista que o autêntico motivo para esses dois diplomas não terem contemplado o direito à compensação, agora em apreço, radica no intuito do legislador de o não consagrar, nem conceder. E o facto do legislador da Lei n.º 59/2008, de 11/9 (que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas) haver reconhecido, para o futuro, um direito congénere para os casos de caducidade dos contratos a termo certo (cfr. art. 252º) não significa que, anteriormente, a questão fora e permanecesse esquecida; e significa, sim, que o legislador optou em 2008 por inovar em tal domínio. Ora, não havendo a lacuna que o TCA divisou, desaparece o fundamento básico da aplicação analógica efectuada pelo aresto recorrido.

Por outro lado, não há razões constitucionais, designadamente advindas dos princípios da igualdade ou da segurança no emprego, que decisivamente condenem a anterior falta de previsão de compensações em favor dos trabalhadores cujos vínculos contratuais de direito público caducassem. Desde logo, porque as diferenças então havidas entre os sectores laborais público e privado logo afastam que, convicta e objectivamente, aqui raciocinemos a partir da ideia de igualdade. Depois, porque a aludida «segurança no emprego» só muito marginalmente se articula com aquela compensação – pois só é possível ligar uma à outra na medida em que a compensação imposta «ex lege» iniba a entidade patronal de não continuar o contrato. É que a compensação não assegura, «a se», o emprego, até porque somente emerge quando ele cessa; e seria absurdo que tomássemos como anterior a um facto ou estado – no caso, a «segurança no emprego» – aquilo que lhe é consequencial e posterior. Sendo assim, temos que a «segurança no emprego» não constitui uma premissa idónea à construção de um raciocínio constringente que concluísse ao contrário do que o legislador, ainda que «a silentio», perfilhou.

Em suma: nem existe a lacuna que o TCA entreviu – e que é fruto de se substituir o que a lei dispôs por aquilo que se gostaria que ela dispusesse – nem a falta de previsão do pretenso direito à compensação fere de algum modo a CRP, fazendo ressurgir a lacuna ou originando uma inconstitucionalidade por omissão. Pelo que procedem as conclusões do recorrente que tratam o ponto que esteve em apreço, o que prejudica o conhecimento do demais e impõe que se revogue já o aresto «sub censura».

Aqui chegados, deveríamos normalmente repor na ordem jurídica a sentença da 1.ª instância. Mas não podemos fazê-lo porque o acórdão recorrido a anulou e essa sua parte, não acometida na revista, encontra-se transitada. Estamos, pois, impossibilitados de corrigir o duplo erro em que, nesse domínio, o TCA incorreu: é que a sentença não pecara por omissão de pronúncia – pois conheceu do pedido, embora errasse «de jure» ao apreciá-lo pela perspectiva da indemnização por factos ilícitos; e, mesmo que tal nulidade existisse, o TCA nunca poderia conhecê-la «ex officio», como fez. Perante isto, em vez de fazermos ressurgir e subsistir a sentença, como seria habitual, emitiremos uma pronúncia própria sobre a acção dos autos.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder a revista e em revogar o acórdão recorrido;

b) Em absolver o recorrente do pedido subsidiário, julgando totalmente improcedente a acção administrativa comum dos autos.

Custas pelo recorrido, nas instâncias e neste STA.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – José Manuel da Silva Santos Botelho.