Quem foi o relator do acórdão 2214/13.4BELSB?

O relator foi Luis Borges Freitas, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 2214/13.4BELSB?

O acórdão foi proferido em 27 de fevereiro de 2025.

2214/13.4BELSB

Sumário

I - Na fixação do sentido da lei o intérprete não pode, imediatamente, procurar o sentido que julga mais adequado, ponderando se o mesmo é admitido pela letra da lei, na medida em que os vários sentidos que, em abstrato, poderão ser admitidos não partem em situação de igualdade. A primazia – inicial, bem entendido – tem de ser dada àquele que corresponde à letra da lei, sob pena de o intérprete correr o risco de sobrepor a sua própria solução – e ainda que esta tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal – à que foi efetivamente pretendida pelo legislador. II - O velho brocardo ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus não pode ser entendido com a impositividade que por vezes lhe é conferida, na medida em que onde a letra da lei não distingue o intérprete deve distinguir se as regras de hermenêutica jurídica assim o exigirem. III - As primeiras colocações não beneficiam do direito ao suplemento de residência previsto no artigo 25.º/7 do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro

Texto

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul: I P… e outros intentaram, em 3.9.2013, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, pedindo a anulação do despacho de 18.1.2013 que determinou a suspensão do suplemento de residência e a reposição das quantias recebidas, «reconhecendo-se aos AA. o direito ao suplemento de residência, e condenando-se o R. a reconhecer tais direitos e a processar-lhes os correspondentes subsídios». Por sentença de 20.10.2020 o tribunal a quo julgou a ação totalmente procedente. Inconformada, a Entidade Demandada interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem: 1. Nos termos do n.º 7 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro, aos militares da Guarda Nacional Republicana que não tenham direito a habitação é atribuído um subsídio de residência, sempre que colocados, por escolha ou por imposição, a mais de 50 quilómetros da localidade da sua residência habitual e mudem efectivamente de residência. 2. A ratio dessa norma é compensar os militares pelos prejuízos para si decorrentes de colocações a que sejam obrigados ao longo da sua carreira, por imposição ou por escolha, os quais, em virtude das suas funções, tinham fixado a sua residência habitual num determinado local mas, por força de subsequentes colocações, foram obrigados a mudar a sua residência, em detrimento, portanto, das expectativas que tinham criado anteriormente. 3. Tal situação não é susceptível de ocorrer quando do ingresso do militar na carreira, pois, não só a residência habitual que até aí detinha não foi fixada em razão das suas funções militares, como, ao apresentar a sua candidatura ao ingresso na carreira militar, o mesmo não pode desconhecer que, quando do ingresso, está sujeito a ser colocado em qualquer unidade da Guarda Nacional Republicana, independentemente da sua localização geográfica. 4. Assim, o n.º 7 do referido artigo 25.º tem de ser interpretado no sentido de uma colocação diferente da anterior, ou seja, tem inerente uma mudança de colocação, pelo que o mesmo não é aplicável à colocação de ingresso do militar na Guarda Nacional Republicana. 5. Como tal, e ao contrário do que se julgou na douta Sentença recorrida, o despacho impugnado na acção não infringiu o disposto no n.º 7 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro. 6. E, também contrariamente ao que se decidiu, esse acto não padece de vício de forma, por preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados, pois, desde logo, não constituiu a decisão de qualquer pretensão que os Autores tivessem dirigido à Administração, tendo-se limitado a revogar uma anterior decisão, que se reputou de ilegal. 7. Acresce que, ao verificar-se que a lei tinha sido mal interpretada e aplicada, tendo sido esse o fundamento para a revogação do acto anterior, era de prever que a audiência dos interessados se degradasse num acto absolutamente inútil, pois se considerou que a decisão resultava directamente da lei, vinculando a administração a proferi-la. 8. E, em qualquer caso, também não haveria lugar a audiência dos interessados, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 103.º do C.P.A., face à urgência da decisão, pois, se a mesma fosse realizada, esgotar-se-ia o prazo legal de um ano para a revogação, com fundamento na sua ilegalidade, do despacho de 25 de Janeiro de 2012. Os Recorridos apresentaram contra-alegações, formulando com as seguintes conclusões, que se transcrevem: 1. O n.º 7 do art.º 25.º do Dec-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, atribui o direito ao subsídio de residência aos militares da Guarda Nacional Republicana que, nos termos do Estatuto, não tenham direito a habitação, sempre que colocados, por escolha ou imposição, a mais de 50 Km da localidade da sua residência habitual e mudem efetivamente de residência. 2. A alegação do recorrente, sustentando, para a atribuição do subsídio de residência, tratamentos diferentes, consoante esteja ou não em causa a primeira colocação, não tem o mínimo cabimento na letra do transcrito preceito o qual, não abrindo qualquer distinção entre a primeira e as seguintes colocações, não exclui da sua aplicação os casos da primeira colocação. 3. Na verdade, constitui princípio essencial da interpretação que onde a lei não distingue não deve o intérprete fazê-lo e, como resulta do n.º 2 do art.º 9.º do C.C., na interpretação da norma, não pode aceitar-se uma interpretação “que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”. 4. A própria ratio da discutida disposição que é a de compensar o militar pelos prejuízos decorrentes da mudança efetiva da residência habitual imposta pela colocação do militar, tanto se verifica, como parece evidente, nos casos das colocações ao longo da carreira como da primeira colocação, não se vislumbrando qualquer razão juridicamente relevante que possa levar à exclusão desta para a atribuição do subsídio de residência, desde que reunidos os requisitos legais. 5. Os atos impugnados enfermam, assim, do vício de violação de lei, tendo a douta sentença recorrida feito uma correta interpretação e aplicação do n.º 7 do art.º 25.º do Dec-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro. 6. Como bem decidiu a douta sentença recorrida, os atos impugnados enfermam, igualmente, do vício de forma, por preterição de formalidade essencial, por não ter sido dado cumprimento ao disposto no art.º 100.º do CPA, na redação em vigor à data da decisão, uma vez que não houve lugar à audiência prévia dos interessados. 7. O art.º 100.º do CPA, na redação à data da decisão impugnada, confere aos interessados, uma vez concluída a instrução, o direito de serem ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, não restringindo tal formalismo aos casos em que o procedimento resulte da apresentação de petição pelos interessados. 8. Mesmo que se entendesse o contrário, não se pode ignorar que, no caso concreto, os interessados, uma vez notificados da revogação da decisão atributiva do suplemento de residência, apresentaram as competentes reclamações que vieram a ser indeferidas sem o cumprimento, uma vez mais, do disposto no art.º 100.º do CPA. 9. A alegação do recorrente de que, no caso concreto, era de prever que a audiência dos interessados se degradasse num ato absolutamente inútil, por se considerar que a decisão resultava da lei, vinculando a administração a proferi-la, carece do mínimo fundamento legal uma vez que o art.º 103.º do CPA, em vigor à data da decisão impugnada, era bem claro quanto aos casos em que não era exigível a realização da audiência prévia, e, em tais casos, não se enquadra o alegado pelo recorrente. 10. A alegação do recorrente de que, dada a urgência na tomada de decisão, não haveria lugar à audiência dos interessados, por força do disposto na al. a) do n.º 1 do art.º 103.º do CPA, uma vez que, caso se procedesse à audiência dos interessados, esgotar-se-ia o prazo legal de um ano para a revogação do despacho de 25 de janeiro de 2012, carece, igualmente, de fundamento legal uma vez que se o prazo estava a esgotar-se tal circunstancialismo era exclusivamente imputável à Administração. 11. Consequentemente, como doutamente decidiu a decisão recorrida, os atos impugnados, para além de enfermarem do vício de violação de lei, por desrespeito pelo preceituado no n.º 7 do art.º 25.º do Dec-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, encontram-se igualmente inquinados de ilegalidade pelo não cumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA. * Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer. * Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento. II Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se a sentença recorrida errou no julgamento das seguintes questões: a) Direito dos Recorridos ao suplemento de residência; b) Incumprimento da audiência dos interessados. III A matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: A) O 1° A., P…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Tenente de Administração Militar n.° 2… B) Por despacho de 30 de setembro de 2010, do Tenente-General Comandante Geral, o A. foi colocado, no ingresso, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, 1149-064 Lisboa, exercendo, atualmente, funções na Divisão de Gestão Orçamental da Direção de Recursos Financeiros. C) Antes do seu ingresso na GNR, o A. tinha a sua residência habitual em Carregal do Sal, na Rua …, n.° …, 3…-2…, Carregal do Sal. D) Em consequência da colocação referida B), o referido A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir em Alverca do Ribatejo, tendo, para o efeito, adquirido habitação própria por contrato de compra e venda. E) A distância entre Carregal do Sal e Lisboa é, aproximadamente, de 230 Km. F) O 2° A., L…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Tenente de Administração Militar n.° 2…. G) Uma vez ingressado na GNR, o 2° A. foi colocado, por despacho de 30/9/2010, do Tenente-General Comandante Geral, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, exercendo, atualmente, as funções de Chefe da Repartição Financeira da Divisão de Aquisições da Direção de Recursos Logísticos. H) Antes do seu ingresso na GNR, o 2° A. tinha a sua residência habitual na Rua …, n.° …, 5…-0… Ervedosa do Douro. I) Em consequência da colocação referida em G), o 2° A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir na Póvoa de Santa Iria, tendo, para o efeito, celebrado contrato de arrendamento para a sua habitação. J) A distância entre Ervedosa do Douro e Lisboa, é, aproximadamente, de 388 Km. K) A 3a A., S…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Alferes de Administração Militar n.° 2…. L) Uma vez ingressada na GNR, a 3a A., por despacho de 30/9/2011, do Comandante-Geral, foi colocada, por imposição, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, exercendo, atualmente, funções na Repartição de Material de Aquartelamento e Subsistências da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos do Comando de Administração de Recursos Internos. M) Antes do seu ingresso na GNR, a 3a A. tinha a sua residência habitual na Rua …, n.° …, 5…-4… Sacoias – Bragança. N) Em consequência da colocação referida em L), a 3a A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir em Santa Iria da Azóia, tendo, para o efeito, celebrado contrato de arrendamento para sua habitação. O) A distância entre Sacoias e Lisboa é, aproximadamente, de 504 Km. P) O 4° A., E…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Alferes de Administração Militar n.° 2…. Q) Uma vez ingressado na GNR, o 4° A. foi colocado, por imposição, por despacho do Comandante-Geral de 30/11/2011, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração de Recursos Internos, sediado e a funcionar em Lisboa, na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, exercendo, atualmente, funções de Adjunto do Chefe da Repartição de Fardamento e Equipamento Individual da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos. R) Antes do seu ingresso na GNR, o 4° A. tinha a sua residência habitual na Rua …, n.° …, Palmeira, Braga. S) Em consequência da colocação referida em Q), o 4° A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir no Seixal, tendo, para o efeito, adquirido habitação própria por contrato de compra e venda. T) A distância entre a localidade de Palmeira - Braga e Lisboa é, aproximadamente, de 373 Km. U) Aos AA., foi atribuído o suplemento de residência e processado o respetivo pagamento, através dos despachos de 25 de janeiro de 2012, ambos do Tenente-General, Comandante-Geral da GNR que deferiram os requerimentos apresentados pela Alferes A… e pelo Alferes T…, entendendo-se que igual procedimento devia ser adotado relativamente aos militares que se encontrassem em idênticas condições, entre os quais se encontravam os ora A.A.. V) Foi iniciado o processamento do suplemento de residência aos AA. nas seguintes datas: - 1.° A., P…, em junho de 2012, com efeitos desde maio de 2012; - 2.° A., L…, em novembro de 2012, com efeitos desde setembro de 2012; - 3.° A., S…, em maio de 2012, com efeitos desde abril de 2012; - 4° A., E…, em maio de 2012, com efeitos desde abril de 2012. W) O Comando de Administração da GNR veio, posteriormente, revogar a atribuição do referido subsídio, sem realização de audiência prévia, exigindo a reposição dos subsídios, entretanto, pagos, na sequência da Informação n° 10/GAJ/CARI, a que se encontra anexado o Parecer Jurídico n° 03/CARI/GAJ, de 10JAN13, elaborado pela Assessora Jurídica do Comando de Administração de Recursos Humanos da GNR, sustentando e propondo a revogação dos anteriores despachos de deferimento devendo, no caso de tal entendimento e proposta serem aceites, ser igualmente "regularizadas as restantes situações (referidas no ponto 6 da "Análise") às quais se aplicou, analogicamente, o determinado para o A… e A…". X) Tal Parecer mereceu o seguinte despacho do Comandante-Geral, de 18 de janeiro de 2013, exarado sobre a Informação referida no artigo anterior: "Concordo. Revogo os referidos despachos como proposto. Notifique-se". Y) Na sequência deste despacho, a Direção de Recursos Financeiros do Comando da Administração dos Recursos Internos procedeu à "suspensão", "desde o respetivo início", do abono de subsídio de residência e exigiu a respetiva reposição, aos Tenentes L… e P… e aos Alferes E… e S…. Z) Em face da suspensão dos referidos subsídios, os A.A. requereram, ao Comandante-Geral que fossem informados dos motivos que levaram a essa suspensão. AA) Em resposta, os AA. foram notificados, em 16/4/2013 (l. ° A.), 12/4/2013 (2.° A.), 12/4/2013 (3.° A.), e 11/4/2013 (4.° A.), "do conteúdo da nota n.° 008434/080.40.01, de 02 de abril de 2013, da Divisão de Controlo e Auditoria Interna da Direção de Recursos Financeiros, que acompanha o Despacho de 18/1/13 do Comandante-Geral, exarado na Informação n.° 10/GAJ/CARI e a Nota Circular n.° 03/DRH/12, de 12 de fevereiro. BB) Os AA. dirigiram ao Comandante-Geral da GNR, reclamações, sustentando a ilegalidade do despacho proferido em 18/1/2013 e requerendo a revogação do mesmo. CC) As referidas reclamações foram indeferidas por despachos do Comandante-Geral, de: - 12/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 274/DRF/13, relativa ao l.° A. (doc.15); - 5/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 256/DRF13, relativa ao 2.° A. (doc. 16); - 12/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 272/DRF13, relativa à 3.a A. (doc. 17); - 12/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 273/DRF13, relativa ao 4.° A. (doc. 19). DD) Desses despachos foram os AA. notificados, respetivamente, nos dias 21, 14, 26 e 27 de Junho de 2013. * Relativamente ao Recorrido P…, fez-se constar, no facto B), que «[p]or despacho de 30 de setembro de 2010, do Tenente-General Comandante Geral, o A. foi colocado, no ingresso, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, 1149-064 Lisboa, exercendo, atualmente, funções na Divisão de Gestão Orçamental da Direção de Recursos Financeiros». O que se mostra correto. No entanto, o mesmo não sucede quando aos demais Recorridos, na medida em que se lê, no proémio dos factos G), L) e Q), que a colocação foi efetuada «[u]ma vez ingressado na GNR». Ora, a definição do momento do ingresso resulta da aplicação do Estatuto dos Militares da GNR aos demais factos, assumindo, no contexto da presente ação, natureza jurídico-conclusiva, motivo pelo qual tais trechos têm de ser eliminados. Deste modo, os factos G), L) e Q) passam a ter a seguinte redação: G) O 2.° A. foi colocado, por despacho de 30/9/2010, do Tenente- General Comandante Geral, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, exercendo, atualmente, as funções de Chefe da Repartição Financeira da Divisão de Aquisições da Direção de Recursos Logísticos. L) A 3.ª A. foi colocada, por despacho de 30/9/2011, do Comandante-Geral, por imposição, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, exercendo, atualmente, funções na Repartição de Material de Aquartelamento e Subsistências da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos do Comando de Administração de Recursos Internos. Q) O 4.° A. foi colocado, por imposição, por despacho do Comandante-Geral de 30/11/2011, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração de Recursos Internos, sediado e a funcionar em Lisboa, na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n. ° 16, exercendo, atualmente, funções de Adjunto do Chefe da Repartição de Fardamento e Equipamento Individual da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos. IV Do direito ao suplemento de residência 1. O Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, estabelece, no seu artigo 25.º, o seguinte (destaques e sublinhados nossos, evidentemente): «Artigo 25.º Suplemento de residência 1 - Sempre que não seja possível garantir habitação por conta do Estado, os militares a quem esse direito seja conferido nos termos do Estatuto recebem o abono mensal de um suplemento de residência, no montante de (euro) 329,43, desde que, cumulativamente, se verifiquem os seguintes pressupostos: a) Seja colocado em local distanciado a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual; b) Mude efectivamente de residência; e c) Se faça acompanhar do seu agregado familiar. 2 - Não se fazendo acompanhar do seu agregado familiar, o suplemento de residência é reduzido para: a) (euro) 235,20, quando colocado a mais de 100 km da localidade da sua residência habitual; b) (euro) 188,25, quando colocado a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual. 3 - Nas situações em que sendo colocado nas Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira, ou quando, tendo residência habitual em qualquer destas Regiões, for colocado no continente, o subsídio de residência é de (euro) 329,43 ou de (euro) 282,37, consoante se faça ou não acompanhar do seu agregado familiar. 4 - Não tendo o militar agregado familiar, os valores referidos nos números anteriores são reduzidos em 25%. 5 - O subsídio mensal de residência não é devido nos seguintes casos: a) Quando o militar ou cônjuge possua habitação própria até 50 km; b) Quando e enquanto a deslocação conferir direito a abono de ajudas de custo; c) Quando o cônjuge beneficie de idêntico subsídio. 6 - A atribuição do subsídio mensal de residência depende da apresentação de um dos seguintes meios de prova: a) Contrato de arrendamento em nome do militar ou do cônjuge; b) Recibo comprovativo de pagamento de renda de casa, em nome do militar ou do cônjuge; c) Documento comprovativo de aquisição de habitação. 7 - Aos militares que, nos termos do Estatuto, não tenham direito a habitação é atribuído subsídio de residência nos termos estabelecidos nos números anteriores sempre que colocados, por escolha ou por imposição, a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual e mudem efectivamente de residência. 8 - Os montantes do suplemento de residência são automaticamente actualizados na mesma percentagem de actualização das ajudas de custo aplicáveis aos demais trabalhadores com funções públicas. 9 - Em casos excepcionais resultantes de elevado nível de preços correntes no mercado local da habitação, pode ser atribuído um valor de suplemento de residência superior ao fixado nos números anteriores por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna e das finanças. 10 - Aos militares que, nos termos do Estatuto, não tenham direito a habitação, é atribuído subsídio por um período até 24 meses, nos termos estabelecidos nos números anteriores, quando sejam colocados em local distanciado a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual por motivo de extinção da subunidade na qual prestavam serviço e mudem efectivamente de residência. 11 - O subsídio referido no número anterior não é concedido nos casos em que previamente tenha havido um pedido de colocação cujo destino coincida com o destino da colocação referido no número anterior». 2. A norma é clara na delimitação do âmbito subjetivo do regime constante dos n.ºs 1 a 6: militares que, nos termos do Estatuto, tenham direito a habitação por conta do Estado, quando não seja possível garantir tal habitação. 3. Relativamente aos militares que, nos termos do Estatuto, não tenham direito à habitação, vale o regime do n.º 7 (desconsidera-se, para o efeito, a situação prevista no n.º 10). E a esses é atribuído subsídio de residência sempre que colocados, por escolha ou por imposição, a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual e mudem efetivamente de residência. É inquestionável, nos autos, que os Recorridos não têm direito à habitação por conta do Estado, foram nomeados por imposição, a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual e mudaram efetivamente de residência. 4. No entanto, e para o Recorrente, a norma não abrange as primeiras colocações, no que são contrariados pelos Recorridos, que defendem a solução adotada na sentença recorrida, na qual se entendeu que a norma não distingue a primeira das demais colocações, motivo pelo qual todas são suscetíveis de dar lugar ao pagamento do referido suplemento. 5. Relembre-se, então, que o artigo 9.º do Código Civil, sob a epígrafe Interpretação da lei, estabelece o seguinte: «1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. 2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso. 3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados». 6. Da disposição legal transcrita – que, como se sabe, consagra princípios desenvolvidos pela doutrina ao longo dos tempos – resulta que o texto da lei é, por um lado, o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe ainda, como refere Baptista Machado (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1993, p. 182), «uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer “correspondência” ou ressonância nas palavras da lei». Ou seja, assume-se como ponto de partida e como limite de interpretação. No entanto, e sem prejuízo desse limite, o referido artigo 9.º é claro ao determinar que a «interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo», devendo o intérprete socorrer-se, para tal, dos elementos sistemático, histórico e teleológico. 7. Ora, na fixação do sentido da lei o intérprete não pode, desde logo, procurar o sentido que julga – ele próprio - mais adequado, ponderando se o mesmo é admitido pela letra da lei. Não pode porque os vários sentidos que, em abstrato, poderão ser admitidos não partem em situação de igualdade. A primazia – inicial, bem entendido – tem de ser dada àquele que corresponde à letra da lei, sob pena de o intérprete correr o risco de sobrepor a sua própria solução – e ainda que esta tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal – à que foi efetivamente pretendida pelo legislador. O que significa, então, que o intérprete tem, desde logo, de aferir se os elementos racionais de interpretação admitem o sentido que resulta da literalidade da lei. Porque se o admitirem o respeito pelo pensamento legislativo dificilmente permitirá a opção por outras vias, ainda que as mesmas tenham na lei um mínimo de correspondência verbal. É o que resulta da conjugação dos três números que compõem o artigo 9.º do Código Civil. 8. Assim sendo, há que ver se existe substrato racional para a solução legal que, na sua literalidade, não exclui as primeiras colocações. E julga-se que há. Um possível incentivo ao respetivo recrutamento. No entanto, e como assinalou o Recorrente, tratar-se-ia de solução oposta à que, à data, encontrávamos na Administração Pública. O que justificaria, pelo menos, uma qualquer ênfase – em especial do legislador -, a qual, na verdade, não se identifica. 9. Ao invés, assume particular razoabilidade o fundamento racional defendido pelo Recorrente, ou seja, «ressarcir os prejuízos decorrentes da colocação de um militar, por imposição ou escolha (ambas alheias à vontade do militar), quando o mesmo já pertença à Guarda e já esteja a prestar serviço nesta, e, por força desse desempenho, já teve anteriormente uma colocação, que lhe criou uma legítima expectativa de permanência, no que concerne à estabilidade da sua residência». É exatamente essa legítima expectativa de estabilidade, inerente e consequência da integração na carreira, que melhor explica a atribuição do suplemento de residência. Antes disso, ou seja, «ao apresentar a sua candidatura ao ingresso na carreira militar, o mesmo sabe que, com esse ingresso, está sujeito a ser colocado em qualquer unidade da GNR, independentemente da sua localização geográfica», como alega o Recorrente. Nesse momento não existe qualquer investimento de confiança que mereça proteção mediante uma compensação com dinheiros públicos. 10. E com isto, note-se, não se está a distinguir, por via interpretativa, o que a lei não distinguiu. De qualquer modo, cabe esclarecer que o velho brocardo ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus não pode ser entendido com o sentido evidenciado pelos Recorridos. Na verdade, e pelo contrário, onde a letra da lei não distingue o intérprete deve distinguir se as regras de hermenêutica jurídica assim o exigirem. 11. De qualquer modo, nem será por aí que o problema se deve colocar. Vejamos melhor o âmbito subjetivo da norma em causa, plano em que se resolverá, afinal, o problema anteriormente assinalado decorrente da existência de fundamento racional para ambas as soluções que vêm defendidas. 12. De acordo com o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana aplicável – o aprovado pelo Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14 de outubro -, «[m]ilitar da Guarda é aquele que, satisfazendo as características da condição militar, ingressou nesta força de segurança e a ela se encontra vinculado com carácter de permanência ou nela presta serviço voluntariamente». Por outro lado, diz-nos o artigo 100.º/1 do mesmo Estatuto que «[o] ingresso na Guarda faz-se após a conclusão com aproveitamento dos cursos de formação de oficiais ou de guardas, no posto fixado para início de carreira», sendo que «[a] data de ingresso na Guarda é a constante do documento oficial que atribui ao militar o posto fixado para início da respectiva carreira» (artigo 101.º). 13. Daqui resulta que, e em rigor, a data de ingresso na Guarda é posterior à atribuição do posto fixado para o início da carreira. Ou seja, quando o posto é atribuído o indivíduo ainda não detém a condição de militar. O que nos conduz à conclusão de que os Recorridos não integram o âmbito subjetivo da norma contida no artigo 25.º/7 do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, na medida em que a mesma se aplica aos militares. Quando o posto é fixado para início da respetiva carreira é que se dá a colocação, que poderá ser por imposição, a mais de 50 km da localidade da residência habitual e que implique efetivamente a mudança de residência. Ora, essa colocação, em rigor, não tem por destinatário um militar, mas sim um indivíduo que concluiu com aproveitamento o respetivo curso de formação e que virá a adquirir a condição de militar na data constante do documento oficial que atribui o posto (vd. o referido artigo 101.º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana). 14. Concluindo: as situações que poderão dar lugar à aplicação do regime do artigo 25.º/7 do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, serão aquelas que alteram a residência de alguém que já é militar. E na primeira colocação tal ainda não sucede. Portanto, o fundamento, pouco plausível, de incentivo ao recrutamento, que poderia justificar o suplemento no ingresso, torna-se irrelevante, na medida em que a lei não tem como destinatários os indivíduos que ingressam na Guarda Nacional Republicana. 15. Assim sendo, os Recorridos, nas circunstâncias em causa, não beneficiam do suplemento de residência. O recurso terá de proceder por aí, ficando prejudicado o conhecimento da questão relativa à audiência prévia. 16. Na verdade, e mesmo que tomando como pressuposto a omissão ilegal de tal formalidade, sempre terá de se recusar, no caso concreto, a consequência invalidante dessa preterição, na medida em que a decisão impugnada – porque vinculada – não poderia ter tido sentido diverso. Trata-se, como se sabe, da aplicação do reconhecido princípio do aproveitamento do ato administrativo, tributário dos princípios de economia processual e de proibição de atos inúteis (aplicando o referido princípio, vd., entre muitos outros, o acórdão de 6.7.2011 do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 5/11). Hoje, esse aproveitamento conhece solução expressa no Código do Procedimento Administrativo de 2015, cujo artigo 163.º/4 estabelece que «[n]ão se produz o efeito anulatório quando: a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo». V Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e julgar a ação improcedente, absolvendo o Ministério da Administração Interna do pedido. Custas pelos Recorridos (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil). Lisboa, 27 de fevereiro de 2025. Luís Borges Freitas (relator) Maria Helena Filipe Teresa Caiado

Sumário

II- O velho brocardo ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus não pode ser entendido com a impositividade que por vezes lhe é conferida, na medida em que onde a letra da lei não distingue o intérprete deve distinguir se as regras de hermenêutica jurídica assim o exigirem.

III- As primeiras colocações não beneficiam do direito ao suplemento de residência previsto no artigo 25.º/7 do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

P… e outros intentaram, em 3.9.2013, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, pedindo a anulação do despacho de 18.1.2013 que determinou a suspensão do suplemento de residência e a reposição das quantias recebidas, «reconhecendo-se aos AA. o direito ao suplemento de residência, e condenando-se o R. a reconhecer tais direitos e a processar-lhes os correspondentes subsídios».

Por sentença de 20.10.2020 o tribunal a quo julgou a ação totalmente procedente.

Inconformada, a Entidade Demandada interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. Nos termos do n.º 7 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro, aos militares da Guarda Nacional Republicana que não tenham direito a habitação é atribuído um subsídio de residência, sempre que colocados, por escolha ou por imposição, a mais de 50 quilómetros da localidade da sua residência habitual e mudem efectivamente de residência.

2. A ratio dessa norma é compensar os militares pelos prejuízos para si decorrentes de colocações a que sejam obrigados ao longo da sua carreira, por imposição ou por escolha, os quais, em virtude das suas funções, tinham fixado a sua residência habitual num determinado local mas, por força de subsequentes colocações, foram obrigados a mudar a sua residência, em detrimento, portanto, das expectativas que tinham criado anteriormente.

3. Tal situação não é susceptível de ocorrer quando do ingresso do militar na carreira, pois, não só a residência habitual que até aí detinha não foi fixada em razão das suas funções militares, como, ao apresentar a sua candidatura ao ingresso na carreira militar, o mesmo não pode desconhecer que, quando do ingresso, está sujeito a ser colocado em qualquer unidade da Guarda Nacional Republicana, independentemente da sua localização geográfica.

4. Assim, o n.º 7 do referido artigo 25.º tem de ser interpretado no sentido de uma colocação diferente da anterior, ou seja, tem inerente uma mudança de colocação, pelo que o mesmo não é aplicável à colocação de ingresso do militar na Guarda Nacional Republicana.

5. Como tal, e ao contrário do que se julgou na douta Sentença recorrida, o despacho impugnado na acção não infringiu o disposto no n.º 7 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de Outubro.

6. E, também contrariamente ao que se decidiu, esse acto não padece de vício de forma, por preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados, pois, desde logo, não constituiu a decisão de qualquer pretensão que os Autores tivessem dirigido à Administração, tendo-se limitado a revogar uma anterior decisão, que se reputou de ilegal.

7. Acresce que, ao verificar-se que a lei tinha sido mal interpretada e aplicada, tendo sido esse o fundamento para a revogação do acto anterior, era de prever que a audiência dos interessados se degradasse num acto absolutamente inútil, pois se considerou que a decisão resultava directamente da lei, vinculando a administração a proferi-la.

8. E, em qualquer caso, também não haveria lugar a audiência dos interessados, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 103.º do C.P.A., face à urgência da decisão, pois, se a mesma fosse realizada, esgotar-se-ia o prazo legal de um ano para a revogação, com fundamento na sua ilegalidade, do despacho de 25 de Janeiro de 2012.

Os Recorridos apresentaram contra-alegações, formulando com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. O n.º 7 do art.º 25.º do Dec-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, atribui o direito ao subsídio de residência aos militares da Guarda Nacional Republicana que, nos termos do Estatuto, não tenham direito a habitação, sempre que colocados, por escolha ou imposição, a mais de 50 Km da localidade da sua residência habitual e mudem efetivamente de residência.

2. A alegação do recorrente, sustentando, para a atribuição do subsídio de residência, tratamentos diferentes, consoante esteja ou não em causa a primeira colocação, não tem o mínimo cabimento na letra do transcrito preceito o qual, não abrindo qualquer distinção entre a primeira e as seguintes colocações, não exclui da sua aplicação os casos da primeira colocação.

3. Na verdade, constitui princípio essencial da interpretação que onde a lei não distingue não deve o intérprete fazê-lo e, como resulta do n.º 2 do art.º 9.º do C.C., na interpretação da norma, não pode aceitar-se uma interpretação “que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”.

4. A própria ratio da discutida disposição que é a de compensar o militar pelos prejuízos decorrentes da mudança efetiva da residência habitual imposta pela colocação do militar, tanto se verifica, como parece evidente, nos casos das colocações ao longo da carreira como da primeira colocação, não se vislumbrando qualquer razão juridicamente relevante que possa levar à exclusão desta para a atribuição do subsídio de residência, desde que reunidos os requisitos legais.

5. Os atos impugnados enfermam, assim, do vício de violação de lei, tendo a douta sentença recorrida feito uma correta interpretação e aplicação do n.º 7 do art.º 25.º do Dec-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro.

6. Como bem decidiu a douta sentença recorrida, os atos impugnados enfermam, igualmente, do vício de forma, por preterição de formalidade essencial, por não ter sido dado cumprimento ao disposto no art.º 100.º do CPA, na redação em vigor à data da decisão, uma vez que não houve lugar à audiência prévia dos interessados.

7. O art.º 100.º do CPA, na redação à data da decisão impugnada, confere aos interessados, uma vez concluída a instrução, o direito de serem ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, não restringindo tal formalismo aos casos em que o procedimento resulte da apresentação de petição pelos interessados.

8. Mesmo que se entendesse o contrário, não se pode ignorar que, no caso concreto, os interessados, uma vez notificados da revogação da decisão atributiva do suplemento de residência, apresentaram as competentes reclamações que vieram a ser indeferidas sem o cumprimento, uma vez mais, do disposto no art.º 100.º do CPA.

9. A alegação do recorrente de que, no caso concreto, era de prever que a audiência dos interessados se degradasse num ato absolutamente inútil, por se considerar que a decisão resultava da lei, vinculando a administração a proferi-la, carece do mínimo fundamento legal uma vez que o art.º 103.º do CPA, em vigor à data da decisão impugnada, era bem claro quanto aos casos em que não era exigível a realização da audiência prévia, e, em tais casos, não se enquadra o alegado pelo recorrente.

10. A alegação do recorrente de que, dada a urgência na tomada de decisão, não haveria lugar à audiência dos interessados, por força do disposto na al. a) do n.º 1 do art.º 103.º do CPA, uma vez que, caso se procedesse à audiência dos interessados, esgotar-se-ia o prazo legal de um ano para a revogação do despacho de 25 de janeiro de 2012, carece, igualmente, de fundamento legal uma vez que se o prazo estava a esgotar-se tal circunstancialismo era exclusivamente imputável à Administração.

11. Consequentemente, como doutamente decidiu a decisão recorrida, os atos impugnados, para além de enfermarem do vício de violação de lei, por desrespeito pelo preceituado no n.º 7 do art.º 25.º do Dec-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, encontram-se igualmente inquinados de ilegalidade pelo não cumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se a sentença recorrida errou no julgamento das seguintes questões:

a) Direito dos Recorridos ao suplemento de residência;

b) Incumprimento da audiência dos interessados.

III

A matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte:

A) O 1° A., P…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Tenente de Administração Militar n.° 2…

B) Por despacho de 30 de setembro de 2010, do Tenente-General Comandante Geral, o A. foi colocado, no ingresso, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, 1149-064 Lisboa, exercendo, atualmente, funções na Divisão de Gestão Orçamental da Direção de Recursos Financeiros.

C) Antes do seu ingresso na GNR, o A. tinha a sua residência habitual em Carregal do Sal, na Rua …, n.° …, 3…-2…, Carregal do Sal.

D) Em consequência da colocação referida B), o referido A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir em Alverca do Ribatejo, tendo, para o efeito, adquirido habitação própria por contrato de compra e venda.

E) A distância entre Carregal do Sal e Lisboa é, aproximadamente, de 230 Km.

F) O 2° A., L…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Tenente de Administração Militar n.° 2….

G) Uma vez ingressado na GNR, o 2° A. foi colocado, por despacho de 30/9/2010, do Tenente-General Comandante Geral, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, exercendo, atualmente, as funções de Chefe da Repartição Financeira da Divisão de Aquisições da Direção de Recursos Logísticos.

H) Antes do seu ingresso na GNR, o 2° A. tinha a sua residência habitual na Rua …, n.° …, 5…-0… Ervedosa do Douro.

I) Em consequência da colocação referida em G), o 2° A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir na Póvoa de Santa Iria, tendo, para o efeito, celebrado contrato de arrendamento para a sua habitação.

J) A distância entre Ervedosa do Douro e Lisboa, é, aproximadamente, de 388 Km.

K) A 3a A., S…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Alferes de Administração Militar n.° 2….

L) Uma vez ingressada na GNR, a 3a A., por despacho de 30/9/2011, do Comandante-Geral, foi colocada, por imposição, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, exercendo, atualmente, funções na Repartição de Material de Aquartelamento e Subsistências da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos do Comando de Administração de Recursos Internos.

M) Antes do seu ingresso na GNR, a 3a A. tinha a sua residência habitual na Rua …, n.° …, 5…-4… Sacoias – Bragança.

N) Em consequência da colocação referida em L), a 3a A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir em Santa Iria da Azóia, tendo, para o efeito, celebrado contrato de arrendamento para sua habitação.

O) A distância entre Sacoias e Lisboa é, aproximadamente, de 504 Km.

P) O 4° A., E…, presta, atualmente, serviço na Guarda Nacional Republicana (GNR), possuindo o posto de Alferes de Administração Militar n.° 2….

Q) Uma vez ingressado na GNR, o 4° A. foi colocado, por imposição, por despacho do Comandante-Geral de 30/11/2011, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração de Recursos Internos, sediado e a funcionar em Lisboa, na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, exercendo, atualmente, funções de Adjunto do Chefe da Repartição de Fardamento e Equipamento Individual da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos.

R) Antes do seu ingresso na GNR, o 4° A. tinha a sua residência habitual na Rua …, n.° …, Palmeira, Braga.

S) Em consequência da colocação referida em Q), o 4° A. teve de mudar de residência habitual, passando, efetiva e habitualmente, a residir no Seixal, tendo, para o efeito, adquirido habitação própria por contrato de compra e venda.

T) A distância entre a localidade de Palmeira - Braga e Lisboa é, aproximadamente, de 373 Km.

U) Aos AA., foi atribuído o suplemento de residência e processado o respetivo pagamento, através dos despachos de 25 de janeiro de 2012, ambos do Tenente-General, Comandante-Geral da GNR que deferiram os requerimentos apresentados pela Alferes A… e pelo Alferes T…, entendendo-se que igual procedimento devia ser adotado relativamente aos militares que se encontrassem em idênticas condições, entre os quais se encontravam os ora A.A

V) Foi iniciado o processamento do suplemento de residência aos AA. nas seguintes datas:

- 1.° A., P…, em junho de 2012, com efeitos desde maio de 2012;

- 2.° A., L…, em novembro de 2012, com efeitos desde setembro de 2012;

- 3.° A., S…, em maio de 2012, com efeitos desde abril de 2012;

- 4° A., E…, em maio de 2012, com efeitos desde abril de 2012.

W) O Comando de Administração da GNR veio, posteriormente, revogar a atribuição do referido subsídio, sem realização de audiência prévia, exigindo a reposição dos subsídios, entretanto, pagos, na sequência da Informação n° 10/GAJ/CARI, a que se encontra anexado o Parecer Jurídico n° 03/CARI/GAJ, de 10JAN13, elaborado pela Assessora Jurídica do Comando de Administração de Recursos Humanos da GNR, sustentando e propondo a revogação dos anteriores despachos de deferimento devendo, no caso de tal entendimento e proposta serem aceites, ser igualmente "regularizadas as restantes situações (referidas no ponto 6 da "Análise") às quais se aplicou, analogicamente, o determinado para o A… e A…".

X) Tal Parecer mereceu o seguinte despacho do Comandante-Geral, de 18 de janeiro de 2013, exarado sobre a Informação referida no artigo anterior:

"Concordo. Revogo os referidos despachos como proposto. Notifique-se".

Y) Na sequência deste despacho, a Direção de Recursos Financeiros do Comando da Administração dos Recursos Internos procedeu à "suspensão", "desde o respetivo início", do abono de subsídio de residência e exigiu a respetiva reposição, aos Tenentes L… e P… e aos Alferes E… e S….

Z) Em face da suspensão dos referidos subsídios, os A.A. requereram, ao Comandante-Geral que fossem informados dos motivos que levaram a essa suspensão.

AA) Em resposta, os AA. foram notificados, em 16/4/2013 (l. ° A.), 12/4/2013 (2.° A.), 12/4/2013 (3.° A.), e 11/4/2013 (4.° A.), "do conteúdo da nota n.° 008434/080.40.01, de 02 de abril de 2013, da Divisão de Controlo e Auditoria Interna da Direção de Recursos Financeiros, que acompanha o Despacho de 18/1/13 do Comandante-Geral, exarado na Informação n.° 10/GAJ/CARI e a Nota Circular n.° 03/DRH/12, de 12 de fevereiro.

BB) Os AA. dirigiram ao Comandante-Geral da GNR, reclamações, sustentando a ilegalidade do despacho proferido em 18/1/2013 e requerendo a revogação do mesmo.

CC) As referidas reclamações foram indeferidas por despachos do Comandante-Geral, de:

- 12/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 274/DRF/13, relativa ao l.° A. (doc.15);

- 5/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 256/DRF13, relativa ao 2.° A. (doc. 16);

- 12/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 272/DRF13, relativa à 3.a A. (doc. 17);

- 12/6/2013, exarado sobre a Informação n.° 273/DRF13, relativa ao 4.° A. (doc. 19).

DD) Desses despachos foram os AA. notificados, respetivamente, nos dias 21, 14, 26 e 27 de Junho de 2013.

Relativamente ao Recorrido P…, fez-se constar, no facto B), que «[p]or despacho de 30 de setembro de 2010, do Tenente-General Comandante Geral, o A. foi colocado, no ingresso, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, 1149-064 Lisboa, exercendo, atualmente, funções na Divisão de Gestão Orçamental da Direção de Recursos Financeiros». O que se mostra correto.

No entanto, o mesmo não sucede quando aos demais Recorridos, na medida em que se lê, no proémio dos factos G), L) e Q), que a colocação foi efetuada «[u]ma vez ingressado na GNR».

Ora, a definição do momento do ingresso resulta da aplicação do Estatuto dos Militares da GNR aos demais factos, assumindo, no contexto da presente ação, natureza jurídico-conclusiva, motivo pelo qual tais trechos têm de ser eliminados.

Deste modo, os factos G), L) e Q) passam a ter a seguinte redação:

G) O 2.° A. foi colocado, por despacho de 30/9/2010, do Tenente- General Comandante Geral, por imposição, com efeitos reportados a 01 de outubro de 2010, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n.° 16, exercendo, atualmente, as funções de Chefe da Repartição Financeira da Divisão de Aquisições da Direção de Recursos Logísticos.

L) A 3.ª A. foi colocada, por despacho de 30/9/2011, do Comandante-Geral, por imposição, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração dos Recursos Internos, em Lisboa, sediado e a funcionar na Rua da Cruz de Santa Apolónia, exercendo, atualmente, funções na Repartição de Material de Aquartelamento e Subsistências da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos do Comando de Administração de Recursos Internos.

Q) O 4.° A. foi colocado, por imposição, por despacho do Comandante-Geral de 30/11/2011, com efeitos reportados a 13 de outubro de 2011, no Comando da Administração de Recursos Internos, sediado e a funcionar em Lisboa, na Rua da Cruz de Santa Apolónia, n. ° 16, exercendo, atualmente, funções de Adjunto do Chefe da Repartição de Fardamento e Equipamento Individual da Divisão de Reabastecimento da Direção de Recursos Logísticos.

Do direito ao suplemento de residência

1. O Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, estabelece, no seu artigo 25.º, o seguinte (destaques e sublinhados nossos, evidentemente):

«Artigo 25.º

Suplemento de residência

1- Sempre que não seja possível garantir habitação por conta do Estado, os militares a quem esse direito seja conferido nos termos do Estatuto recebem o abono mensal de um suplemento de residência, no montante de (euro) 329,43, desde que, cumulativamente, se verifiquem os seguintes pressupostos:

a) Seja colocado em local distanciado a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual;

b) Mude efectivamente de residência; e

c) Se faça acompanhar do seu agregado familiar.

2- Não se fazendo acompanhar do seu agregado familiar, o suplemento de residência é reduzido para:

a) (euro) 235,20, quando colocado a mais de 100 km da localidade da sua residência habitual;

b) (euro) 188,25, quando colocado a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual.

3- Nas situações em que sendo colocado nas Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira, ou quando, tendo residência habitual em qualquer destas Regiões, for colocado no continente, o subsídio de residência é de (euro) 329,43 ou de (euro) 282,37, consoante se faça ou não acompanhar do seu agregado familiar.

4- Não tendo o militar agregado familiar, os valores referidos nos números anteriores são reduzidos em 25%.

5- O subsídio mensal de residência não é devido nos seguintes casos:

a) Quando o militar ou cônjuge possua habitação própria até 50 km;

b) Quando e enquanto a deslocação conferir direito a abono de ajudas de custo;

c) Quando o cônjuge beneficie de idêntico subsídio.

6- A atribuição do subsídio mensal de residência depende da apresentação de um dos seguintes meios de prova:

a) Contrato de arrendamento em nome do militar ou do cônjuge;

b) Recibo comprovativo de pagamento de renda de casa, em nome do militar ou do cônjuge;

c) Documento comprovativo de aquisição de habitação.

7- Aos militares que, nos termos do Estatuto, não tenham direito a habitação é atribuído subsídio de residência nos termos estabelecidos nos números anteriores sempre que colocados, por escolha ou por imposição, a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual e mudem efectivamente de residência.

8- Os montantes do suplemento de residência são automaticamente actualizados na mesma percentagem de actualização das ajudas de custo aplicáveis aos demais trabalhadores com funções públicas.

9- Em casos excepcionais resultantes de elevado nível de preços correntes no mercado local da habitação, pode ser atribuído um valor de suplemento de residência superior ao fixado nos números anteriores por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna e das finanças.

10- Aos militares que, nos termos do Estatuto, não tenham direito a habitação, é atribuído subsídio por um período até 24 meses, nos termos estabelecidos nos números anteriores, quando sejam colocados em local distanciado a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual por motivo de extinção da subunidade na qual prestavam serviço e mudem efectivamente de residência.

11- O subsídio referido no número anterior não é concedido nos casos em que previamente tenha havido um pedido de colocação cujo destino coincida com o destino da colocação referido no número anterior».

2. A norma é clara na delimitação do âmbito subjetivo do regime constante dos n.ºs 1 a 6: militares que, nos termos do Estatuto, tenham direito a habitação por conta do Estado, quando não seja possível garantir tal habitação.

3. Relativamente aos militares que, nos termos do Estatuto, não tenham direito à habitação, vale o regime do n.º 7 (desconsidera-se, para o efeito, a situação prevista no n.º 10). E a esses é atribuído subsídio de residência sempre que colocados, por escolha ou por imposição, a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual e mudem efetivamente de residência. É inquestionável, nos autos, que os Recorridos não têm direito à habitação por conta do Estado, foram nomeados por imposição, a mais de 50 km da localidade da sua residência habitual e mudaram efetivamente de residência.

4. No entanto, e para o Recorrente, a norma não abrange as primeiras colocações, no que são contrariados pelos Recorridos, que defendem a solução adotada na sentença recorrida, na qual se entendeu que a norma não distingue a primeira das demais colocações, motivo pelo qual todas são suscetíveis de dar lugar ao pagamento do referido suplemento.

5. Relembre-se, então, que o artigo 9.º do Código Civil, sob a epígrafe Interpretação da lei, estabelece o seguinte:

«1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados».

6. Da disposição legal transcrita – que, como se sabe, consagra princípios desenvolvidos pela doutrina ao longo dos tempos – resulta que o texto da lei é, por um lado, o ponto de partida da interpretação, cabendo-lhe ainda, como refere Baptista Machado (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1993, p. 182), «uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer “correspondência” ou ressonância nas palavras da lei». Ou seja, assume-se como ponto de partida e como limite de interpretação. No entanto, e sem prejuízo desse limite, o referido artigo 9.º é claro ao determinar que a «interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo», devendo o intérprete socorrer-se, para tal, dos elementos sistemático, histórico e teleológico.

7. Ora, na fixação do sentido da lei o intérprete não pode, desde logo, procurar o sentido que julga – ele próprio - mais adequado, ponderando se o mesmo é admitido pela letra da lei. Não pode porque os vários sentidos que, em abstrato, poderão ser admitidos não partem em situação de igualdade. A primazia – inicial, bem entendido – tem de ser dada àquele que corresponde à letra da lei, sob pena de o intérprete correr o risco de sobrepor a sua própria solução – e ainda que esta tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal – à que foi efetivamente pretendida pelo legislador. O que significa, então, que o intérprete tem, desde logo, de aferir se os elementos racionais de interpretação admitem o sentido que resulta da literalidade da lei. Porque se o admitirem o respeito pelo pensamento legislativo dificilmente permitirá a opção por outras vias, ainda que as mesmas tenham na lei um mínimo de correspondência verbal. É o que resulta da conjugação dos três números que compõem o artigo 9.º do Código Civil.

8. Assim sendo, há que ver se existe substrato racional para a solução legal que, na sua literalidade, não exclui as primeiras colocações. E julga-se que há. Um possível incentivo ao respetivo recrutamento. No entanto, e como assinalou o Recorrente, tratar-se-ia de solução oposta à que, à data, encontrávamos na Administração Pública. O que justificaria, pelo menos, uma qualquer ênfase – em especial do legislador -, a qual, na verdade, não se identifica.

9. Ao invés, assume particular razoabilidade o fundamento racional defendido pelo Recorrente, ou seja, «ressarcir os prejuízos decorrentes da colocação de um militar, por imposição ou escolha (ambas alheias à vontade do militar), quando o mesmo já pertença à Guarda e já esteja a prestar serviço nesta, e, por força desse desempenho, já teve anteriormente uma colocação, que lhe criou uma legítima expectativa de permanência, no que concerne à estabilidade da sua residência». É exatamente essa legítima expectativa de estabilidade, inerente e consequência da integração na carreira, que melhor explica a atribuição do suplemento de residência. Antes disso, ou seja, «ao apresentar a sua candidatura ao ingresso na carreira militar, o mesmo sabe que, com esse ingresso, está sujeito a ser colocado em qualquer unidade da GNR, independentemente da sua localização geográfica», como alega o Recorrente. Nesse momento não existe qualquer investimento de confiança que mereça proteção mediante uma compensação com dinheiros públicos.

10. E com isto, note-se, não se está a distinguir, por via interpretativa, o que a lei não distinguiu. De qualquer modo, cabe esclarecer que o velho brocardo ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus não pode ser entendido com o sentido evidenciado pelos Recorridos. Na verdade, e pelo contrário, onde a letra da lei não distingue o intérprete deve distinguir se as regras de hermenêutica jurídica assim o exigirem.

11. De qualquer modo, nem será por aí que o problema se deve colocar. Vejamos melhor o âmbito subjetivo da norma em causa, plano em que se resolverá, afinal, o problema anteriormente assinalado decorrente da existência de fundamento racional para ambas as soluções que vêm defendidas.

12. De acordo com o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana aplicável – o aprovado pelo Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14 de outubro -, «[m]ilitar da Guarda é aquele que, satisfazendo as características da condição militar, ingressou nesta força de segurança e a ela se encontra vinculado com carácter de permanência ou nela presta serviço voluntariamente». Por outro lado, diz-nos o artigo 100.º/1 do mesmo Estatuto que «[o] ingresso na Guarda faz-se após a conclusão com aproveitamento dos cursos de formação de oficiais ou de guardas, no posto fixado para início de carreira», sendo que «[a] data de ingresso na Guarda é a constante do documento oficial que atribui ao militar o posto fixado para início da respectiva carreira» (artigo 101.º).

13. Daqui resulta que, e em rigor, a data de ingresso na Guarda é posterior à atribuição do posto fixado para o início da carreira. Ou seja, quando o posto é atribuído o indivíduo ainda não detém a condição de militar. O que nos conduz à conclusão de que os Recorridos não integram o âmbito subjetivo da norma contida no artigo 25.º/7 do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, na medida em que a mesma se aplica aos militares. Quando o posto é fixado para início da respetiva carreira é que se dá a colocação, que poderá ser por imposição, a mais de 50 km da localidade da residência habitual e que implique efetivamente a mudança de residência. Ora, essa colocação, em rigor, não tem por destinatário um militar, mas sim um indivíduo que concluiu com aproveitamento o respetivo curso de formação e que virá a adquirir a condição de militar na data constante do documento oficial que atribui o posto (vd. o referido artigo 101.º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana).

14. Concluindo: as situações que poderão dar lugar à aplicação do regime do artigo 25.º/7 do Decreto-Lei n.º 298/2009, de 14 de outubro, serão aquelas que alteram a residência de alguém que já é militar. E na primeira colocação tal ainda não sucede. Portanto, o fundamento, pouco plausível, de incentivo ao recrutamento, que poderia justificar o suplemento no ingresso, torna-se irrelevante, na medida em que a lei não tem como destinatários os indivíduos que ingressam na Guarda Nacional Republicana.

15. Assim sendo, os Recorridos, nas circunstâncias em causa, não beneficiam do suplemento de residência. O recurso terá de proceder por aí, ficando prejudicado o conhecimento da questão relativa à audiência prévia.

16. Na verdade, e mesmo que tomando como pressuposto a omissão ilegal de tal formalidade, sempre terá de se recusar, no caso concreto, a consequência invalidante dessa preterição, na medida em que a decisão impugnada – porque vinculada – não poderia ter tido sentido diverso. Trata-se, como se sabe, da aplicação do reconhecido princípio do aproveitamento do ato administrativo, tributário dos princípios de economia processual e de proibição de atos inúteis (aplicando o referido princípio, vd., entre muitos outros, o acórdão de 6.7.2011 do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 5/11). Hoje, esse aproveitamento conhece solução expressa no Código do Procedimento Administrativo de 2015, cujo artigo 163.º/4 estabelece que «[n]ão se produz o efeito anulatório quando:

a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;

b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;

c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo».

Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e julgar a ação improcedente, absolvendo o Ministério da Administração Interna do pedido.

Custas pelos Recorridos (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 27 de fevereiro de 2025.

Luís Borges Freitas (relator)

Maria Helena Filipe

Teresa Caiado