383/24.7BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Dispõe a referida alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC que a sentença é nula quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.

II- A obscuridade resulta de a sentença conter algum passo cujo sentido seja ininteligível, confuso, equívoco ou indeterminado, por não se perceber o que o juiz quis dizer;

III- A ambiguidade ocorre quando alguma passagem da sentença se preste a interpretações diferentes e mesmo opostas, em que não se sabe ao certo qual o pensamento do juiz;

IV- De qualquer modo só ocorrerá nulidade da sentença recorrida se resultar prejudicada a compreensão da decisão nela contida;

V- Na acção administrativa prevista no artigo 104º do CPTA apenas cumpre ao juiz verificar se não foi dada satisfação integral a pedido/s formulado/s ao abrigo da informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, em observância do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 268º da CRP, especificado nos artigos 82º a 85º e 17º, respectivamente, do CPA e na LADA, e, atendendo ao caso concreto, se deve intimar no pedido ou julgar a acção improcedente (caso não se verifique qualquer questão prévia que obste ao conhecimento do mérito da pretensão);

VI- Assim, ao tribunal apenas compete apreciar dos fundamentos de recusa que a Administração tenha invocado perante o particular requerente e/ou na resposta apresentada nos autos, se não coincidirem exactamente e no pressuposto de aquela também ter sido alegada nos articulados das partes;

VII- Se o Recorrente não submeteu à apreciação e decisão do tribunal recorrido as suas dúvidas sobre a interpretação dos conceitos vertidos no pedido de informação não procedimental que a Recorrida lhe dirigiu, apenas a si pode imputar o que vem alegar, em sede de recurso, isto é, não perceber, não depreender como cumprir a intimação precisamente por não saber interpretar o que lhe foi pedido e, consequentemente, desconhecer os limites, a medida dos documentos a prestar para executar o julgado;

VIII- A certidão negativa não deve ser só emitida em caso de inexistência de documentos - exemplo: se não existir procedimento de impacte ambiental, a certidão será relativa à inexistência de qualquer documento que contenha a informação requerida –, mas também se, na actividade desenvolvida para encontrar essa informação, for verificado que a mesma se encontra em partes de vários documentos e que a sua prestação implicaria criar documentos novos ou adaptar os existentes, ou fornecer apenas extractos, envolvendo um esforço desproporcionado que ultrapassa a sua simples manipulação, a certidão negativa evidenciará essa situação, essa impossibilidade de prestar a informação a partir dos documentos existentes;

IX- O pedido de informação respeita a qualquer documento administrativo que esteja na posse do Recorrente, ainda que por razões circunstanciais e independentemente da sua autoria, integrando os procedimentos administrativos de emissão dos actos e de regulamentos administrativos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), da LADA;

X- Em sede de recurso não cumpre apreciar questões novas.

Município de Cascais, entidade requerida nos autos de acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões instaurados por SOS Quinta dos I... - Associação Ambiental, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida em 28.10.2024, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que decidiu: a) (…);

b) Julgar a presente acção parcialmente procedente e, em consequência, intimar a Entidade requerida a, no prazo de 10 (dez) dias, emitir reprodução de cada um dos seguintes documentos administrativos, se existentes, e/ou certidão negativa, caso esses documentos não existam, sob pena de aplicação de sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso na execução da presente sentença:

b. 1) Documentos sobre a participação directa do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do hotel a cuja construção se refere o Alvará n.º 4…, de 28 de Janeiro de 2022 (cfr. parágrafo 1.a) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 2) Documentos sobre o compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo a que se refere o aludido alvará (cfr. parágrafo 1.b) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 3) Documentos sobre as razões para a classificação de 4 estrelas atribuída ao referido hotel (cfr. parágrafo 1.c) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 4) Documentos sobre a capacidade do referido empreendimento turístico, mais concretamente o número de apartamentos turísticos total e o número de apartamentos turísticos e quartos a explorar pelo H... (cfr. parágrafo 1.d) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 5) Documentos da eventual avaliação de impacte ambiental do aludido hotel ou documentos explicativos da não sujeição deste empreendimento a avaliação de impacte ambiental (cfr. parágrafo 4. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 6) A deliberação de modificação da classificação REN do imóvel de 823,31m2, sito entre a Parede e Carcavelos, alienado pelo Município à E...- Projeto Imobiliários e Turísticos, S.A., em 2020, e a respectiva publicação, bem como a aprovação dessa modificação pelas entidades com competência para emissão de parecer (cfr. parágrafo 3. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 7) Os relatórios de avaliação do referido terreno de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, que antecedeu o processo de alienação do imóvel pelo Município, com indicação do método de cálculo, do valor proposto e dos respectivos autores (cfr. parágrafo 5. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024).

Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:

«A. O presente recurso vem interposto dos parágrafos b.1, b.2, b.3, b.4, b.5 e b.6 da Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que intimou a Entidade Requerida e aqui Recorrente a emitir reprodução de documentos administrativos ou a ou emitir certidão negativa caso não existam.

I- Da nulidade da sentença

B. Sucede que a Sentença recorrida padece de nulidade, nos termos e para os efeitos da parte final da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, por se revelar ambígua e obscura em termos que impedem a Recorrente de compreender objetivamente que documentação é que foi intimada a disponibilizar, bem como em que termos é que os parágrafos b.1, b.2, b.3, b.5 e b.6 da decisão da Intimação se dariam por cumprida.

C. Os parágrafos b.1, b.2, b.3, b.5 e b.6 da decisão da Intimação respeitam a documentos sobre a participação direta de um grupo hoteleiro ou de empresas do seu grupo na construção do hotel a que se refere o alvará n.º 4..., de 28 de janeiro de 2022 emitido pela ora Recorrente (b.1), o compromisso desse grupo hoteleiro na gestão do hotel (b.2), documentos sobre as razões para a classificação atribuída a esse hotel (b.3), documentos da eventual avaliação de impacte ambiental desse hotel (b.5), e documentos relativos a aos não previstos no Regime Jurídico da REN (b.6).

D. A Recorrente dispõe de documentos administrativos que identificam quem é o requerente do processo de licenciamento relativo ao alvará n.º 4..., de 28 de janeiro de 2022 – e convidou a Requerente e ora Recorrida a consultar o processo administrativo a ele respeitante, embora esta se tenha demitido de fazê-lo – mas não consegue depreender da Sentença recorrida que outros documentos pode o Tribunal a quo ter em vista na sua intimação.

E. A Recorrente não consegue depreender como cumprir a ação em que foi intimada, uma vez que os documentos a disponibilizar poderão ser diferentes consoante a interpretação seguida sobre: (i) o que se entende por participação direta de uma empresa na construção de um hotel, (ii) o que pode evidenciar existir um compromisso na gestão de um hotel, (iii) quais que são as razões para que um hotel seja classificado com 4 estrelas, (iv) a que documentos se refere o Tribunal a quo quando intima à prestação de documentos sobre uma eventual avaliação de impacte ambiental (que pode comportar uma multiplicidade de documentos), ou sobre (v) um suposto procedimento que, tal como foi qualificado, não encontra respaldo na lei.

F. A Sentença recorrida – quer na fundamentação, quer na decisão - não permite deslindar em que medida é que a Recorrente daria por cumprida ou executada a intimação, e é consequentemente nula nos termos alegados, por o seu destinatário (normal) não conseguir entendê-la de um modo claro e objetivo (neste sentido, cf. os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, de 24 de setembro e 22 de outubro de 2015 e 30 de maio de 2023 proferidos respetivamente, no âmbito dos processo 2155/05, 460/11 e 309/20.7T8PDL.L1.S1 e JORGE AUGUSTO PAIS DE AMARAL in Direito Processo Civil, Almedina, 15.ª edição, 2020, p. 409).

II- Do recurso sobre a matéria de direito

G. A Sentença recorrida concluiu que os pedidos formulados pela Recorrida seriam relativos a «documentos administrativos» e que a Entidade Requerida e ora Recorrente deveria disponibilizá-los ou emitir certidão negativa sobre a sua existência.

H. Sucede que o entendimento sufragado na Sentença recorrida está viciada por erro de direito de duplo grau.

I. Por um lado, porque desconsiderou o disposto no artigo 13.º, n.º 6 da LADA e o princípio da proporcionalidade que lhe está implícito ao desatender que «a entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos».

J. Com efeito, os pedidos de acesso 1.a, 1.b, 1.c, 1.d são materialmente pedidos de esclarecimentos, que não versam sobre a atividade administrativa cometida à aqui Recorrente, mas sobre a atividade, estratégia, motivos e compromissos de um grupo hoteleiro, em relação ao qual a Recorrente é totalmente alheia.

K. Adicionalmente, dos pedidos de acesso 1.a, 1.b, 1.c e 1.d, 3. e 4. resulta evidente que a Requerente está a sujeitar a Entidade Requerida, e aqui Recorrente, a um exercício desproporcional e desrazoável que excede a mera identificação e disponibilização de documentos pré-existentes, mas antes pressupõe um trabalho de sistematização, adaptação, organização e interpretação que inclui, entre outros, que a Recorrente descubra a identidade e natureza jurídica das empresas do grupo hoteleiro referido, (ii) identifique e analise detalhadamente os procedimentos administrativos em que possa ser referido o grupo hoteleiro em causa ou uma empresa pertencente a esse grupo, (iii) realize um exame crítico sobre a conveniência ou adequação da informação vertida nesses documentos para responder aos pedidos de acesso em causa, e (iv) disponibilize as conclusões desse juízo através de documentos que respondam aos pedidos de acesso (esclarecimento) da Requerente.

L. De outro lado, resulta do facto provado F) que a Entidade Requerida diligenciou por agendar uma consulta do processo administrativo SPO n.º 1087/2017, relativo ao alvará de construção n.º 4..., de 28 de janeiro de 2022 – isto é: ao processo administrativo relativo ao alvará que titula a realização de obras de construção para um imóvel com uso destinado a Empreendimento Turístico – Hotel-Apartamentos de quatro estrelas.

M. Ou seja: na pendência da lide, a Entidade Requerida e ora Recorrente, diligenciou por disponibilizar o acesso ao processo administrativo que o seu esforço de subsunção concluiu hipoteticamente melhor responder ao pedido de acesso, atendendo ao seu objeto.

N. Porém, o que sucede é que resulta provado nos factos provados H) e I) que a Requerente e ora Recorrida optou por não consultar os processos na data agendada, nem em momento posterior – factos em relação aos quais o Tribunal a quo não formula nenhum juízo de censura –, auto comprometendo, deste modo, a satisfação do seu direito à informação.

O. Razão pela qual, e embora esteja omissa na decisão da Sentença recorrida qualquer decisão sobre a exceção dilatória invocada pela aqui Recorrente, a Sentença recorrida sempre deveria ter decidido pela da procedência inutilidade superveniente da lide ou pelo menos pela inutilidade superveniente parcial da lide quanto aos pedidos de acesso 1.a, 1.b, 1.c, 3 e 4 do pedido de acesso formulado a 22 de janeiro.»

Requerendo,

«Termos em que deverá julgar-se procedente o presente recurso, e, consequentemente:

(i) Deve ser declarada nula a Sentença recorrida com fundamento no artigo 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC;

Subsidiariamente

(ii) Deve ser a Sentença recorrida revogada e substituída por outra, que julgue procedente a inutilidade superveniente da lide; ou

(iii) Deve ser a Sentença recorrida revogada e substituída por outra, que decida pela improcedência da intimação

Tudo, com as demais consequências legais.».

Notificada para o efeito, a Recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«1. O Recorrente veio invocar (i) a nulidade da sentença com base no disposto no art.º 615º, n.º 1, alínea c), do C.P.C., considerando existir uma suposta ininteligibilidade da mesma por obscuridade e ambiguidade e (ii) um suposto error iuris, que justificaria o pedido subsidiário de declaração da inutilidade superveniente da lide e/ou de improcedência da intimação.

2. A nulidade decorreria de, alegadamente, a sentença se revelar ambígua e obscura em termos que impedem a Recorrente de compreender objetivamente que documentação é que foi intimada a disponibilizar, bem como em que termos é que os parágrafos b.1, b.2, b.3, b.5 e b.66 da decisão da Intimação se dariam por cumprida.

6“b.1) Documentos sobre a participação directa do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do hotel e cuja construção se refere o Alvará n.º 4..., de 28 de Janeiro de 2022 (cf. parágrafo 1.a) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 2) Documentos sobre o compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo a que se refere o aludido alvará (cf. parágrafo 1.b do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 3) Documentos sobre as razões para a classificação de 4 estrelas atribuída ao referido hotel (cfr. parágrafos 1.c) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 5) Documentos da eventual avaliação de impacte ambiental do aludido hotel ou documentos explicativos da não sujeição deste empreendimento a avaliação de impacte ambiental (cf. parágrafo 4. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);

b. 6) A deliberação de modificação da classificação REN do imóvel de 823,31m2, sito entre a Parede e Carcavelos, alienado pelo Município à E...- Projeto Imobiliários e Turísticos, S.A., em 2020, e a respectiva publicação, bem como a aprovação dessa modificação pelas entidades com competência para emissão de parecer (cfr. parágrafo 3. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024);”.

3. A Recorrente alega não conseguir depreender como cumprir a ação em que foi intimada, uma vez que os documentos a disponibilizar poderão ser diferentes consoante a interpretação seguida sobre: (i) o que se entende por participação direta de uma empresa na construção de um hotel, (ii) o que pode evidenciar existir um compromisso na gestão de um hotel, (iii) quais que são as razões para que um hotel seja classificado com 4 estrelas, (iv) a que documentos se refere o Tribunal a quo quando intima à prestação de documentos sobre uma eventual avaliação de impacte ambiental (que pode comportar uma multiplicidade de documentos), ou sobre (v) um suposto procedimento que, tal como foi qualificado, não encontra respaldo na lei.

4. Ora, sem prejuízo de a sentença recorrida ser exemplar e perfeitamente compreensível por qualquer destinatário (quanto ao seu âmbito e conteúdo), sempre se dirá que o Recorrente não suscitou a questão da ininteligibilidade dos pedidos formulados pela Recorrida no requerimento apresentado ao Município em 22.01.2024, nem após a apresentação desse requerimento, nem aquando do pedido formulado pelo mesmo à CADA, nem em sede de oposição, sendo certo que o teor da condenação constante da sentença é idêntico à formulação constante do requerimento de 22.01.2024.

5. O Tribunal de recurso não serve para apreciar questões novas, não podendo, por isso, este Tribunal apreciar uma questão não suscitada na oposição, sob pena de violação do art.º 83º do CPTA.

6. Acresce que o conceito de participação direta é commumente usado na linguagem jurídica, não havendo qualquer dúvida sobre o que o mesmo significa, sendo disso exemplo diversas normas do Código das Sociedades Comerciais e inúmeras outras disposições legais.

7. Ainda mais claro é o conceito de participação na construção, que só pode significar envolvimento com fundos para financiamento da obra ou com a realização da empreitada ou com os lucros daí advenientes, à semelhança do conceito de “participação económica” referido no art.º 377º do Código Penal.

8. Quanto ao compromisso na gestão do hotel, afigura-se igualmente claro e sem margem para dúvidas o conceito: não pode isso deixar de significar a expressão da obrigação de vir a gerir o hotel ou autorizar a gestão do mesmo por terceiro.

9. Se o Recorrente não possuir tais documentos (apesar de o Recorrente não ter alegado não os ter mas apenas não saber ao certo quais tem de entregar, e de tais documentos deverem forçosamente constar do processo de licenciamento), não havendo dúvidas de que o Recorrente não tem de produzir documentos que inexistam, deverá o mesmo limitar-se a informar da inexistência de qualquer documento em que esteja plasmado esse compromisso, como de resto se afirma na sentença.

10. A alegação do Recorrente de que um destinatário normal não compreende o que se pretende ao intimar para fornecer os documentos administrativos “sobre as razões para a classificação de 4 estrelas atribuída ao referido hotel” (alínea b.3 da sentença), “Documentos da eventual avaliação de impacte ambiental do aludido hotel ou documentos explicativos da não sujeição deste empreendimento a avaliação de impacte ambiental” (alínea b.5 da sentença) e/ou “A deliberação de modificação da classificação REN do imóvel de 823,31m2, sito entre a Parede e Carcavelos, alienado pelo Município à E...- Projeto Imobiliários e Turísticos, S.A., em 2020, e a respectiva publicação, bem como a aprovação dessa modificação pelas entidades com competência para emissão de parecer” (alínea b.6 da sentença), demonstra que o recurso apresentado tem fins meramente dilatórios e constitui uma evidente litigância de má fé, atentos os poderes administrativos do Recorrente em matéria de urbanismo e a profusão de situações em que, no passado, já praticou atos em procedimentos semelhantes ou constam de processos administrativos tramitados pelo mesmo.

11. Acresce que não é o facto de serem múltiplos ou vários os documentos que a sentença condenou o Recorrente a entregar que torna o âmbito da condenação indeterminável ou imperceptível ou a sentença ambígua e obscura em termos que impedem a Recorrente de compreender objetivamente que documentação é que foi intimada a disponibilizar, ao contrário do que defende o Recorrente.

12. Donde, é manifesto não se verificar a nulidade prevista na alínea c) do n.º 1 do art.º 615º do C.P.C., improcedendo o primeiro dos fundamentos do recurso.

13. O mesmo se diga quanto à questão do alegado error iuris.

14. A sentença é absolutamente cristalina na clarificação do conceito de documento administrativo, na explicitação das normas legais aplicáveis, da jurisprudência e da doutrina que sobre as mesmas existe e na fundamentação do dever de prestar os documentos administrativos, dando-se aqui por reproduzido a fundamentação – exemplar – constante das páginas 15 a 44 da sentença recorrida.

15. Não se descortina o que pretende o Recorrente dizer ao sustentar que “os pedidos de acesso 1.a, 1.b, 1.c, 1.d são materialmente pedidos de esclarecimentos”, não se percebendo se o Recorrente considera que tais documentos são “formalmente administrativos” mas “materialmente esclarecimentos”, e/ou se pretende que, sendo “formalmente administrativos” mas “materialmente esclarecimentos”, não teriam de ser disponibilizados.

16. Ainda que fossem “materialmente pedidos de esclarecimentos” (o que quer que seja que isso signifique…), sendo formalmente documentos administrativos, seriam sempre documentos que o ente administrativo tem de fornecer, se solicitado.

17. Os pedidos de documentos das alíneas 1.a, 1.b, 1.c e 1.d do requerimento apresentado em 22.01.2024 dizem respeito a elementos que têm forçosamente de constar do projeto submetido a licenciamento.

18. Não está em causa a criação ou adaptação de nenhum documento para satisfazer o pedido da Recorrida, nem isso decorre do pedido formulado a 22.01.2024, nem de nenhum outro documento ou expressão da posição da mesma: a Recorrida solicitou o acesso a documentos administrativos tal como estes são (legal, jurisprudencial e doutrinalmente) entendidos. E das duas uma: ou tais documentos não existem e, nesse caso, o Recorrente está apenas obrigado a informar que não existem tais documentos; ou tais documentos existem e devem ser disponibilizados (pelos meios consagrados na lei).

19. Como decorre do elenco de factos dados como provados, o Recorrente não fez nenhuma prova de que a disponibilização da documentação solicitada obrigasse a adaptar documentos ou a fornecer extratos de documentos e que isso envolvesse um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos, nem impugnou a matéria de facto dada como provada, pelo que necessariamente improcede também o alegado error iuris na aplicação do direito.

20. Quanto ao alegado “auto-comprometimento” pela Recorrida do seu direito à informação por não ter ido consultar o processo administrativo na data indicada pelo Recorrente e à alegação de que “a Sentença recorrida sempre deveria ter decidido pela da procedência inutilidade superveniente da lide ou pelo menos pela inutilidade superveniente parcial da lide quanto aos pedidos de acesso 1.a, 1.b, 1.c, 3 e 4 do pedido de acesso formulado a 22 de janeiro”, para além do que consta da sentença recorrida, repete-se o que se afirmou na mensagem enviada pela Recorrida à Recorrente, em 20 de maio de 2024, e que consta dos factos provados (Alínea G): não apenas o pedido de acesso a documentos administrativos foi suficientemente claro sobre o objeto do pedido formulado, sendo que, em parte, o mesmo não diz respeito ao SPO, como, atendendo ao disposto no art.º 13º da LADA (designadamente na medida em que prevê a obrigação de fornecimento desses documentos pelo ente administrativo por via eletrónica) e que o processo se encontra digitalizado, estava necessariamente o Recorrente obrigado a disponibilizar os documentos correspondentes aos pedidos formulados a 22.01.2024.

21. A sentença rejeitou (fundadamente) a tese da verificação de qualquer inutilidade superveniente da lide, ainda que parcial, sublinhando, desde logo, que parte dos pedidos não diziam respeito ao SPO em questão e, como tal, nunca seriam satisfeitos na consulta agendada pelo Recorrente.

22. Acresce que o Recorrente não imputa propriamente um vício nessa matéria à sentença, limitando-se a “lamentar” não ter havido uma decisão expressa relativa ao pedido de inutilidade superveniente da lide e de a mesma “ter apenas conhecido lateralmente a exceção dilatória invocada pela Recorrente” (cfr. ponto 94 das alegações de recurso).

23. Caso considerasse estar perante uma omissão de pronúncia não deixaria o Recorrente de ter invocado a nulidade prevista na alínea b) ou d) do n.º 1 do art.º 615º do C.P.C., o que o Recorrente não fez.».

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativo Comum para julgamento.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, no essencial, em saber se a sentença recorrida padece da nulidade prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC, e, subsidiariamente, se incorreu em erros de julgamento ao ter julgado parcialmente procedente a presente acção e ao não ter decidido verificar-se a inutilidade superveniente da lide.

A sentença recorrida considerou, com interesse para a decisão da causa, provados os seguintes factos:

A) Em 22 de Janeiro de 2024, a Requerente remeteu à Entidade requerida um ofício com o seguinte teor:

«Assunto: Acesso a documentos.

Exmo. Senhor Presidente,

SOS Quinta dos I... – Associação Ambiental, associação de direito privado, pessoa coletiva com o número 5…, com sede na Praceta F…, n.º 7…, 6.º esquerdo, 2…-… Parede, distrito de Lisboa, concelho de Cascais, freguesia de Carcavelos e Parede, vem, ao abrigo da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, e do princípio da administração aberta, requerer o acesso à informação e aos respetivos documentos administrativos de suporte da mesma abaixo indicados, nos seguintes termos:

1- Considerando que, em 01.10.2019, o Vice-Presidente da Câmara, M..., afirmou que ‘A H... vai fazer um hotel cinco estrelas entre a Parede e Carcavelos, junto à marginal’, em entrevista a C..., publicada pela Publituris;

Considerando outros meios de comunicação noticiavam, já em maio de 2019, a construção desse hotel H... no terreno entre a Parede e Carcavelos;

Considerando que o Vice-Presidente da Câmara, M..., propôs em reunião da Câmara, de 10.03.2020, a isenção (condicionada) de taxas a este empreendimento que está, em parte, a ser construído no imóvel de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, alienado pelo Município, em 2020, por um valor inferior a 313.000,00€ à E...Projetos Imobiliários e Turísticos, S.A., e que foi notícia nos últimos dias;

Considerando que do certificado de registo comercial da proprietária não resulta estar o H... e/ou nenhuma sociedade ou sucursal do mesmo, ou do grupo em que o mesmo se integra, estar de algum modo relacionado com esse empreendimento;

Considerando que, no entanto, o alvará de obras de construção emitido em 28.01.2022, refere apenas hotel-apartamentos 4*;

Considerando ainda que há notícias publicadas que dão conta que o complexo possuirá 116 apartamentos turísticos e apenas 66 quartos ou apartamentos explorados pelo H

Requer-se:

a) cópia dos documentos que demonstrem a participação direta do H... e/ou das sucursais ou empresas do grupo na construção do hotel no terreno vendido pelo Município por menos de 313.000,00€, ‘entre a Parede e Carcavelos, junto à marginal’, designadamente, em 2019 e 2020, e a que se refere o Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28.01.2022;

b) a indicação e cópia dos documentos de onde resulte o compromisso firme do H... e/ou das sucursais ou empresas do grupo na gestão do complexo a que se refere o Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28.01.2022, designadamente, em 2019 e 2020;

c) a explicitação do motivo para o Hotel anunciado pelo Vice-Presidente como de 5 estrelas ser, aparentemente, de apenas 4 estrelas;

d) os documentos de onde resulte o número de apartamentos turísticos total e o número de apartamentos turísticos e quartos a explorar pelo H...;

2- Adicionalmente, considerando o comunicado da Câmara Municipal de Cascais à Lusa, de 18 de janeiro p.p., e as declarações do Presidente da Câmara ao jornal Público, publicadas em 19.01.2024, relativas à existência de diversas outras queixas-crime propostas pela SOS Quinta dos I... – Associação Ambiental e/ou por um dos seus membros, contra o Município, a Câmara Municipal ou os titulares dos seus órgãos, requer-se:

a) a indicação das queixas-crime propostas pela SOS Quinta dos I... – Associação Ambiental e/ou por qualquer dos membros da sua direção contra o Município, a Câmara Municipal ou os titulares dos seus órgãos;

3- A indicação da data em que foi deliberada a modificação da classificação REN de parte do terreno onde está a ser construído o referido complexo de hotel-apartamentos turísticos e a data em que a mesma foi aprovada pelas entidades com competência para se pronunciarem sobre essa alteração, bem como a data da publicação dessa modificação do zonamento e onde se encontra a mesma publicada;

4- Os documentos relativos à avaliação do impacto ambiental deste projeto e/ou a razão para a exclusão do mesmo deste procedimento;

5- Considerando o comunicado da Câmara Municipal de Cascais à Lusa, de 18 de janeiro p.p., e as declarações do Presidente da Câmara ao jornal Público, publicadas em 19.01.2024, relativas ao valor da(s) avaliação(ões) de 2012 do terreno de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, alienado pelo Município, em 2020, por um valor inferior a 313.000,00 € à E...Projetos Imobiliários e Turísticos, S.A., cópia dos documentos em questão e, designadamente, o(s) relatório(s) de avaliação, com indicação do método de cálculo e do valor proposto e a identificação do(s) respetivo(s) autor(es).

Solicita-se que a informação requerida seja enviada para [email protected] e para [email protected], no prazo máximo legal de 10 dias» − cfr. documento n.º 5 junto com a petição inicial, que se dá por reproduzido;

B) Em 2 de Fevereiro de 2024, a Entidade requerida remeteu à Requerente uma mensagem de correio electrónico com o seguinte teor:

«Exmo. Sr. Dr. Pedro J...,

Exmos. Senhores da Direção da SOS Quinta dos I... – Associação Ambiental,

Muito obrigado pelos elementos remetidos.

Na sequência dos nossos contactos anteriores, vimos pelo presente e nos termos do artigo 15.º, n.º 2, da LADA, informar a V.Exas. de que foi a ora Requerida mais solicitou um pedido de parecer à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, nos termos e para os efeitos dos artigos 15.º, n.º 1, alínea e), e 30.º, n.º 1, alínea c), da LADA» − cfr. documento n.º 6 junto com a petição inicial, que se dá por reproduzido;

C) Em 17 de Abril de 2024, a CADA emitiu o parecer n.º 140/2024 com o seguinte teor:

Imagem no original

- cfr. documento n.º 8 junto com a petição inicial, que se dá por reproduzido;

D) O Parecer transcrito no parágrafo anterior foi remetido pela CADA à Requerente por mensagem de correio electrónico de 18 de Abril de 2024 − cfr. documento n.º 8 junto com a petição inicial, que se dá por reproduzido;

E) Até 7 de Maio de 2024, a Entidade requerida não respondeu ao pedido de informação apresentado pela Requerente – acordo tácito das partes (cfr. artigo 22.º da petição inicial, não impugnado pela Entidade requerida);

F) Em 20 de Maio de 2024, a Entidade requerida informou a Requerente do seguinte:

«Ex.mo Sr. Dr. Pedro J...,

Exmos. Senhores da Direção da SOS Quinta dos I... – Associação Ambiental,

Na sequência dos nossos contactos anteriores e do parecer emitido pela Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (adiante „CADA‟) no âmbito do Processo n.º 122/2024 (disponível para consulta em www.cada.pt/pareceres), e nos termos e para os devidos efeitos do artigo 16.º, n.º 5 da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (na sua versão atual) (adiante „LADA‟), e atendendo ao conteúdo do pedido de acesso a documentos administrativos formulado por V. Exa. vimos, pelo presente, agendar a consulta do processo administrativo SPO n.º 1087/2017 relativo ao Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28 de janeiro de 2022, para o dia 23 de maio de 2024 das 14h30m às 15h30m, na Divisão de Coordenação e Valorização Territorial do Departamento de Processos Especiais (DPR/DCOT) da Câmara Municipal de Cascais, sito na Alameda Combatentes da Grande Guerra, Edifício S. José, 3.º piso, em Cascais.

Caso não tenha disponibilidade no dia e hora então sugerido, solicitamos que nos comunique duas datas e horas alternativas para o efeito.

Com a consulta do processo administrativo referido, terá V. Exa. a oportunidade de avaliar se o acervo documental contém toda a documentação e informação que V. Exa. pretende consultar. Após a consulta do mesmo, terá V. Exa. a possibilidade de solicitar a consulta de documentação adicional, numa outra data, desde que precisamente identificada, não sujeita a qualquer restrição de acesso e relativo a documentos administrativos nos termos e para os efeitos da LADA e conforme o parecer da CADA acima mencionado, disponibilizando-se o Município para qualquer colaboração necessária.

Estamos ao dispor para quaisquer esclarecimentos adicionais» − cfr. documento n.º 1 junto com a resposta da Entidade requerida, que se dá por reproduzido;

G) No mesmo dia, a Requerente enviou uma mensagem de correio electrónico à Entidade requerida, com o seguinte teor:

«Exmos. Senhores,

Como é do conhecimento de V. Exas., corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra – Comarca de Lisboa Oeste, o processo de intimação relativo aos documentos anteriormente solicitados.

O pedido de acesso a documentos administrativos foi suficientemente claro sobre o objeto do pedido formulado, sendo que, em parte, o mesmo não diz respeito ao SPO referido na V/ comunicação. Além disso, continha o pedido de envio dos mesmos por meios informáticos, como decorre do penúltimo parágrafo do mesmo.

Recorde-se que, nos termos do art.º 13.º da LADA,

Artigo 13.º Forma do acesso

1- O acesso aos documentos administrativos exerce-se através dos seguintes meios, conforme opção do requerente:

a) Consulta gratuita, eletrónica ou efetuada presencialmente nos serviços que os detêm;

b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico;

c) Certidão.

2- Os documentos são transmitidos em forma inteligível e em termos rigorosamente correspondentes aos do conteúdo do registo.

3- Quando houver risco de a reprodução causar dano ao documento, pode o requerente, a expensas suas e sob a direção do serviço detentor, promover a cópia manual ou a reprodução por outro meio que não prejudique a sua conservação.

4- Os documentos informatizados são enviados por qualquer meio de transmissão eletrónica de dados, sempre que tal for possível e desde que se trate de meio adequado à inteligibilidade e fiabilidade do seu conteúdo, e em termos rigorosamente correspondentes ao do conteúdo do registo.

(…)’

Considerando que a LADA prevê a obrigação de fornecimento desses documentos pelo ente administrativo e que o processo se encontra digitalizado, aguarda-se o fornecimento dos mesmos por via eletrónica. Caso se entenda, posteriormente, que os elementos que vierem a ser fornecidos são insuficientes, ponderar-se-á, então, a consulta do processo administrativo para solicitação de elementos adicionais no que diz respeito à parte do pedido relativo ao SPO n.º 1087/2017 (que, como se referiu supra, não esgota o pedido de acesso a documentos administrativos anteriormente apresentado)» − cfr. documento n.º 2 junto com a resposta da Entidade requerida, que se dá por reproduzido;

H) Em 23 de Maio de 2024, a Requerente não se deslocou às instalações da Entidade requerida para consulta do processo administrativo SPO n.º 1087/2017 − cfr. acordo das partes (artigo 5.º (ii) do requerimento apresentado pela Entidade requerida em 18 de Junho e artigo 2.º do requerimento apresentado pela Requerente em 5 de Agosto);

I) A Requerente não se deslocou às instalações da Entidade requerida para consulta do processo administrativo SPO n.º 1087/2017, em qualquer data posterior − cfr. acordo das partes (artigo 5.º (ii) do requerimento apresentado pela Entidade requerida em 18 de Junho e artigo 2.º do requerimento apresentado pela Requerente em 5 de Agosto).

Considera-se não provada, conclusiva, de direito ou sem relevância para a decisão a proferir, a matéria alegada a que se não fez referência.

Motivação da decisão sobre a matéria de facto:

A decisão sobre a matéria de facto vertida nos parágrafos A) a D), F) e G) do probatório foi formada com base no exame crítico dos documentos constantes dos autos, não impugnados. O facto provado inscrito no parágrafo E), H) e I) do probatório resulta da posição assumida pelas partes nos seus articulados.».

Apreciando o recurso,

Da nulidade da sentença:

Alega o Recorrente, em suma, que a sentença recorrida se revela ambígua e obscura por o impedir de compreender objectivamente que documentação é que foi intimado a disponibilizar pois esta poderá ser diferente consoante o que se entende por participação directa de uma empresa na construção de um hotel, ou o que pode evidenciar existir um compromisso na gestão de um hotel, ou quais são as razões para que um hotel seja classificado com 4 estrelas, ou que documentos estão em causa sobre uma eventual avaliação de impacte ambiental ou sobre um suposto procedimento não previsto no Regime Jurídico da REN, pelo que é nula por não permitir a um destinatário normal entendê-la de modo claro e objectivo.

Dispõe a referida alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC que a sentença é nula quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.

No que ao alegado interessa, a obscuridade resulta de a sentença conter algum passo cujo sentido seja ininteligível, confuso, equívoco ou indeterminado, por não se perceber o que o juiz quis dizer (v. o acórdão do STA, de 13.3.2024, proc. 234/20.1T9VLG.P1.S1, in www.dgsi.pt).

A ambiguidade ocorre quando alguma passagem da sentença se preste a interpretações diferentes e mesmo opostas, em que não se sabe ao certo qual o pensamento do juiz (idem).

De qualquer modo só ocorrerá nulidade da sentença recorrida se resultar prejudicada a compreensão da decisão nela contida.

Vejamos.

O juiz a quo após identificar as questões a decidir, como as de saber se:

«(i) Estão verificados os pressupostos do direito de acesso da Requerente aos documentos, nos termos por ela requeridos;

(ii) É aplicável alguma das restrições legais ao direito de acesso a documentos administrativos;

(iii) O pedido informativo apresentado pela Requerente já se encontra inteira ou parcialmente satisfeito.»,

fixou os factos provados, constando no ponto A) o pedido de informação que a Requerente/recorrida dirigiu à Entidade requerida/recorrente, a saber:

«(…) // Requer-se:

a) cópia dos documentos que demonstrem a participação direta do H... e/ou das sucursais ou empresas do grupo na construção do hotel no terreno vendido pelo Município por menos de 313.000,00€, ‘entre a Parede e Carcavelos, junto à marginal’, designadamente, em 2019 e 2020, e a que se refere o Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28.01.2022;

b) a indicação e cópia dos documentos de onde resulte o compromisso firme do H... e/ou das sucursais ou empresas do grupo na gestão do complexo a que se refere o Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28.01.2022, designadamente, em 2019 e 2020;

c) a explicitação do motivo para o Hotel anunciado pelo Vice-Presidente como de 5 estrelas ser, aparentemente, de apenas 4 estrelas;

d) os documentos de onde resulte o número de apartamentos turísticos total e o número de apartamentos turísticos e quartos a explorar pelo H...;

2- Adicionalmente, considerando o comunicado da Câmara Municipal de Cascais à Lusa, de 18 de janeiro p.p., e as declarações do Presidente da Câmara ao jornal Público, publicadas em 19.01.2024, relativas à existência de diversas outras queixas-crime propostas pela SOS Quinta dos I... – Associação Ambiental e/ou por um dos seus membros, contra o Município, a Câmara Municipal ou os titulares dos seus órgãos, requer-se:

a) a indicação das queixas-crime propostas pela SOS Quinta dos I... – Associação Ambiental e/ou por qualquer dos membros da sua direção contra o Município, a Câmara Municipal ou os titulares dos seus órgãos;

3- A indicação da data em que foi deliberada a modificação da classificação REN de parte do terreno onde está a ser construído o referido complexo de hotel-apartamentos turísticos e a data em que a mesma foi aprovada pelas entidades com competência para se pronunciarem sobre essa alteração, bem como a data da publicação dessa modificação do zonamento e onde se encontra a mesma publicada;

4- Os documentos relativos à avaliação do impacto ambiental deste projeto e/ou a razão para a exclusão do mesmo deste procedimento;

5- Considerando o comunicado da Câmara Municipal de Cascais à Lusa, de 18 de janeiro p.p., e as declarações do Presidente da Câmara ao jornal Público, publicadas em 19.01.2024, relativas ao valor da(s) avaliação(ões) de 2012 do terreno de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, alienado pelo Município, em 2020, por um valor inferior a 313.000,00 € à E...Projetos Imobiliários e Turísticos, S.A., cópia dos documentos em questão e, designadamente, o(s) relatório(s) de avaliação, com indicação do método de cálculo e do valor proposto e a identificação do(s) respetivo(s) autor(es).

Solicita-se que a informação requerida seja enviada para [email protected] e para [email protected], no prazo máximo legal de 10 dias».

Após o que expendeu a fundamentação de direito, começando pelo enquadramento constitucional e legal do direito à informação procedimental e não procedimental, e da sua garantia contenciosa, a acção de intimação prevista nos artigos 104º a 108º do CPTA, referindo doutrina e jurisprudência na matéria, adequada e pertinente, passando para a apreciação das questões decidendas e, em cada uma delas, ao especificamente alegado pelas partes nos respectivos articulados e requerimentos. Assim, sobre a verificação dos pressupostos do direito de acesso aos documentos por parte da Requerente, extrai-se da sentença recorrida o seguinte:

«(…)

A documentação/informação a que a Requerente pretende aceder respeita, em primeiro lugar, ao(s) procedimento(s) de licenciamento da construção e da autorização de utilização para fins turísticos de um imóvel de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, a que se refere o Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28 de Janeiro de 2022. Bem como aos procedimentos de autorização da instalação e da exploração desse empreendimento turístico, na parte em que estes sejam da competência da Entidade requerida. É nesse contexto que, alegadamente, a Entidade requerida terá na sua posse documentos que demonstrem ou explicitem:

(i) A participação directa do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do aludido hotel (cfr. parágrafo 1.a) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório);

(ii) O compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo a que se refere o aludido alvará (cfr. parágrafo 1.b) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório);

(iii) As razões para a classificação de 4 estrelas atribuída ao referido hotel (cfr. parágrafo 1.c) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório);

(iv) A capacidade do referido empreendimento turístico, mais concretamente o número de apartamentos turísticos total e o número de apartamentos turísticos e quartos a explorar pelo H... (cfr. parágrafo 1.d) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório); e

(v) Os documentos da eventual avaliação de impacte ambiental do aludido hotel, i.e., estudo de impacte ambiental, parecer e declaração de impacte ambiental ou documentos explicativos da não sujeição deste empreendimento a avaliação de impacte ambiental (cfr. parágrafo 4. do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório).

Em segundo lugar, o pedido de acesso apresentado pela Requerente em 22 de Janeiro de 2024 respeita ao procedimento administrativo de ordenamento do território, do qual terá resultado a modificação da classificação REN de parte do imóvel em que está a ser construído o referido empreendimento turístico. É nesse contexto que, alegadamente, a Entidade requerida estará na posse dos seguintes documentos:

(i) A deliberação de modificação da classificação REN desse segmento do imóvel, da qual resulte a respectiva data (cfr. parágrafo 3. do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório);

(ii) A aprovação dessa modificação pelas entidades com competência para emissão de parecer (cfr. parágrafo 3. do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório);

(iii) A publicação da referida deliberação de modificação (cfr. parágrafo 3. do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório).

Em terceiro lugar, o pedido de acesso a documentação apresentado pela Requerente em 22 de Janeiro de 2024 respeita ao procedimento de avaliação do referido terreno de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, que antecedeu ou é parte integrante do procedimento administrativo de alienação dessa parcela de terreno em 2020 à E...- Projectos Imobiliários e Turísticos, S.A., é nesse contexto que, alegadamente, a Entidade requerida estará na posse dos relatórios de avaliação desse terreno, com indicação do método de cálculo, do valor proposto e dos respectivos autores (cfr. parágrafo 5. do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório).

[…]

Ora, atenta a natureza exemplificativa do elenco inscrito no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da LADA, dir-se-á que, à partida, qualquer das informações cujo acesso foi requerido pela Requerente integra o conceito de «documento administrativo». Aliás, nos segmentos atrás elencados em primeiro, segundo e terceiro lugares, i.e., parágrafos 1, 3, 4 e 5 do pedido de acesso a informação não procedimental apresentado pela Requerente em 22 de Janeiro de 2024, está em causa documentação que integrará procedimentos administrativos de emissão de actos e regulamentos administrativos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), da LADA.

Contra este entendimento, a Entidade requerida alega, a um tempo, que, grande parte dos pedidos da requerente não respeitam ao acesso a verdadeiros documentos administrativos [(i)], porque não estão em causa documentos integráveis na noção legal de documentos administrativos (cfr. artigos 46.º a 55.º e 63.º a 65.º da resposta) [(i.i.)] ou porque são pedidos de esclarecimento ou elucidação carecidas de resposta (cfr. artigos 33.º a 45.º da resposta) [(i.ii)]. A outro tempo e se bem compreendemos, a Entidade requerida alega que, mesmo na parte em que sejam documentos administrativos, apenas a documentação que faz parte integrante do processo administrativo SPO n.º 1087/2017 – ao qual disponibilizou a consulta durante a pendência da lide –, foi identificada pela Requerente; depreendendo-se que o acesso a todos os demais documentos qualificáveis como administrativos dependeria de uma precisa identificação pela Requerente (cfr. artigo 28.º da resposta) [(i.iii.)]. Por último, a Entidade requerida defende que não estariam verificados os pressupostos do direito de acesso, porque o pedido da Requerente se destina a fins judiciais, mais concretamente de instrução de queixas-crime (cfr. artigos 17.º a 25.º e 63.º a 66.º da resposta) [(i.iv)].» [negrito nosso].

Prosseguindo, com a análise detalhada de cada uma destas questões:

«(i.i.) A integração no conceito de documento administrativo

O primeiro óbice ao acesso reside na alegada não integração de alguns dos documentos cujo acesso foi requerido no conceito legal de «documentos administrativos». Se bem compreendemos a alegação da Entidade requerida, este obstáculo diria respeito, primeiramente aos elementos documentais identificados no artigo 46.º da resposta, a saber, os documentos que demonstrem ou explicitem:

(i) A participação directa do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do aludido hotel (cfr. parágrafo 1.a) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório); e

(ii) O compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo a que se refere o aludido alvará (cfr. parágrafo 1.b) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório).

Tudo porque tais documentos, a existirem, terão sido produzidos por terceiros, não se enquadrando no exercício das funções administrativas prosseguidas pela Entidade requerida ou em putativos procedimentos administrativos desenvolvidos no âmbito dessas funções (cfr. artigo 53.º da resposta).

[…]

Vejamos.

Sem perder de vista que o epicentro da alegação da Entidade requerida relativamente ao conceito legal de documento administrativo reside na documentação atrás identificada, cumpre sublinhar que o que se dirá adiante vale, do mesmo modo, para os demais segmentos da documentação cujo acesso foi requerido pela Requerente em 22 de Janeiro de 2024.

Como se referiu atrás, documento administrativo é:

«qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detida em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte [o artigo 4.º, que define o âmbito subjectivo de aplicação da LADA], seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente aqueles relativos a:

i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos» (cfr. artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da LADA).

[…]

Aliás, a integração do conceito legal de documento administrativo não inclui, entre os seus pressupostos, a sua elaboração por parte dos titulares de órgãos da entidade requerida ou de uma qualquer outra entidade pública. O que, voltando ao caso dos autos, vale por dizer que quadram no conceito quaisquer documentos, independentemente da sua autoria, que se encontrem na posse da Entidade requerida ainda que circunstancialmente. Desde que tais documentos sejam relativos ao exercício da função administrativa, desde logo por se incluírem em qualquer procedimento administrativo tramitado pela Entidade requerida.

Ora, como se referiu atrás, tudo leva a crer que, a existirem e a estarem na posse da Entidade requerida, os documentos identificados nos parágrafos 1, 3, 4 e 5 do pedido de acesso a informação não procedimental apresentado pela Requerente em 22 de Janeiro de 2024 integrarão procedimentos administrativos de emissão de actos e regulamentos administrativos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), da LADA, mais concretamente, (i) o(s) procedimento(s) de licenciamento da construção e da autorização de utilização para fins turísticos de um imóvel de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, a que se refere o Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28 de Janeiro de 2022, (ii) os procedimentos de autorização da instalação e da exploração desse empreendimento turístico, na parte em que estes sejam da competência da Entidade requerida, (iii) o procedimento administrativo de ordenamento do território, do qual terá resultado a modificação da classificação REN de parte do imóvel em que está a ser construído o referido empreendimento turístico e (iv) o procedimento de avaliação do referido terreno de 823,31 m2, sito entre a Parede e Carcavelos, que antecedeu ou é parte integrante do procedimento administrativo de alienação dessa parcela de terreno em 2020 à E...- Projectos Imobiliários e Turísticos, S.A. .

Entre eles podem estar documentos – e.g. memórias descritivas do projecto de instalação e exploração do empreendimento turístico – que explicitem qual a participação do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do aludido hotel (cfr. parágrafo 1.a) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório), e clarifiquem a existência de um compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo a que se refere o aludido alvará (cfr. parágrafo 1.b) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório). Tais documentos, estando na posse da Entidade requerida, ainda que circunstancialmente, serão documentos administrativos, independentemente de não serem da sua autoria, precisamente por, de algum modo, se relacionarem com os procedimentos administrativos de licenciamento da construção e de autorização de instalação e exploração do aludido empreendimento turístico.

Improcedem, pelas razões expostas e nessa parte, a alegação da Entidade requerida; cabendo concluir que essa documentação se encontra, sem prejuízo da eventual e posterior verificação de alguma causa de restrição de acesso (nos termos e para os efeitos do artigo 6.º da LADA), incluída no âmbito objectivo do direito de acesso previsto no artigo 5.º da LADA).

[…]

(i.ii) A real natureza do pedido de 22 de Janeiro de 2024 como pedidos de esclarecimento ou de elucidação carecidos de resposta

Em segundo lugar, a Entidade requerida pretende que grande parte dos pedidos de acesso formulados em 22 de Janeiro de 2024 pela Requerente não respeitam ao acesso a verdadeiros documentos administrativos, mas antes traduzem-se em pedidos de esclarecimento ou elucidação carecidos de resposta (cfr. artigos 33.º a 45.º da resposta). Concluindo que a Requerente não pode, por esta via, obter informações que só poderiam ser fornecidas sobre a forma de esclarecimentos a prestar pela Entidade requerida.

Apreciando.

Cabe referir que, como alega a Entidade requerida, o direito de acesso pressupõe a pré-existência dos documentos na posse da Administração, neste caso da Entidade requerida. Com efeito, dispõe o artigo 13.º, n.º 6, da LADA, que:

«A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos».

Dito de outro modo: o direito de acesso tutelado pela LADA abrange apenas documentos administrativos já existentes e não, já, documentos administrativos a elaborar, quer essa elaboração se traduza na produção de informação original, quer corresponda à compilação em novo documento de informação resultante de outros documentos pré-existentes. E é precisamente por isso que, inexistindo na posse da Entidade requerida «qualquer conteúdo ou parte desse conteúdo» de que conste a informação a que a Requerente pretende aceder, o dever de informação não procedimental considera-se cumprido com a emissão de certidão negativa da existência de «qualquer conteúdo ou parte desse conteúdo» com a informação a que a Requerente pretende aceder.

Donde, se, como alega a Entidade requerida, a informação relativa (i) ao compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo a que se refere o aludido alvará (cfr. parágrafo 1.b) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024), (ii) às razões para a classificação de 4 estrelas atribuída ao referido hotel (cfr. parágrafo 1.c) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024), (iii) à capacidade do referido empreendimento turístico, mais concretamente o número de apartamentos turísticos total e o número de apartamentos turísticos e quartos a explorar pelo H... (cfr. parágrafo 1.d) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024), (iv) aos documentos da eventual avaliação de impacte ambiental do aludido hotel, i.e., estudo de impacte ambiental, parecer e declaração de impacte ambiental ou documentos explicativos da não sujeição deste empreendimento a avaliação de impacte ambiental (cfr. parágrafo 4. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024) e (v) à aprovação da modificação da classificação REN de parte do imóvel em que está a ser construído o referido empreendimento turístico, por parte das entidades com competência para emissão de parecer (cfr. parágrafo 3. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024) – a que a Requerente pretende aceder – não consta de qualquer documento ou parte de documento pré-existente na posse da Entidade requerida, esta não pode simplesmente abster-se de responder ao pedido de informação não procedimental que lhe foi apresentado. Antes, deve emitir certidão negativa da existência de «qualquer conteúdo ou parte de conteúdo» do qual resulte a informação visada pela Requerente nesses parágrafos 1.b), 1.c), 1.d), 3. segunda parte, e 4. segunda parte, do pedido de acesso a documentos administrativos de 22 de Janeiro de 2024.

(i.iii) A necessidade de «precisa identificação» dos documentos objecto do pedido de acesso

Embora não desenvolva alegação sobre esta matéria, no artigo 28.º da resposta, a Entidade requerida refere que apenas a documentação que faz parte integrante do processo administrativo SPO n.º 1087/2017 – ao qual disponibilizou a consulta durante a pendência da lide –, é «prontamente identificável»; depreendendo-se que o acesso a todos os demais documentos qualificáveis como administrativos dependeria de uma «precisa identificação» por parte da Requerente. A qual poderia inclusivamente ter lugar com a colaboração da Entidade requerida que, posto isso, disponibilizaria o acesso a essa documentação, como resulta do ofício de 20 de Maio de 2024, remetido pela Entidade requerida à Requerente, já na pendência da lide.

O que, na prática, pode redundar numa restrição de acesso à pretendida informação não procedimental. Ora, em matéria de restrições, importa não ignoara a natureza jus-fundamental do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos. (…).

Ora, estando em causa o acesso a documentação administrativa não procedimental, por parte de quem não é destinatário, nem interessado nos procedimentos administrativos a que aquela documentação respeita, mais ainda requerida junto de quem tramita esses procedimentos, afigura-se que a exigência de precisa e prévia identificação da documentação a que se pretende aceder pode constituir uma medida desnecessária e especialmente desproporcional; em termos potencialmente violadores dos critérios da necessidade e da estrita proporcionalidade/da justa medida, integradores do conteúdo substantivo do princípio da proporcionalidade (cr. artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa); configurando uma restrição ilícita − porque inexigível (para alcançar o fim da identificação da documentação a conferir acesso) e desproporcional (porque excessiva para a concretização desse mesmo fim) − do direito à informação não procedimental constitucionalmente consagrado.

Por isso mesmo, a CADA no Parecer n.º 140/2024, emitido a respeito do pedido de acesso a documentos em causa nos autos, concluiu, em suma, (…)

Com efeito, dispõe o artigo 12.º, n.º 6, da LADA:

«6- Se o pedido não for suficientemente preciso, a entidade requerida deve, no prazo de cinco dias a partir da data da sua receção, indicar ao requerente a deficiência e convidá-lo a supri-la em prazo fixado para o efeito, devendo procurar assisti-lo na sua formulação, ao fornecer designadamente informações sobre a utilização dos seus arquivos e registos».

Portanto, a Administração não pode refugiar-se na alegada falta de precisão da identificação de um documento – aliás, não concretamente alegada em relação a qualquer dos parágrafos do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024, em causa nos autos – para obstar ao acesso dessa mesma documentação. Não só porque, não sendo a Requerente destinatária ou interessada nos procedimentos administrativos a que respeitam os documentos administrativos em causa nos autos, se afigura inexigível e excessivo que proceda a uma precisa identificação dos documentos a que pretende aceder por referência a autor, data e/ou número/referência do procedimento administrativo em que se integrem; bastando, ao contrário, que se cinja a uma identificação do tipo de informação a que pretende aceder. Como igualmente porque, caso a Entidade requerida tenha concretas dúvidas sobre a que documento(s) respeita o pedido de acesso, deve socorrer-se do pedido de esclarecimentos previsto no artigo 12.º, n.º 6, da LADA, para conseguir identificar o(s) documento(s) e, assim, conferir o respectivo acesso. O que, como resulta dos autos, a Entidade requerida não fez.

(i.iv) O desrespeito pelo fim do direito à informação não procedimental

A Entidade requerida defende, ainda e em suma, que a Requerente está a instrumentalizar o pedido de intimação informativa a um fim distinto daquele que é visado com o presente meio processual, mais concretamente recolher elementos documentais com vista a instruir uma queixa-crime contra a Entidade requerida (cfr. artigos 17.º a 25.º da resposta da Entidade requerida).

[…]

Ora, olhando-se ao elenco de documentos tipologicamente identificados pela Requerente no pedido de acesso apresentado em 22 de Janeiro de 2024 e transcrito no parágrafo A) do probatório, constata-se que, todos eles à excepção da queixas-crime (parágrafo 2.a) do pedido de acesso a documentos administrativos) foram elaborados, a existirem, integrarão procedimentos administrativos de emissão de actos e regulamentos administrativos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), da LADA. O que, como resulta do que se deixou dito em (i.i.) supra, permite concluir que se prendem com o exercício da função administrativa, integrando-se no conceito de «documento administrativo» para efeitos da LADA. O que vale por dizer que, o acesso aos documentos identificados nos parágrafos 1., 3., 4. e 5. do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024, em causa nos autos, cifra-se no âmago das relações jurídico-administrativas, até porque, no limite, só o acesso a tais documentos por parte da Requerente lhe permite decidir do seu interesse em recorrer às garantias graciosas e/ou contenciosas das relações jurídico-administrativas. Em termos que permitem concluir, como aliás se fez em sede de saneamento, que este tribunal é competente em razão da matéria, bem como que valem face ao pedido da Requerente as finalidades abstractamente figuradas pela lei para o presente meio processual: assegurar o direito à informação e/ou permitir o uso de garantias graciosas ou contenciosas no âmbito das relações jurídicas administrativas.

Por último, importa analisar esta questão trazida aos autos pela Entidade requerida à luz de considerações de ordem substantiva e não já processual. Já que, embora nunca proceda a estoutra qualificação jurídica, a alegação da Entidade requerida, vertida nos artigos 14.º e seguintes da resposta, poderia teoricamente justificar a invocação de um abuso de direito por parte da Requerente.

Ora, vejamos.

Nos termos do artigo 334.º do Código Civil, «é ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito». No entanto, para a verificação do abuso de direito é necessário «que o seu titular, embora observando a estrutura formal do poder que a lei lhe confere, exceda manifestamente os limites que deve observar atendendo aos interesses que legitimam a concessão desse poder, que exerça o direito em termos clamorosamente ofensivos da justiça» [cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23 de Junho de 2005, extraído no processo n.º 01267/04, disponível em www.dgsi.pt, citando o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 7 de Outubro de 1988, BTE, 2.ª Série, n.os 7-8-9/90, p.. 703]. O abuso do direito pressupõe a utilização de um poder para a prossecução de interesses de modo que são ultrapassados os fins próprios do direito em causa ou do sistema jurídico, convocando o exercício equilibrado e racional dos direitos [cfr. Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, I, anotação ao artigo 334.º].

Sucede que, mais uma vez, a documentação referida nos parágrafos 1., 3, 4 e 5 do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024, a existir, respeita a procedimentos administrativos de emissão de actos e regulamentos administrativos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), da LADA. E, portanto, a pretensão da Requerente visa apenas assegurar o seu direito constitucional à informação não procedimental previsto no artigo 268.º, n.º 2 da Constituição e na LADA, nada levando a crer que tenha ultrapassando os limites impostos pela boa fé, ou pelo fim social e económico do direito que lhe assiste.

Por outro lado, também não se pode concluir que o acesso à informação elencada nesses parágrafos do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024 integre um comportamento inadmissível no exercício dos direitos, por força da desproporção inadmissível entre a vantagem própria e o sacrifício imposto a outrem. Já que estão em causa elementos que, atenta a natureza jurídica da Entidade requerida, são de acesso público e generalizado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), da LADA. Pelo que, a concessão de acesso a esses documentos não envolve, à partida e por natureza, o sacrifício ilegítimo de quaisquer interesses da Entidade requerida.

[…]

Em conclusão: não se verificando os pressupostos de aplicação de qualquer restrição legal de acesso, a Entidade requerida estará obrigada a permitir, nas suas várias formas, o acesso da Requerente à documentação identificada nos parágrafos 1, 3, 4 e 5 do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024. Ou, caso não tenha na sua posse documentos pré-existentes com a informação não procedimental elencada nesses parágrafos, a emitir certidão negativa sobre a existência de tais documentos na sua posse.» [negritos nossos].

Relativamente à questão de saber da verificação in casu de uma restrição legal ao direito de acesso aos documentos por parte da requerente, o juiz a quo considerou, designadamente, que:

«Em matéria de restrições legais de acesso, a Entidade requerida defende apenas que as informações não procedimentais identificadas nos parágrafos 1.a) e 1.b) do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024 integram os pressupostos da restrição de acesso prevista no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, por dizerem respeito são referentes à vida interna de uma empresa ou grupo de empresas.

A propósito desta restrição de acesso, dispõe o artigo 6.º, n.º 6, da LADA:

«6- Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação».

[…]

Repare-se que o pedido de acesso a documentos administrativos apresentado pela Requerente não respeita, pelo menos directamente, a qualquer um destes aspectos. Mais concretamente, os segmentos desse pedido informativo em relação aos quais a Entidade requerida entende aplicar-se a presente restrição de acesso são os documentos relativos (i) à participação directa do H... ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do hotel (cfr. parágrafo 1.a) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório) e (ii) ao compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo turístico em causa (cfr. parágrafo 1.b) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório) (cfr. artigo 46.º da resposta da Entidade requerida). E contrariamente ao que a Entidade requerida defende, nenhum desses segmentos de documentação se prende, pelo menos directamente, com quotas de mercado, estratégia comercial ou estratégia empresarial das empresas do grupo económico H.... Contrariamente ao que a Entidade requerida alega, não está em causa o acesso a informação sobre a estrutura ou organização societária de um grupo hoteleiro ou sobre a estratégia empresarial ou de investimento desse grupo. Antes está em causa o acesso a informação sobre a identidade do promotor e do explorador do empreendimento turístico a construir no aludido imóvel, de modo inclusivamente a esclarecer se esses promotor e explorador pertencem ou não ao grupo empresarial H

É, aliás, certamente por isso que o Parecer n.º 140/2024 da CADA, proferido no âmbito do pedido de acesso a documentação administrativa em causa nos autos, não exclui a informação não procedimental identificada naqueles dois parágrafos do pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024 do direito de acesso a documentação pré-existente que manifestamente reconhece à Requerente (cfr. parágrafo 9 do parecer, transcrito no parágrafo C) do probatório).

Ainda assim, se no contexto do fornecimento da documentação assim tipologicamente identificada, a Entidade requerida vier a concluir que determinado segmento de um documento contém alguma das informações sobre a vida interna da empresa – atrás devidamente indicadas, o preceito do artigo 6.º, n.º 8, da LADA dispõe que:

«8- Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada».

Donde, importa sublinhar que, ainda que algum segmento da documentação elencada nos parágrafos 1.a) e 1.b) do pedido enviado à Entidade requerida em 22 de Janeiro de 2024 respeite a segredo da «vida interna de uma empresa», a Entidade requerida não fica, sem mais, desobrigada de, no remanescente, conferir à Requerente o acesso à documentação identificada. Bastando para tal expurgá-la, ocultando a informação efectivamente restringida (cfr. artigo 6.º, n.º 8, da LADA). Como aliás, salientou igualmente a CADA no Parecer n.º 140/2024, emitido a respeito do pedido de acesso a documentos em causa nos autos (cfr. parágrafo 6. do parecer, transcrito no parágrafo C) do probatório).

É igualmente verdade que, nos termos do artigo 13.º, n.º 6, da LADA, a Entidade requerida está desonerada não apenas de criar documentos, como igualmente de os adaptar ou de fornecer extratos de documentos «caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos». Mas, nesse caso, a restrição do acesso a um concreto documento deve ser duplamente fundamentada, i.e., não apenas sobre a verificação dos pressupostos previstos no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, como igualmente sobre a impossibilidade de fornecimento de extratos de um documento por simples manipulação do mesmo.

Com efeito e em primeiro lugar: em caso de recusa de acesso, cabe à Entidade requerida concretizar, ainda que de modo sintético, por que considera estarem em causa documentos referentes à sua «vida interna» ou à vida interna de uma empresa, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA. Porque a validade do afastamento desse livre acesso depende da fundamentação das razões da recusa (cfr. artigo 15.º, n.º 1, alínea c), da LADA). Como aliás, salientou igualmente a CADA no Parecer n.º 140/2024, emitido a respeito do pedido de acesso a documentos em causa nos autos (cfr. parágrafo 5. do parecer, transcrito no parágrafo C) do probatório). E, estando em causa uma restrição a um direito fundamental de acesso aos documentos administrativos com assento constitucional, essa fundamentação não pode limitar-se a uma formulação vaga, genérica, abstracta e global, no caso, sobre a alegada inclusão destas informações no conceito de ‘vida interna da empresa’. Bem ao contrário e nesse contexto, é «exigível que a entidade requerida concretize, de forma fundamentada, quais são os documentos sujeitos a limitação de acesso. Nessa fundamentação não poderá, simplesmente, referir-se que o conhecimento dessa documentação por parte de um terceiro interfere com determinado tipo de valores. Haverá que indicar o ‘porquê’ dessa decisão, apontando os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores [cfr., neste sentido, Pareceres da CADA n.º 422/2018, de 23 de Outubro, n.º 267/2019, de 15 de Outubro, n.º 17/2021, de 20 de Janeiro, e n.º 305/2021, de 10 de Novembro, disponíveis em www.cada.pt].

Em segundo lugar, mesmo fundamentada a restrição de acesso com fundamento na existência de informação referente à vida interna de uma empresa, a recusa de acesso a um concreto documento in totum para se afigurar válida depende ainda da integração do pressuposto previsto no artigo 13.º, n.º 6, da LADA, ou seja, da fundamentação da impossibilidade de comunicação parcial e da desproporção do esforço envolvido na ocultação da informação restringida.

Ou seja, a mera invocação abstracta do regime de restrição de acesso à informação previsto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, não basta para afastar o direito de acesso, em bloco, a todos os documentos relativos (i) à participação directa do H... ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do hotel (cfr. parágrafo 1.a) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório) e relativos ao (ii) compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo turístico em causa (cfr. parágrafo 1.b) do pedido de acesso a documentos administrativos – cfr. parágrafo A) do probatório).» [negritos nossos].

Por fim, apreciou da última questão que consiste em saber da satisfação do pedido de acesso a documentos administrativos na pendência da lide, mormente nos termos seguintes:

«A Entidade requerida alega que, em 20 de Maio, na pendência da lide, remeteu à Requerente um ofício, por via do qual agendou uma data e hora para consulta do processo administrativo SPO n.º 1087/2017 relativo ao Alvará de Obras de Construção n.º 4..., de 28 de Janeiro de 2022; mais informando a Requerente de que, após a consulta deste processo administrativo, poderia ainda solicitar a consulta de documentação adicional, numa outra data, «desde que precisamente identificada». Entende a Etidade requerida que, por esta via, disponibilizou o acesso ao único conjunto de documentação identificável e disponibilizou-se para colaborar com a Requerente, nos termos que resultam do parágrafo F) do probatório.

Conclui, por isso, que deu integral satisfação ao pedido de acesso a documentos administrativos apresentado pela Requerente em 22 de Janeiro de 2024.

Vejamos se lhe assiste razão.

Em primeiro lugar, importa referir que apenas dois dos conjuntos de documentação identificados pela Requerente no pedido de acesso de 22 de Janeiro de 2024 fazem expressa menção ao procedimento administrativo que culminou com a emissão do Alvará de Construção n.º 4..., de 28 de Janeiro de 2022. Referimo-nos aos documentos elencados nos parágrafos 1.a) e 1.b) do mencionado pedido de acesso a informação não procedimental. Mas mesmo admitindo que os documentos identificados no parágrafo 4, e mesmo nos parágrafos 1.c) e 1.d) do referido pedido de acesso possam constar do referido procedimento administrativo, é muito improvável que a documentação identificada nos parágrafos 3., e 5. do mencionado pedido possa ser acedida por via da consulta do processo administrativo SPO n.º 1087/2017. Com efeito, estão em causa documentos que mais se relacionam com os procedimentos de autorização de instalação e exploração do empreendimento turístico [no caso dos parágrafos 1.c) e 1.d)], com o procedimento de modificação da REN e consequente alteração do Plano Director Municipal de Cascais [no caso do parágrafo 3] e com o procedimento de alienação do terreno de 823,31 m2 sito entre a Parede e Carcavelos, onde agora será construído o referido empreendimento turístico [no caso do parágrafo 5 do pedido de acesso a documentos].

Donde, ainda que o agendamento da consulta do processo administrativo SPO n.º 1087/2017 pudesse satisfazer parcialmente o pedido de acesso a documentos administrativos apresentado pela Requerente, essa satisfação nunca seria integral. Não podendo, contra o que agora se deixa dito, ser invocado que esse era o único conjunto de documentação «precisamente identificado» pela Requerente, já que, como se deixou dito no capítulo I. (i.iii) acima, a ausência de precisa identificação dos documentos, por referência à sua data, autoria ou referência do procedimento administrativo não constitui restrição lícita ao exercício do direito de informação procedimental; cabendo antes à Entidade requerida identificar junto da Requerente as deficiências do seu pedido de acesso e convidá-la a supri-las, nos termos previstos no artigo 12.º, n.º 6, da LADA.

Por outro lado, cabe referir que, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da LADA, o direito de acesso «compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo». E, portanto, a partir do momento em que a Requerente solicitou «cópia dos documentos» (cfr. parágrafos 1.a), 1.b) do pedido de acesso transcrito no parágrafo A) do probatório), é certo que a Requerente pretende exercer o seu direito de acesso mediante reprodução dos aludidos documentos. Nos termos que lhe são legalmente facultados pela mencionada disposição legal. Razão pela qual, afigura-se que o pedido de acesso a documentos administrativos apresentado pela Requerente em 22 de Janeiro de 2024 não se encontra sequer parcialmente satisfeito com o agendamento da consulta do processo administrativo n.º SPO 1087/2017, nos termos do ofício remetido em 20 de Maio de 2024.

Aqui chegados e concluindo-se que a Entidade requerida não satisfez o pedido de acesso a documentação apresentado pela Requerente no prazo previsto no artigo 15.º da LADA, nem tão-pouco na pendência dos presentes autos, deve ser intimada para o efeito, remetendo, como requerido, cópia dos documentos que contenham as informações solicitadas nos parágrafos 1.a), 1.b), 1.c), 1.d), 3, 4 e 5 do pedido de acesso apresentado em 22 de Janeiro de 2024 ou certidão negativa, no caso de inexistirem esses documentos, nos termos dos artigos 13.º e 14.º da LADA; e, se e quando for o caso, concretizando, de forma fundamentada, quais são os documentos sujeitos a limitação de acesso, explicando porquê o acesso a essa informação bule com a vida interna da empresa e justificando as razões que impedem o acesso parcial a esse documento (i.e., expurgada a informação reservada).».

Da simples leitura do parcialmente reproduzido supra da sentença recorrida forçoso é concluir que o juiz a quo apreciou de forma clara, coerente, esclarecida e fundamentada todas as questões e argumentos, razões, opiniões, considerações que as partes, de forma desenvolvida ou não, suscitaram nos autos, concluindo de forma unívoca e resoluta pela intimação da Entidade requerida a prestar as informações não procedimentais solicitadas pela Requerente/recorrida, nos termos em que esta as formulou.

Se o tribunal recorrido não se pronunciou expressamente sobre o sentido ou interpretação que o Recorrente deve dar aos requeridos documentos sobre a participação directa de um grupo hoteleiro ou de empresas do seu grupo na construção do hotel a que se refere o alvará nº 49, de 28.1.2022, ou aos relativos ao compromisso desse grupo hoteleiro na gestão do hotel, ou às razões para a classificação atribuída a esse hotel, ou à eventual avaliação de impacte ambiental desse hotel (b.5), ou aos relativos aos não previstos no Regime Jurídico da REN, como vem alegado no recurso, foi porque tais dúvidas ou dificuldades interpretativas não foram invocadas pelo mesmo antes de ser instaurada a presente acção, perante a Recorrida, nem posteriormente na resposta ou mesmo nos demais requerimentos, que apresentou nos presentes autos, como resulta manifesto da respectiva leitura.

Na acção administrativa prevista no artigo 104º do CPTA apenas cumpre ao juiz verificar se não foi dada satisfação integral a pedido/s formulado/s ao abrigo da informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, em observância do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 268º da CRP, especificado nos artigos 82º a 85º e 17º, respectivamente, do CPA e na LADA, e, atendendo ao caso concreto, se deve intimar no pedido ou julgar a acção improcedente (caso não se verifique qualquer questão prévia que obste ao conhecimento do mérito da pretensão).

Assim, ao tribunal apenas compete apreciar dos fundamentos de recusa que a Administração tenha invocado perante o particular requerente e/ou na resposta apresentada nos autos, se não coincidirem exactamente e no pressuposto de aquela também ter sido alegada nos articulados das partes.

Não lhe cabe ir além, conhecer de eventuais problemas ou dificuldades que a Administração até pôde ou pode vir a sentir no procedimento desenvolvido para prestar a informação requerida, mas que não manifestou, não invocou nos autos como um possível fundamento de restrição da informação a prestar ou mesmo da sua recusa.

Logo e voltando ao caso em apreciação, se o Recorrente não submeteu à apreciação e decisão do tribunal recorrido as suas dúvidas sobre a interpretação dos conceitos vertidos no pedido de informação não procedimental que a Recorrida lhe dirigiu, apenas a si pode imputar o que vem alegar, em sede de recurso, isto é, não perceber, não depreender como cumprir a intimação precisamente por não saber interpretar o que lhe foi pedido e, consequentemente, desconhecer os limites, a medida dos documentos a prestar para executar o julgado.

Apesar de o Requerido/recorrente não ter observado o ónus de alegação que cumpria quanto a esta sua dúvida interpretativa, o juiz a quo, na apreciação detalhada que efectuou das razões que efectivamente alegou para justificar a não prestação da informação peticionada, e desconhecendo a documentação que aquele tem na sua posse, avançou, a título de exemplo, com as memórias descritivas do projecto de instalação e exploração do empreendimento turístico – que explicitem qual a participação do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na construção do aludido hotel e clarifiquem a existência de um compromisso do H... e/ou das empresas do mesmo grupo económico na gestão do complexo a que se refere o aludido alvará. E relativamente aos documentos da eventual avaliação de impacte ambiental do aludido hotel, considerou serem o estudo de impacte ambiental, parecer e declaração de impacte ambiental ou documentos explicativos da não sujeição deste empreendimento a avaliação de impacte ambiental.

E mais explicou que: se a Entidade requerida tinha dúvidas sobre a que documento ou documentos respeita o pedido que lhe foi dirigido, deveria ter solicitado esclarecimentos à Requerente ao abrigo do disposto no artigo 12º, nº 6 da LADA [o que não fez]; só têm de ser prestados documentos existentes, nos termos do artigo 13º, nº 6 da LADA; se verificar que um segmento de um documento a prestar contém alguma informação que justifique a restrição no respectivo acesso, por força do previsto no artigo 6º, nº 6 da LADA, deve expurgar esse segmento e invocar as razões legais por que o fez; se não tiver na sua posse os documentos pretendidos, deve emitir certidão negativa da sua existência; e, por inexistir fundamento ou restrição que o justifique, foi o aqui Recorrente intimado a prestar a informação que a Recorrida lhe solicitou.

Em suma, manifestamente a sentença recorrida não padece da nulidade por obscuridade e ambiguidade que o Recorrente lhe imputa.

Dos erros de julgamento:

Alega o Recorrente que a sentença recorrida, por um lado e relativamente aos pedidos de acesso 1.a, 1.b, 1.c e 1.d que são pedidos de esclarecimentos que não versam sobre actividade administrativa, que lhe está cometida, mas sobre a actividade, estratégia, motivos e compromissos de um grupo hoteleiro, que lhe é alheia, desconsiderou que, nos termos do disposto no artigo 13º, nº 6 da LADA e do princípio da proporcionalidade, não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos, e por outro, por referência aos mesmos pedidos e os 3. e 4., é evidente que o está a sujeitar a um exercício desproporcional e desrazoável que excede a mera identificação e disponibilização de documentos pré-existentes, mas antes pressupõe um trabalho de sistematização, adaptação, organização e interpretação que inclui, entre outros, que descubra a identidade e natureza jurídica das empresas do grupo hoteleiro referido, identifique e analise detalhadamente os procedimentos administrativos em que possa ser referido o grupo hoteleiro em causa ou uma empresa pertencente a esse grupo, realize um exame crítico sobre a conveniência ou adequação da informação vertida nesses documentos para responder aos pedidos de acesso em causa, e disponibilize as conclusões desse juízo através de documentos que respondam aos pedidos de acesso (esclarecimento) da Requerente.

Mas não lhe assiste qualquer razão, por um lado porque se limita a reiterar as razões expendidas no respectivo articulado que foram rechaçadas pelo tribunal recorrido e, por outro, porque vem invocar novos fundamentos em relação aos aí alegados, mormente, para defender a desproporcionalidade do esforço que lhe está a ser exigido para prestar a informação solicitada.

Quanto à primeira situação, a sentença recorrida não se limita a afirmar que os pedidos de acesso, em referência nos autos, respeitam a documentos administrativos que devem ser disponibilizados, ou a inexistirem, deve ser emitida certidão negativa, afirmando, exactamente, que, ao abrigo do disposto no artigo 13º, nº 6 da LADA, a entidade requerida não tem que criar ou adaptar documentos ou apresentar excerto dos mesmos se envolver um esforço desproporcional que ultrapasse a sua simples manipulação, pelo que cumprirá ao Recorrente, enquanto entidade a quem foi dirigido o pedido de informação e que é quem deve deter, na sua posse, a documentação que a contém, verificar a efectiva existência de documentos para o efeito de entregar as correspondentes cópias à Recorrida. Sendo que o dever de informar se considera cumprido com a emissão de certidão negativa da existência de qualquer conteúdo ou parte desse conteúdo com a informação pretendida.

A saber, a certidão negativa não deve ser só emitida em caso de inexistência de documentos - exemplo: se não existir procedimento de impacte ambiental, a certidão será relativa à inexistência de qualquer documento que contenha a informação requerida –, mas também se, na actividade desenvolvida para encontrar essa informação, for verificado que a mesma se encontra em partes de vários documentos e que a sua prestação implicaria criar documentos novos ou adaptar os existentes, ou fornecer apenas extractos, envolvendo um esforço desproporcionado que ultrapassa a sua simples manipulação, a certidão negativa evidenciará essa situação, essa impossibilidade de prestar a informação a partir dos documentos existentes.

Sobre a reiterada alegação de que alguns pedidos de acesso são materialmente pedidos de esclarecimentos que não versam sobre a actividade administrativa que lhe está cometida, mas sim a um grupo hoteleiro, a que é alheio, também o juiz a quo se pronunciou de forma clara e devidamente fundamentada, nos termos que reproduzimos a propósito da arguida nulidade da sentença, concluindo que o pedido de informação respeita a qualquer documento administrativo que esteja na posse do Recorrente, ainda que por razões circunstanciais e independentemente da sua autoria, integrando os procedimentos administrativos de emissão dos actos e de regulamentos administrativos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), da LADA.

Por concordarmos com a fundamentação expendida e o Recorrente nada alegar no recurso que o infirme, nenhuma outra consideração importa tecer a este propósito.

Quanto à segunda situação, o recurso visa a anulação ou a revogação ou a alteração da sentença recorrida e não efectuar um novo julgamento da causa ou de fundamentos que não foram alegados nos autos e, consequentemente, não foram apreciados e decididos pelo tribunal recorrido.

Na resposta apresentada o aqui Recorrente, a propósito da alegação de que o requerimento que a Recorrida lhe dirigiu contém diversos pedidos de esclarecimentos que não se confundem com o acesso a documentos administrativos, alega que este pressupõe a existência desses documentos na sua posse, que nos termos do artigo 13º, nº 6 da LADA não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, caso envolva um esforço desproporcionado, e refere o que se deve entender como tal [por esforço desproporcionado], por referência a um acórdão deste Tribunal, que indica, concluindo que não há base para a Requerente exigir informações que apenas em forma de esclarecimentos poderão ser prestados, principalmente estando a discutir-se, na presente intimação sob contraditório, o acesso a documentos administrativos e que até no segmento do pedido de intimação referente ao processo urbanístico a que respeita o Alvará nº 49, não estão em causa documentos administrativos sobre os quais se possa discutir o seu acesso, pelo que a presente acção sempre se deveria declarar improcedente.

E nada mais alegou quanto ao eventual esforço desproporcional que a prestação da informação requerida podia ou poderia importar para si.

Em razão do que por, ao contrário do que alega no recurso, estar em causa uma questão nova e não ser evidente a dimensão injustificada do esforço que terá de despender para prestar a informação, em causa nos autos, não cumpre a este Tribunal pronunciar-se sobre a mesma.

Prossegue o Recorrente, alegando que: como resulta dos factos F), H) e I) provados, na pendência da lide diligenciou por agendar uma consulta pela Recorrida do processo administrativo SPO nº 1087/2017, relativo ao referido alvará de construção nº 49, que não foi efectuada por opção desta; o tribunal recorrido não dirigiu qualquer censura à Recorrida, apesar de ter comprometido a satisfação do seu direito à informação; e, no dispositivo da sentença recorrida, omitiu decisão sobre a excepção invocada quando deveria ter declarado a inutilidade superveniente da lide ou pelo menos parcial.

Apreciando.

A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide pode ocorrer quando sobrevém uma circunstância na pendência da lide que impede a manutenção da pretensão formulada, quer por via do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou por encontrar satisfação fora do próprio processo, deixando de ter interesse a solução propugnada, dando lugar à extinção da instância, sem apreciação do mérito da causa – cfr. sumário do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 22.6.2021, no proc. nº 17731/18.1T8PRT.P1.S1, consultável em www.dgsi.pt.

No caso em apreciação, o Recorrente considera que devia ter sido declarada a inutilidade superveniente da lide por ter potenciado a satisfação, extrajudicial, na pendência da presente acção, do direito à informação não procedimental da Recorrida, pelo menos, no que respeita aos pedidos de acesso 1.a, 1.b, 1.c, 3 e 4, formulados em 22.1.2024.

Mas sem razão dado que, como admite e resulta dos referidos factos provados, a Recorrida não acedeu à informação pretendida e a circunstância de ter optado por não consultar o referido processo urbanístico, como pretendia o Recorrente, em nada altera a situação.

O direito à informação não procedimental, consagrado no artigo 268º, nº 2, da CRP e densificado no artigo 17º do CPA e na Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), aprovada pela Lei nº 26/2016, de 22 de Agosto, de acesso aos documentos que constam dos arquivos das entidades públicas administrativas visa assegurar a transparência da respectiva actuação na prossecução do interesse público que por lei lhes está cometido, sendo que todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito a aceder aos documentos administrativos, mediante consulta, reprodução e informação sobre a sua existência e conteúdo – v. os artigos 2º, 5º e 13º da LADA.

É o particular que escolhe, decide por qual destas formas vai requerer que a informação lhe seja prestada e qual a entidade administrativa a quem vai dirigir o correspondente pedido.

“Se o pedido não for suficientemente preciso, a entidade requerida deve, no prazo de cinco dias a partir da data da sua receção, indicar ao requerente a deficiência e convidá-lo a supri-la em prazo fixado para o efeito, devendo procurar assisti-lo na sua formulação, ao fornecer designadamente informações sobre a utilização dos seus arquivos e registos”, dispõe o nº 6 do artigo 12º da LADA. Significando que, nem mesmo neste caso, a entidade administrativa pode alterar, por sua iniciativa, a forma ou o meio como o acesso à informação requerida irá ser efectuado, apenas podendo assistir o requerente na precisão da formulação do correspondente pedido.

Ora, no caso em apreciação, a Requerente/recorrida solicitou informações à Entidade requerida/recorrente a prestar mediante cópia dos documentos que refere para o endereço electrónico que indica. O Recorrente não prestou a informação requerida. Na pendência dos autos o Recorrente informou a Recorrida que agendou para o dia 23.5.2024, das 14.30 às 15.30, a consulta do processo administrativo referente ao Alvará nº 49 nos seus serviços, na morada que indica, com a possibilidade de alterar a data e hora, e que após essa consulta, poderá solicitar a consulta de documentação adicional, desde que precisamente identificada, não sujeita a restrições de acesso e relativo a documentos administrativos, a realizar noutra data. A Recorrida respondeu que formulou um pedido de acesso a documentos suficientemente claro sobre o seu objecto, que parte dele não respeita ao referido processo urbanístico e solicitou o envio por meios informáticos, pelo que atento o disposto no artigo 13º da LADA e os documentos se encontram digitalizados, aguarda o fornecimento dos mesmos pelo meio indicado e, após, se considerar que são insuficientes, ponderará a consulta do processo para solicitação de elementos adicionais.

O tribunal recorrido não censurou a Recorrida pela resposta dada ou por não ter comparecido nem marcado nova data para a proposta consulta, e bem por a mesma, enquanto requerente de informação não procedimental, não estar legalmente obrigada a acatar a alteração unilateral do meio de acesso que escolheu por parte do Recorrente.

A inutilidade superveniente da lide não consubstancia uma excepção dilatória [não determinando a absolvição da instância ou a remessa do processo, v. artigo 576º do CPC], mas causa de extinção da instância – v. a alínea e) do artigo 277º do CPC - que, a verificar-se, tornaria desnecessário o conhecimento do mérito da causa [à semelhança do que sucede com as excepções dilatórias], pelo que e aqui concordamos com o Recorrente, deveria ter sido conhecida antes da apreciação dos fundamentos do pedido.

Sem prejuízo do que, a decisão final de intimação do Recorrente a prestar a informação requerida tem implícito que não ocorreu a alegada inutilidade superveniente da lide, tornando desnecessário uma decisão expressa sobre o assunto.

Atendendo ao que não pode proceder o presente recurso, devendo manter-se a sentença recorrida.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Administrativo Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os respectivos fundamentos, mantendo a sentença recorrida na ordem jurídica.

Custas pelo Recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, 30 de Abril de 2025.

(Lina Costa – relatora)

(Marcelo Mendonça)

(Ana Cristina Lameira)