01078/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é obra de reconstrução, mas de ampliação aquela que, de estabelecimento de café de um só piso, se pretende passe a ser edifício com dois pisos habitacionais autónomos, com aumento da área de implantação, do volume e cércea relativamente à edificação anterior.

II- O art. 121º do RGEU aplica-se tanto às obras novas e às reconstruções, como às de conservação e de transformação (nestas últimas se incluindo as de ampliação).

III- A ampliação construtiva em desalinhamento de fachadas dos prédios confinantes ofende a “dignificação e valorização estética do conjunto”, violando, assim, o disposto nos arts. 121º do RGEU e 24º do DL nº 555/99, de 16/12.

IV- Por isso, o acto que deferiu o licenciamento da obra de ampliação permitindo que uma empena continue desalinhada, apesar de sofrer uma aumento no sentido vertical e alteração física e de estética em virtude da abertura de novos vãos é ilegal por atentar contra o estatuído nas normas referidas em III.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

O Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz recorre jurisdicionalmente da sentença do TAF do Coimbra que concedeu provimento ao recurso contencioso ali interposto por A… do seu despacho de 23/06/2003, que revogara anterior despacho de deferimento de licenciamento de um projecto de arquitectura datado 26/09/2002.

Nas suas alegações, apresentou as seguintes conclusões:

«a) A previsão do art. 121° do RGEU aplica-se quer às obras novas, quer às obras de conservação, reconstrução ou transformação de construções existentes;

b) Como tal, embora o desalinhamento já existisse, a manutenção desse desalinhamento numa altura em que se iam proceder a alterações à construção existente, violaria claramente a norma do art. 121° do RGEU

c) Pelo que estando as câmaras municipais obrigadas a verificar se uma obra (seja de que tipo for) prejudica ou não a estética urbana antes de poder conceder licenças para a execução de qualquer obra, não pratica qualquer acto ilegal a revogação de um despacho que autorizou uma construção em violação do art. 121° do RGEU;

d) Não havendo por isso por parte do Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz qualquer violação à al. b) do nº 1 do art. 140° do Código de Procedimento Administrativo, nem ao nº 1 do art. 73° do Decreto-Lei nº 555/99;

e) Ao decidir em sentido contrário a douta sentença recorrida incorreu, pois em erro de julgamento por violação do art. 121° do RGEU e do art. 141° nº 1 do CPA».

Alegou, igualmente, o recorrido, apresentando as seguintes conclusões:

«A- O princípio de que toda a defesa é deduzida na contestação é uma regra inultrapassável de direito processual, também aplicável ao processo administrativo.

B- Ora, na contestação, limita-se a entidade recorrida (ora recorrente) a invocar uma invalidade formal do acto de licenciamento, decorrente de uma hipotética falta de poderes delegados por parte do Sr. Presidente da Câmara;

C- a (única) questão suscitada agora pela entidade recorrida no presente recurso jurisdicional é, ao invés, a pretensa validade do acto revogatório em face da invalidade material do acto revogado;

D- assim sendo, esta é, como tal, uma questão nova, de que esse Alto Tribunal se deve abster de conhecer e, logo por essa via, ser recusado provimento ao recurso jurisdicional;

E- a douta sentença recorrida não violou o art.121º do RGEU, ou qualquer outra norma legal, antes o enquadrou correctamente, tendo em conta que, tratando-se de uma reconstrução da mesma não poderia resultar qualquer prejuízo estético ou da beleza da paisagem;

F- na verdade sendo o “desalinhamento”, o único fundamento do recurso jurisdicional, e mantendo-se a configuração do edificado, manifesto é que não foi criado nem, sequer, aumentando qualquer “desalinhamento”;

G- também o princípio da protecção do existente, expressamente plasmado no art. 60º, nº 2 do DL nº 555/99, se deve sobrepor a quaisquer considerações puramente assentes nesse desalinhamento, pois, que, não existindo, um Regulamento de Alinhamentos, a decisão casuística é sempre, e necessariamente, superveniente à construção originária e, assim, é vedada a recusa de licença (ou a revogação da mesma) sempre que, como é o caso, tais obras não originem ou agravem a desconformidade;

H- por mera cautela de patrocínio, subsidiariamente, para a eventual procedência dos fundamentos (?) do recurso jurisdicional, requer-se a reapreciação, nos termos do art. 684º- A do Código de Processo Civil, de uma outra questão suscitada no recurso contencioso, e a que não foi dado acolhimento na douta sentença recorrida;

I- é que, sendo a aprovação do projecto de arquitectura, um acto administrativo (ainda que, depois, fictamente incorporada no acto final de licenciamento), é ele mesmo constitutivo de direitos e, como tal, se inválido fosse, apenas revogável no prazo de um ano;

J- portanto, aprovado o projecto de arquitectura em 19 de Abril de 2002, estava há muito precludido, em 23 de Junho de 2003, o prazo para o revogar, pelo que, também por esta via, padece de violação de lei o despacho que revogou o licenciamento, incorporante da aprovação do projecto de arquitectura».

O digno Magistrado do MP junto deste STA opinou no sentido do provimento do recurso jurisdicional.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«1. O recorrente apresentou na Câmara Municipal da Figueira da Foz, projecto para construção de uma casa, destinada a habitação, de r/c, 1º andar, sita na Rua ..., nº ..., Figueira da Foz, local onde anteriormente existia outra (alteração/ampliação) — cfr. teor de fls. 232 e segs do PA;

2. Em 19 de Abril de 2002, o projecto de arquitectura foi condicionalmente deferido, tendo o recorrente cumprido as condições dessa aprovação — cfr. teor de fls. 224 do PA;

3. Por despacho proferido em 26 de Setembro de 2002, pelo recorrido, foi licenciada a construção, com os condicionalismos ali previstos — cfr. teor de fls. 89 do PA;

4. Em 12 de Novembro de 2002, foi emitido o alvará de licença de construção, com o nº 594/02 — cfr. teor de fls. 10 dos autos e 80 do PA;

5. Na sequência da exposição subscrita pelo interessado particular, Pedro Manuel Oliveira, cuja cópia constitui fls. 73, foi efectuada uma fiscalização (cfr. fls. 69 a 72) e, elaborada a informação nº 3, que constitui fls. 65 e 66 do PA;

6. Em 30 de Dezembro de 2002, foi emitido Parecer pelo Director do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística, no sentido da decretação do embargo da obra e, revogação do despacho de licenciamento — cfr. teor de fls. 63 e 64 do PA;

7. Em 23-06-2003, o recorrido proferiu o seguinte despacho:

“O interessado, notificado nos termos e para os efeitos do art. 101º do CPA, relativamente à proposta de revogação do meu despacho datado de 2002-09-26, que deferiu o licenciamento do projecto em epígrafe, respondeu em requerimento/exposição junto a fls. 238 e 239 do PA, pugnando pela irrevogabilidade do mesmo.

Contudo, face a todas as informações, pareceres e fotografias constantes do PA complementado com uma vistoria ao local importa realçar:

a) O acto em crise teve por suporte as informações técnicas constantes do PA, nomeadamente a de fls. 47 onde se escreveu “o projecto verifica a implantação e alinhamento existente no local”.

b) Inexistindo no Concelho um plano eficaz definidor de alinhamentos para estabelecer a implantação de fachadas face à via pública, compete à Câmara determiná-lo casuisticamente.

c) E, neste sentido, foi aceite o alinhamento proposto pelo requerente.

d) Em execução de obras, verifica-se um total desalinhamento do projecto com todas as construções existentes no mesmo lado da rua.

e) Neste sentido, sendo todas as construções adjacentes do mesmo lado da rua de construção ou reconstrução recente, a execução do projecto em causa desqualifica profundamente o conjunto habitacional integrante da parte velha da cidade, pelo que se verifica uma clara violação do art° 121º do RGEU e dos princípios da igualdade e da justiça e da prossecução do interesse público.

f) Deste modo, verificando-se um clamoroso erro de facto quanto à correcta implantação da nova construção por parte do projectista e do técnico camarário, motivador do licenciamento aparentemente constituído de direitos, revogo ainda excepcionalmente o meu despacho proferido em 26-09-2002, que deferiu o licenciamento do projecto em questão, por ser da maior conveniência ao interesse público, salvaguardando-se assim a estética do conjunto habitacional e a correcta circulação de pessoas e veículos no arruamento existente a sul e por existir manifesta violação das normas e princípios citados”- acto recorrido.

Nos termos do art. 712º do CPC, adita-se ainda a seguinte factualidade que resulta do processo instrutor:

g) O prédio existente no local era de um só piso e estava explorado pelo seu proprietário como estabelecimento de café.

h) Desse prédio anterior ficaram as paredes exteriores, com alteração, porém, dos vãos que possuía, pois em seu lugar surgiram outros vãos completamente diferentes (cfr. fls. 245 e 255 d p.a.)

III- O Direito

1- Do âmbito do recurso

Nas suas contra-alegações, o recorrido, A…, entende que este tribunal não pode apreciar aquela que para si é uma “questão nova” e que consistirá em apurar se o acto revogado era inválido. “Nova”, acrescenta, na medida em que o Presidente da Câmara não havia deduzido essa defesa na sua contestação. Por tal motivo, considera que o STA se deve abster de conhecer do recurso.

Não tem razão.

O recorrente contencioso invocava na petição inicial que o acto revogado era constitutivo de direitos e que, por essa razão, não podia ser revogado, face ao art. 140º, nº1, al. b), do CPA. O Presidente da Câmara, na sua contestação, ainda que de forma conclusiva, não deixou de defender a inexistência de nenhum dos vícios. Aliás, mesmo que não o tivesse feito, nem por isso a solução poderia ser diferente, visto que a falta de contestação só poderia equivaler à confissão dos factos articulados pelo peticionante (art. 840, nº1, do Cod. Administrativo, “ex vi” art. 24º, al. a), da LPTA), não se podendo envolver nessa cominação a confissão do direito, tarefa que, em qualquer caso, sempre ao tribunal cumpriria indagar a partir da causa de pedir invocada pelo recorrente.

Ora, o que tribunal recorrido fez foi, precisamente, apreciar se o acto revogado era constitutivo de direitos (disse que sim), se o acto revogatório violou o art. 140º, nº1, al. b), do CPA (afirmou que sim) e se foi extemporâneo para efeitos do art. 141º, nº1 do CPA e 28º, nº1, al. c), da LPTA (concluiu que foi tempestivo).

Sendo assim, se a sentença em crise considerou legal e constitutivo de direitos o acto revogado, a forma que o recorrente jurisdicional tinha de censurar a bondade de tal juízo era, obviamente, defender nas suas alegações a ilegalidade do acto revogado, a fim de justificar a revogação a que havia procedido. Por conseguinte, de modo nenhum se pode dizer que esta é uma “questão nova”. Por ter feito parte do conteúdo substantivo e decisório da sentença impugnada, a inclusão desta matéria no recurso jurisdicional não extravasa, antes observa, o âmbito da delimitação objectiva do recurso (art. 684º do CPC), não podendo, em consequência, este STA deixar de a conhecer (em caso similar, ver acórdão do STA, de 08/06/2004, Proc. nº 0200/04)

2- Do mérito do recurso

2.1- O recorrente contencioso, recorde-se, imputava ao acto sindicado dois vícios: o primeiro, de forma, por falta de fundamentação, e o segundo, de violação de lei, por revogação ilegal de acto constitutivo de direitos (arts. 140º, nº1, al. b) do CPA e 73º do DL nº 555/99, de 16/12). Subsidiariamente, para a hipótese de se considerar válido o acto de aprovação do projecto de arquitectura, advoga ainda a violação do art. 141º do CPA, porquanto a revogação daquele (em 23/06/2003) teria ocorrido para além do prazo de um ano ali previsto.

A sentença recorrida começou a apreciação dos fundamentos aduzidos pelo segundo, considerando-o procedente, com o que se deu por dispensado do conhecimento do primeiro. Efectivamente, considerou que o despacho revogado de 26/09/2002 (ver facto 3) – que deferira o pedido de licenciamento – não padecia de qualquer ilegalidade, uma vez que o projecto por ele aprovado respeitava a implantação e o alinhamento anteriores, em conformidade com o edifício ali existente. E isto porque, tratando-se de uma reconstrução – dizia a sentença - a situação não se enquadraria na previsão do art. 121º do RGEU, a menos que a obra introduzisse uma alteração que comprometesse a estética da povoação ou a beleza da paisagem, o que para o julgado sob censura não sucedia. Desta maneira, uma vez que o desalinhamento que fundamenta o acto revogatório já existia antes do início das obras, não poderia o primitivo acto – constitutivo de direitos – ser revogado, face ao disposto no art. 140º, nº1, al. b), do CPA e 73º, nº1, do DL nº 555/99.

Temos, assim, que enfrentar o problema “sub juditio” em três vertentes: - Primeiro, saber se as obras eram, realmente, de reconstrução, alteração ou ampliação ou, simplesmente, obras novas de construção;

- Depois, indagar se o artigo 121º do RGEU se aplica ou não a todas elas ou se apenas às obras novas;

- Por fim, se, para efeito dessa disposição legal, o conceito de desalinhamento integra ou não a noção de prejuízo estético da povoação ou do conjunto habitacional envolvente.

2.2- Curioso é notar, antes de mais, que o pedido de «licenciamento» feito ao Presidente da Câmara apresentava uma natureza de obras muito específica: “alteração” e “ampliação” (cfr. fls. 232 do p.a.).

O que é facto é que a memória descritiva, logo na sua “introdução” destacava que o projecto era de “reconstrução e ampliação” de um edifício (fls. 237 do p.a). Sabemos, no entanto, que no local havia um prédio onde funcionava um estabelecimento de cafetaria (Café Pinhal) e que seria parcialmente demolido. Aliás, de acordo com os elementos dos autos, apenas duas paredes exteriores permaneceriam.

Mas, se é assim, isto é, se para o requerente e, em particular para o técnico autor do projecto, o que havia a licenciar era simplesmente uma obra de reconstrução/ampliação, a surpresa é maior quando o projecto de arquitectura não apresenta, sequer, qualquer traço de desenho que identifique o edifício “existente”, com as devidas demarcações a amarelo ou a vermelho para assinalar o que permaneceria e o que desapareceria com a demolição (Pelo menos, o processo administrativo apenso não contém tais elementos). Isto é, o projecto até parece ter sido elaborado como se se tratasse de «obra nova».

Mas, enfim, ultrapassada a surpresa, temos que dizer que, no rigor dos termos, não estamos perante uma construção de raiz, portanto nova, em espaço livre destinado à edificação. O que se pretendia era alterar uma edificação, de um piso térreo, transformando-o num outro com dois pisos habitacionais, com uma mais alargada área de ocupação de solo e espaço aéreo.

Mas, também não era uma mera reconstrução. Na verdade, reconstruir é construir de novo, é edificar no espaço de edifício anterior de forma a manter a mesma implantação, estrutura, forma e cérceas, ainda que com diferentes materiais. É isso, aliás, o que resulta do art. 2º, al. b), do DL nº 555/99, de 16/12, na redacção do DL nº 177/01, de 4/06, que assim dispõe: “Obras de reconstrução: as obras de construção subsequentes à demolição total ou parcial de uma edificação existente, das quais resulte a manutenção ou a reconstituição da estrutura das fachadas, da cércea e do número de pisos” (destaque nosso).

Por outro lado, não parece que sejam simplesmente obras de alteração, se no conceito considerarmos aquelas “…de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente ou sua fracção, designadamente a respectiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área de pavimento ou de implantação ou da cércea” (art. 2º, al. e), cit.); destaque nosso).

Seriam sobretudo obras de ampliação, por delas resultar “… o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente” (art. 2º. cit, al. d)). Partindo, aliás, desta definição, podemos dizer que obras de ampliação são todas aquelas que sejam realizadas numa instalação existente e de que resulte o aumento de qualquer dos seguintes parâmetros de edificabilidade:

a) Área de implantação;

b) Área bruta de construção;

c) Cércea ou altura total de construção;

d) Número de pisos, acima e abaixo da cota de soleira.

Ora, esse é, precisamente, o caso que nos ocupa. Com efeito, pretendia o interessado alterar as fachadas, com apresentação diferente dos vãos relativamente aos existentes no edifício anterior, com maior área de construção, com novos e ampliados volume e cércea e aumento do número de pisos.

E esta particularidade faz desde logo toda a diferença. É que quando a situação é de reconstrução - com manutenção ou reconstituição da estrutura das fachadas, como o implica a lei – a obra a edificar não tem que fazer recuos e afastamentos de implantação, cedências ao domínio público ou respeito pelos alinhamentos com as edificações envolventes. Nessa hipótese, a menos que a tanto o obrigue o PDM ou algum instrumento normativo específico (v.g. regulamento municipal sobre alinhamentos), a reconstrução pode ser feita com a manutenção das paredes exteriores existentes e, portanto, com o alinhamento que até então se verificava (v.g., Ac. do STA de 22/04/2004, Proc. nº 01858/03).

Mas se a situação for de ampliação, então a criação de novos volume e cércea, com o consequente aumento de espaço de pavimento e de implantação, é compaginável - senão até condicionante - com a mudança física da estrutura e apresentação das fachadas e até mesmo com o seu deslocamento ou afastamento para o lado (qualquer lado) consoante a necessidade ampliativa.

Só que, neste caso de ampliação, a situação de facto pode andar muito próxima do conceito de obra nova. É o que sucede quando ela envolve a deslocação de todas as fachadas do prédio com a modificação/alteração de todo o seu espaço interior: então poderemos dizer que o resultado final construtivo é praticamente o de uma obra que se ergue pela primeira vez, nada tendo que ver com a anterior. E quando assim é, o papel do órgão competente é o de conformar o acto permissivo com o quadro jurídico que domina a matéria do urbanismo e construção, nomeadamente no que respeita à estética das edificações. Ou seja, se a ampliação com alteração é de tal ordem que nada resta do prédio preexistente, a entidade camarária já não está condicionada pela estrutura e pelo (des)alinhamento anterior das fachadas existentes no prédio ampliando.

Pode, no entanto, dar-se o caso de a ampliação ser feita somente à custa do sacrifício de alguma fachada (uma ou duas, v.g.). Se admitirmos, por exemplo, que a ampliação seja feita só para um ou dois lados, deixando intactos os limites exteriores do prédio pelos lados restantes, isso quererá dizer que as fachadas destes flancos se manterão precisamente no mesmo sítio, com o alinhamento ou desalinhamento que anteriormente se verificavam.

Este é, a nosso ver, o caso dos autos. O requerente pretendia a ampliação do seu prédio com alteração e alargamento do espaço interior, transformação da utilização (de estabelecimento de café, passaria a edificação com dois fogos habitacionais) e modificação do aspecto de duas fachadas devido à remodelação dos respectivos vãos. O alargamento far-se-ia no sentido longitudinal da Rua ..., respeitando, porém, o limite das fachadas existentes por esse lado da Rua, bem como o da Rua ... (fls. 67/68 do p.a; embora isso não tenha especial importância, tanto quanto nos parece, a referência que o projecto faz à Rua ... estará errada, pois de acordo com o site figueiraonline.com, essa será a Rua das ...).

Assentemos, portanto, nisto: a situação dos autos não era de molde a configurar uma construção de obra nova, como chegou o contestante chegou a pretender (cfr. art. 8º da contestação, a fls. 18), mas também não preenchia os requisitos para a simples reconstrução, como o asseverou a sentença recorrida. Era, sim, de ampliação. Não uma ampliação total, com deslocamento para fora de todas as fachadas, mas apenas uma ampliação parcial, com aproveitamento da área do pavimento e com o aumento do espaço interior com a criação de dois pisos para outros tantos espaços habitacionais. Os limites exteriores mantiveram-se, ainda que com alteração física dos vãos.

2.3- A Câmara da Figueira da Foz não possuía nenhum instrumento legal a definir o regime dos alinhamentos, sabemo-lo.

A questão que se nos põe é a seguinte: o art. 121º invocado no acto administrativo revogatório aplicar-se-á à situação? O seu objectivo é o de responder somente às novas construções? Ou cobrirá igualmente a situação em apreço?

O preceito em análise dispõe o seguinte: «As construções em zonas urbanas ou rurais, seja qual for a sua natureza e o fim a que se destinem, deverão ser delineadas, executadas e mantidas de forma que contribuam para dignificação e valorização estética do conjunto em que venham a integrar-se. Não poderão erigir-se quaisquer construções susceptíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou porpoções, o aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens».

Como se vê, não dando o preceito directamente resposta à pergunta formulada, dá-a, no entanto, o artigo 122º: «O disposto no artigo anterior aplica-se integralmente às obras de conservação, reconstrução ou transformação de construções existentes». Parte da questão está, portanto, respondida.

No entanto, se é verdade que os conceitos de conservação e reconstrução nele vertidos o estão igualmente no artigo 2º do DL nº 555/99, já o mesmo não acontece com o de transformação. Este é um conceito que não se encontra previsto no art. 2º do DL nº 555/99. Contudo, não nos devemos deixar impressionar pelo facto. Na verdade, até porque se trata de um diploma bem mais antigo, cremos que a intenção do legislador terá sido a de efectuar uma previsão ampla e abrangente, de modo a cobrir de uma vez só os casos de “ampliação” e “alteração” que viriam a ser definidos e precisados no citado art. 2º, alíneas d) e e), do diploma de 1999. Neste sentido, o art. 121º do RGEU, por força do art. 122º, poderia aplicar-se também às ampliações.

2.4- Saber, agora, se o desalinhamento (motivo invocado para a revogação) está incluído no âmbito previsional do art. 121º é tarefa que falta cumprir.

A sentença disse que não; que esse dispositivo legal só se poderia considerar violado se o licenciamento concedido pelo acto revogado «introduzisse uma alteração que comprometesse a estética da povoação ou a beleza da paisagem» (sic: pag. 77).

Ora, como se disse atrás, não havendo um instrumento legal, como o PDM ou algum outro regulamento que discipline a matéria, o alinhamento deve ser considerado como o limite - em relação à via - da zona edificável de um determinado conjunto urbano ou rural. O alinhamento, de resto, pode definir-se como sendo a «Linha que em planta separa uma via pública dos edifícios existentes ou previstos ou dos terrenos contíguos, e que é definida pela intersecção dos planos verticais das fachadas, muros ou vedações, com o plano horizontal dos arruamentos adjacentes» (Jorge M. L. Batista e Silva, in Indicadores Urbanísticos: ver site em cesur.civil.ist.utl.pt). E no que concerne ao alinhamento das fachadas principais ele é definido pelo plano anterior ao longo da rua de acesso (loc, cit). Pois bem. Essa noção não está, obviamente, vazada no art. 121º do RGEU de uma maneira explícita. Contudo, o poder de intervenção das entidades competentes nesse domínio, quando não deriva directamente de norma expressa sobre alinhamentos, só lhes pode advir da norma genericamente prevista na primeira parte desse preceito. Na verdade, é na “dignificação e valorização estética do conjunto” que o acolhimento da ideia de alinhamento se estabelece, não só na concepção das obras (devem ser “delineadas”…), como ainda na sua execução e manutenção. Em nossa opinião, portanto, aquela expressão – que inclui conceitos indeterminados, como se sabe – tem força e virtualidade bastantes para também abranger os alinhamentos, se for de considerar, como se deve, que a construção ao longo da rua deve ter presente uma preocupação em satisfazer não só as necessidades de circulação, estacionamento, arborização, insolação, etc., mas ainda de corresponder às características da morfologia urbana em que se inserem, de molde a fazerem dela um conjunto coerente e esteticamente harmonioso. Neste sentido, e em suma, o alinhamento das construções não pode deixar de estar incluído na “dignificação” e a ”valorização estética” que no preceito se exige das construções, a ponto de se poder dizer que o desalinhamento é contrário à dignificação e à valorização estética do conjunto urbano envolvente.

A sentença recorrida, porém, fixou-se na 2ª parte do preceito, que responde à preocupação de evitar que as construções comprometam o “aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens”. Ora, se reconhecemos que os valores aqui defendidos não são exactamente os mesmos que estão previstos na 1ª parte (visa-se na 2ª mais a defesa do “interesse histórico ou artístico” dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais e a “beleza das paisagens”), não deixa de ser verdade que nela também se ampara o “aspecto das povoações”, o que de algum modo acaba por acolher igualmente uma ideia de estética. E nesse pressuposto, até mesmo a 2ª parte do art. 121º daria abrigo à decisão. No entanto, ainda que admitamos que de todo a 2ª parte não serve tal propósito, mesmo assim teríamos que concluir que a sentença impugnada negligenciou a consideração que a 1ª parte merecia.

Para dizer, em suma, que a hermenêutica para que a leitura do art. 121º do RGEU aponta é a de que o desalinhamento das edificações fronteiriças em arruamento urbano não dignificam e antes desvalorizam esteticamente o conjunto urbano em que aquelas se integrem.

Recapitulando:

- Não havia um instrumento legal específico camarário disciplinador dos alinhamentos;

- A obra não era de reconstrução, mas sim de ampliação;

- O desalinhamento, enquanto factor que não dignifica e, antes, desvaloriza o conjunto urbano, é elemento que se integra nos pressupostos legais do art. 121º do RGEU e na norma equivalente do nº 4, do art. 24º do DL nº 555/99, de 16/12.

2.5- Dito isto, importa agora saber se quando a ampliação é feita parcialmente, isto é, quando algum dos limites do prédio se mantém pela permanência da correspondente fachada, o interessado pode alterar o aspecto e a estrutura física dela. Será que nesse caso, o dono da obra terá que mantê-la inalterada? Não poderá introduzir ou retirar-lhe vãos? Se essa fachada apresentava, por exemplo, três janelas, não poderá introduzir-lhe mais algumas?

Esta matéria é pertinente, na medida em que possa concluir-se que na hipótese configurada se esteja em presença de uma ampliação sem aproveitamento algum da edificação anterior. É que se assim se pensar, tal ampliação, mesmo não sendo feita à custa da deslocação de todas as paredes exteriores, acaba por se assemelhar a uma obra nova, a uma nova edificação. E nesse caso, perante tal conclusão, seria legítimo que a Câmara obrigasse ao recuo dessa fachada de maneira a respeitar o alinhamento com as edificações fronteiriças e confinantes.

Como dissemos, pode haver ampliação total, quando ela é feita com o sacrifício de todas as fachadas. Sempre que isso acontece, é bom de ver que as paredes que de novo irão surgir em lugar das anteriores, não têm que apresentar o mesmo tipo de materiais, a mesma estrutura, o mesmo aspecto físico e estético que as precedentes. Nesse caso, a obra que surgirá apresenta-se como uma unidade diferente da anterior. E tudo se passará, na prática, como se de obra nova se tratasse. Daí que a Câmara, perante uma pretensão desse género não deverá deixar de averiguar se as novas paredes respeitam os alinhamentos relativos às construções existentes no conjunto onde aquela se integra.

Mas, pode dar-se o caso de a ampliação ser parcial, isto é, de a obra a edificar deixar alguma(s) das anteriores empenas, no mesmo limite de implantação. É aqui que se torna forçoso representar uma de duas situações.

Se a ampliação é feita no sentido longitudinal/ horizontal (alargamento lateral do prédio), pode o proprietário pretender que alguma das fachadas se mantenha precisamente no mesmo sítio, isto é, no mesmo limite de implantação, e sem qualquer alteração física e estrutural. Nessa eventualidade, nada pode a Câmara fazer, senão deferir o pedido e sem obrigar o interessado a recuá-la de modo a permitir o alinhamento com as edificações confinantes. Se essa fachada já estava desalinhada, assim vai poder continuar a estar.

Mas se a ampliação for no sentido vertical (ou até em ambos os sentidos), isso poderá querer significar que todas as fachadas e empenas irão sofrer modificação. Quando assim acontece, o aumento de secção construtiva no sentido da verticalidade obrigará a que as paredes passem a ter outra configuração. E nessa situação, a parede anterior já não mais será a mesma. A parede aumentada não é mais aquela que ali anteriormente existia. É uma outra unidade, um novo elemento de edificabilidade (nesta perspectiva, não se pode dizer que ela é a soma da parede anterior mais a parte nova construída). E se isto é assim com o mero aumento de superfície de parede, por maioria de razão assim deverá concluir-se quando nelas se introduzirem novos elementos de construção, como sejam vãos de janela, varandas e sacadas.

É este, precisamente, o caso dos autos. Tanto a fachada que confina com a Rua ..., como a lateral que confronta com a Rua ...., de acordo com o projecto de arquitectura apresentado, ampliam no sentido vertical (a segunda também aumenta no sentido longitudinal). Por outro lado, além de passarem a apresentar novos vãos de janela que anteriormente não existiam, também a fachada que versa para a Rua ... apresenta uma sacada. Portanto, se estamos em presença de paredes aumentadas, com outro aspecto físico, com nova estrutura e diferente configuração, não podemos deixar de considerá-las novos elementos do prédio. Consequentemente, a Câmara tinha que tratar o pedido de ampliação com essa especificidade e enfrentar o problema dos alinhamentos como algo que não devia deixar de considerar, porque assim lho impunha o art. 121º citado, sob pena de lesão do interesse público da “dignificação” das construções e da “valorização estética” do conjunto urbano.

À conclusão acabada de alcançar não obsta o princípio da protecção do existente consagrado no art. 60º, nº2, do DL nº 555/99, de 16/12. Ele dispõe do seguinte modo:

«1- …;2- A concessão de licença ou autorização para a realização de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação. 3…».

Dizemo-lo não só porque a norma invocada para a revogação do acto de licenciamento (art. 121º do RGEU) não parece ter sido posterior à edificação a ampliar - já que tal diploma (DL nº 38382) data de 7 de Agosto de 1951 -, mas principalmente porque o aumento das duas fachadas em causa, pela sua grande extensão, torna ainda mais ostensiva, visível e agressiva a desconformidade no que respeita ao alinhamento. Por outro lado, esse aumento não foi feito para conferir ao prédio a “melhoria das condições de segurança e de salubridade”, mas sim com o propósito de lhe alterar o destino e utilização.

2.6- Em vista do exposto, o desalinhamento que no caso dos autos se registava - e que se manteria com o deferimento do projecto de arquitectura da ampliação - violava a norma do RGEU que dispõe sobre a estética (art. 121º) e, bem assim, a do art. 24º, nº4, do DL nº 555/99.

Sendo assim, a decisão de deferimento de 26/09/2002 (facto II-3) não era válida e, com esse fundamento, podia, em princípio, ser revogado pelo acto contenciosamente impugnado, ao contrário do que o asseverou a sentença recorrida.

3- Da ampliação do objecto do recurso

Atendendo à conclusão acima alcançada, importa agora apurar se à Câmara se depararia algum outro obstáculo à revogação, nomeadamente de ordem temporal, tal como o recorrente contencioso a seu tempo reclamara e agora reitera ao abrigo do art. 684º-A, do CPC

A este propósito, pode ler-se na sentença o seguinte:

«Ora, no caso dos presentes autos, face à matéria de facto dada como provada, é manifesto que o despacho de 26-09-2002, que licenciou a construção do recorrente, é um acto constitutivo de direitos, pelo que só era susceptível de ser revogado, nos precisos termos do art. 141º, nº1, do CPA, ou seja, apenas com fundamento em ilegalidade e até ao decurso do prazo para impugnação contenciosa, ou seja, dentro do prazo de um ano (art. 141º do CPA conjugado com o disposto no art. 28º da LPTA).

E, este prazo, que corresponde ao mais longo, logo 1 ano, que é o previsto no art. 28º, nº1, al. c), da LPTA, para a interposição de RCA, por parte do Ministério Público, conta-se da data da notificação do acto de licenciamento e, não do acto que licenciou o projecto de arquitectura (como alegado pelo recorrente), dado que este é um acto meramente preparatório do acto final do licenciamento; e assim sendo, o acto recorrido (revogatório) foi proferido dentro do prazo acima referido (26-09-2002 e 23-07-2003)».

Perante o trecho transcrito, claro se torna que a sentença recorrida não considerou extemporânea a revogação (art. 141º do CPA), ao contrário do que, subsidiariamente, o defendia o recorrente contencioso na petição inicial.

É sobre o decaimento deste fundamento que o aqui recorrido - enquanto parte vencedora no recurso contencioso - subsidiariamente e ao abrigo do art. 684º-A, do CPC pretende um reexame.

Em sua opinião, «sendo a aprovação do projecto de arquitectura, um acto administrativo (ainda que, depois, fictamente incorporada no acto final de licenciamento), é ele mesmo constitutivo de direitos e, como tal, se inválido fosse, apenas revogável no prazo de um ano» (conclusão I). Logo, «aprovado o projecto de arquitectura em 19 de Abril de 2002, estava há muito precludido, em 23 de Junho de 2003, o prazo para o revogar, pelo que, também por esta via, padece de violação de lei o despacho que revogou o licenciamento, incorporante da aprovação do projecto de arquitectura» (conclusão J).

Vejamos.

Em 19/04/2002 o projecto de arquitectura havia sido deferido condicionalmente (facto II-2, supra). Foram impostas ao interessado duas condições, que consistiam na apresentação, no prazo de 30 dias, de novo “mapa de acabamentos exteriores”, bem como novo “termo de responsabilidade” de acordo com a Portaria nº 1115-A/94, de 15/12, tal como lhe fora notificado por ofício de 26/04/2002 (ver fls. 223 e 224 do p.a.).

Temos, então, que este deferimento do projecto de arquitectura – que, sim, costuma ser considerado constitutivo de direitos – ficou sujeito a uma condição suspensiva, motivo pelo qual a sua eficácia ficou diferida para o momento em que a condição se passou a verificar, efectivamente (art. 129º, al.b), do CPA). Porque assim, se os efeitos desse acto apenas brotaram com a verificação da condição, também só nesse momento é que ele passaria a ser plenamente eficaz e, portanto, constitutivo de direitos (Acs. do STA/Pleno de 06/06/2002, Proc. nº 046577 e da Secção de 22/03/2007, Proc. nº968/06-11).

Ora, a verificação da observância da referida condição só ocorreu com a prática do acto de 26/09/2002, que textualmente dizia «Deferido nos termos da informação» - informação que propunha o “deferimento final do projecto apresentado mediante condições impostas pela EDP, … e …, bem como a proposta de ocupação da via pública apresentada” (ver fls. 89 do p.a.).

Como se vê, o acto de 19/04/2002 só passou a ser plenamente eficaz a partir do de 26/09/2002 (mesmo assim com as reservas resultantes de novas condições impostas por outras entidades). Quer isto dizer que apenas com este segundo se puderam começar a extrair os efeitos que o primeiro visava alcançar e, portanto, também só a partir dele se começariam a contar os prazos de impugnabilidade e de revogação.

Assim, quer porque o acto que foi objecto de revogação expressa foi o de 26/09/2002 (facto II-3, supra), quer porque o anterior acto de 19/04/2002 só naquela data seria eficaz, patente se torna que o acto revogatório praticado em 23/06/2003 (fls. 26 do p.a. e facto II-7) não ultrapassou o prazo de um ano, o máximo para a revogação dos actos administrativos (art. 141º do CPA e 28º, nº1, al. d), da LPTA).

Improcede, pois, o teor das conclusões das referidas conclusões do recorrido.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, em revogar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Maio de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos.