405/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 405/87 Processo: n.º 57/87. Plenário Relator: Conselheiro Mário de Brito. Em 6 de Março de 1987 o Primeiro-Ministro requereu a este Tribunal, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa e do n.º 1 do artigo 62.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da Resolução da Assembleia da República n.º 27/86, de 4 de Novembro, pela qual a Assembleia «resolveu, nos termos dos artigos 172.º, n.º 2, e 169.º, n.º 4, da Constituição e 193.º do Regimento, suspender a vigência do Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, que cria uma sociedade anónima de responsabilidade limitada com a designação de SILOPOR — Empresa de Silos Portuários, S. A. R. L., até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas as propostas de alteração apresentadas». A basear o pedido, e sem «contestar a regularidade deste acto da Assembleia da República, que encontra apoio constitucional e regimental, respectivamente, no n.º 2 do artigo 172.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 193.º do Regimento da Assembleia da República», alegou o requerente que, «quaisquer que sejam os poderes constitucionais em causa, estes devem ser exercitados pelo órgão de soberania a que estão cometidos, com a ponderação e razoabilidade que pressupõem», e que, se esta regra vigora para os decretos-leis «de conteúdo exclusivamente legislativo» ou «actos legislativos materiais», vigorará, por maioria de razão, para os «decretos-leis do Governo com conteúdo parcialmente administrativo», como é o caso do Decreto-Lei n.º 293-A/86; que, permitindo a Constituição, no n.º 4 do artigo 282.º, que o Tribunal Constitucional restrinja os efeitos da inconstitucionalidade apenas quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excep­cional relevo o exigirem, não se vislumbra «como pode a Assembleia da República eximir-se à consideração de todos os imperativos de segurança jurídica, de equidade e de interesse público quando utiliza a faculdade que lhe é conferida pelo n.º 2 do artigo 172.º»; e que as disposições de execução do Decreto-Lei n.º 293-A/86 «projectaram-se de forma imediata na vida da empresa pública que existia e na sociedade de maioria de capitais públicos que se constituiu» e a Assembleia, ao suspender a sua vigência, «diferiu para prazo indeterminado — mas seguramente longo — o acautelar de situações, como a dos direitos e interesses dos trabalhadores e de terceiros e o destino das duas empresas, gerando um intolerável estado de incerteza, nada conforme com o princípio do Estado de direito democrático». A Resolução em causa — concluiu o Primeiro-Ministro — violou, assim, o princípio do Estado de direito democrático consagrado no preâmbulo e nos artigos 2.º e 9.º, alínea b), da Constituição. Ouvida sobre o pedido, a Assembleia da República limitou-se a oferecer o merecimento dos autos. Cumpre decidir. 2 — O Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, criou uma sociedade anónima de responsabilidade limitada com a designação de SILOPOR — Empresa de Silos Portuários, S. A. R. L., e aprovou os respectivos estatutos. Dispõe o seu artigo 1.º: 1 — É criada uma sociedade anómina de responsabilidade limitada com a designação de SILOPOR — Empresa de Silos Portuários, S. A. R. L., abreviadamente designada por SILOPOR. 2 — A constituição da sociedade mencionada no número anterior resulta de uma cisão operada na Empresa Pública do Abastecimento de Cereais (EPAC), criada pelo Decreto-Lei n.º 663/76, de 4 de Agosto, e produz-se nos termos dos n.º 2 e 3 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, e demais legislação aplicável. 3 — A SILOPOR é uma sociedade de capitais maioritariamente públicos que se rege pelo presente diploma legal, pelos seus estatutos e pela legislação aplicável às sociedades anónimas de responsabilidade limitada. Estabelece, por sua vez, o artigo 2.º: 1 — Do património imobiliário e mobiliário da EPAC é destacado o acervo de bens a seguir indicados, que passará a constituir património da nova sociedade: O terminal portuário da Trafaria; O terminal portuário do Beato; Os armazéns situados no Montijo e Seixalinho; O terminal portuário de Leixões; Edifício Conde Valbom, sito em Lisboa. 2 — Compreendem-se nos bens mencionados no número anterior todos os equipamentos, instalações e materiais afectos à actividade pela EPAC naqueles locais. 3 — No património destacado para a SILOPOR incluem-se ainda todos os contratos de arrendamento sobre bens imóveis de que a EPAC era sujeito e que estavam afectos à prossecução da actividade ora objecto da nova sociedade. 4 — A SILOPOR assumirá todas as situações activas e passivas emergentes de contratos celebrados pela EPAC e respeitantes à actividade a prosseguir pela SILOPOR. 5 — As posições contratuais assumidas pela EPAC no âmbito dos contratos de financiamento correspondentes aos investimentos e benfeitorias em curso sobre os bens afectos à actividade objecto da nova sociedade transmitem-se para esta. 6 — Pelas obrigações contraídas pela EPAC à data do registo da cisão ora estabelecida são solidariamente responsáveis aquela e a nova sociedade. 7 — A EPAC e a SILOPOR celebrarão um acordo onde se estabeleça a composição, categoria e funções do pessoal ao serviço da primeira e que integrará o quadro do pessoal da nova sociedade, sem prejuízo da natureza do vínculo laboral e garantindo-se os direitos e regalias adquiridos pelos trabalhadores. Os restantes artigos do diploma ocupam-se de matérias como capital social (artigos 3.º, 4.º e 5.º), obrigação de apresentação do relatório e contas (artigo 6.º), constituição de reservas (artigo 7.º), benefícios fiscais (artigo 8.º), órgãos (artigo 9.º), estatutos (artigo 10.º) e entrada em vigor (artigo 11.º). Os estatutos, publicados em anexo, abrangem, por sua vez, cinco capítulos, subordinados às seguintes epígrafes: denominação, sede, duração e objecto; capital social, acções e obrigações; órgãos sociais; aplicação dos resultados; disposições diversas e transitórias. Este Decreto-Lei foi, porém, submetido à apreciação da Assembleia da República, nos termos do artigo 172.º da Constituição, em requerimentos apresentados por deputados do Partido Socialista, do Partido Comunista Português e do Partido Renovador Democrático (no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 102, de 2 de Outubro de 1986, p. 3991, os dois primeiros, e no mesmo Diário, 2.ª série, n.º 103, de 8 do mesmo mês, p. 4077, o último). E, tendo sido apresentado, aquando da respectiva discussão, na reunião plenária de 16 de Outubro de 1986, um projecto de Resolução segundo o qual «a Assembleia da República delibera, nos termos do artigo 193.º do Regimento, a suspensão no todo da vigência do Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro», e um requerimento solicitando «a baixa à comissão do Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, para as propostas de alteração apresentadas, pelo prazo de 30 dias», vieram os mesmos a ser aprovados por maioria, como se vê daquele Diário, 1.ª série, n.º 1, de 17 de Outubro de 1986, pp. 25 e segs. Daí resultou a Resolução em causa neste processo, publicada no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 2, 2.º suplemento, de 24 de Outubro de 1986, e no Diário da República, 1.ª série, n.º 254, de 4 de Novembro de 1986, do teor seguinte: A Assembleia da República, na sua reunião plenária de 16 de Outubro de 1986, resolveu, nos termos dos artigos 172.º, n.º 2, e 169.º, n.º 4, da Constituição e 193.º do Regimento, suspender a vigência do Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, que cria uma sociedade anónima de responsabilidade limitada com a designação de SILOPOR — Empresa de Silos Portuários, S. A. R. L., até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas as propostas de alteração apresentadas. 2.1 — Chama o Primeiro-Ministro a atenção para o conteúdo administrativo do Decreto-Lei n.º 293-A/86 — no artigo X do seu requerimento fala em «decretos-leis do Governo com conteúdo parcialmente administrativo» e no artigo XIII diz que «o seu normativo é maioritariamente de indiscutível conteúdo administrativo» —, e daí que se deva colocar a questão prévia da admissibilidade do pedido de fiscalização da constitucionalidade da Resolução que suspendeu a vigência desse diploma. Contendo o Decreto-Lei n.º 293-A/86 um acto administrativo e podendo dizer-se da Resolução que suspendeu a sua vigência que também ela reveste essa natureza, não faltará, na verdade, quem sustente que não nos encontramos em presença de uma norma e que, portanto, a Resolução submetida à apreciação deste Tribunal não está, afinal, sujeita a juízo de constitucionalidade, sabido como é que só as normas constituem objecto de fiscalização de constitucionalidade (artigos 277.º e seguintes da Constituição). A doutrina seguida pelo Tribunal conduz, porém, à solução contrária, como se pode ver do acórdão n.º 26/85, de 15 de Fevereiro (no Diário da República, 2. a série, n.º 96, de 26 de Abril de 1985), onde, depois de se invocar a orientação da Comissão Constitucional sobre a matéria, constante dos pareceres n. os 3/78, de 19 de Janeiro, 6/78, de 3 de Fevereiro, e 13/82, de 31 de Março (nos Pareceres da Comissão Consti­tucional, 4.º vol. pp. 221 e 303, e 19.º vol. p. 149), se escreveu: Ora, esta doutrina da Comissão Constitucional mantém hoje, revista a Constituição, uma fundamental validade: a) Com efeito, se é inquestionável que todo o sistema de fiscalização da constitucionalidade só pode ter por objecto normas (cf. o teor dos artigos 277.º e seguintes da Constituição), não é menos verdade que na averiguação e determinação do que seja «norma», para esse efeito, não pode partir-se de uma noção material, doutrinária e aprioristicamente fixada, desse conceito. E, designadamente, não pode partir-se da ideia clássica que liga ao mesmo conceito as notas da «generalidade» e da «abstracção». Na verdade, e desde logo, é hoje cada vez mais questionado na própria doutrina que tais notas constituem características infungíveis do conceito de «norma jurídica». Assim, Norberto Bobbio, por exemplo, sublinha o «significado generalíssimo» que o termo adquiriu na linguagem técnica dos juristas e salienta a sua utilização para designar também os imperativos «que se referem a sujeitos individuais (e não apenas a uma categoria de indivíduos) e a acções concretas (e não apenas a uma categoria de acções)» [artigo «Norma giuridica», in Novíssimo Digesto Italiano, vol, XI, pp. 331 e 333 (sublinhados acrescentados)]. Por sua vez, Lívio Paladin afirma ser hoje havida como «enganadora e inconsciente» a definição de norma na base das referidas características e — considerando que «na sistematização hoje dominante (quanto mais não seja entre os filósofos) as normas gerais e as especiais, as excepcionais ou até as individuais tornam-se espécies de um único género» — informa a concluir: «Em linha de princípio, está a desenvolver-se, cada vez mais, entre os constitucionalistas a tese de que a toda a disposição contida num acto-fonte, independentemente do seu grau de abstracção, corresponde, por definição, uma norma jurídica para todos os efeitos previstos no ordenamento vigente [...]» [V. « La Legge come norma e come prowedimento», Giurisprudenza Costituzionale, 1969, pp. 871, 873 e 882 (sublinhados acrescentados)]. Por outro lado, se considerarmos a prática constitucional do nosso tempo, assiste-se por toda a parte — e o caso português não é excepção — à proliferação do fenómeno ou da figura das «leis-medida» ou «leis providência» (Massnabmegesetze, leggi-prowedimenti) — as quais traduzem a necessidade, porventura insuprível, da interpretação directa do poder legislativo na complexa gestão político-administrativa (nas áreas económica, social, etc.) hoje exigida ao Estado, e as quais se caracterizam, pelo menos em larga parte do seu conteúdo, por uma índole concreta e individualizada. Ora, não faria sentido que tais leis — ou as «normas» que as integram — escapassem ao específico controlo da constitucionalidade, sobretudo sendo certo que no seu âmbito é ainda maior o risco da desatenção e do desrespeito pelas exigências constitucionais; b) Assim, o que há-de procurar-se, para o efeito do disposto nos artigos 277.º e seguintes da Constituição, é um conceito funcional de «norma», ou seja, um conceito funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade aí instituído e consonante com a sua justificação e sentido. Pois bem: como a Comissão Constitucional já havia acentuado, o que se tem em vista com esse sistema é o controlo dos actos do poder normativo do Estado (lato sensu), em especial do poder legislativo, ou seja, daqueles actos que contêm uma «regra de conduta» ou um «critério de decisão» para os particulares, para a Admi­nistração e para os tribunais. Não são, por conseguinte, todos os actos do poder público abrangidos pelo sistema de fiscalização da constitucionalidade previsto na Constituição. A ele escapam, por um lado (e como já a Comissão Constitucional salientara), as decisões judiciais e os actos da Administração sem carácter normativo, ou actos administrativos propriamente ditos, e, por outro lado, os «actos políticos» ou «actos de governo», em sentido estrito (como, v. g., os actos do Presidente da República respeitantes à dissolução da Assembleia da República, à nomeação do Primeiro-Ministro, etc). Uns e outros, na verdade, já não serão actos «nor­mativos», mas actos de aplicação, execução ou simples utilização de «normas» — isto é, de regras de conduta ou critérios de decisão —, seja de normas infra constitucionais (como normalmente acontecerá com os primeiros), seja de normas constitucionais (como é característico dos segundos). Onde, porém, um acto do poder público for mais do que isso, e contiver uma regra de conduta para os particulares ou para a Administração, ou um critério de decisão para esta última ou para o juiz, aí estaremos perante um acto «normativo», cujas injunções ficam sujeitas ao controlo da constitu­cionalidade. Ora, isto é o que justamente acontece com os preceitos legais de conteúdo individual e concreto, ainda mesmo quando possuam eficácia consuntiva. Podem, eles, na verdade, conter ou esgotar a sua própria execução: nem por isso, no entando, deixam de credenciá-la normativamente (legalmente) e de fornecer o critério para a sua apreciação sub specie júris. E isto ainda quando representem uma aparente desnecessidade normativa, atenta a existência de preceito geral anterior eventualmente aplicável: é que este outro preceito, em toda a medida em que por eles for «coberto» e «substituído», passa então a ser irrelevante para o caso. Ao fim e ao cabo, o que sucede é que também os preceitos com a natureza agora considerada têm como parâmetro de validade imediato, não a lei («outra» lei), mas a Constituição. Nada justifica, por consequência, que o seu exame escape ao controlo específico da constitucionalidade — é dizer, à jurisdição e à competência deste Tribunal. Também no acórdão n.º 150/86, de 30 de Abril (no Diário da República, 2.ª série, n.º 170, de 26 de Julho de 1986), se entendeu não serem indispensáveis à existência de normas para efeito de fiscalização da constitucionalidade as características de generalidade e abstracção. Aceite esta orientação, não pode pôr-se em dúvida a competência deste Tribunal para apreciar a constitucionalidade da Resolução em causa, nos termos do artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. 2.2 — Na sua versão originária, a Constituição atribuía à Assembleia da República competência para «ratificar os decretos-leis do Governo», salvo os que fossem feitos no exercício da sua competência legislativa exclusiva [artigo 165.º, alínea c)]. E, ao regular a ratificação, dispunha no artigo 172.º que, no caso de decretos-leis publicados pelo Governo durante o funcionamento da Assembleia da República, ela se conside­rava concedida se nas primeiras quinze reuniões posteriores à publicação do diploma cinco deputados, pelo menos, não requeressem a sua sujeição a ratificação (n.º 1) e que, no caso de decretos-leis publicados pelo Governo fora do funcionamento da Assembleia da República ou no uso de autorizações legislativas, se considerava concedida a ratificação se nas primeiras cinco reuniões posteriores à publicação do diploma vinte Deputados, pelo menos, não requeressem a sua sujeição a ratificação (n.º 2); que a ratificação podia ser concedida com emendas, ficando, neste caso, o decreto-lei alterado nos termos da lei que a Assembleia votasse (n.º 3), e que, se a ratificação fosse recusada, o decreto-lei deixaria de vigorar desde o dia em que a Resolução fosse publicada no Diário da República (n.º 4). Estes preceitos sofreram profundas alterações com a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro. Assim, o artigo 165.º passou a dizer, na alínea c), que compete à Assembleia da República «apreciar, para efeito de recusa de ratificação ou de alteração, os decretos-leis, salvo os feitos no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo»; por sua vez, o artigo 172.º dispõe: 1 — Os decretos-leis, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos a apreciação da Assembleia da República, para efeitos de alteração ou de recusa de ratificação, a requerimento de dez Deputados, nas primeiras dez reuniões plenárias subsequentes à publicação. 2 — Requerida a apreciação, e no caso de serem apresentadas propostas de alteração, a Assembleia poderá suspender, no todo ou em parte, a vigência do decreto-lei até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas aquelas propostas. 3 — Se a ratificação for recusada, o decreto-lei deixará de vigorar desde o dia em que a Resolução for publicada no Diário da República, e não poderá voltar a ser publicado no decurso da mesma sessão legislativa. Para além de ter desaparecido a chamada «ratificação tácita» (n. os 1 e 2 do primitivo artigo 172.º), o texto constitucional refere-se apenas a alteração e recusa de ratificação, por forma que, como acentua o Prof. José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4. a ed., 1986, parte III, capítulo 4, C| II, n.º 3.2, «só de uma forma indirecta e num sentido impróprio se poderá falar hoje de ratificação no direito cons­titucional português», já que «não há qualquer acto positivo de ratifica­ção». No mesmo sentido, Prof. Jorge Miranda, Funções, Órgãos e Actos do Estado, apontamentos de lições, 1986, n.º 55, e acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 190/85, de 30 de Outubro, e 268/86, de 29 de Julho (no Diário da República, 2.ª série, de 10 de Fevereiro e 4 de Dezembro de 1986, respectivamente). Por outro lado, consagra-se agora expressamente a possibilidade de suspensão do decreto-lei submetido à apreciação da Assembleia, suspensão que, no domínio do texto primitivo da Constituição, só era admitida no artigo 185.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República, aprovado em 30 de Julho de 1976 (no Diário da Assembleia da República, n.º 16, suplemento, de 31 de Julho de 1976) e na doutrina [v. g., Prof. Jorge Miranda, «A Ratificação no Direito Constitucional Português», Estudos sobre a Constituição, 3.º vol., p. 597, nota (16); e parecer da Comissão Constitucional n.º 1/80, de 8 de Janeiro de 1980 (nos Pareceres da Comissão Constitucional, 11.º vol., p. 23)]. Em concordância com o n.º 2 do citado artigo 172.º, diz precisamente o actual Regimento da Assembleia da República (no Diário da República, 1.ª série, n.º 54, suplemento de 6 de Março de 1985): Requerida a apreciação, e no caso de serem apresentadas propostas de alteração, a Assembleia pode suspender, no todo ou em parte, mediante Resolução, a vigência do decreto-lei até à publicação da lei que o vier a alterar ou até à rejeição de todas aquelas propostas. Não se levantam hoje, portanto, quaisquer dúvidas à possibilidade de a Assembleia da República suspender a vigência de um decreto-lei submetido à sua apreciação, nos termos do artigo 172.º da Constituição. E, no caso, não se questiona sequer a verificação dos requisitos, de ordem formal, exigidos nos n.º 1 e 2 desse artigo. Mas terá a Resolução em apreciação violado o princípio do Estado de direito democrático, como pretende o requerente? 2.3 — A Constituição da República Portuguesa de 1976, na sua versão originária, não usava a expressão «Estado de direito» em qualquer dos seus artigos. Apenas no Preâmbulo lhe fazia referência, no seguinte trecho: A Assembleia Constituinte afirma a decisão do povo português de defender a independência nacional, de garantir os direitos fundamentais dos cidadãos, de estabelecer os princípios basilares da democracia, de assegurar o primado do Estado de direito democrático e de abrir caminho para uma sociedade socialista, no respeito da vontade do povo português, tendo em vista a construção de um país mais livre, mais justo e mais fraterno. Apesar disso, entendia-se que o princípio do Estado de direito democrático se incluía, já nessa versão, entre os «princípios fundamentais» da Constituição. Neste sentido, Prof. Jorge Miranda, «O preambulo da Constituição» e «Os princípios fundamentais (artigos 1.º a 11.º, em geral)», nos Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., 1977, pp. 17 e 27, respectivamente, e A Constituição de 1976. Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, 1978, n. os 71-74 e 112-118; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1978, notas n e m ao preâmbulo e nota IX ao artigo 3.º; acórdãos da Comissão Constitucional n. os 87, de 16 de Fevereiro de 1978 (no Apêndice ao Diário da República de 3 de Maio de 1978), e 437, de 26 de Janeiro de 1982 (no mesmo Apêndice, de 18 de Janeiro de 1983); parecer da Comissão Constitucional n.º 14/82, de 22 de Abril de 1982 (nos Pareceres da Comissão Constitucional, 19.º vol., p. 183), e acórdãos do Tribunal Constitucional, n. os 23/83, de 22 de Novembro (no Diário da República 2.ª série, de 1 de Fevereiro de 1984), 73/84, de 4 de Julho (no referido Diário, 2.ª série, de 11 de Janeiro de 1985), e 86/84, de 24 de Julho (no mesmo Diário, 2.ª série, de 2 de Fevereiro de 1985). Depois da revisão, a Constituição passou a dizer, no artigo 2.º, que a República Portuguesa é um «Estado de direito democrático» e, no artigo 9.º, alínea b), que uma das tarefas fundamentais do Estado é garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do «Estado de direito democrático». E o que vem a ser o Estado de direito democrático? Acerca dele escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 1.º vol., 1984, em nota ao artigo 2.º: Este conceito — que é seguramente, um dos conceitos-chave da CRP — é bastante complexo, e as suas duas componentes — ou seja, a componente do Estado de direito e a componente do Estado democrático — não podem ser separadas uma da outra. O Estado de direito é democrático e só sendo-o é que é Estado de direito; o Estado democrático é Estado de direito e só sendo-o é que é democrático [nota III]. Falando da componente Estado de direito, acrescentam: Mais do que constitutivo de preceitos jurídicos, o princípio do Estado de direito democrático é sobretudo conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios constitucionais dispersos pelo texto constitucional. Ele abrange, entre outros, o princípio da constitucionalidade (artigo 3.º) e a fiscalização da constitucionalidade (artigos 277.º e seguintes), a protecção dos direitos, liberdades e garantias (artigos 24.º e seguintes) e respectivo regime de protecção (artigo 18.º), o princípio da legalidade da Administração (artigo 266.º), com direito à anulação contenciosa dos actos ilegais (artigo 268.º), e a responsabilidade do Estado pelos danos causados aos cidadãos (artigo 22.º), a reserva da função jurisdicional para os tribunais (artigo 20.º) e a independência dos juízes (artigo 221.º), a garantia de acesso aos tribunais (artigo 20.º), a reserva da lei em matéria de restrição de direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º-3) e de criação de impostos (artigo 106.º), as limitações à admissibilidade de leis retroactivas (artigo 18.º-3), sobretudo em matéria criminal (artigo 29.º), etc. [nota V]. Finalmente, quanto à componente democrática: O Estado é um Estado democrático. E é-o logo porque está baseado na soberania popular (presente artigo e artigo 3.º-l) ou na vontade popular (artigo 1.º), porque o poder político é exercido através do sufrágio universal, igual, directo e secreto (artigo 10.º); é-o também porque assente na participação organizada do povo nos problemas nacionais [artigo 9.º/C), através de variadas formas e instâncias [...]; é-o, finalmente, porque é um Estado descentralizado, através da autonomia local e regional (artigos 227. °-2, e 237. °-l). Mas o princípio democrático da C. R. P. não se esgota nestas três componentes formal-organizatórias (democracia política); ele exige o seu desenvolvimento em outros campos: a democracia económica, a social e a cultural [...] (nota VI). O Prof. Jorge Miranda, por sua vez, em Direito Constitucional Direitos Fundamentais, Apontamentos de lições, ed. da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1984, pp. 165-166, começa por enunciar os seguintes «postulados ou requisitos do Estado de direito»: A definição rigorosa e a garantia efectiva, pelo menos, dos direitos à vida, à integridade pessoal, de liberdade física e de segurança das pessoas, bem como da liberdade de convicções e de outras liberdades; A pluralidade de órgãos governativos, dependentes ou interdependentes quanto à sua subsistência, e com funções distintas, competindo, nomeadamente, ao Parlamento o primado da função legislativa; A reserva da função jurisdicional aos tribunais, independentes e dotados de garantias de independência dos juízes; O princípio da constitucionalidade, com fiscalização, de preferência jurisdicional, da conformidade das leis com a Constituição; O princípio da legalidade da Administração, com anulação contenciosa dos regulamentos e actos administrativos ilegais e execução das respectivas decisões; A responsabilidade do Estado pelos danos causados pelos seus órgãos e agentes. E, quanto ao sentido do Estado de direito democrático na nossa Constituição, conclui (pp. 181-182): Em suma, Estado de direito democrático resulta da confluência do Estado de direito e da democracia política, económica, social e cultural. Envolve supremacia da Constituição, assente não apenas na legalidade, mas sobretudo na legitimidade democrática; exige respeito dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e dos trabalhadores; traduz empenho em agir sobre a vida económica; determina exercício democrático do poder e autoridade da lei formada e executada democraticamente, embora recuse a absolutização da vontade popular, porque, se historicamente o Estado de direito terá aparecido sem democracia, não pode haver democracia — na concepção ocidental, que é a da Constituição de 1976 — sem Estado de direito. 2.4 — Ao invocar a violação do princípio do Estado de direito democrático pela Resolução da Assembleia da República n.º 27/86, de 15 de Novembro, que suspendeu a vigência do Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, pelo qual havia sido criada a SILOPOR, em resultado de cisão operada na EPAC, o que o requerimento do Primeiro-Ministro põe verdadeiramente em causa é o estado de incerteza ou insegurança jurídica gerado por tal suspensão, com reflexos nos direitos e interesses dos trabalhares e de terceiros e no destino das duas empresas. A cisão das sociedades comerciais foi regulada no Decreto-Lei n.º 598/73, de 8 de Novembro, que, no seu artigo 18.º, n.º 1, permitia a uma sociedade comercial: Destacar parte do seu património para com ela constituir outra sociedade; Dissolver-se e dividir o seu património, sendo cada uma das partes resultantes destinada a constituir uma nova sociedade; Destacar partes do seu património ou dividir este, dissolvendo-se em duas ou mais partes, para as fundir com sociedades já existentes ou com partes do património de outras sociedades separadas por idênticos processos e com igual finalidade. E o n.º 3 desse artigo esclarecia que as sociedades resultantes da cisão podiam ser de tipo diferente do da sociedade cindida. Estes preceitos vieram a ser reproduzidos (com ligeira diferença de redacção quanto à alínea c) do n.º 1) no artigo 118.º do Código das Sociedades Comerciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 262/86, de 2 de Setembro, que entrou em vigor em 1 de Novembro seguinte (artigo 2.º do Decreto-Lei). Relativamente às empresas públicas, a cisão é ainda hoje objecto de regulamentação no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril. Dispõe esse artigo: 1 — Uma empresa pública pode ser extinta e o seu património dividido, passando cada uma das partes resultantes a constituir uma nova empresa pública. 2 — Pode ser destacado parte do património de uma empresa pública para constituir uma nova empresa ou ser integrado em empresa já existente. 3 — O decreto que ordene a cisão por extinção ou destaque deve indicar os bens e as dívidas da empresa cindida que se transferem para a nova ou novas empresas. A modalidade de cisão adoptada no caso em apreciação foi a prevista na primeira parte do n.º 2 deste artigo 40.º, correspondente à contemplada, para as sociedades comerciais, na alínea do n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 598/73 [hoje alínea do n.º 1 do artigo 118.º do Código das Sociedades Comerciais], ou seja, a criação de uma nova empresa por destaque de parte do património de uma empresa anterior. Uma especialidade há, todavia, a assinalar, sem interesse, no entanto, para a questão que nos ocupa: — é que, em vez de se ter criado uma nova empresa pública a partir da empresa já existente, se criou, sim, uma sociedade anónima de responsabilidade limitada. Seja como for, o que importa reter é que com o Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, ficaram a existir duas entidades distintas: a EPAC, que já existia, e a SILOPOR, que foi criada de novo. Suspensa a vigência desse diploma pela Resolução n.º 27/86, de 4 de Novembro, deixou de existir (temporariamente) a SILOPOR para reaparecer a EPAC na sua anterior dimensão. Não se vê, porém, que com a Resolução da Assembleia, suspendendo a vigência do Decreto-Lei n.º 293-A/86, que havia criado a SILOPOR, possam ter sido violados os direitos, liberdades e garantias, constitucionalmente consagrados, dos respectivos trabalhadores: quer enquanto trabalhadores da SILOPOR (no período de vigência do Decreto-Lei n.º 293-A/86), quer enquanto trabalhadores da EPAC (no período posterior à suspensão desse Decreto-Lei). Por outras palavras: — não é a suspensão da vigência desse diploma que, só por si, pode ter posto em causa os direitos dos trabalhadores. E, quanto à situação de incerteza ou insegurança jurídica que se atribui à suspensão do Decreto-Lei n.º 293-A/86, operada pela Resolução n.º 27/86, pode argumentar-se, com o parecer da Comissão Constitucional n.º 1/80, já atrás citado (proferido, recorde-se, no domínio da versão originária da Constituição): Nem se contraponham os gravíssimos inconvenientes de a suspensão se prolongar excessivamente, ou até «se eternizar», com riscos para a segurança jurídica. Em primeiro lugar, porque, como quer que seja, isso é ainda sempre menos que a pura e simples não ratificação e porque, tratando-se de matéria não excluída da competência legislativa da Assembleia — por isso, não estão sujeitos a ratificação os decretos-leis do Conselho da Revolução e os decretos-leis do Governo previstos no artigo 201.º, n.º 2 —, é o seu critério que está em causa. Em segundo lugar, porque pode ser menor a insegurança jurídica por não se executar determinado diploma do que por estar a ser executado e, entretanto, estar em marcha um processo para a sua modificação. Em terceiro lugar, porque, se a Assembleia por demais demorar a fazer lei de alteração, o Governo — contanto que não se trate de decreto-lei no exercício de autorização legislativa — poderá eventualmente republicar o diploma ou publicar outro de novo. Acresce ainda uma nota. E que, mesmo quando aconteçam uma e outra coisa — não publicação oportuna de lei de alteração e o retomar do decreto-lei pelo Governo —, elas são preferíveis à rigidez que consistiria em, não desejando a Assembleia a subsistência imediata de um diploma em vigor com o qual, apesar de tudo, não tivesse discordância de fundo, ter de lhe recusar a ratificação para, de seguida, iniciar um processo legislativo comum sobre tal matéria. Além de rígido e pouco conforme com necessidades de economia processual, a solução estaria ainda menos de acordo com a ideia de interdependência dos órgãos de soberania — a outra ideia presente no artigo 114.º e complementar da de separação. 3 — A Lei n.º 32/87, de 10 de Julho, veio alterar, por ratificação, o Decreto-Lei n.º 293-A/86, bem como os estatutos da SILOPOR, por ele criada. Destacam-se as alterações aos artigos 1.º e 2.º desse diploma, atrás transcritos. Assim, o artigo 1.º passou a ter a seguinte redacção, dada pelo artigo 1.º da Lei: 1 — É criada a sociedade anónima com a designação de SILOPOR — Empresa de Silos Portuários, S. A., abreviadamente designada por SILOPOR. …………………………………………………………………… 3 — A SILOPOR é uma sociedade de capitais públicos que se rege pelo presente diploma legal, pelos seus estatutos e pela legislação aplicável às sociedades anónimas. Por sua vez, o artigo 2.º ficou assim redigido, de acordo com os artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei: 1 — Do património imobiliário da EPAC é destacado o acervo de bens a seguir indicados, que passará a constituir património da nova sociedade: O terminal portuário da Trafaria; O terminal portuário do Beato; O terminal portuário de Leixões; Os armazéns portuários situados no Montijo e Seixalinho. 2 — …………………………………………………………………… 3 —…………………………………………………………………… 4 —…………………………………………………………………… …………………………………………………………………… 6 — As duas empresas regularão contratualmente os termos do aluguer de instalações da EPAC, em Lisboa, para a sede social da SILOPOR. 7 — O valor dos bens referidos nos n. os 1 e 2, deduzido da soma da importância do capital social destacado da EPAC, mais a importância dos financiamentos aludidos no n.º 5, que transitam para o património da SILOPOR, constituirá dívida desta sociedade à empresa pública. 8 — A EPAC e a SILOPOR celebrarão um acordo onde se estabelece a composição, categorias e funções do pessoal ao serviço da primeira e que integrará o quadro do pessoal da nova sociedade, sem prejuízo da natureza do vínculo laboral e garantindo-se os direitos e regalias adquiridos pelos trabalhadores que transitam para a SILOPOR. 9 — Fica também estabelecido que o quadro inicial da SILOPOR será constituído exclusivamente com pessoal transferido dos quadros da EPAC e que nos concursos para preenchimento de lugares em posteriores ampliações do quadro de pessoal da nova sociedade, os trabalhadores da EPAC, em igualdade de condições de qualificação profissional e curricular, gozarão de preferência em relação aos concorrentes externos. Por força do novo artigo 11.º do Decreto-Lei, aditado por esta Lei, o Governo deveria determinar, por decreto-lei, no prazo de 60 dias, «as formas de adequação das restantes funções e estruturas da EPAC às novas realidades do mercado». Finalmente, o artigo 12.º do mesmo Decreto-Lei, também aditado pela Lei, veio dispor: 1 — A actividade da sociedade SILOPOR iniciar-se-á no dia da publicação deste diploma. 2 — Desde o dia da sua criação, por meio do Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, até ao dia da publicação da Resolução n.º 186 [deve ler-se n.º 27/86] da Assembleia da República, que suspende a vigência daquele diploma, as receitas, despesas e saldos decorrentes do funcionamento da SILOPOR deverão inscrever-se na contabilidade da EPAC. 3 — O destacamento dos bens e pessoal referidos neste diploma da empresa pública para a nova sociedade produzirá efeito a partir da data da publicação da presente lei. Poderia desde logo perguntar-se se a alteração do Decreto-Lei n.º 293-A/86 por lei da Assembleia da República — a referida Lei n.º 32/87 —, no seguimento da suspensão da sua vigência, determinada por Resolução da mesma Assembleia — a Resolução n.º 27/86, aqui em causa —, retirou interesse à apreciação da alegada inconstitucionalidade dessa Resolução. Não sendo líquido que esse interesse tenha desaparecido, mantém-se o conhecimento da questão de inconstitucionalidade que foi suscitada. Isto, por um lado. Por outro lado, as alterações decretadas em nada vieram afectar a conclusão a que se chegou, ou seja, a da não inconstitucionalidade da Resolução. As disposições dos três números do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 293-A/86, aditado pela Lei n.º 32/87, e que ficou transcrito, vêm, aliás, confirmar o que se disse atrás quanto à não verificação do estado de incerteza resultante da suspensão da vigência do Decreto-Lei n.º 293-A/86, de 12 de Setembro, que criou a SILOPOR: — passando a existir, ao lado da EPAC, depois desse diploma, tal sociedade deixou de existir (temporariamente) com a Resolução n.º 27/86, de 4 de Novembro, para reaparecer com a Lei n.º 32/87, de 10 de Julho; por sua vez, a EPAC, cindida pelo referido Decreto-Lei, reapareceu na sua anterior dimensão com a Resolução n.º 27/86, vindo a sofrer nova cisão com a Lei n.º 32/87. 4 — Pelo exposto, não se declara a inconstitucionalidade da Resolução da Assembleia da República n.º 27/86, de 4 de Novembro. Lisboa, 6 de Outubro de 1987. — Mário de Brito (com a declaração de voto junta) — José Magalhães Godinho — Vital Moreira — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Dinis — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida — José Joaquim Martins da Fonseca — José Manuel Cardoso da Costa — Armando Manuel Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO As resoluções estão sujeitas ao controlo de constitucionalidade — como é geralmente aceite e se entendeu já no acórdão deste Tribunal n.º 42/85, de 12 de Março (no Diário da República, 1.ª série, n.º 80, de 6 de Abril de 1985) — desde que contenham actos normativos. Continuo, porém, a pensar que os actos administrativos, mesmo que revistam a forma de lei, e portanto também a de resolução, não estão sujeitos a fiscalização de constitucionalidade. Mantêm-se válidas, a meu ver, as razões que expus na declaração de voto que fiz no acórdão deste Tribunal n.º 26/85, de 15 de Fevereiro (no Diário da República, 2ª série, n.º 96, de 26 de Abril de 1985). Ora, o acto sujeito à apreciação do Tribunal neste processo — uma Resolução que suspendeu um decreto-lei que se limitou a criar uma sociedade anónima a partir de uma empresa pública — reveste a natureza de acto administrativo. Eis por que, nessa parte, não votei o acórdão, pronunciando-me antes no sentido do não conhecimento do recurso. — Mário de Brito.