Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1. – Relatório
Vem interposto recurso jurisdicional por A..., S.A. (anteriormente designada B..., S.A.), visando a revogação da sentença de 15-11-2023, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que julgou totalmente improcedente a impugnação que intentara do indeferimento expresso da reclamação graciosa da autoliquidação efectuada relativa à taxa anual, cobrada pelo Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. e devida por operadores de serviços de televisão por subscrição, prevista na Lei nº 55/2012.
Inconformada, a recorrente formulou alegações que rematou com o seguinte quadro conclusivo:
A) O presente recurso vem interposto da Douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo, que julgou totalmente improcedente a impugnação judicial;
B) A Impugnante, ora Recorrente, entende que a Sentença Recorrida padece de erro de julgamento, uma vez que se impunha a declaração de ilegalidade e consequente anulação do despacho de indeferimento da reclamação graciosa e da autoliquidação do Imposto por Subscrição do ano de 2014;
C) O Imposto por Subscrição constitui, em substância, um verdadeiro imposto e não uma taxa ou contribuição financeira, uma vez que não lhe subjaz qualquer relação sinalagmática ou comutatividade, nem mesmo difusa, inexistindo qualquer contraprestação a favor dos operadores de serviços de televisão por subscrição (e da ora Recorrente em particular), nem direta e específica, nem sequer reflexa ou meramente presumida;
D) Por conseguinte, o disposto no artigo 10.º, n.º 2 e n.º 4, da Lei 55/2012, que criou o Imposto por Subscrição, é inconstitucional por violação dos princípios constitucionais da universalidade, da igualdade, da tributação do rendimento real e da justiça tributária, previstos nos artigos 13.º e 103.º da CRP;
E) Em particular, o Imposto por Subscrição não respeita as obrigações de generalidade e uniformidade da lei de imposto, onerando exclusivamente um conjunto restrito de apenas cinco contribuintes, injustificadamente tratados de forma desigual e discriminatória relativamente aos demais, sendo selecionados como “alvo” da tributação em causa por uma alegada “relação” com os objetivos da lei ou por serem supostamente agentes de uma “indústria” não densificada nem delimitada, como o exigiria o princípio da legalidade tributária;
F) O Imposto por Subscrição, enquanto mera capitação por cliente, alheia da margem ou lucro, desconsidera ainda em absoluto a capacidade contributiva enquanto pressuposto aferidor da incidência de tributos de natureza fiscal, tanto relativamente aos demais agentes económicos, como no que respeita aos mencionados operadores de serviços de televisão por subscrição entre si mesmos, prescindindo de tentar qualquer aproximação ao rendimento real;
G) O Imposto por Subscrição revela-se assim como um imposto arbitrário e discriminatório, intolerável à luz do princípio da justiça tributária;
H) Verifica-se ainda que a inconstitucionalidade do disposto no artigo 11.º, n.º 3, da Lei 55/2012, e nos artigos 2.º e 3.º do DL 9/2013, pela violação dos princípios da reserva de lei formal na criação de impostos e da legalidade fiscal, previstos no artigo 165.º, n.º 1, al. i), e 266.º, n.º 2, da CRP, na medida em que a regulação da liquidação, cobrança e pagamento do Imposto por Subscrição é cometida a Decreto-Lei do Governo, sem que seja facultada a mínima parametrização parlamentar, dessa forma se subvertendo igualmente o princípio da legalidade fiscal (o que se verifica igualmente a propósito da matéria sancionatória relativa a eventuais infrações);
I) O Imposto por Subscrição, tendo a sua receita afeta a um propósito específico e permanente, sem qualquer causa especial de justificação nem limite temporal, viola ainda de forma evidente o princípio supralegal da proibição da consignação das receitas fiscais consagrado pela Lei de Enquadramento Orçamental;
J) De onde resulta, portanto, a ilegalidade do disposto no artigo 13.º, n.º 2, da Lei 55/2012, por violação do princípio da consignação previsto no artigo 7.º da LEO, sendo esta última uma lei de valor reforçado, tal como previsto no artigo 3.º da própria LEO e ainda no artigo 112.º da CRP;
K) Ainda que o Imposto por Subscrição constituísse uma contribuição financeira, conforme decidiu o Tribunal a quo, a sua existência e aplicação continuaria a ser inaceitável no plano constitucional;
L) Os princípios da universalidade, igualdade e justiça na repartição dos encargos públicos, decorrentes do artigo 13.º da CRP, exigem que as contribuições financeiras respeitem os princípios da equivalência e da proporcionalidade;
M) Contrariamente à posição adotada pelo Tribunal a quo, não existe qualquer equivalência jurídica entre o Imposto por Subscrição e um qualquer benefício para os operadores de serviços de televisão por subscrição na medida em que não existe qualquer prestação concreta de um serviço público, qualquer utilização de um bem do domínio público ou qualquer remoção de um obstáculo jurídico à respetiva atividade;
N) E, assim sendo, é inconstitucional o normativo contido no artigo 10.º, n.º 2 e n.º 4, da Lei 55/2012, na redação e numeração em vigor na data a que se reportam os factos, por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP, na dimensão da equivalência, quando aplicado a contribuições financeiras;
O) Adicionalmente, é patente a violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da CRP, e ainda como manifestação do disposto no artigo 18.º da CRP, uma vez que o Imposto por Subscrição não é adequado (atento o caráter discriminatório), nem imprescindível (podendo as suas receitas ser angariadas através dos impostos gerais) nem certamente o meio menos restritivo (onerando de forma exclusiva agentes económicos que nenhuns benefícios específicos e individualizados extraem da prossecução de uma tarefa geral do Estado), o que, uma vez mais, determina a inconstitucionalidade do normativo contido no artigo 10.º, n.º 2 e n.º 4, da Lei 55/2012;
P) No domínio do Direito Europeu, caso se procure justificar o Imposto por Subscrição como um auxílio de Estado, sempre cumprirá concluir pela respetiva ilegalidade substantiva e pelo incumprimento das regras formais relativas à respetiva aprovação pela Comissão Europeia, uma vez que a concessão de um auxílio de Estado se encontra sujeita a apreciação e autorização prévia da Comissão Europeia, a qual, no caso, não foi sequer solicitada;
Q) Por fim, importa recordar que uma tributação discriminatória como aquela em que se traduz o Imposto por Subscrição viola ainda o disposto na CEDH, em articulação com o seu Primeiro Protocolo, visto que a interferência do Estado no direito de propriedade privada apenas é legítima se efetuada de forma não discriminatória e proporcional, atingindo um “justo equilíbrio” entre tal direito e os encargos tributários;
R) Sucede que o Imposto por Subscrição constitui uma interferência completamente discriminatória e não proporcional no direito de propriedade privada dos operadores de serviços de televisão por subscrição, configurando uma transferência coativa de recursos financeiros de um conjunto restrito de cinco contribuintes – claramente discriminados relativamente aos demais – em benefício do setor cinematográfico e audiovisual que, entendendo o Estado que deve promover e incentivar, deverá ser financiado pelos impostos gerais;
S) O que determina, também, a inconstitucionalidade do disposto no artigo 10.º da Lei 55/2012, por violação artigo 1.º do Primeiro Protocolo à CEDH e, indiretamente, do princípio do primado do Direito da União Europeia, previsto no artigo 8.º, n.º 2, da CRP;
T) Em suma, o Imposto por Subscrição é inconstitucional e ilegal, por violação de diversos princípios constitucionais, supralegais, de Direito Europeu e de direito internacional a que o Estado português se encontra vinculado, o que inquina de forma inevitável e absoluta o despacho de indeferimento e o ato de autoliquidação cuja anulação se peticionou;
U) Em caso de procedência do presente recurso – o que a Recorrente legitimamente espera que venha a suceder –, a Recorrente deve ser indemnizada por todos os encargos suportados com a prestação e manutenção da garantia bancária prestada, que permitiu suspender o processo executivo, desde a data da sua emissão e até ao trânsito em julgado da decisão favorável a proferir nos presentes autos, em conformidade com o disposto no artigo 53.º da LGT;
V) Termos em que se conclui que a Sentença Recorrida, ao julgar improcedente a impugnação judicial, padece de erro de julgamento, devendo ser revogada.
Termos em que, deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a Douta Sentença recorrida, e determinando-se a anulabilidade do despacho de indeferimento da reclamação graciosa e da autoliquidação do Imposto de Subscrição do ano de 2014, e a indemnização da Recorrente por todos os encargos suportados com a prestação e manutenção da garantia bancária para efeitos de suspensão do processo executivo associado, nos termos peticionados.
Pois só assim se fará a costumada JUSTIÇA!
O recorrido Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. veio apresentar contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões:
A. As presentes contra-alegações têm por objeto o recurso jurisdicional interposto pela Recorrente da sentença proferida no âmbito do processo n.º 2123/15.2BEALM, que julgou totalmente improcedente a impugnação judicial do ato de indeferimento expresso da reclamação graciosa da autoliquidação efetuada relativa à taxa anual devida por operadores de serviços de televisão por subscrição prevista na Lei n.º 55/2012, por referência ao ano de 2014.
B. A Recorrente fundamenta a sua oposição à sentença recorrida no entendimento de que “O imposto por subscrição constitui, em substância, um verdadeiro imposto e não uma taxa ou contribuição financeira, uma vez que não lhe subjaz qualquer relação sinalagmática ou comutatividade, nem mesmo difusa, inexistindo qualquer contraprestação a favor dos operadores de serviços de televisão por subscrição, nem direta e específica, nem sequer reflexa ou meramente presumida”.
C. Porém, e como resulta da análise apresentada à «taxa anual» sindicada nos presentes autos, a mesma configura uma contribuição financeira a favor do ICA, sendo para o efeito irrelevante a designação ou qualificação expressa adotada pelo legislador.
D. Com efeito, a «taxa anual» é uma contribuição financeira porque constitui uma contrapartida da suscetibilidade de uso pelos operadores de televisão por subscrição de conteúdos cinematográficos e audiovisuais criados e produzidos através dos programas de apoio e medidas de apoio financiados pela cobrança de taxas, incluindo, a «taxa anual».
E. Pelo que, consistindo a atividade dos prestadores do serviço de distribuição de televisão por subscrição na transmissão e retransmissão de informação, compreendendo, nomeadamente, a difusão de emissões de televisão (e de radiodifusão sonoras), próprias e de terceiros, codificadas ou não, essa atividade só existe se a montante existirem conteúdos disponíveis para serem transmitidos.
F. É com base no que antecede que se pode afirmar que as prestações administrativas realizadas pelo ICA (apoio ao desenvolvimento e criação de conteúdos cinematográficos e audiovisuais) beneficiam, ainda que de modo presumido, a atividade dos operadores de televisão de subscrição na medida em que beneficiam da garantia da existência de conteúdos dos quais depende a sua atividade.
G. Ora, precisamente por se tratar de uma contribuição financeira, ou seja, voltada à compensação de prestações de que o sujeito passivo apenas é presumido causador ou beneficiário, o custo ou benefício é reportado ao grupo em que o sujeito passivo se integra (equivalência de grupo).
H. No caso, o grupo é constituído pelos operadores de televisão por subscrição cujo benefício consiste precisamente na garantia da existência de conteúdos cinematográficos ou audiovisuais disponíveis para transmissão.
I. Nesse sentido, pode afirmar-se com segurança que a «taxa anual» configura, assim, a contrapartida de uma prestação administrativa – que visa o desenvolvimento e proteção da arte do cinema e das atividades cinematográficas e audiovisuais – presumivelmente aproveitada por um determinado grupo homogéneo de sujeitos passivos – os operadores de serviços de televisão por subscrição.
J. Ademais, o ICA ao receber a «taxa anual», fá-lo no âmbito da gestão do sector cinematográfico e audiovisual, permitindo-lhe prosseguir as atribuições que lhe foram confiadas pelo Ministério da Cultura.
K. Sendo inequívoco que a taxa sindicada constituiu uma receita que é consignada à satisfação de despesas públicas na área da cultura, decorrentes da prossecução das atribuições do ICA (cf. artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 79/2012 e artigo 13.º da Lei n.º 55/2012).
L. Concluindo-se que a «taxa anual» é uma verdadeira contribuição financeira, e não um imposto, então, a mesma não se encontra sob o domínio de incidência do artigo 103.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, mostrando-se prejudicada a análise dos argumentos invocados pela Recorrente com vista a sustentar a inconstitucionalidade material das normas em que se sustenta o tributo, por violação dos princípios constitucionais materiais relativos à configuração dos impostos, em concreto, a violação dos princípios da universalidade, igualdade, tributação do rendimento real e justiça tributária.
M. Ainda assim, e no que respeita à alegada inconstitucionalidade por violação do princípio da reserva de lei na criação de impostos, a mesma é igualmente improcedente.
N. Com efeito, na medida em que a «taxa anual» configura uma contribuição financeira, por força do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, apenas se inscreve na reserva de competência legislativa da Assembleia da República o respetivo regime geral.
O. E, por apenas se inscrever na reserva legislativa da Assembleia da República o regime geral das taxas devidas às entidades públicas, o Governo pode legislar sobre o regime particular de cada uma dessas taxas sem necessidade de autorização legislativa, incluindo sobre a «taxa anual».
P. Também no que respeita à alegada violação do princípio supralegal da proibição da consignação de receitas fiscais, uma vez mais, deve esta alegação ser julgada totalmente improcedente.
Q. Qualificando-se a «taxa anual» como uma contribuição, a consignação de receitas à entidade competente (no caso, ao ICA) para financiar as prestações subjacentes aos tributos que as geram é legalmente admissível, sendo aliás, uma qualidade reveladora da natureza comutativa destes tributos, por tal consignação significar que a receita não pode ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais.
R. No caso, a receita proveniente da «taxa anual» encontra-se totalmente consignada ao financiamento da atividade promovida pelo ICA no âmbito das suas atribuições legais, não podendo ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais.
S. Sendo que a contribuição financeira sindicada se mostra compatível com os princípios estruturantes do sistema fiscal que fundamentam a proibição da retroatividade da lei fiscal, em particular com os princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança, ambos decorrentes do artigo 2.º da Constituição.
T. Por fim, e quanto à alegada violação do princípio da equivalência e da proporcionalidade quando aplicado a taxas (em sentido próprio), e como já explicado, cada um dos operadores de televisão por subscrição, enquanto sujeitos passivos da «taxa anual», aproveita, ainda que presumivelmente, da prestação pública desenvolvida pelo ICA, ou seja, a produção e desenvolvimento de conteúdos cinematográficos e audiovisuais que lhes permite desenvolver a sua atividade de transmissão de conteúdos.
U. No caso, e demonstrada que está a vantagem da «taxa anual» para o grupo dos operadores de televisão por subscrição onde se incluiu a Recorrente, qualquer indício de desigualdade é afastado quando se constata que a «taxa anual» é diferenciada em função do número de subscritores que cada um desses operadores tenha em cada ano civil.
V. É precisamente essa diferenciação que anula a imposição de um encargo à generalidade dos contribuintes, e ajustando a base de incidência em função dos diferentes grupos de sujeitos passivos do tributo, não é, ao contrário do que sustenta a Recorrente, indício de desigualdade, mas, antes, de delimitação da base de incidência em função da presumida contraprestação.
W. Adicionalmente, a Recorrente vem ainda invocar que o Imposto por Subscrição deve ser entendido como um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.º do TFUE, entendimento esse deve ser julgado totalmente improcedente.
X. Destaque-se que é a própria legislação europeia que reconhece a necessidade de impor aos organismos com funções similares ao ICA, existentes nos diversos Estados-Membros, a obrigação de financiar a promoção e divulgação de obras cinematográficas de produção ou coprodução “nacionais, precisamente pelo facto de o direito europeu reconhecer o papel que as obras cinematográficas desempenham na formação das identidades europeias e na sua qualificação como “bens económicos, que oferecem possibilidades importantes em termos de criação de riqueza e de emprego, e bens culturais, que refletem e moldam as nossas sociedades.” (cf. parágrafo 1 da Comunicação 2013).
Y. Ademais, estes regimes de financiamento são considerados compatíveis com o Tratado e conformes ao artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE tendo a Comissão definido os critérios de aferição dessa conformidade, encontrando-se os mesmos plenamente cumpridos na Lei n.º 55/2012.
Z. Finalmente, e quanto à alegada violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, é falso que a Recorrente não beneficie, ainda que de modo presumido, da atividade desenvolvida pelo Recorrido no âmbito das suas funções institucionais, improcedendo a qualificação da «taxa anual» como uma interferência discriminatória e não proporcional no direito de propriedade da Recorrente.
Termos em que deverá ser negado provimento ao recurso nos termos peticionados, mantendo-se a douta Sentença Recorrida, assim se fazendo a boa e costumada JUSTIÇA!
Neste Supremo Tribunal Administrativo, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta, notificada nos termos do art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso, de acordo com o seguinte parecer:
I- OBJETO –
O presente recurso vem interposto da douta sentença proferida em 15/11/2023 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que julgou totalmente improcedente a impugnação judicial deduzida no seguimento do indeferimento expresso da reclamação graciosa da autoliquidação efectuada relativa à “taxa anual” (2014) devida, ao Instituto do Cinema e do Audiovisual IP (ICA), por operadores de serviços de televisão por subscrição prevista na Lei nº 55/2012, de 06/09.
A Recorrente entende que a sentença em crise padece de erro de julgamento, impondo-se a sua revogação com a declaração de ilegalidade e consequente anulação do despacho de indeferimento da reclamação graciosa e da autoliquidação do Imposto por Subscrição do ano de 2014 e pretende ainda a indemnização por todos os encargos suportados com a prestação e manutenção da garantia bancária para efeitos de suspensão do processo executivo associado.
Defende que se trata de um verdadeiro imposto e não uma taxa ou contribuição financeira, pelo que o disposto no artigo 10º, nº 2 e nº 4, da Lei 55/2012, que criou o Imposto por Subscrição, é inconstitucional por violação dos princípios constitucionais da universalidade, da igualdade, da tributação do rendimento real e da justiça tributária, previstos nos artigos 13º e 103º da CRP.
Defende também que se verifica a inconstitucionalidade do disposto no artigo 11º, nº 3, da Lei 55/2012, e nos artigos 2º e 3º do DL 9/2013, pela violação dos princípios da reserva de lei formal na criação de impostos e da legalidade fiscal, previstos no artigo 165º, nº 1, al. i), e 266º, nº 2, da CRP.
Que se verifica ainda a ilegalidade do disposto no artigo 13º, nº 2, da Lei 55/2012, por violação do princípio da consignação de receitas fiscais, previsto no artigo 7º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), sendo esta última uma lei de valor reforçado, tal como previsto no artigo 3º da própria LEO e ainda no artigo 112º da CRP.
Também a inconstitucionalidade do normativo contido no artigo 10º, nº 2 e nº 4, da Lei 55/2012, por violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade, decorrente do princípio da igualdade, quando aplicado a contribuições financeiras (em sentido próprio), decorrentes do artigo 13º da CRP, e ainda como manifestação do disposto no artigo 18º da CRP.
No domínio do Direito Europeu, pela ilegalidade substantiva e pelo incumprimento das regras formais relativas à respetiva aprovação pela Comissão Europeia, defende verificar-se a violação das normas de Direito Europeu relativas a auxílios de Estado.
Finalmente, a inconstitucionalidade do disposto no artigo 10º da Lei 55/2012, por violação artigo do art. 1º do Primeiro Protocolo à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) e, indiretamente, do princípio do primado do Direito da União Europeia, previsto no artigo 8º, nº 2, da CRP.
O Recorrido apresentou contra-alegações no sentido da manutenção da sentença e com os fundamentos constantes das conclusões, as quais aqui se dão por reproduzidas.
O objeto do recurso consiste em se a douta sentença recorrida padece de erro de julgamento, ao julgar improcedente a impugnação por entender ser legal e não ocorrer a violação de diversos princípios constitucionais da autoliquidação efectuada relativa à taxa anual (2014) devida por operadores de serviços de televisão por subscrição, prevista na Lei nº 55/2012, de 06/09.
II- Do Mérito
Está em causa nos presentes autos a taxa a que se refere o nº 2, do art. 10º, da Lei nº 55/2012, de 6/9, relativa ao ano de 2014.
A Recorrente vem, em resumo, defender que “… o Imposto por Subscrição é inconstitucional e ilegal, por violação de diversos princípios constitucionais, supralegais, de Direito Europeu e de direito internacional a que o Estado português se encontra vinculado, o que inquina de forma inevitável e absoluta o despacho de indeferimento e o ato de autoliquidação cuja anulação se peticionou;”.
Antes de mais, importa realçar que, em 17/06/2023, o Tribunal a quo proferiu sentença na qual apreciou “Da inconstitucionalidade do tributo enquanto imposto”, “Da inconstitucionalidade material do tributo enquanto contribuição financeira”, que julgou improcedentes e “Da alegada violação do direito europeu”, que julgou procedente e anulou o ato, ficando prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos invocados pela Impugnante, ora Recorrente.
A questão da alegada violação do disposto no art. 56º do TFUE, por a considerar desconforme ao princípio da livre prestação de serviços, encontra-se resolvida, na sequência do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) no processo nº 0617/14.6BEALM e do douto Acórdão do STA proferido nos presentes autos (de 05/07/2023), na sequência do acórdão do TJUE que recaiu sobre o referido reenvio, o qual revogou a anterior sentença nesse segmento (a taxa impugnada não viola o Direito da União Europeia) e determinou o regresso dos autos ao Tribunal recorrido para apreciação e decisão dos demais fundamentos invocados na petição inicial.
Seguidamente, o Tribunal a quo proferiu sentença, ora recorrida, para aferir dos demais fundamentos invocados da (i)legalidade do acto de autoliquidação, designadamente por o mesmo enfermar dos seguintes vícios:
- Violação de princípios constitucionais da segurança jurídica e da tutela de confiança; - Violação do Direito Europeu: violação das normas relativas a auxílios de Estado e - Violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH).
Desde já refere-se que o Ministério Público adere aos fundamentos da sentença em recurso e concorda com o contra-alegado pelo Recorrido.
A Recorrente defende que o tributo em causa (taxa anual) tem a natureza de imposto, e não de uma taxa ou contribuição financeira, e imputa ao mesmo diversos vícios por violação de vários princípios.
Contrariamente, no que diz respeito à natureza jurídico-fiscal do tributo em causa concordamos com a sentença recorrida ao decidir que o tributo em causa não tem a natureza de imposto ou de uma taxa, mas tendo em conta o respetivo regime jurídico e à luz da classificação tripartida dos tributos (impostos, taxas e contribuições), a «taxa anual» prevista no artigo 10º, nº 2 da Lei n.º 55/2012, de 6/1, deve ser qualificada como uma contribuição financeira, por constituir uma contrapartida de uma prestação administrativa - que visa o desenvolvimento e proteção da arte do cinema e das atividades cinematográficas e audiovisuais - presumivelmente aproveitada por um determinado grupo homogéneo de sujeitos passivos - os operadores de serviços de televisão por subscrição.
Ou seja, constitui uma prestação pecuniária e coactiva exigida por uma entidade em contrapartida de uma prestação administrativa presumivelmente aproveitada pelos sujeitos passivos.
Pelo que, tal como decidido, “…fica, assim, prejudicada a análise dos argumentos invocados pela Impugnante com vista a sustentar a inconstitucionalidade material das normas em que se sustenta o tributo, por violação dos princípios constitucionais materiais da universalidade, igualdade, tributação do rendimento real e justiça tributária, dos princípios constitucionais formais e orgânicos da reserva de lei e da legalidade fiscal e do princípio supralegal da proibição da consignação de receitas fiscais, porquanto respeitantes à qualificação do mesmo como um imposto.”
Relativamente à invocada inconstitucionalidade material do tributo enquanto contribuição financeira, seguimos igualmente a análise e decisão do tribunal a quo no sentido de que se verifica a ausência de fundamentos que se conclua pela verificação da alegada violação do princípio da equivalência e do princípio da proporcionalidade.
A sentença em crise apreciou, também quanto a nós correctamente, a alegada violação do princípio da equivalência, do princípio da proporcionalidade e ainda das normas relativas a auxílios de Estado e à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, decidindo pela sua improcedência.
Concorda-se com os fundamentos aduzidos na douta sentença, bem como com os constantes da contra-alegações, pelo que não se mostra necessária a sua repetição.
Pelo exposto, entendemos que a sentença recorrida, que decidiu totalmente improcedente a impugnação judicial, não incorreu em erro de julgamento motivo pelo qual se impõe a sua confirmação na ordem jurídica
III- Conclusão –
Termos em que se emite parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso.
Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO:
2.1. - Dos Factos:
Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão:
1) A Impugnante é uma empresa que se dedica à prestação de serviços de comunicações eletrónicas, designadamente serviços de televisão, serviços de internet e serviços de telefone, no território nacional (facto não controvertido);
2) Em 18.7.2014, a Impugnante autoliquidou a «taxa anual» prevista no n.º 2 do artigo 10.º da Lei n.º 55/2012 de 6 de setembro, referente ao ano de 2014, tendo sido emitida a «Guia de Depósito Taxa por Subscrição n.º 19», de cujo teor se extrai o seguinte:
«GUIA DE DEPÓSITO TAXA POR SUBSCRIÇÃO N.º 19
B. .., S.A., pessoa colectiva n.º ...81, com sede no Lugar ..., ... ..., irá transferir no prazo legal para a conta bancária (…), domiciliada junto do IGCP – Instituto de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, titulada em nome de ICA – Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP, a quantia de 402.151,31 €, correspondente à liquidação da taxa anual a que se encontram sujeitos os operadores de televisão por subscrição, referente ao número médio de 229.801 subscritores referentes ao ano civil anterior, prevista no nº 2 e 3 do artigo 10º da Lei nº 55/2012 de 06 de Setembro, alterada pela Lei nº 20/2014, de 19 de maio.
(…)» - cf. «Guia de Depósito Taxa por Subscrição» que consta do PAT a fls. 512 dos autos);
3) Em 5.8.2014, o Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. dirigiu à Impugnante o ofício n.º ...37, com a referência n.º ...14, e o assunto «Pagamento da taxa anual prevista no art. 10º da Lei nº 55/2012, de 6 de setembro, com a redação da Lei nº 28/2014, de 19 de maio», de cujo teor se extrai, além do mais, o seguinte:
«(…)
Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 3.º do Decreto-lei nº 9/2013, de 24 de janeiro, que regula a liquidação, cobrança, pagamento e fiscalização das taxas previstas no art. 10.º da Lei nº 55/2012, de 6 de setembro, com a redação da Lei nº 28/2014, de 19 de maio, deveria a B... S.A. ter procedido ao pagamento da taxa anual a que se encontrava sujeita e autoliquidou, por força do referido nº 2 do referido art. 10º, até 31 de julho do corrente, o que não se verificou até à presente data.
Como tal, interpela-se V. Exa., nos termos da alínea n) do nº 3 do art. 59º da Lei Geral Tributária, para proceder à regularização voluntária desta situação, no prazo de 10 dias úteis a contar da receção da presente notificação, efetuando, de acordo com o disposto no nº 3 do art. 3º do Decreto-Lei nº 9/2013, de 24 de janeiro, a transferência da quantia de € 402.151,31 (quatrocentos e dois mil cento e cinquenta e um euros e trinta e um cêntimos), autoliquidada por V. Exa., para a conta com o NIB (…), domiciliada junto do IGCP – Instituto de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, titulada em nome de ICA – Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP.
Informa-se, ainda, que a regularização da situação tributária, valerá, nos termos do nº 4 do art. 30º do Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT), como pedido de redução de coima para efeitos do disposto nas alíneas a) e b) do nº 1 do art. 29º do RGIT, e que, findo o prazo para essa regularização, será promovido, de acordo com os artigos 78º, alínea b), 88º e 148º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o respetivo processo de execução fiscal para cobrança coerciva da quantia autoliquidada e demais acréscimos legais. (…)» (cfr. ofício n.º ...37 que consta do PAT a fls. 513 e 514 dos autos);
4) Em 5.9.2014, o Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. dirigiu ao Serviço de Finanças de Palmela o ofício n.º ...91, com a referência n.º ...14, e o assunto «Certidão de Dívida da B..., S.A.», de cujo teor se extrai o seguinte:
«Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a) do n.º 2 do art.º 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (“CPPT”), aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/99, de 26 de Outubro, e do art.º 11.º-A da Lei nº 55/2012, de 6 de setembro, alterada pela Lei nº 28/2014, de 19 de maio, junto se envia a certidão de dívida, com valor de título executivo, emitida pelo Conselho Diretivo do Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P., nos termos e ao abrigo dos art.os 88º, 162.º e 163.º, todos do CPPT, a fim de ser instaurado o respectivo processo de execução fiscal (cfr. artigo 162º, alínea c) do CPPT).
A natureza da dívida consubstancia-se no não pagamento da Taxa anual devida em 2014 pelos operadores de serviços por subscrição, prevista no n.º 2 do art.º 10.º da Lei n.º 55/2012, de 6 de Setembro, com a redação da Lei nº 28/2014, de 19 de maio, e nos termos do nº 1 do art. 4º da mesma Lei nº 28/2014, de 19 de maio, autoliquidada pela Entidade executada no valor de € 402.151,31 (quatrocentos e dois mil, cento e cinquenta e um euros e trinta e um cêntimos.
(…)» - cfr. ofício n.º ...91 que consta do PAT a fls. 515 dos autos);
5) Em anexo ao ofício a que se refere o ponto anterior, consta o documento denominado «Certidão de Dívida», emitido pelo Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P., com o seguinte teor:
«CERTIDÃO DE DÍVIDA
ENTIDADE EXEQUENTE Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. (ICA)
(…)
[IMAGEM]
(cfr. «Certidão de Dívida» que consta do PAT a fls. 516 e 517 dos autos);
6) Em data não concretamente apurada, foi instaurado pelo Serviço de Finanças de Palmela, em nome da ora Impugnante, o processo de execução fiscal («PEF») n.º ...16, para cobrança da «taxa anual devida por operadores de serviços de televisão por subscrição», referente ao ano de 2014, no montante total de € 407.277,94 (facto não controvertido);
7) Em 1.12.2014, foi emitida, pelo Banco 1... S.A., a pedido da Impugnante, garantia bancária no montante de € 517.143,86, para suspensão do PEF n.º ...16 (cfr. doc. de fls. 176 dos autos);
8) Em 2.12.2014, o Banco 1... S.A. debitou na conta n.º ...36, titulada pela Impugnante, a título de imposto de selo, relativo à garantia bancária referida no ponto anterior, o montante de € 2.585,72 (cfr. doc. junto como doc. 7 da petição inicial);
9) Para a manutenção da garantia bancária referida no ponto 7 supra, no período de 1.12.2014 a 1.9.2015, o Banco 1... S.A. debitou, na conta n.º ...36, titulada pela Impugnante, a título de «comissões periódicas», o montante total de € 3.263,56 (cfr. doc. junto como doc. 7 da petição inicial);
10) Em 4.12.2014, a Impugnante apresentou junto do Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. reclamação graciosa contra o ato de autoliquidação da «taxa anual devida por operadores de serviços de televisão por subscrição», relativa ao ano de 2014, no valor de € 402.151,31, a que se refere o ponto B. supra, dando origem ao processo n.º ...14 (cfr. doc. de fls. 177 a 253 dos autos);
11) Em data não concretamente apurada, a Direção do Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. elaborou «Projeto de decisão», propondo o indeferimento da reclamação graciosa apresentada pela Impugnante referida no ponto antecedente (cfr. doc. de fls. 598 a 641 dos autos);
12) Em 31.3.2015, o Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. emitiu o ofício n.º ...41, com a referência n.º ...15, dirigido à Impugnante, para efeitos de audição prévia quanto ao projeto de decisão da reclamação graciosa apresentada pela Impugnante referida no ponto 10 deste probatório (cfr. doc. de fls. 597 dos autos);
13) Em data não concretamente apurada, a Direção do Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. proferiu «Decisão», na qual concluiu que «inexistem fundamentos no sentido de sustentar a ilegalidade do ato de autoliquidação da taxa anual prevista no n.º 2 do art.º 10.º da Lei n.º 55/2012», indeferindo a reclamação graciosa apresentada pela Impugnante referida no ponto 10 deste probatório (cfr. doc. de fls. 644 a 687 dos autos);
14) Em 1.6.2015, o Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P. remeteu para a Impugnante, através de correio registado com aviso de receção, o ofício n.º ...55, com a referência n.º ...15, por via do qual comunica que «não tendo sido exercido o direito de audição (…) sobre o Projeto de Decisão de Indeferimento, (…) foi o mesmo convertido em Decisão Definitiva de Indeferimento» da reclamação graciosa apresentada pela Impugnante referida no ponto 10 deste probatório (cfr. doc. junto. a fls. 131 dos autos);
15) Em 2.6.2015, foi assinado o aviso de receção do ofício a que se refere o ponto anterior (cfr. doc. de fls. 688 dos autos);
16) Em 1.9.2015, a petição inicial deu entrada neste Tribunal (cfr. carimbo aposto a fls. 1 dos autos).
2.2. - Motivação de Direito
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA e 2º., al. e) do CPPT.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pela recorrente, as questões que cumpre decidir subsumem-se a saber se a decisão vertida na sentença que julgou totalmente improcedente a impugnação, padece de erro de julgamento, uma vez que o Imposto por Subscrição constitui, em substância, um verdadeiro imposto e não uma taxa ou contribuição financeira, sendo, o disposto no artigo 10.º, n.º 2 e n.º 4, da Lei 55/2012, que criou o Imposto por Subscrição, consequentemente, inconstitucional por violação dos princípios constitucionais da universalidade, da igualdade, da tributação do rendimento real e da justiça tributária, previstos nos artigos 13.º e 103.º da CRP, violação dos princípios da reserva de lei formal na criação de impostos e da legalidade fiscal, previstos no artigo 165.º, n.º 1, al. i), e 266.º, n.º 2, da CRP, violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da CRP, e ainda como manifestação do disposto no artigo 18.º da CRP, violação das normas de Direito Europeu relativas a auxílios de Estado, violação do artigo 1.º do Primeiro Protocolo à CEDH e, indirectamente, do princípio do primado do Direito da União Europeia, previsto no artigo 8.º, n.º 2, da CRP.
Está, pois, em causa a autoliquidação relativa à denominada “taxa anual” devida no ano de 2014, ao Instituto do Cinema e do Audiovisual IP, por operadores de serviços de televisão por subscrição prevista na Lei nº 55/2012, de 6/9.
Estas questões já foi resolvidas no recentíssimo Acórdão deste STA prolatado em 23-10-2024, no processo nº 617/14.6BEALM, com as mesmas partes mas com referência ao tributo devido no ano de 2013, pelo que, apelando ao disposto no artº 8º, nº 3, do Código Civil, nos limitamos a transcrever o respectivo discurso para decidir no mesmo sentido.
Assim:
“(…)
A nomeada “taxa” foi instituída pelo nº 2, do art. 10º, da citada Lei, nos seguintes termos:
“Os operadores de serviços de televisão por subscrição encontram-se sujeitos ao pagamento de uma taxa anual de três euros e cinquenta cêntimos por cada subscrição de acesso a serviços de televisão, a qual constitui um encargo dos operadores”.
E, consoante o estatuído na al. o), do mesmo art. 2º, da Lei 55/2012, operador de serviços de televisão por subscrição é “a pessoa coletiva que fornece, no território nacional, acesso a serviços de programas televisivos, através de qualquer plataforma, terminal ou tecnologia, mediante uma obrigação contratual condicionada a uma assinatura ou a qualquer outra forma de autorização prévia individual, que implique um pagamento por parte do utilizador final pela prestação do serviço, seja ele prestado numa oferta individual ou numa oferta agregada com outros serviços de comunicações eletrónicas, independentemente do tipo de equipamento usado para usufruir dos serviços, e ainda que a oferta comercial global induza à interpretação de que o serviço de televisão é prestado gratuitamente”.
É essa a normação essencial que está na base do presente litígio, centrando-se a divergência na circunstância de a recorrente sustentar que o tributo em causa (taxa anual) tem a natureza de imposto e, nessa medida, imputa-lhe um conjunto de vícios cuja apreciação depende em exclusivo da qualificação jurídica que venha a ser adoptada.
A sentença recorrida considera que a Lei nº 55/2012 “estabelece uma política pública do cinema e do audiovisual português, criando um modelo de financiamento capaz de garantir a estabilidade do sector e assegurar meio de promoção, divulgação e produção de obras cinematográficas e audiovisuais em língua portuguesa.
As taxas por ela criadas recaem sobre os operadores e têm como propósito o acima referido, ou seja, financiar o sector e assegurar meios de promoção, produção e divulgação daquelas obras.
Com estas taxas os operadores de televisão custeiam os produtores daquele tipo de obras através duma transferência de recursos privados. Elas possuem como uma das suas características serem devidas independentemente dos lucros auferidos pelos operadores.
Estamos perante uma taxa anual que incide exclusivamente sobre os operadores de serviços de televisão e é calculada por subscrição, sendo o seu montante de € 3,50 por cada subscrição”.
Com base em tal discurso jurídico, a sentença recorrida conclui que o questionado tributo tem a natureza de taxa, na medida em que “…o tributo aqui em causa tem um fim concreto de beneficiar as produções nacionais, sejam elas cinematográficas, de multimédia ou audiovisual, das quais a impugnante beneficia pois tem acessos a mais e melhores conteúdos para exigir nos canais que disponibiliza aos seus clientes.
De facto, quando o ICA apoia a produção daquelas criações está, necessariamente, a potenciar uma maior produção dos mesmos e com isso dá maior leque de opções à impugnante e suas congéneres.
Concluímos, deste modo, que existe uma relação sinalagmática entre a taxa e os serviços prestados pela impugnada, pelo que não estamos perante num imposto, mas sim uma taxa”.
Adversamente, sustenta a recorrente (al. C) das conclusões de recurso) que “O Imposto por Subscrição constitui, em substância, um verdadeiro imposto e não uma taxa ou contribuição financeira, uma vez que não lhe subjaz qualquer relação sinalagmática ou comutatividade, nem mesmo difusa, inexistindo qualquer contraprestação a favor dos operadores de serviços de televisão por subscrição (e da ora Recorrente em particular), nem direta e específica, nem sequer reflexa ou meramente presumida”.
Por seu turno, o recorrido e o Ministério Público, advogam, no essencial, que o tributo em análise tem a natureza de uma contribuição financeira pois a denominada «taxa anual» não visa financiar as despesas públicas em geral e tem como sujeitos passivos um grupo concretamente definido, os operadores de serviços de televisão por subscrição, ao qual estão presumivelmente associados custos e benefícios comuns.
Donde que aquela “taxa anual” é uma contribuição financeira, constituindo uma contrapartida pela susceptibilidade de uso pelos operadores de televisão por subscrição de conteúdos cinematográficos e audiovisuais criados e produzidos através dos programas de apoio e medidas de apoio financiados pela cobrança de “taxas”.
Como denota o EPGA junto deste Tribunal no seu douto Parecer que vai na linha de entendimento perfilhado pelo recorrido, o tributo em causa consubstancia uma contribuição financeira e não um imposto e/ou taxa, como sustenta a recorrente, e que os atinentes e já referidos normativos do respectivo regime jurídico estão em absoluta harmonia com a CRP.
E não se antolham razões ponderosas para não seguir esse entendimento, como adiante se justificará.
Vejamos.
Numa conjuntura de crescente movimento e gradual especialização de vários segmentos de mercado, passou a revelar-se um contínuo recurso a figuras tributárias de base comutativa, mas cujo recorte não se ajustava exactamente ao das taxas.
Com efeito, temos assistido nos últimos anos a um crescimento exponencial de contribuições financeiras, que elevam sobremodo a carga fiscal das empresas.
No nosso ordenamento, podemos referir que não há uma definição legal de tributo.
Presume-se que tal ausência decorre da atenção dedicada pelos juristas aos tributos unilaterais ou impostos. A aprovação da Lei Geral Tributária (LGT) não trouxe uma definição de tributo. Na verdade, trata-se de uma lei geral sobre as relações tributárias inerentes aos impostos.
É o que resulta do nº 3, do artigo 3º da LGT, ao prescrever que o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas consta de lei especial. Por conseguinte, tentando um conceito mais doutrinal, podemos definir tributo a partir de três elementos: o elemento objectivo, o elemento subjectivo e o elemento teleológico.
De um ponto de vista objectivo, o tributo corresponde a uma prestação reveladora da natureza obrigacional das relações jurídicas que origina, pecuniária, pois reporta-se a prestações concretizadas em dinheiro ou em algo equivalente a dinheiro, e coactiva já que tem por fonte a lei, tratando-se, por conseguinte, de obrigações ex lege. (vide Nabais, José Casalta – “Sobre o regime jurídico das taxas”, in Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal, Volume IV, Almedina, 2015, p. 210).
De acordo com um prisma subjectivo, somos confrontados com uma prestação que possui as características antes enunciadas exigidas a favor de entidades que exercem funções ou tarefas públicas a detentores de capacidade contributiva, ou a beneficiários ou fomentadores de específicos serviços públicos. Dito de outro modo, a detentores de capacidade contributiva no caso de tributos unilaterais ou impostos, e a beneficiários ou fautores de específicos serviços públicos, nos casos dos tributos bilaterais ou taxas (ou contribuições de estrutura bilateral).
Do ponto de vista teleológico ou finalista, os tributos são exigidos pelas entidades que exerçam funções ou tarefas públicas para a realização dessas mesmas funções ou tarefas desde que não tenham carácter sancionatório.
Nesse sentido, pode concluir-se que os tributos podem ter uma finalidade não apenas financeira ou fiscal, mas também outras finalidades, como as económicas ou sociais, excluída, como acima referido, a função sancionatória.
Na esteira de Vasco Valdez, in “A Constituição e as Normas Fiscais. Noção de Imposto e Taxa. A Relação Jurídica Tributária”, Lições de Fiscalidade, Vol. I, Almedina, 2017, 5ª Edição, p. 181, “pode-se dizer que os tributos principais entre nós são os impostos, as taxas, as contribuições especiais e a designada parafiscalidade, nesta se compreendendo as receitas da Segurança Social.”
À guisa de enquadramento sobre a natureza jurídica da contribuição financeira a favor de entidades públicas, começaremos por dizer que, conceptualmente, a mesma não se reconduz à taxa stricto sensu (não incide sobre uma prestação concreta e individualizada que a administração dirija aos respectivos sujeitos passivos) nem se reconduz a um imposto, pois que não se verifica a respectiva unilateralidade.
Como bem denota Cardoso da Costa “a figura dos tributos, sobretudo no direito continental europeu tem sido tradicionalmente objeto de uma divisão dicotómica, bipartida ou binária, que os distribui por tributos unilaterais ou impostos e tributos bilaterais ou taxas, ou de uma divisão tripartida ou ternária, em que se distingue entre impostos, taxas e contribuições ou tributos especiais.”- cfr. Costa, José Manuel Cardoso da - Sobre o Princípio da legalidade das taxas (e das demais contribuições financeiras)”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenário do seu Nascimento, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Volume I, Coimbra Editora, 2006, pp. 789-807.
Na óptica de José Casalta Nabais, “Sobre o regime jurídico das taxas”, in Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal, ob.cit., p. 213, verifica-se “uma verdadeira summa divisio, em que estes, independentemente da diversidade, do nome que ostentam e da disciplina legal que os tem por objeto, ou são tributos unilaterais, que integram a figura dos impostos, ou tributos bilaterais, que acabam por se reconduzir à figura das taxas. Uma ideia que fez carreira, inclusivamente na jurisprudência constitucional em Portugal, que tinha em seu apoio, a circunstância não despicienda de o próprio texto constitucional não nomear, e, por conseguinte, não conhecer outros tributos que não fossem os impostos ou as taxas.”
Todavia, com a Revisão Constitucional de 1997, operada pela Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, a Constituição Portuguesa passou a referir-se aos “impostos”, “taxas”, e às demais “contribuições financeiras a favor das entidades públicas”.
Assim, a Constituição da República Portuguesa fixou uma reserva relativa de competência da Assembleia da República para o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas regime esse que, até ao momento, continua por consagrar. Para impostos, verificar os artigos 165º, nº 1, alínea i) (1ª parte), e 103º, nº 2; para as taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas cite-se o 165º, nº 1, alínea i) (2ª parte), todos da CRP.
Neste âmbito, da imposição, nos termos constitucionais acima referidos, podem ser extraídas algumas consequências no plano normativo, a saber:
(i) necessidade de definir o conceito e o próprio estatuto normativo das contribuições financeiras no sistema fiscal português sendo que, nesta matéria, constata-se uma escassez ao nível da doutrina, distinguindo-se Sérgio Vasques, com O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária, Almedina, 2008, pp. 172 e ss. e Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2ª Edição, Coimbra Editora, 2011, pp. 86-94.
E, na jurisprudência, tem sido o Tribunal Constitucional a desempenhar um papel primordial ao nível da análise do regime constitucional desta categoria de tributo, elencando quais são os pressupostos que devem verificar-se para que dado tributo seja qualificado como contribuição financeira.
(ii) necessidade de aprovação do regime geral das demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas: este ónus de concretização de um regime geral para as contribuições financeiras, que o legislador constituinte pretendeu consagrar, faz com que, na respectiva ausência, se possa suscitar, além de outros, um problema de inconstitucionalidade por omissão, ao qual alguns autores, na doutrina fiscal e constitucional, atribuem consequências muito relevantes no que se reporta à determinação do regime constitucional aplicável ao regime individual de cada contribuição financeira- vide Miranda, Jorge - A fiscalização da Inconstitucionalidade por Omissão, RDL, v. 14, nº 1, Jan./Jun. (2012), pp. 9-38.
(iii) a determinação dos principais efeitos que resultam da ausência do referido regime geral, com as diferentes interpretações que vêm sendo apresentadas pela doutrina fiscal e, ao mesmo tempo, as que decorrem da vasta jurisprudência do TC existente nesta matéria.
O certo é que, hodiernamente, as contribuições financeiras são uma categoria dotada de grande relevo no sistema fiscal português, albergando um largo e cada vez mais diversificado conjunto de tributos de base bilateral e grupal, cuja característica estruturante recai sobre o tipo de relação ou expressão de equivalência, que concretizam os benefícios ou utilidades que daí decorrem para os sujeitos passivos, de que é exemplo o caso concreto.
Donde que no momento actual, o critério essencialmente relevante diz respeito à sua qualificação, ou seja, aos elementos caracterizadores da respectiva estrutura de incidência, que permitirão ou não concluir se está em causa um tributo bilateral ou comutativo, alicerçado numa lógica de equivalência de grupo, podendo dizer-se, em conformidade, que, para a densificação do conceito de contribuição financeira não releva, pelo menos como condição essencial, o destino da correspondente receita, mas sim, e verdadeiramente, qual o tipo de nexo que vincula os sujeitos passivos ao pagamento de dada contribuição e qual a respectiva expressão bilateral, mormente para efeitos de distinção face às taxas e às demais categorias de tributos.
De todo o modo, parece que a figura das contribuições financeiras exige a conexão a uma determinada acção material por parte das entidades públicas, sejam elas entidades reguladoras, institutos públicos ou até mesmo associações profissionais, razão pela qual refere Suzana Tavares da Silva, que “em qualquer caso, é o benefício que serve de parâmetro material ao tributo”.
Nesse sentido, estarão em causa razões que se prendem com a natureza das contribuições financeiras enquanto categoria de tributo, designadamente a sua projecção, por via dos serviços prestados por um ente público e projectados num plano grupal que, como tal, são presumíveis causas de um benefício ou utilidade de que os membros daqueles grupos aproveitaram, constituindo-se assim como sujeitos passivos das referidas contribuições.
Neste ponto, assume algum relevo e utilidade fazer a distinção face às contribuições especiais pois, na doutrina fiscal nacional, ainda hoje perdura alguma indeterminação em torno da amplitude do conceito de contribuição, residindo a sua principal expressão ao nível da dicotomia entre contribuições financeiras e especiais.
Cremos que a dita indeterminação resulta da forma como a Revisão Constitucional de 1997 acabou por oferecer e concretizar a figura das “demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas”, ao mesmo tempo que, entretanto, no artigo 4º, nº 35 3, da LGT, se passou a aludir às “contribuições especiais que assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma atividade”.
Alberto Xavier, no Manual de Direito Fiscal, p. 59, citando inicialmente a doutrina de A.D. Giannini, a propósito da figura das contribuições especiais, defende que “a vantagem económica, a criação de maiores despesas são fundamentos, como quaisquer, que levam a lei a criar tributos, na pressuposição de que revelam capacidade contributiva”, o que atesta que, também para o citado autor, inerente às contribuições especiais acaba por se encontrar um pressuposto, por parte do legislador, em valorar uma capacidade contributiva revelada de forma diferencial, ou seja, por intermédio da ação pública e a ausência de uma intervenção correctiva tendente a proceder à socialização da externalidade positiva auferida.
No plano jurisprudencial, o STA no seu acórdão de 03-12-2014, Processo nº 01273/13 explana que “(…) na contribuição especial ou há uma atividade administrativa que traz benefícios generalizados ou ocorre um gasto ou enfraquecimento do bem público utilizado por força do exercício normal da atividade autorizada. O que efetivamente diferencia a contribuição especial da taxa é em primeiro lugar o facto de a atividade administrativa não traduzir a satisfação de um interesse individual apenas, mas antes a satisfação de um interesse geral e também porque essa contribuição não é a contrapartida de utilização de um bem de domínio público, mas antes uma compensação ou amortização pelo desgaste do exercício de uma determinada atividade ocasional.”
Do que vem dito, brota cristalinamente que a singularidade das contribuições especiais corresponde ao facto de radicarem num benefício sensivelmente superior ao geral, seja pela sua extensão ou, em alternativa, pela sua intensidade. Por assim ser, uma característica que diferencia as contribuições especiais é a sua exclusividade, ou seja, o facto de representarem um benefício diferencial para um determinado sujeito passivo que, por essa via, acaba por ter acesso a um acréscimo tendencialmente líquido.
Nesse sentido, Casalta Nabais in “Jurisprudência do Tribunal Constitucional em Matéria Fiscal” in Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal, Almedina, 2005, p. 447 e José Casalta – Manual de Direito Fiscal, ob.cit., p. 51. 89 Ibidem, p. 51, refere quanto às clássicas contribuições especiais e as demais contribuições financeiras, que estão em causa contribuições que têm em comum não se reportarem seja a normais detentores de capacidade contributiva como nos impostos, nem a destinatários de específicas contraprestações individuais como nas taxas, mas antes a grupos de pessoas ligados seja por uma particular manifestação de capacidade contributiva decorrente do exercício de uma atividade administrativa (nas contribuições especiais) seja pela partilha de uma específica contraprestação de natureza grupal.
Efectivamente, não obstante a existência de elementos comuns às duas categorias de contribuições – em especial, a existência de grupos distintos da sociedade em geral – existem inequívocos aspectos que as separam: na maioria dos casos, nas contribuições especiais estão em causa valorações diferenciais de capacidade contributiva (obtidas por virtude de benefícios não socializados ou internalizados e que, como tal, permanecem latentes na esfera dos sujeitos passivos, ou seja, são tributos que se caracterizam pelo facto de “terem por base manifestações de capacidade contributiva de determinados grupos, resultantes do exercício de uma atividade administrativa pública e/ou não exclusivamente, do exercício de uma atividade do respectivo contribuinte, como acontece nos impostos), ao passo que, nas contribuições financeiras, está inequivocamente em causa um nexo de equivalência, revelado ou concretizado sob a forma de equivalência de grupo. Importa dizer que, as contribuições financeiras têm assim como fundamento, prestações que não se dirigem directamente aos respectivos sujeitos passivos, mas do que estes beneficiam de modo indirecto ou reflexo, nomeadamente numa óptica de equivalência de grupo.
De salientar que a consagração da categoria das contribuições financeiras no texto constitucional e a consequente viragem para uma visão tripartida dos tributos públicos foi equacionada num momento em que o sistema fiscal já conhecia a figura das contribuições especiais, pelo que ganham relevo as considerações tecidas por Suzana Tavares da Silva, quando alude à circunstância de as contribuições financeiras corresponderem a uma categoria tributária autónoma “dos impostos e das taxas (e também das contribuições especiais)” salientando que a categoria das contribuições especiais corresponde ao que atualmente se poderá designar por “contribuições especiais de igualdade ou equidade”, que visam “reequilibrar as contas entre o dever e o haver dos cidadãos e do Estado quando este último, através de algumas intervenções – planificação, infraestruturação ou criação de novos serviços – beneficia de forma especial e anormal um determinado grupo.” (in “As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário”, p. 86).
Cabe, ainda e a tal propósito, evocar os ensinamentos de Casalta Nabais, quando, ao aludir à contraposição entre contribuições especiais e contribuições financeiras, aponta justamente para uma diferença estrutural entre ambas, sublinhando que “tais contribuições ou tributos especiais não passam de impostos especiais”, ou seja, que “apresentam a particularidade de terem por base manifestações de capacidade contributiva de determinados grupos de pessoas resultantes do exercício de uma atividade administrativa pública e não, ou não exclusivamente, do exercício de uma atividade do respetivo contribuinte como acontece nos impostos.” – vide “Manual de Direito Fiscal,” p. 28.
No caso das contribuições financeiras, não está em causa qualquer tipo de valoração de capacidade contributiva, ainda que em termos diferenciais, porquanto existe um serviço ou atividade pública que lhe dão causa, na medida em que se projectam sobre benefícios ou utilidades para os respectivos sujeitos passivos e que estes aproveitam em face daquela que é a sua própria circunstância como membros de um determinado grupo.
Assim, entendemos que estão reunidas as condições para estabelecer uma distinção muito clara entre as contribuições especiais - que repousam essencialmente num propósito de valorar uma manifestação diferencial de capacidade contributiva e, por isso, seguem o regime dos impostos – e as contribuições financeiras, figura historicamente associada ao reduto dos tributos parafiscais e que hoje alberga um número considerável de realidades - com especial relevo para os tributos regulatórios, fiéis ao denominador comum de uma estrutura ancorada no princípio da equivalência, ainda que projectado sob uma óptica eminentemente grupal.
E, em reforço, citando, mais uma vez, Casalta Nabais (Direito Fiscal, p.24) acrescentamos em favor da especificidade das contribuições financeira, que “não se vislumbrando nenhuma contraprestação específica a favor do contribuinte, não podemos pedir quaisquer préstimos à figura das taxas”, o que evidencia que esta categoria de contribuições pertence a um espectro de análise substancialmente distinto daquele a que respeitam as contribuições financeiras, subordinando-se, como tal, a um percurso interpretativo totalmente autónomo e que, esse sim, é mais próximo do aplicável aos impostos.
No que se refere à substância, tal como expõem Gomes Canotilho e Vital Morreira na sua Constituição da República Portuguesa Anotada, p. 1095, “as contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de uma atividade administrativa) ”.
Por sua vez, para Sérgio Vasques “as contribuições, constituindo espécies tributárias apenas paracomutativas, estão voltadas à compensação de prestação de que o sujeito passivo é apenas presumível causador ou beneficiário e assentam por isso um exercício de tipificação mais grosseiro, feito em nível mais elevado, por meio do qual se procura imputar o custo ou valor médio de uma prestação ao grupo em que o indivíduo se integra”- vide “O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária”, Almedina, 2008, pp. 346-347.
No mesmo sentido, o STA, no seu Acórdão de 09-09-2015, Processo nº 0428/14, 2ª Secção, em decisão no âmbito da liquidação da taxa de resíduos, consignou que “as contribuições financeiras traduzem-se em tributos comutativos, porém, apenas quando apresentem uma natureza grupal, isto porque, não é dirigida em termos individualizados por razões de praticabilidade (seja por razões económicas, técnicas ou administrativas), não sendo então possível imputar qual o sujeito que cause ou beneficie de determinada prestação.”
E, como refere Cardoso da Costa, “por via da autonomização das contribuições financeiras no sistema fiscal português, o teste da bilateralidade - no sentido preciso que lhe era atribuído como característica essencial do conceito de taxa - deixou de poder ser sempre decisivo para resolver os casos ambíguos quanto à efetiva natureza do tributo” e, no que concerne às contribuições financeiras, “estas bastar-se-iam com um princípio de legalidade menos exigente, idêntico ao princípio da legalidade das taxas, o qual se satisfaz com a exigência do seu regime geral constar de lei do Parlamento ou de decreto-lei parlamentarmente autorizado. Pelo que, a sua concreta criação e modelação pode ser levada a cabo quer por diploma legislativo ou por regulamento, em conformidade naturalmente com o que constar do referido regime geral. Por seu turno, a sua medida assentaria no princípio da proporcionalidade taxa/prestação estadual proporcionada ou taxa/custos específicos causados à respetiva comunidade pelo correspondente grupo”– vide “Sobre o Princípio da legalidade das taxas (e das demais contribuições financeiras),” pp. 806-807.
Com este enfoque, justifiquemos, então, porque se adopta a tese de que o tributo em causa nos autos reveste a natureza de contribuição financeira.
Como decorre do quadro normativo essencial já acima delineado e a factualidade assente, o produto da «taxa anual»» prevista no artigo 10.º, n.º 2 da Lei n.º 55/2012, constitui, na sua totalidade, receita própria do ICA, e a totalidade dessa receita destina-se, na proporção de 80%, ao apoio à arte cinematográfica e, na proporção de 20%, ao apoio à produção audiovisual e multimédia.
O recorrido é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, tutelado pelo Secretário de Estado da Cultura, tendo por missão apoiar o desenvolvimento das actividades cinematográficas e audiovisuais, art. 1.º, do Dec. Lei n.º 79/2012, de 27/3.
A Lei n.º 55/2012 viria a estabelecer os “princípios de ação do Estado no quadro do fomento, desenvolvimento e proteção da arte do cinema e das atividades cinematográficas e audiovisuais”, art, 1º.
Consagrando-se, entre outros, o “apoio à criação, produção, distribuição, exibição, difusão e promoção de obras cinematográficas e audiovisuais enquanto instrumentos de expressão da diversidade cultural, afirmação da identidade nacional, promoção da língua e valorização da imagem de Portugal no mundo, em especial no que respeita ao aprofundamento das relações com países de língua oficial portuguesa”, artº. 3.º, n.º 1, alínea a), do mesmo diploma legal.
Bem como o “incentivo à criação, produção, distribuição, exibição, difusão e edição de obras cinematográficas e audiovisuais nacionais, nomeadamente através de medidas de apoio e de incentivo”, art. 3.º, n.º 2, alínea a).
As medidas de incentivo ao sector do cinema e do audiovisual são financiadas por meio da cobrança de taxas e do estabelecimento de obrigações de investimento, art. 9.º.
Uma das taxas concebidas para financiar o sector do cinema e do audiovisual foi a «taxa anual» prevista no art. 10.º, n.º 2 da Lei n.º 55/2012.
Assim, e como assevera o Ministério Público, a denominada «taxa anual» não visa financiar as despesas públicas em geral e tem como sujeitos passivos um grupo concretamente definido, os operadores de serviços de televisão por subscrição, ao qual estão presumivelmente associados custos e benefícios comuns.
Na esteira ainda do EPGA, a chamada «taxa anual» mais não é do que uma contribuição financeira na acepção doutrinal e jurisprudencial acima abundantemente dada, constituindo uma contrapartida pela susceptibilidade de uso pelos operadores de televisão por subscrição de conteúdos cinematográficos e audiovisuais criados e produzidos através dos programas de apoio e medidas de apoio financiados pela cobrança de taxas.
A actividade dos operadores do serviço de distribuição de serviços de televisão por subscrição inclui a difusão de emissões de televisão, próprias ou de terceiros.
A actividade daqueles operadores só existe se a montante existirem conteúdos disponíveis para serem transmitidos.
Numa situação de inexistência de conteúdos, entre os quais se encontram as obras cinematográficas ou audiovisuais, incluindo as que são desenvolvidas e produzidas através dos apoios previstos na Lei n.º 55/2012, a actividade dos operadores de televisão por subscrição mostra-se inviabilizada.
Por esse prisma, falece o argumento da recorrente de que aqueles operadores não escolhem os conteúdos dos canais de televisão que por si são transmitidos porquanto, se esses canais de televisão não dispuserem de conteúdos, incluindo os conteúdos cinematográficos e audiovisuais então, passam a ser os próprios operadores de televisão por subscrição que deixam de dispor de canais que possam distribuir ao público.
É, pois, manifesta a existência de uma relação de dependência dos operadores de televisão por subscrição relativamente à existência de conteúdos, entre os quais se incluem os conteúdos cinematográficos e audiovisuais que são criados e desenvolvidos com os apoios financeiros do ICA pelo que soçobra o argumento esgrimido pela recorrente segundo o qual os operadores de televisão por subscrição não extraem, nem sequer de forma reflexa ou presumida, qualquer benefício da actividade desenvolvida pelo ICA.
Assim, dúvidas não sobram de que o apoio ao desenvolvimento e criação de conteúdos cinematográficos e audiovisuais efectuado pelo ICA beneficiam, ainda que de modo presumido, a atividade dos operadores de televisão de subscrição na medida em que beneficiam da garantia da existência de conteúdos dos quais depende a sua atividade e, como contribuição financeira que é, dirigida à compensação de prestações de que o sujeito passivo apenas é presumido causador ou beneficiário, o custo ou benefício é reportado ao grupo em que o sujeito passivo se integra (equivalência de grupo), sendo o constituído pelos operadores de televisão por subscrição cujo benefício consiste precisamente na garantia da existência de conteúdos cinematográficos ou audiovisuais disponíveis para transmissão.
Em suma:
- a «taxa anual» caracteriza-se como a contrapartida de uma prestação administrativa tendo em vista o desenvolvimento e protecção da arte do cinema e das actividades cinematográficas e audiovisuais - presumivelmente aproveitada por um determinado grupo homogéneo de sujeitos passivos - os operadores de serviços de televisão por subscrição;
-o ICA ao receber a «taxa anual», fá-lo no âmbito da gestão do sector cinematográfico e audiovisual, permitindo-lhe prosseguir as atribuições que lhe foram confiadas pelo Ministério da Cultura;
-a «taxa» em apreço consiste numa receita que é consignada à satisfação de despesas públicas na área da cultura, decorrentes da prossecução das atribuições do ICA (cf. artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 79/2012 e artigo 13.º da Lei n.º 55/2012).
Perante aquela qualificação do tributo em análise como contribuição financeira, a mesma não está abrangida pelo domínio de incidência do artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, pelo que logra acolhimento a tese, sustentada pelo Ministério Público e pelo recorrido, da prejudicialidade de conhecimento dos fundamentos invocados pela recorrente com vista a sustentar a inconstitucionalidade material das normas em que se sustenta o tributo, por violação dos princípios constitucionais materiais relativos à configuração dos impostos, em concreto, violação dos princípios da universalidade, igualdade, tributação do rendimento real e justiça tributária.
Não obstante, quanto à alegada inconstitucionalidade por violação do princípio da reserva de lei na criação de impostos sustentada pela recorrente, a mesma não colhe, precisamente porque a «taxa anual» mais não é do que uma contribuição financeira, pelo que, à luz do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o seu regime geral não cabe na reserva de competência legislativa da Assembleia pois tal reserva só abrange o regime geral das taxas devidas às entidades públicas, o que significa que o Governo pode legislar sobre o regime particular de cada uma dessas taxas sem necessidade de autorização legislativa, incluindo sobre a «taxa anual».
Improcede, outrossim, a invocada violação do princípio supralegal da proibição da consignação de receitas fiscais, pois, caracterizando-se a «taxa anual» como uma contribuição, a consignação de receitas à entidade competente - ao ICA - para financiar as prestações subjacentes aos tributos que as geram é legalmente admissível, traduzindo-se tal facto numa manifestação da natureza comutativa do questionado tributo, por tal consignação significar que a receita não pode ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais.
Ora, no caso vertente, a receita proveniente da «taxa anual» encontra-se totalmente consignada ao financiamento da atividade promovida pelo ICA no âmbito das suas atribuições legais, não podendo ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais.
Também se entende, na esteira da posição compartilhada pelo Ministério Público e pelo recorrido que, a contribuição financeira controvertida é conforme aos princípios estruturantes do sistema fiscal que justificam a proibição da retroactividade da lei fiscal, mormente, aos princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança que estão consagrados no artigo 2.º da Constituição.
Veio ainda invocada pela recorrente a violação do princípio da não consignação de receitas consagrado pela Lei de Enquadramento Orçamental mas, como bem adverte o recorrido, tal questão não foi objecto de análise e decisão na sentença recorrida, tratando-se, pois, de “questão nova” que não é de conhecimento oficioso e, por isso, não poderá ser conhecida pelo tribunal ad quem já que, como dimana do Ac. do STA de 9/11/2022 proc. nº 045/13 (sumário) “I - Os recursos no ordenamento jurídico português visam o reexame, por parte do tribunal superior, de questões precedentemente resolvidas pelo tribunal a quo, e não a pronúncia por parte do tribunal ad quem sobre questões novas, ou seja, visam, em regra, a modificação de decisões do tribunal a quo e não criar decisões que não tenham sido objecto da decisão recorrida, só assim não sendo quando a própria lei estabeleça uma excepção a essa regra ou quando está em causa matéria de conhecimento oficioso. II - Se o legislador não consagrou quanto à questão colocada em recurso essa excepção e o novo fundamento invocado tendo em vista a revogação da sentença recorrida não é de conhecimento oficioso, está legalmente vedado ao tribunal ad quem conhecer e decidir essa questão”.
Em consonância de pronunciaram também os Acs. do STA de 13/3/2013, proc. nº 836/12, de 28/11/2012, proc. nº 0598/12, de 27/6/2012, proc. nº 0218/12 e de 25/1/2012, proc. 012/12, todos acessíveis em www.dgsi.pt.
Como também não procede a alegada violação do princípio da equivalência e da proporcionalidade quando aplicado a taxas (em sentido próprio), porquanto, cada um dos operadores de televisão por subscrição, enquanto sujeitos passivos da «taxa anual» em apreço, beneficia, ainda que presumivelmente, da prestação pública desenvolvida pelo ICA, qual seja, a produção e desenvolvimento de conteúdos cinematográficos e audiovisuais que lhes permite desenvolver a sua atividade de transmissão de conteúdos.
Em reforço dessa asserção, resulta cristalino que a vantagem da «taxa anual» para o grupo dos operadores de televisão por subscrição que integra a Recorrente, qualquer indício de desigualdade é afastado quando se constata que a «taxa anual» é diferenciada em função do número de subscritores que cada um desses operadores tenha em cada ano civil, sendo tal diferenciação que anula a imposição de um encargo à generalidade dos contribuintes, e ajustando a base de incidência em função dos diferentes grupos de sujeitos passivos do tributo, tal constituindo uma genuína delimitação da base de incidência em função da presumida contraprestação e já não um indício de desigualdade.
Não colhe, igualmente, o argumento esgrimido pela recorrente de que o Imposto por Subscrição deve ser entendido como um auxílio de Estado na acepção do artigo 107.º do TFUE, pois, como bem denota o recorrido, é a própria legislação europeia que reconhece a necessidade de impor aos organismos com funções similares ao ICA, existentes nos diversos Estados-Membros, a obrigação de financiar a promoção e divulgação de obras cinematográficas de produção ou coprodução “nacionais, precisamente pelo facto de o direito europeu reconhecer o papel que as obras cinematográficas desempenham na formação das identidades europeias e na sua qualificação como “bens económicos, que oferecem possibilidades importantes em termos de criação de riqueza e de emprego, e bens culturais, que refletem e moldam as nossas sociedades.” (cf. parágrafo 1 da Comunicação 2013).
Ao que acresce que estes regimes de financiamento são considerados compatíveis com o Tratado e conformes ao artigo 107.º, n.º 3, alínea d), do TFUE tendo a Comissão definido os critérios de aferição dessa conformidade, encontrando-se os mesmos plenamente cumpridos na Lei n.º 55/2012.
Por fim, no tangente à arguida violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, apenas cumpre afirmar que, num juízo de normalidade, a Recorrente beneficia, mais não seja de forma presumida, da actividade desenvolvida pelo Recorrido no âmbito das suas funções institucionais, não sendo inaceitável a qualificação da «taxa anual» como uma interferência discriminatória e não proporcional no direito de propriedade da Recorrente.
Cabe, por fim, ressaltar que, como exuberantemente se demonstra em inúmeros acórdãos do Tribunal Constitucional e deste STA, de que é exemplo o proferido neste tribunal em 29-05-2024, no processo nº 220/22.7BECTB sobre todas essas questões –seja sobre a questão da alegada violação dos princípios constitucionais da legalidade, por violação da reserva de lei formal e por não cumprimento do comando constitucional do artº 103º, nº 2 da CRP) da irretroactividade da lei fiscal e da capacidade contributiva (este enquanto corolário do princípio da igualdade) foram já objecto de análise e decisão, mormente declarando a conformidade constitucional dos diplomas que regem a tributação aqui em causa, no acórdão do STA de 19/06/2019, proferido no processo n.º 02340/13.0BELRS (0683/17) [acórdão que versa a contribuição sobre o sector bancário] em julgamento ampliado desta Secção de Contencioso Tributário realizado ao abrigo do disposto no art. 148° do CPTA, em sentido que granjeia inteiramente a nossa concordância e para o qual se remete nos termos do nº5 do art. 663° do CPC, julgamento mediante o qual se visa, precisamente, «garantir a uniformidade de jurisprudência perante a possibilidade de decisões de sentido divergente ou, pelo menos, com variação substancial do tratamento das questões submetidas e de fundamentação da decisão (...)», dispensando-se qualquer reprodução por ambos os arestos se mostrarem acessíveis em www.dgsi.pt
Em face da jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional e deste Supremo Tribunal Administrativo e, por paridade quanto à natureza jurídica de contribuição financeira da ora questionada taxa de subscrição e da não inconstitucionalidade do seu regime, adoptando o mesmo entendimento, impõe-se decidir em conformidade com tal jurisprudência.”
Há que ponderar a possibilidade da dispensa das partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça nos termos do artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, atenta a lisura das partes na condução processual, atento o nível de complexidade da causa, que se reconduziu a uma questão de ilegalidade e inconstitucionalidade da contribuição financeira por apelo a jurisprudência firme deste STA e do Tribunal Constitucional, atenta a desproporção entre esta complexidade e o elevado montante da taxa de justiça remanescente que resultará do seu apuramento em função do valor, de €402.151,31, da causa, e bem assim atenta também a inconstitucionalidade já afirmada pelo Tribunal Constitucional de se fixarem custas unicamente em função do valor da causa e sem os limites co-naturais ao princípio da proporcionalidade.
Senão vejamos:
Nos termos do n.º 7 do art. 6.º do RCP, «[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento».
Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a afirmar, a dispensa do remanescente da taxa de justiça tem natureza excepcional, pressupõe uma menor complexidade da causa e uma simplificação da tramitação processual aferida pela especificidade da situação processual e pela conduta das partes.
No que respeita à simplificação da tramitação processual, seja em razão da específica situação processual, seja pela conduta processual das partes, que se limitou ao que lhes é exigível e legalmente devido, não descortinamos motivo para a requerida dispensa.
Por outro lado, também se nos afigura insustentável a defesa da menor complexidade da causa. A presente impugnação judicial, pelas questões jurídicas nela suscitadas – que se referem à aplicação da lei no tempo sob a perspectiva da aplicação da lei nova aos factos tributários de formação sucessiva – deve até considerar-se de complexidade superior à média.
É certo que a taxa de justiça, como todas as taxas, assume natureza bilateral ou correspectiva (cfr. arts. 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária), constituindo a contrapartida devida pela utilização do serviço público da justiça por parte do sujeito passivo.
Porém, como este Supremo Tribunal tem vindo a afirmar (Nesse sentido, a título exemplificativo e com citação de numerosa jurisprudência, o seguinte acórdão da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Outubro de 2014, proferido no processo n.º 221/12, disponível em www.dgsi.pt ), não se exige uma equivalência rigorosa entre o valor da taxa e o custo do serviço, que, as mais das vezes, nem seria viável apurar com rigor. Assim, como afirmou já o Tribunal Constitucional, o legislador dispõe de uma «larga margem de liberdade de conformação em matéria de definição do montante das taxas»; mas, como logo advertiu o mesmo Tribunal, é necessário que «a causa e justificação do tributo possa ainda encontrar-se, materialmente, no serviço recebido pelo utente, pelo que uma desproporção manifesta ou flagrante com o custo do serviço e com a sua utilidade para tal utente afecta claramente uma tal relação sinalagmática que a taxa pressupõe» (Cfr. os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: n.º 227/2007, de 28 de Março de 2007, proferido no processo n.º 946/05; n.º 421/2013, de 15 de Julho de 2013, proferido no processo n.º 907/12, acessíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Mais tem vindo a considerar a jurisprudência constitucional que «os critérios de cálculo da taxa de justiça, integrando normação que condiciona o exercício do direito fundamental de acesso à justiça (art. 20.º da Constituição), constituem, pois, a essa luz, zona constitucionalmente sensível, sujeita, por isso, a parâmetros de conformação material que garantam um mínimo de proporcionalidade entre o valor cobrado ao cidadão que recorre ao sistema público de administração da justiça e o custo/utilidade do serviço que efectivamente lhe foi prestado (artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental), de modo a impedir a adopção de soluções de tal modo onerosas que se convertam em obstáculos práticos ao efectivo exercício de um tal direito».
Note-se, aliás, que foi para obviar à violação desses princípios constitucionais que o art. 2.º da Lei n.º 7/2012, de 13 de Fevereiro, aditou ao art. 6.º do RCP o n.º 7, que veio permitir (poder-dever) que se atenda ao referido limite máximo de € 275.000,00 e a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça nas situações também já referidas (Para maior desenvolvimento, vide o acórdão da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Julho de 2014, proferido no processo n.º 1319/13, disponível em www.dgsi.pt/).
Como nesse aresto ficou dito, «No acórdão n.º 421/2013, de 15/7/2013, processo n.º 907/2012, in DR, 2.ª série - n.º 200, de 16/10/2013, pp. 31096 a 31098, o Tribunal Constitucional havia julgado inconstitucionais, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no art. 20.º da CRP, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos arts. 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da CRP, as normas contidas nos arts. 6.º e 11.º, conjugadas com a tabela I-A anexa, do Regulamento das Custas Processuais, na redacção introduzida pelo DL n.º 52/2011, de 13/4, (anteriormente, portanto, à alteração introduzida pela Lei n.º 7/2012, de 13/2) quando interpretadas no sentido de que o montante da taxa de justiça é definido em função do valor da acção sem qualquer limite máximo, não se permitindo ao tribunal que reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a complexidade do processo e o carácter manifestamente desproporcional do montante exigido a esse título.
Neste mesmo sentido se decidira já nos acs. desta Secção do STA, de 31/10/12 e de 26/4/2012, nos procs. n.ºs 0819/12 e 0768/11, respectivamente».).
É certo que o juízo de proporcionalidade entre a taxa cobrada e o valor do serviço prestado se apresenta como problemático, pois envolve a ponderação de diversas variáveis, nem todas objectivas. Mas nem por isso o tribunal se pode eximir do mesmo.
Note-se, finalmente e justificando a dispensa parcial, que a norma do citado n.º 7 do art. 6.º do RCP, referindo apenas a dispensa, deve ser interpretada no sentido de ao juiz ser lícito dispensar o pagamento, quer da totalidade, quer de uma fracção ou percentagem do remanescente da taxa de justiça devida pelo facto de o valor da causa exceder o patamar de € 275.000, consoante o resultado da ponderação das especificidades da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da igualdade (Admitindo a dispensa parcial do pagamento do remanescente da taxa de justiça e também decidindo nesse sentido, respectivamente, os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 7 de Maio de 2014, proferido no processo n.º 1953/13; de 3 de Dezembro de 2014, proferido no processo n.º 1351/14; de 23 de Novembro de 2016, proferido no processo n.º 923/16, disponível em dgsi.pt ).
Assim, aplicando a referida interpretação normativa ao caso dos autos, ponderada a menor complexidade ou simplicidade da causa, a positiva atitude de cooperação das partes e considerando que nos termos do disposto no artigo 530.º/7 do CPC “para efeitos de condenação no pagamento de taxa de justiça, consideram-se de especial complexidade as ações e os procedimentos cautelares que: - Contenham articulados ou alegações prolixas; - Digam respeito a questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso; e - Impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, a análise de meios de prova extremamente complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas, no caso dos autos, afigura-se-nos não revelar a acção uma especial complexidade nos termos enunciados, sendo certo que, a nosso ver, as partes tiveram um comportamento processual normal.
Termos em que concede a dispensa das partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
3. Decisão
Em face do exposto, acorda-se nesta secção do contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida mas com a antecedente fundamentação.
Custas pela recorrente com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Lisboa, 06 de Novembro de 2024. - José Gomes Correia (relator) – Joaquim Manuel Charneca Condesso - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz.
