02115/25.3BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

Não configurando as providências requeridas um meio para acautelar algum efeito jurídico pretendido com a acção principal, antes consistindo num fim em si mesmas, impõe-se concluir que o procedimento cautelar não é provisório nem instrumental relativamente à acção que constituirá o processo principal.*

* Sumário elaborado pela relatora

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Processo nº 2115/25.3BEBRG.CN1 (Recurso jurisdicional em processo urgente)

Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I- RELATÓRIO

«AA», melhor identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, providência cautelar de intimação para adopção de uma conduta por parte da administração contra a AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., com os demais sinais nos autos, pedindo a intimação da Requerida a “rececionar, iniciar e decidir, o pedido de autorização de residência, com fulcro no artigo 87.ºA da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, enviado na forma do artigo 104º, 1º, alínea b) do CPTA, em 29/05/2025, registo CTT nº ...47..., recebido em 30/05/2025, ou, alternativamente, designar data e local para recebimento do respetivo requerimento e documentos”.

Por sentença, de 26.01.2026, a acção foi julgada improcedente e, consequentemente, a Entidade Requerida foi absolvida do pedido, com as devidas consequências legais.

Inconformada, a Requerente vem recorrer da sentença, tendo formulado as seguintes conclusões:

I. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao indeferir a providência cautelar com base na falta de instrumentalidade e de periculum in mora .

II. O Tribunal a quo qualificou erradamente o objeto da ação principal como visando apenas a decisão do pedido, quando esta configura uma Ação de Impugnação de Normas (ilegalidade do

art. 51.º do Dec. Reg. 84/2007 face ao CPA).

III. A sentença recorrida errou ao confundir os objetos processuais, já que a Ação Principal visa a declaração de ilegalidade de uma norma ( erga omnes ), enquanto a Cautelar visa a regulação provisória da situação da Requerente, não existindo identidade que determine o esgotamento da causa.

IV. Impunha-se ao Tribunal, por dever de gestão processual, interpretar o pedido de "decisão" como um pedido de "admissão e tramitação provisória", medida conservatória que não esgota o mérito e é reversível.

V. A concessão da tutela cautelar (receção/tramitação provisória do pedido) não esgota o objeto da ação principal (invalidade da norma regulamentar), mantendo-se a utilidade da decisão final.

VI. Conforme jurisprudência recente (Ac. TCAS de 31-10-2024), a emissão de títulos ou decisões provisórias é admissível e respeita a provisoriedade, pois caduca em caso de improcedência da ação principal.

VII. Relativamente ao periculum in mora , a sentença errou ao considerar a situação reversível e os danos hipotéticos.

VIII. O periculum in mora verifica-se objetivamente pela privação de direitos básicos, nomeadamente saúde, habitação, banca, decorrente da falta de documentação, factos estes que são notórios e dispensam prova documental específica de emprego, sob pena de se exigir uma prova diabólica a quem está em situação de precariedade.

IX. A interrupção da permanência em território nacional acarreta a rutura irreversível de laços laborais, sociais e habitacionais, prejuízos que não são reparáveis por uma reintegração futura (TCAS de 31-10-2024, Proc. 2997/24.6BELSB).

X. A situação de irregularidade documental, motivada pela recusa da Administração, coloca a Recorrente sob risco latente de detenção e privação de direitos fundamentais, consubstanciando urgência qualificada.

XI. A recusa da via postal, face à inoperância das plataformas digitais, viola o art. 104.º do CPA e o direito a um procedimento justo, não podendo um regulamento administrativo derrogar garantias legais de acesso à Administração.

I. Deve, assim, ser revogada a decisão recorrida e substituída por outra que julgue procedente a providência cautelar, ou ordene o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito, por

estarem verificados os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.

A Entidade Requerida não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal Central, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.

I- DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO

Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao recusar a adopção da providência cautelar requerida.

I- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

O Tribunal a quo considerou indiciariamente provados os seguintes factos:

1. Em 29-05-2025, a Requerente remeteu, via postal registada, para a Requerida, requerimento com pedido de autorização de residência temporária, nos termos do artigo 87.º-A da lei n.º 23/2007, de 04/07 [cfr. formulário de pedido de autorização de residência e informação do “Ctt”, juntos como documento 1), com o requerimento inicial e com a designação “requerimento e documentos”, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].

2. Juntamente com o formulário aludido no ponto anterior, a Requerente remeteu certidão de registo criminal, termo de responsabilidade, registo central de contribuinte da Requerente [cfr. documentos com a respetiva designação, juntos como documento 1), com o requerimento inicial e com a designação “requerimento e documentos”, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].

3. Em 04-07-2025, a Requerente remeteu, via postal registada, requerimento à Requerida solicitando declaração autenticada, na qual constasse a data de apresentação do requerimento e documentos aludidos em 1) e 2) [cfr. documentos juntos como documento 2), com o requerimento inicial e com a designação

“interpelação”, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais].

4. Até presente momento, a Requerida não emitiu qualquer decisão ou pronúncia relativamente ao requerimento aludido em 1) [facto não controvertido].

I- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Em causa está uma acção cautelar, na qual vem peticionada a intimação da Entidade Requerida à adopção de uma conduta:

(i) a recepção, início e decisão do pedido de autorização de residência, apresentado pela Requerente, por via postal registada em 30.05.2025, ao abrigo do artigo 104.º, n.º 1, al. b) do CPA;

Ou, em alternativa,

(ii) a designação de data e local para a entrega presencial do requerimento e respectiva documentação.

O Tribunal a quo começou por julgar não verificado o pressuposto geral de admissibilidade da tutela cautelar, consagrado no artigo 112.º do CPTA, nos seguintes termos:

“(…)

Em primeiro lugar, impõe-se a verificação do pressuposto geral de admissibilidade da tutela cautelar, consagrado no artigo 112.º do CPTA, que exige que a providência cautelar requerida se revele necessária e adequada à salvaguarda da utilidade prática da decisão a proferir no processo principal. Trata-se, pois, de assegurar que a tramitação da ação principal não se torne inócua ou desprovida de eficácia útil, em virtude da demora na sua resolução definitiva.

Assim, o principal traço característico da tutela cautelar é o da sua instrumentalidade, face a uma ação principal, motivo pelo qual o artigo 114.º, n.º 3, al. e), daquele Código, impõe que o Requerente da tutela cautelar indique, no seu requerimento cautelar, a ação de que o processo depende, ou irá depender, devendo indicar-se o pedido que nela foi, ou será, formulado [neste sentido, veja-se Almeida, M. A., & Cadilha, C. A. (2017). Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Coimbra: Almedina, pág. 930].

Em harmonia com o pressuposto da instrumentalidade, as providências cautelares requeridas devem ser provisórias.

A provisoriedade de uma providência cautelar significa que o Tribunal não pode adotar como providência cautelar uma regulação que dê resposta à questão de fundo sobre a qual versa o litígio, inutilizando, assim, o processo em que é, ou venha a ser, objeto de decisão [neste sentido, veja-se Almeida, M. A., & Cadilha, C. A. (2017). Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Coimbra: Almedina, pág. 914].

A tutela oferecida pelo meio cautelar não pode, assim, esgotar, em si mesma, a tutela oferecida pela ação principal de que aquele necessariamente depende, de modo que o decretamento de uma providência, mesmo que de teor antecipatório, nunca poderá criar uma regulação ou um estado de coisas de tal modo estáveis que a decisão a proferir em sede de processo principal não tenha qualquer repercussão sobre elas.

Ora, analisado o pedido formulado pela Requerente nos autos é manifesto que o mesmo visa dar uma resposta definitiva ao litígio, pelo que não cumpre com os pressupostos de admissibilidade da tutela cautelar.

Com efeito, a Requerente que o Tribunal, desde logo, condene a Entidade Requerida a (i) rececionar, iniciar e decidir, o pedido de autorização de residência, ou, (ii) alternativamente, a designar data e local para recebimento do respetivo requerimento e documentos. Caso o Tribunal viesse a condenar nesse sentido, em sede cautelar, a Requerida, estaria, desde logo, a dar guarida à pretensão da Requerente, ficando a ação principal desprovida de qualquer utilidade. Este não é o propósito da tutela cautelar.

A tutela cautelar visa assegurar o efeito útil de um pedido a formular na ação principal. Ora, sendo a pretensão da Autora - segundo a análise do pedido e da causa de pedir - que a Requerida decida o seu pedido de autorização residência, ou em alternativa que efetue agendamento para que mesmo possa ser tramitado, tal pedido não cumpre com o critério da provisoriedade.

(…)”.

A Recorrente não se conforma com o decidido, argumentando que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao indeferir a providência cautelar com base na falta de instrumentalidade; qualificou erradamente o objecto da ação principal como visando apenas a decisão do pedido, quando esta configura uma acção de impugnação de normas (ilegalidade do art. 51.º do Dec. Regulamentar nº 84/2007 face ao CPA); confundiu os objectos processuais, já que a acção principal visa a declaração de ilegalidade de uma norma (erga omnes), enquanto a cautelar visa a regulação provisória da situação da Requerente, não existindo identidade que determine o esgotamento da causa; impunha-se ao Tribunal, por dever de gestão processual, interpretar o pedido de “decisão” como um pedido de “admissão e tramitação provisória”, medida conservatória que não esgota o mérito e é reversível; a concessão da tutela cautelar (receção/tramitação provisória do pedido) não esgota o objeto da ação principal (invalidade da norma regulamentar), mantendo-se a utilidade da decisão final.

Adiante-se que o decidido é para manter.

Preceitua o CPTA, no artigo 112º, nº 1, que “Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias

ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.” E, no artigo 113.º, n.º 1., que «O processo cautelar depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respetivo».

Remete-nos esta norma para dois dos principais traços característicos da tutela cautelar: a instrumentalidade e a provisoriedade. São - juntamente com a sumariedade - requisitos gerais do processo cautelar e, concludentemente, das providências que nele vierem a ser decretadas.

E assim é porquanto a razão de ser da tutela cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efectiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a adopção de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal.

A tutela cautelar, seja ela conservatória ou antecipatória, visa (apenas) assegurar o efeito útil da decisão que vier a ser proferida no âmbito da acção principal.

Donde, em sede cautelar, não podem ser apreciados pedidos conducentes à resolução definitiva de um litígio, matéria que se encontra cometida ao processo principal, do qual a tutela cautelar é indissociável.

Com efeito, as providências cautelares destinam-se “tão só a prevenir prejuízos decorrentes da demora no processamento da acção principal, não podem ter o mesmo objeto que a providência definitiva, sendo vedado alcançar por via de um procedimento, em termos definitivos, um efeito constitutivo, modificativo ou extintivo precisamente dependente da sentença a proferir na acção principal” (cf. Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, Volume III, 2.a edição, Almedina, p. 131).

Daí que “a instrumentalidade, associada à consequente provisoriedade, implica também a reversibilidade do conteúdo da providência, isto é, a proibição de, no processo cautelar (...) se obter um efeito que corresponda ao provimento antecipado do pedido de mérito em termos irreversíveis», ou seja, «(…) que não possam ser anulados ou revertidos pelo juiz na decisão da causa principal” (cf. Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa, 17.ª edição, Almedina, p. 333, inclusive nota 872).

Em anotação ao artigo 364.º do CPC, António Santos Abrantes Geraldes / Paulo Pimenta / Luís Filipe Pires de Sousa (Código de Processo Civil Anotado, vol. I, Coimbra, Almedina, 2018, págs. 422-423) afirmam que: “(…) é matricial ao procedimento cautelar a relação de dependência e de instrumentalidade relativamente a alguma ação ou execução que vise o reconhecimento ou a satisfação do direito em causa. Não bastará

que o procedimento e a ação se baseiem no mesmo direito substantivo abstratamente considerado; a relação de instrumentalidade impõe que o procedimento vise a tutela antecipada ou a conservação do concreto direito cuja efetividade se pretende por via da ação principal. Por isso, o objeto da providência há de ponderar não apenas o direito em causa, mas especialmente a pretensão envolvida na causa principal. Embora não se exija uma perfeita identidade, a providência deve apresentar-se com uma função instrumental relativamente à medida definitiva.”

No caso que nos ocupa, a Requerente peticionou a intimação da Entidade Requerida a receber, iniciar e decidir o pedido de autorização de residência, por si apresentado, por via postal registada; ou, em alternativa, a designar data e local para a entrega presencial do requerimento e respectiva documentação.

Alegando, para tanto e em síntese, que a Requerida se recusa a iniciar o procedimento para análise do seu pedido de autorização, por entender que o mesmo deve ser obrigatoriamente submetido através da plataforma eletrónica prevista no artigo 51.º do Decreto - regulamentar n.º 84/2007, interpretação esta que a Requerente reputa de ilegal, por violar o disposto no artigo 104º do CPA e o princípio da hierarquia das normas.

No requerimento inicial, é indicada como acção principal a intentar uma acção de impugnação de norma administrativa, a interpor nos termos dos artigos 72.º e 73.º, nº 1, al. a) do CPTA, visando a declaração de ilegalidade do artigo 51.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05.11, por violação do disposto no artigo 104.º do CPA, bem como do princípio da hierarquia das normas.

Assim, para acautelar uma acção de impugnação de norma a intentar (na qual será formulado um pedido de declaração com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, por quem seja imediatamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de acto concreto de aplicação), e prevendo o CPTA a suspensão da eficácia de uma norma (cfr. art. 112º, nº2, al. a), parte final), a Requerente solicitou a intimação para adopção de uma conduta por parte da Administração (cfr. artigo 112º, nº 2, al. i)).

Ora, a suspensão de eficácia de normas é, por excelência, a providência cautelar ao serviço de processos principais em que seja pedida a declaração de ilegalidade dessas normas, sendo a intimação para a adopção de uma conduta por parte da Administração a providência cautelar por excelência nos casos das acções de condenação a que se referem as alíneas h) (“Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos pela Administração Pública ou por particulares”) ;e j) (“Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que

diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto”) do artigo 37º do CPTA.

As providências requeridas (em alternativa) não configuram - qualquer uma delas, mas de forma mais impressiva a primeira - um meio para acautelar algum efeito jurídico pretendido com a acção principal, antes consistindo num fim em si mesmas, o que impõe se conclua que o presente procedimento cautelar não é provisório nem instrumental relativamente à acção que constituirá o processo principal.

A providência requerida no presente procedimento tem como finalidade a obtenção de resultado diverso daquele a que respeita a pretensão a deduzir na acção principal, visando a regulação (em si mesma, definitiva) de um direito cuja regulação definitiva não será peticionada no processo principal e não constituindo a antecipação provisória de qualquer efeito jurídico decorrente do pedido a formular.

Há, pois, um desajuste entre a acção principal a intentar e a providência cautelar requerida para assegurar a sua utilidade.

Em rigor, a presente acção mais não é do que uma acção principal, autónoma e bastante, de tal forma que, a conhecer-se da mesma, na sua procedência, não se vislumbra qualquer interesse/utilidade para a Autora na instauração da anunciada acção de impugnação de norma.

Na inadmissibilidade da tutela cautelar requerida, resta prejudicada a questão de saber se se mostram preenchidos os requisitos de concessão, previstos no artigo 120º do CPTA, mormente o periculum in mora.

Em conformidade, improcede totalmente a apelação.

V- DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida.

Custas a cargo da Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie.

Registe e notifique.

Porto, 19 de Junho de 2026

Ana Paula Martins

Luís Migueis Garcia

Alexandra Alendouro