Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1- A... interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Excelentíssimo Senhor Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, de 10-10-2003, que indeferiu o recurso hierárquico que interpusera do despacho da Senhora Subdirectora-Geral daquele Tribunal, praticado com base em delegação de poderes do Senhor Director-Geral do mesmo.
A Autoridade Recorrida suscitou, além do mais, a questão prévia da irrecorribilidade do acto recorrido, mas, por acórdão de 6-10-2004, foi decidido que o acto impugnado é contenciosamente recorrível.
O Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:
1. O recorrente foi colocado no 4.º escalão da categoria de auditor da carreira com a mesma designação com efeitos reportados a 1 de Fevereiro de 2000.
2. Por conseguinte, a 1 de Fevereiro de 2003 conquistou o direito a progredir para o 5.º escalão sem que necessário se torne averiguar da existência ou não de classificações de serviço ou mesmo das notas atribuídas.
3. A Autoridade recorrida defende que a mudança de escalão está condicionada à avaliação de desempenho» e que a situação do recorrente deverá ser vista à luz da nova redacção dada ao n.º 2 do supra citado artigo 18.º pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, de 21 de Junho.
4. De acordo com a nova redacção, a mudança de escalão passaria a estar condicionada pela avaliação de desempenho, nos termos a definir em regulamento a aprovar pelo Presidente do Tribunal de Contas, observados os princípios gerais fixados na lei.
5. O regulamento em causa veio a ser aprovado pelo Despacho n.º 7/02/GP, publicado no DR, II série, n.º 25, de 25 de Janeiro.
6. E nele pode ler-se que na progressão para o último escalão, o último ano relevante deve ser classificado de Muito Bom – artigo 3.º, n.º 4 do regulamento.
7. Ora, o recorrente, classificado em 2000 e 2001 com Muito Bom não tem culpa que o processo de avaliação de 2002 não tenha conhecido, ainda, o seu fim em virtude dos atrasos imputáveis aos serviços.
8. Se se atentar na previsão da parte final do já referenciado artigo 18.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 440/99, com a redacção que resultou do Decreto-Lei n.º 184/2001, deverão respeitar-se os princípios gerais em matéria de avaliação.
9. Desse modo, a falta de classificação de serviço no momento em que se deve ultimar a mudança de escalão há-de suprir-se de acordo com as regras do Decreto-Regulamentar n.º 44-B/83.
10. O que não sucedeu.
11. A decisão recorrida denegou um direito elementar de natureza profissional.
12. Nessa medida, enferma de vício de violação de lei por ofensa dum princípio geral de avaliação, constante do artigo 22.º do Decreto Regulamentar n.º 44-8/83.
13. Por outro lado, a decisão recorrida na medida em que adere às razões e fundamentos do n.º 5 do relatório que a integra importa os males de que o relatório enferma.
14. O despacho recorrido afectou um direito legalmente protegido do recorrente nessa medida em que lhe negou a progressão no momento em que ela se devia ter processado.
15. O iter cognitivo que a decisão deu a conhecer não passa de um conjunto de raciocínios destruturados e sem nexo.
16. Dizer-se que «de acordo com o disposto no diploma legal que regula a situação em apreço» sem a identificar é pura preguiça ou desconhecimento das fontes legais aplicáveis em concreto.
17. Na verdade, o Decreto-Lei n.º 440/99 constitui diploma de desenvolvimento da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
18. Nele se consagra o princípio da equiparação dos estatutos remuneratórios dos auditores e consultores ao dos juízes de direito.
19. Assim, a progressão de uns e outros faz-se de modo automático e sem qualquer dependência do processo ou nota atribuído em sede de avaliação de desempenho.
20. O estatuto remuneratório dos juízes de direito foi recebido tal como funciona para aqueles e essa circunstância não pode ser objecto de alteração.
21. A lei n.º 98/97, face à previsão da norma do n.º 2, al. e) do artigo 30.º, não permite derrogações ao regime instituído.
22. A inovação promovida pela nova redacção dada ao n.º 2 do artigo 18.º pelo Decreto-Lei n.º 184/2001 é ilegal por violação do citado artigo da Lei n.º 98/97.
23. Portanto, é irrelevante se o recorrente reclamou ou não da nota que lhe deram para considerar que a progressão tem de se fazer sem esperar pelo final do procedimento de avaliação.
24. Mais, ainda que fosse necessário que a nota estivesse atribuída, por não estar ainda, tem o Tribunal de Contas que suprir a sua falta nos termos do citado artigo 22.º em virtude do regime jurídico do Decreto Regulamentar n.º 44-8/83 ser supletivamente aplicável ao processo de avaliação de desempenho dos auditores.
25. O despacho recorrido afectou um direito legalmente protegido do recorrente nessa medida em que lhe negou a progressão no momento em que ela se devia ter processado.
26. O iter cognitivo que a decisão deu a conhecer não passa de um conjunto de raciocínios não estruturados e sem nexo.
27. Dizer-se que «de acordo com o disposto no diploma legal que regula a situação em apreço» sem a identificar é pura preguiça ou desconhecimento das fontes legais aplicáveis em concreto.
28. Afirmar-se que «a mudança de escalão está condicionada à avaliação de desempenho» é uma conclusão.
29. Logo, o despacho impugnado enferma de vício de forma por omissão do dever legal de fundamentação do artigo 124.º, n.º 1 do CPA.
30. Ainda assim, e para o caso de o Tribunal vir a decidir aplicar o regime do Decreto-Lei n.º 184/2001, suscita-se a questão da aplicação de norma inconstitucional por desconforme com a Lei Fundamental por violação do princípio da tutela da confiança, que se extrai do artigo 2º da CRP.
31. O recorrente optou pela sua integração na carreira de auditor à luz de um quadro remuneratório assente no pressuposto de que a progressão seria automática.
32. O sacrifício dessa legítima confiança não é motivado por qualquer valor que mereça protecção legal.
33. O controlo da progressão por via da avaliação de desempenho deveria ter sido consagrado ab initio.
34. A sua institucionalização superveniente atenta contra a confiança que o recorrente depositou na perspectiva de progressão automática, determinante que foi essa confiança para a opção de transição para a carreira de auditor, em resultado da qual o recorrente abdicou da mobilidade profissional que a carreira técnica superior faculta, ficando adstrito a um corpo especial apenas existente num único organismo público.
Termos em que o acto impugnado deverá ser anulado por estar ferido de vício de forma e violação de lei e ser desconforme com o artigo 2.º da CRP.
A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
1ª A mudança de escalão do recorrente está condicionada à avaliação de desempenho, cujo procedimento vem estabelecido no Despacho n.º 7/02-GP, de 22/1/2002, publicado no D.R., 2 série, n.º 25, de 30/11/2002, nos termos do artigo 18°, n.º 2, 2 parte, do D.L. n.º 440/99, de 2/11, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 184/2001, de 21/6.
2.ª Inexistindo qualquer contradição entre o conteúdo material da 2ª parte do n.º 2 do artigo 18° do D.L. n.º 440/99, com a aludida redacção, e o disposto na al. e) do n.º 2 do artigo 30° da Lei 98/99, uma vez que são distintos o estatuto remuneratório dos auditores e consultores, este equiparado ao estatuto remuneratório dos juízes de direito, e as condições de progressão, estas expressas na exigência de avaliação de desempenho para a mudança nos escalões das referidas categorias de auditor e consultor.
3ª Não é legalmente possível a progressão automática do recorrente do escalão 4° para o 5° escalão da sua categoria (auditor), carecendo a mesma da verificação prévia do seu mérito profissional, através da avaliação de desempenho.
4ª O acto impugnado não enferma de vício de forma por falta de fundamentação, cujo itinerário cognitivo vem estabelecido concretamente, de facto e de direito, no n.º 5 do Doc. 1 anexo à p.i. e é imediata e facilmente apreensível por qualquer destinatário na posição do alegante.
5ª O artigo 18°, n.º 2, 2 parte, do DL. n.º 440/99, na redacção que lhe conferiu o D.L. n.º 184/2001, não ofende o princípio da confiança, mostrando-se em perfeita conformidade com o disposto no artigo 2.º da C.R.P., porquanto o recorrente só podia formar e conformar a sua vontade de integração na carreira e categoria de auditor, considerando a sua equiparação ao estatuto remuneratório dos juízes de direito, apenas nesta vertente, nunca no que a excede, nomeadamente no que respeita a exigência de avaliação de desempenho, inexistindo nesta parte equiparação ao estatuto dos juízes de direito.
6ª A necessidade de avaliação de desempenho para a progressão escalonar na categoria de auditor encontra-se prevista no artigo 29° do DL nº 184/89, de 2/6, e no artigo 1°, n.º 3 do DL n.º 353-A/86, de 16/10, conjugadamente com o disposto no artigo 46° do DL n.º 440/99, determinando estes normativos a não consideração do tempo de serviço prestado com classificação insuficiente para efeitos de progressão.
7ª Deste modo, a solução aplicada ao caso do alegante, titular da categoria de auditor, não é excepcional em face do regime legal de bases da função pública.
8ª Porém, ainda que se admitisse que a Lei 98/97 tivesse natureza legal de bases, o que não se concede, ainda assim não assumiria valor paramétrico, já que, como se referiu na conclusão 2ª, as normas aqui identificadas respeitam a matérias diversas, umas à necessidade de avaliação de desempenho, outras ao estatuto remuneratório, não podendo confundir-se.
Termos em que deve ser negado provimento ao recurso, porquanto o acto recorrido não enferma de qualquer vício, mostrando-se em perfeita conformidade constitucional e legal.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer acompanhando a posição assumida pela Autoridade Recorrida.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
I- O Recorrente é auditor do quadro da Direcção-Geral do Tribunal de Contas;
II- Por despacho da Senhora Subdirectora-Geral do Tribunal de Contas, de 24-11-2000, o Recorrente foi colocado no escalão 4 da categoria de auditor, com efeitos desde 1-2-2000;
III- Em 3-7-2003, o Recorrente requereu ao Senhor Director-Geral do Tribunal de Contas «a sua colocação no escalão 5, índice 200, da carreira de auditor, com efeitos a 1 de Fevereiro de 2003», defendendo, além do mais, que o Decreto-Lei n.º 184/2001, de 21 de Junho, é «ilegal por desrespeito do art. 30.º, 2 e) da Lei n.º 98/77, de 26 de Agosto» e inconstitucional por violação dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica (requerimento que consta do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido);
IV- Em 10-7-2003, o requerimento referido foi indeferido por despacho da Senhora Subdirectora-Geral do Tribunal de Contas, invocando delegação de poderes do Senhor Director-Geral do Tribunal de Contas, que consta do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais, o seguinte:
«De acordo com o disposto no diploma legal que regula a situação em apreço, ao qual a administração deve estrita obediência, a mudança de escalão está condicionada à avaliação de desempenho.
A notação pertinente está em fase de reclamação, ainda não decidida, pelo que qualquer decisão sobre o requerido não pode ser tomada sem se conhecer a classificação atribuída.
Aguarde, pois, tal decisão.
V- Em 14-8-2003, o Recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho para o Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal de Contas, nos termos que constam do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido;
VI- O Senhor Instrutor do processo de recurso hierárquico referido, em parecer de 9-10-2003, cuja cópia consta de fls. 17 a 20 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido, propôs que fosse negado provimento ao recurso hierárquico, afirmando, além do mais o seguinte:
5. Na verdade, conforme sublinha a autora do acto, o despacho recorrido não definiu definitivamente a situação jurídica do Recorrente relativamente à sua progressão para o escalão 5 da carreira em que se encontra inserido, e muito menos negativamente; também não há omissão legal do dever de fundamentação: o modo como foi dada a conhecer a decisão proporciona um adequado e suficiente iter cognoscitivo da formação e do sentido do acto recorrido ao seu destinatário, pelo que se mostram cumpridos todos os requisitos fixados no artigo 125º do CPA; Igualmente inexiste ofensa do princípio geral de avaliação constante do artigo 22º do Decreto Regulamentar nº 44-B/83, porquanto no contexto de aplicação do Decreto-Lei nº 184/2001, a cuja obediência a Administração está obrigada, há que ter em conta a avaliação do desempenho nos termos do Regulamento aprovado em sua execução, ou o suprimento da sua falta nos termos previstos no mesmo Regulamento (sublinha-se que neste contexto, o Senhor Director-Geral supriu a falta de avaliação do Recorrente relativa aos anos de 2000 e 2001, não o tendo feito relativamente a 2002, por se tratar de um período para o qual funciona o regime de avaliação ordinária), não sendo possível a aplicação directa do Decreto Regulamentar nº 44-B/83; por outro lado, não é possível o suprimento de uma notação que existe, a qual até foi impugnada pelo Recorrente, e que aguarda a decisão final; quanto à alegada ilegalidade e inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 184/2001, importa referir que a Administração não pode furtar-se à aplicação das leis por motivo da sua ilegalidade ou inconstitucionalidade – ela está imediatamente subordinada à lei, deve-lhe estrita obediência.
Por outro lado, sublinha-se que, do nosso ponto de vista, o Decreto-Lei nº 184/2001, não padece dos vícios de ilegalidade ou inconstitucionalidade por violação do princípio da tutela de confiança, alegados pelo Recorrente, porquanto:
a) O disposto na al. e) do nº 2 do art. 30º da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, apenas consagra a equiparação do estatuto remuneratório das carreiras de auditor e de consultor com o dos juízes de direito, não se incluindo, naturalmente, nessa equiparação o regime das respectivas carreiras, nomeadamente quanto a regras de progressão.
b) Ora, uma equiparação em todas as vertentes, abrangendo as próprias regras de acesso na carreira, iria para além do disposto na Lei nº 98/97, e corresponderia ao tratamento igual daquilo que é substancialmente desigual, já que as funções exercidas e as condições do seu exercício são de natureza essencialmente diferentes, sendo também diferenciado o estatuto das carreiras em causa.
c) O auditor e o consultor, como funcionários dos Serviços de Apoio, preparam as decisões do Tribunal, como se retira dos respectivos conteúdos funcionais (cfr. Anexo II à Portaria nº 1100/99, de 21/12).
d) Aos juízes de direito – membros de órgãos de soberania – compete-lhes decidir (cfr. arts 3º e 7º do EM Judiciário).
Daqui resulta, portanto, a necessidade de regimes de progressão diferenciados.
Isto mesmo se confirma pela aplicação subsidiária às carreiras de auditor e de consultor do Estatuto Geral da Função Pública e não do Estatuto dos Magistrados Judiciais (cfr. Artigo 46.º do Decreto-Lei nº 440/99).
Esta aplicação subsidiária vai justamente ao encontro da interpretação apresentada, pelo que não poderá considerar-se ilegal ou inconstitucional o Decreto-Lei nº 184/2001.
Não há, sublinha-se, qualquer violação do princípio da confiança dos cidadãos, enquanto corolário da consagração do Estado de direito.
6. Em conclusão, o acto recorrido não padece de nenhum dos vícios alegados pelo Recorrente, termos em que se propõe seja negado provimento ao recurso hierárquico apresentado.
VII- Em 10-10-2003, o Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal de Contas proferiu o seguinte despacho:
«Nego provimento ao recurso hierárquico em apreço, pelas razões e fundamentos constantes do n.º 5 do presente relatório que perfilho na íntegra.
Notifique-se.
10/10/03
VIII- Em 11-12-2003, o Recorrente interpôs o presente recurso contencioso.
3- O Recorrente era assessor principal do quadro da Direcção-Geral do Tribunal de Contas é auditor do quadro da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, e transitou para a carreira de auditor, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro.
Por despacho da Senhora Subdirectora-Geral do Tribunal de Contas, de 24-11-2000, o Recorrente foi colocado no escalão 4 da categoria de auditor, com efeitos desde 1-2-2000.
O Recorrente entende que deve ser colocado no escalão 5, índice 200, da referida carreira de auditor, com efeitos a 1 de Fevereiro de 2003.
A Autoridade Recorrida entende que essa colocação está dependente de prévia avaliação de desempenho.
A questão que é objecto imediato do presente recurso contencioso é a de saber se a progressão do Recorrente ao referido escalão 5, a partir de 1-2-2003, depende ou não de avaliação prévia do seu desempenho.
A solução desta questão, porém, está conexionada com a apreciação da questão da validade das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, de 21 de Junho no Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro.
4- O Decreto-Lei n.º 440/99 aprovou o estatuto dos serviços de apoio do Tribunal de Contas.
Na sua redacção inicial, este diploma estabelecia o seguinte, relativamente à categoria de auditor e respectiva progressão:
Artigo 14.º
Carreira de auditor
1- A carreira de auditor integra o corpo especial de fiscalização e controlo e desenvolve-se horizontalmente, por escalões, de acordo com a escala de progressão dos juízes de direito
2- O auditor é recrutado de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada que contém, pelo menos, nove anos de serviço:
a) Numa carreira de inspecção ou auditoria da administração pública central, regional ou local para cujo ingresso seja exigido o grau de licenciatura, com classificação de Muito bom;
b) Na carreira de técnico verificador superior do corpo especial previsto neste diploma, com classificação de Muito bom;
c) Em carreira inserida no grupo do pessoal técnico superior dos quadros dos serviços e organismos da administração pública central, regional e local, com classificação de Muito bom;
d) Como auditor, gestor ou técnico superior de empresas do sector público ou de auditoria.
3- O auditor é, para efeitos de recrutamento para cargos dirigentes, equiparado a assessor.
Artigo 18.º
Progressão nas carreiras integradas no corpo especial
1- A progressão nas categorias das carreiras integradas no corpo especial de fiscalização e controlo faz-se por mudança de escalão.
2- A mudança de escalão é automática e oficiosa e depende da permanência de três anos no escalão imediatamente anterior, com classificação não inferior a Bom, salvo quanto às carreiras de auditor e de consultor, em que a progressão se efectua nos termos previstos na lei para os juízes de direito.
3- A atribuição de classificação de serviço inferior a Bom determina a não consideração do tempo de serviço prestado com essa classificação para efeitos de progressão.
O artigo único do Decreto-Lei n.º 184/2001 veio alterar o Decreto-Lei n.º 440/99.
No seu Preâmbulo, refere-se o seguinte:
A equiparação do estatuto remuneratório das carreiras de auditor e de consultor do Tribunal de Contas ao dos juízes de direito de 1.ª instância previsto no artigo 22.º da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 2/90, de 20 de Janeiro, mostra-se desadequada ao desenvolvimento daquelas carreiras de consultor e auditor nos respectivos escalões.
Na verdade, os juízes de direito progridem nesses escalões – 3, 7, 11, 15 e 18 anos de serviço – sem que a respectiva classificação de serviço seja ponderada para esse efeito, nos termos dos artigos 33.º a 37.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais.
Ora, para o bom funcionamento dos serviços de apoio do Tribunal de Contas, a progressão nas carreiras de auditor e de consultor deverá ser estimulada através de adequado regime de avaliação do respectivo desempenho, tal como já vem sucedendo relativamente a outros serviços com funções análogas nos termos do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 249/98, de 11 de Agosto, e do despacho n.º 15477/99, de 11 de Agosto, do Ministro das Finanças.
Verifica-se, assim, a necessidade do preenchimento de uma lacuna do estatuto remuneratório das carreiras de auditor e de consultor do Tribunal de Contas, consagrado no artigo 30.º, n.º 2, alínea e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e desenvolvido nos artigos 14.º, n.º 1, 15.º, n.º 1, e 18.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, que não prevê nenhuma forma de avaliação do desempenho de funções pelos funcionários destas carreiras, pondo-se assim termo a uma situação discriminatória e injustificada relativa à progressão na carreira dos funcionários.
Assim, este Decreto-Lei n.º 184/2001 deu a seguinte redacção ao n.º 1 do art. 14.º:
1- A carreira de auditor integra o corpo especial de fiscalização e controlo e desenvolve-se horizontalmente, por escalões, de acordo com a escala de progressão dos juízes de direito e em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 18.º.
O mesmo Decreto-Lei n.º 184/2001, alterou o n.º 2 do art. 18.º, dando-lhe a seguinte redacção:
2- A mudança de escalão é automática e oficiosa e depende da permanência de três anos no escalão imediatamente anterior, com classificação não inferior a Bom, salvo quanto às carreiras de auditor e de consultor, em que a progressão está condicionada a avaliação do desempenho, nos termos a definir em regulamento a aprovar pelo Presidente do Tribunal de Contas, sob proposta do dirigente máximo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, observados os princípios gerais fixados na lei.
O ponto que importa realçar, para apreciar o presente recurso é o de que à face da redacção inicial do Decreto-Lei n.º 440/99 se estabelecia que a progressão na carreira de auditor se efectuava «nos termos previstos na lei para os juízes de direito» e, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, essa progressão passou a estar «condicionada a avaliação do desempenho».
Pelo Despacho n.º 2424/2002 (2.ª série), publicado no Diário da República, II Série, de 30-1-2002, o Senhor Presidente do Tribunal de Contas aprovou o Regulamento de Avaliação do Desempenho dos auditores e consultores do corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas (sede e secções regionais).
5- O Recorrente defende que este Decreto-Lei n.º 184/2001 é um diploma de desenvolvimento da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e que contraria o princípio da equiparação dos estatutos remuneratórios de auditores e consultores ao dos juízes de direito.
Como suporte jurídico para aprovação do Decreto-Lei n.º 184/2001, o Governo refere-se no Preâmbulo deste diploma o seguinte:
No desenvolvimento dos princípios e regras estabelecidos nos n.ºs 2, 3 e 4 do artigo 30.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
Esta alínea c) do n.º 1 do art. 198.º da C.R.P. estabelece que compete ao Governo, no exercício de funções legislativas,
c) Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam.
O art. 112.º, n.º 2, da C.R.P. estabelece que
2. As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.
Assim, tendo o Governo invocado, como suporte para aprovação do Decreto-Lei n.º 184/2001, a competência legislativa que lhe é atribuída pela alínea c) do n.º 1 do art. 198.º, a validade da sua intervenção legislativa depende da constatação da sua subordinação à Lei n.º 98/97, cujos princípios e regras o Governo pretendeu desenvolver, não relevando para apreciar a validade da actuação do Governo, o eventual enquadramento da matéria no âmbito da competência legislativa concorrencial do Governo e da Assembleia da República, pois esta competência não foi, no caso, exercida.
O art. 30.º da Lei n.º 98/97, que contém a indicação dos «princípios orientadores» dos serviços de apoio do Tribunal de Contas, estabelece na alínea e) do seu n.º 2 o seguinte:
e) O estatuto remuneratório das carreiras de auditor e de consultor será equiparado ao dos juízes de direito;
Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/2004, de 14-4-2004, há aqui uma equiparação do estatuto remuneratório entre as carreiras de auditor e de juiz de direito, o que implica que sejam os mesmos os escalões de vencimento, mas não se impõe que sejam os mesmos os requisitos de progressão nos respectivos escalões.
Por outro lado, no art. 29.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, que estabeleceu os princípios gerais de salários e gestão de pessoal da função pública, estabelece que o princípio de que a contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão pode ser suspensa por deficiente desempenho e o Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, que regulamentou aquele primeiro diploma, estabelece no n.º 3 do seu art. 19.º que «a atribuição de classificação de serviço de Não satisfatório ou equivalente determina a não consideração do tempo de serviço prestado com essa classificação para efeitos de progressão».
O próprio Decreto-Lei n.º 440/99, já na sua redacção inicial, estabelecia um regime semelhante.
Na verdade, embora no n.º 2 do art. 18.º (inicial) se estabelecesse que «quanto às carreiras de auditor e de consultor, (em que) a progressão se efectua nos termos previstos na lei para os juízes de direito», no seu n.º 3 estabelece-se que «a atribuição de classificação de serviço inferior a Bom determina a não consideração do tempo de serviço prestado com essa classificação para efeitos de progressão». Pese embora a opinião manifestada no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 184/2001 sobre o regime da progressão dos auditores na vigência da redacção inicial do Decreto-Lei n.º 440/99, o certo é que, não restringindo este n.º 3 o seu campo de aplicação a quaisquer carreiras, é de concluir que o condicionamento da progressão pela qualidade do desempenho se aplica a todas, inclusivamente a de auditor, embora o condicionamento se limitasse ao que se estabelecia no n.º 3 do art. 18.º, de a atribuição de classificação de serviço inferior a Bom determinar a não consideração do tempo de serviço prestado com essa classificação para efeitos de progressão.
Isto é, o Decreto-Lei n.º 184/2001, ao estabelecer, na alteração que introduziu no n.º 2 do art. 18.º do Decreto-Lei n.º 440/99, que a progressão na carreira de auditor está condicionada a avaliação do desempenho, nos termos a definir em regulamento a aprovar pelo Presidente do Tribunal de Contas, não é inovador quanto ao próprio facto de a progressão estar condicionada pela qualidade do desempenho, mas apenas quanto aos termos em que concretiza esse condicionamento.
Por outro lado, a interpretação de que a progressão na carreira de auditor depende de uma prestação de serviço não deficiente, é a que melhor se compagina com a globalidade do regime que regula aquela carreira.
Na verdade, desde logo a Lei n.º 98/97, refere a carreira de auditor como sendo «altamente qualificada» e que os auditores executam «funções de controlo de alto nível» [art. 30.º, n.º 2, alíneas a) e b)] o que, se não implicar mesmo que a manutenção no exercício das funções dependa da qualidade da prestação, pelo menos imporá que, em coerência, a progressão na carreira se faça apenas quando há uma prestação de serviço de qualidade. Com efeito, numa perspectiva que tenha em mente a unidade do sistema jurídico e a coerência valorativa que ela reclama, é de concluir que o legislador, na Lei n.º 98/87, ao criar a carreira de auditor, ao classificá-la como altamente qualificada e ao equiparar o respectivo estatuto remuneratório ao dos juízes de direito, não pretendeu admitir que a progressão na carreira fosse completamente alheia em relação à qualidade do desempenho.
Na mesma linha, demonstrando que assegurar a alta qualidade do desempenho dos funcionários foi uma preocupação legislativa de primacial importância ao estabelecer o regime da respectiva carreira, o art. 14.º do Decreto-Lei n.º 440/99, que estabelece os requisitos de recrutamento para a carreira de auditor, restringe-a, no que concerne a funcionários de serviços públicos, aos que tenham a classificação de serviço de Muito bom.
Assim, estaria ao arrepio desta evidente preocupação legislativa de que a prestação de serviço na carreira de auditor seja altamente qualificada, a hipotética admissibilidade de progressão nos escalões relativamente a auditores que tivessem uma prestação funcional sem a qualidade necessária, pelo menos quando qualificável como má ou medíocre.
Aliás, o n.º 1 do art. 14.º, na redacção inicial, ao estabelecer que a carreira de auditor se desenvolve horizontalmente, por escalões, «de acordo com a escala de progressão dos juízes de direito» aponta no sentido de a remissão para a equiparação das carreiras se limitar à estrutura remuneratória, aos escalões de progressão, e não aos requisitos para esta se verificar.
Por isso, independentemente da visão subjectiva de quem elaborou o Decreto-Lei n.º 184/2001 sobre a interpretação a fazer do regime inicial previsto no Decreto-Lei n.º 440/99, é de concluir que aquele diploma não introduziu uma verdadeira inovação no que concerne ao condicionamento da progressão na carreira de auditor pela qualidade de desempenho, limitando-se a abrir a porta à viabilidade de ser regulamentado tal regime de progressão em termos distintos dos que resultavam do n.º 3 do art. 18.º.
A esta luz, o Decreto-Lei n.º 184/2001 não está em dissonância com a Lei n.º 97/97, antes se harmoniza perfeitamente com os «princípios orientadores» enunciados no seu art. 30.º, n.º 2, alíneas a) e b), pelo que aquele diploma não enferma do vício invocado pelo Recorrente.
6- O Recorrente suscita a questão de o Decreto-Lei n.º 184/2001 ser materialmente inconstitucional por violação do princípio da confiança, que se extrai do princípio do Estado de Direito democrático, proclamado no art. 2.º da C.R.P
A imputação da violação de tal princípio tem como pressuposto a introdução pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, de um condicionamento da progressão nos escalões que o Recorrente entende não estar prevista no regime anterior, em que, na sua perspectiva, a progressão era automática, independentemente da qualidade do desempenho.
Porém, como se referiu, o regime anterior já condicionava a progressão nos escalões da carreira de auditor em função da qualidade do desempenho, pois o n.º 3 do art. 18.º do Decreto-Lei n.º 440/99, que mantém a redacção inicial, já afastava, para efeitos de progressão, a contagem do tempo de serviço durante o período a que fosse atribuída classificação inferior a Bom.
Por isso, não se pode atribuir carácter inovador, neste ponto, ao regime introduzido pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, pelo que não se pode considerar demonstrada uma violação do princípio da confiança.
7- O Recorrente defende também que, não estando efectuada a avaliação do seu desempenho no momento em que atingiu o tempo de serviço necessário para passagem ao escalão seguinte da carreira de auditor, deveria ser suprida a sua falta através da aplicação do art. 22.º do Decreto Regulamentar n.º 44-B/83, de 1 de Junho.
Este art. 22.º estabelece o seguinte:
ARTIGO 22.º
Admissão a concurso nos casos de avaliação curricular
1- Os interessados a que se refere o artigo 20.º terão direito a apresentar a sua candidatura a concursos de promoção, nos termos previstos no respectivo regulamento, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2- Nos casos do n.º 2 do artigo 20.º, a inclusão nas listas de candidatos admitidos dependerá de deliberação favorável do júri, com base na apreciação do currículo profissional do interessado e na medida em que tiver sido entendido que o mesmo justifica a redução do tempo de permanência na categoria inferior.
3- A apreciação do currículo referida no número anterior só é relevante para fins de admissão a concurso e não prejudica, em caso de deliberação favorável, nova apreciação curricular para efeitos de ordenamento de candidatos.
Como se vê, esta norma reporta-se a admissão a concursos, pelo que o seu campo de aplicação não se estende à progressão nos escalões, numa carreira horizontal, em que a progressão é feita sem concurso.
Por isso, não pode com base em tal norma decidir-se que o Recorrente deveria progredir ao escalão seguinte da carreira de auditor, independentemente de avaliação de desempenho.
7- O Recorrente imputa ao acto recorrido vício de deficiência de fundamentação.
O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º, nº 3, da C.R.P. e concretizado nos arts. 124.º e 125.º do C.P.A. estabelecem o seguinte:
ARTIGO 124.º
Dever de fundamentação
1- Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2- Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.
ARTIGO 125.º
Requisitos da fundamentação
1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3- Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.
Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
- de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;
- de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;
- de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;
- de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;
- de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;
- de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;
- de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477
- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;
- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;
- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;
- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;
- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;
- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;
- de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;
- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. )
O Recorrente imputa vício de deficiência de fundamentação não ao acto recorrido, que decidiu o recurso hierárquico que interpôs do despacho da Senhora Subdirectora-Geral do Tribunal de Contas, mas sim a este mesmo despacho.
Este despacho foi proferido na primeira página do requerimento apresentado pelo ora Recorrente em que formulou a pretensão de colocação no escalão 5 da carreira de auditor com efeitos a partir de 1-2-2003.
Nesse requerimento, o ora Recorrente fazia referência ao regime legal aplicável, designadamente às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 184/2001 no Decreto-Lei n.º 440/99.
Assim, no contexto em que foi proferido aquele despacho da Senhora Subdirectora-Geral, era evidente que a referência ao «diploma legal que regula a situação em apreço» era o que o ora Recorrente invocava no referido requerimento.
Por outro lado, também era evidente que a Senhora Subdirectora-Geral entendia que a mudança de escalão estava condicionada por avaliação do desempenho, por esse diploma legal que regulava a situação em apreço o referir.
Essa interpretação, que era óbvia, foi também a que o ora Recorrente fez, pelo que não se detecta aqui insuficiência de fundamentação, pois, no contexto em que foi proferido o despacho, era possível, com base nele, tomar conhecimento das razões de direito que basearam a decisão.
Por isso, o acto recorrido não enferma de vício ao não anular o despacho da Senhora Subdirectora-Geral por deficiência de fundamentação.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de €400 (quatrocentos Euros) e procuradoria de €200 (duzentos Euros).
Lisboa, 7 de Junho de 2005. – Jorge de Sousa (relator) – São Pedro – Edmundo Moscoso.
