21/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 21/84 Processo n.º 66/83. 2.ª Secção. Relator: Conselheiro Magalhães Godinho. Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: No Tribunal Judicial da Comarca do Seixal, foi submetido a julga­mento em 12 de Novembro de 1982, de processo sumário, A., por nesse dia ter sido capturado por um guarda da Polícia de Segu­rança Pública, conduzindo, na Estrada Nacional n.º 387, no Seixal, um veículo automóvel ligeiro sem que para tal estivesse habilitado com a neces­sária carta de condução, infringindo assim, o n.º 1 do artigo 46.º do Código da Estrada. Provados os factos foi o réu condenado na pena de 5000$ de multa, seis dias de prisão substituídos por igual tempo de multa a 120$ por dia, ou seja na multa de 720$, e, nos termos do artigo 123.º do Código Penal, foi o réu condenado, em alternativa em 33 dias de prisão e 4 dias de prisão respectivamente, e, operando o cúmulo das penas, na multa total de 5720$, mantendo-se as alternativas de prisão referidas. Na sentença, o Sr. Juiz declarou não ter tomado em consideração o disposto no artigo 1.º, alínea h), do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, na aplicação e ponderação da pena aplicada, por tal disposição ser organicamente inconstitucional, uma vez que o citado decreto-lei foi publi­cado no âmbito da competência própria do Governo, definida na alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, sem ser ao abrigo de qual­quer autorização legislativa, e o seu conteúdo ser de matéria da compe­tência exclusiva da Assembleia da República, nos termos da alínea e) do artigo 167.º da Constituição da República (numeração e redacção do texto de 1976; hoje alínea c) do artigo 168.º, com redacção diferentes). Desta parte da sentença interpôs recurso o agente do Ministério Público, o qual foi logo admitido nos termos legais e no devido efeito. Apesar de na sentença recorrida nada se dizer quanto a ele, no Acór­dão da Relação faz-se expressa referência ao Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, entendendo-se que o que se concluir relativa­mente à inconstitucionalidade da alínea h) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, vale também para a alínea d) do artigo 1.º daquele decreto regulamentar, e decidiu-se negar provimento ao recurso, confirmando a sentença na parte em que recusou a aplicação por inconstitucionalidade orgânica daquele preceito do Decreto-Lei n.º 187/82, e ainda, pelo mesmo fundamento — violação da alínea e) do artigo 167.º da Constituição — recusar a aplicação da alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 40/77. O Procurador da República junto do Tribunal da Relação interpôs recurso do acórdão para este Tribunal Constitucional, e, observados os trâ­mites legais, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal pro­duziu alegação (fls. 29 a 32), sustentando doutamente dever ser dado pro­vimento ao recurso para ser reformado o acórdão recorrido decidindo-se novamente a causa em conformidade com o juízo de constitucionalidade dos artigos 1.º, alínea a), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, 1.º alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto abona a sua razão na jurisprudên­cia uniforme da Comissão Constitucional, que não vê motivo para ser alte­rada, que sempre se manifestou no entendimento de que «a expressão 'penas' é utilizada na alínea e) do artigo 167.º da Lei Fundamental no sentido restrito de penas criminais ou penas aplicáveis a 'crimes'» citando os pareceres da Comissão Constitucional publicados a pp. 5, 6 e 245 do vol. 14.º E, reforçando a sua argumentação, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto salienta que: «a vingar a tese do acórdão recorrido — só vinha a criar obs­táculos intransponíveis à faculdade regulamentaria da Administração, neces­sitando de, em épocas de inflação como a que vivemos, elevar com regu­laridade as multas no campo da ilicitude contravencional ou da ilicitude de meta ordenação social». Tudo visto e ponderado cumpre decidir. A solução do problema em apreço depende exclusivamente da inter­pretação que for dada ao artigo 167.º, alínea e), da Constituição da Repú­blica, no texto aprovado em 1976, cuja redacção era: Artigo 167.º É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias: a) b) c) d) e) Definição de crimes, penas e medias de segurança e processo criminal, salvo o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 148.º Há pois, que decidir se a modificação dos quantitativos mínimo e máximo das multas previstos no Código da Estrada constituía matéria reser­vada da Assembleia da República ou se, pelo contrário, tal reserva não se encontra estatuída no texto constitucional transcrito, cabendo, assim, na competência do Governo. E tal decisão tem de tomar-se tendo em consideração unicamente o texto originário da Constituição de 1976, já que os diplomas se reportam a datas anteriores à entrada em vigor da Lei de Revisão Constitucional n.º 1/82 e até à data da sua aprovação, esta em 12 de Agosto de 1982, e aquela em 30 de Outubro, e os diplomas foram publicados respectivamente em 16 de Junho de 1977 e em 15 de Maio de 1982. Ora, só haverá inconstitucionalidade se se puder entender que as con­travenções do Código da Estrada estão abrangidas na designação genérica de crimes usada na alínea e) do artigo 167.º, e ainda que a modificação dos limites dos quantitativos de multas estabelecidos para as contraven­ções está abrangida na designação de penas e constitui, portanto, uma definição de crime ou de pena. Temos para nós que tal entendimento não é possível. E isto porque a infracção ao artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, que é a que está em causa, sempre tem sido considerada como contra­venção, e não crime, e isto não só porque como tal é qualificada nessa disposição legal, como porque uma e outra representam condutas dife­rentes que a nossa legislação penal sempre consagrou, tanto que na contravenção não é punível nem a cumplicidade nem o encobrimento, e tudo isto porque essencialmente o crime tem relevância de grau superior na defesa da sociedade relativamente à contravenção, que se não reveste de idêntica gravidade, tanto que são mais dilatados os prazos de prescrição e de reincidência para os crimes do que para as contravenções. Tanto a contravenção é uma figura distinta da do crime que o artigo 7° do Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro, entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1983, veio expressamente considerar em vigor as normas de direito substantivo e processual relativas a contravenções, ainda que deter­minando que aos limites de multa e à prisão em mera alternativa se apli­cam as disposições do novo Código Penal. De resto, tal como pode ver-se a pp. 115 e segs. do 1.º vol. do Direito Penal, contendo as aulas de Teresa Beleza no curso do 5° ano jurídico de 1979-1980, a importância da distinção entre crime e contravenção está em que é o próprio direito positivo que atribui um regime diferente àquilo que considera crimes e àquilo que considera contravenções. Por isso, nas suas lições Teresa Beleza procura fazer essa distinção, dizendo: «O Código Penal define contravenção como uma certa actuação independente de toda a intenção maléfica (é esta a expressão do Código, no artigo 3.º) contra­pondo isto à expressão 'facto voluntário' que utiliza para definir crime (artigo 1.º). Portanto, ainda no sentido tradicional do que seja a inten­ção de fazer mal, a ideia seria que as contravenções não têm nada que ver com a censura de uma pessoa que quis fazer alguma coisa de mal; quanto à pessoa que tem a intenção maléfica, isso já tem a ver com a ideia de crime. Contravenção é apenas um violar de normas que preten­dem obter certos fins administrativos e em relação à violação das quais não se põe o problema de censura de uma vontade má ou deficiente, e a partir dessa definição o nosso sistema jurídico consagra diferenças efec­tivas de regime entre crimes e contravenções. Essa diferença de regime consiste, em primeiro lugar em, na generalidade, as penas aplicáveis às contravenções serem menos graves do que as penas em geral aplicáveis aos crimes (tendencialmente, pelo menos, é assim); por outro lado, ao contrário do que acontece em relação aos crimes, que são normalmente punidos a título de dolo e só excepcionalmente a título de negligência (encontrarão isto expresso no artigo 11.º do Código Penal); só excepcio­nalmente se entende que se justifica punir uma pessoa em termos penais, propriamente ditos, por um crime, quando a pessoa agiu apenas com negligência, portanto apenas por descuido e não porque tinha intenção de praticar um certo mal; ora bem, a regra em relação às contravenções é ao contrário: as pessoas que praticam contravenções são sempre suscep­tíveis de penalização, mesmo que tenham agido apenas com negligência. Portanto, nos crimes a regra é: a punição da negligência é excepcional; nas contravenções a regra é: a punição da negligência é permanente, isto é pune-se sempre a negligência». E, quanto a nós, afigura-se-nos que, referindo a alínea e) do artigo 167.º da Constituição, crimes, penas e medidas de segurança e processo criminal, sem falar em contravenções, foi propósito do legislador consti­tuinte não abranger as contravenções, pois se outra fosse a sua intenção não teria deixado de expressamente as referir e, se não o fez, foi porque o não quis. Não parece, aliás, que outra interpretação possa ser feita a não ser abusivamente, o que lhe tira qualquer valor. Não temos dúvida, assim, em concluir que o legislador constituinte não reservou para a Assembleia da República a competência para definir contravenções ou penas para os contraventores, abonados em Figueiredo Dias, no seu voto de vencido no Acórdão n.º 362 da Comissão Constitu­cional publicado em Apêndice ao Diário da República de 18 de Janeiro de 1983, perfilhando o seu ponto de vista, ao exarar nesse voto: «Reputo absolutamente infundadas quaisquer dúvidas que se pretendam suscitar à ideia de que o Governo seria 'concorrencialmente competente com a Assembleia da República para legislar sobre a definição de infracções outras que os crimes', para além de tal ideia possuir bons fundamentos históri­cos, teleológicos e jurídico-constitucionais comparados, ela resulta a con­trario da alínea e) do artigo 167.º da Constituição, segundo a qual a com­petência reservada da Assembleia da República se circunscreve nesta matéria à 'definição dos crimes, das penas e das medidas de segurança [...]', sendo igualmente certo que as penas aí referidas são, exclusivamente, as penas criminais. Neste sentido corre, aliás, a jurisprudência unânime desta Comissão Constitucional, que não vejo sobra de razão para que seja modi­ficada ou sequer posta em dúvida». E, já antes, no Parecer n.º 1/79, de 16 de Janeiro de 1979, no 7.º vol., p. 145, dos Pareceres, a Comissão Constitucional, ao discutir o enten­dimento da expressão «penas» utilizada na alínea e) do artigo 167.º da Constituição, sublinhava que nela tinha prevalecido o entendimento de que tal utilização era «no sentido restrito de penas criminais ou penas aplicáveis a crimes». E, aliás, compreende-se que o legislador constituinte não tenha, e não quisesse ter, reservado para a Assembleia o exclusivo de legislar sobre con­travenções, já que estas são de bem menor relevância social e política do que os crimes; destinam-se a salvaguardar valores de ordem menor que, em regra, não contendem com os interesses fundamentais da sociedade nem com os dos cidadãos, não carecendo, por isso, de igual garantia de defesa desses interesses, como no caso dos crimes, sempre mais bem sal­vaguardados quando sobre eles não possam os Governos dispor livremente. Daí ter-se estabelecido para a definição de crimes, penas criminais e pro­cesso criminal, a garantia da exclusividade legislativa da assembleia polí­tica representativa da vontade nacional e, sem autorização dela, não possa o Governo decidir criando ou definindo novos crimes ou modificando para os já criados e definidos novas penas, ou alterando as já fixadas, ou a legislação processual disciplinadora da acção penal, pois que isso sim é que fazia correr o risco de não garantir eficazmente os direitos e liberda­des dos cidadãos e a defesa da vida social. De resto, se porventura, se pudesse considerar abrangidas as contra­venções na expressão crimes, e já vimos que não pode, mesmo assim o que estaria reservado à competência da Assembleia da República era a definição ou criação de contravenções, o que não é o caso, já que nem o Decreto n.º 40/77, nem o Decreto-Lei n.º 187/82, definem ou criam contravenções, e apenas modificam os quantitativos dos limites mínimo e máximo das multas por infracção ao n.º 1 do artigo 46.º do Código da Estrada, e, como também não pode considerar-se como constituindo matéria de processo penal, mas tão só se trata de uma modificação con­sistente, como no preâmbulo de ambos os diplomas se vê, na actualiza­ção, por força da inflação, de valores pecuniários de acordo com a reali­dade presente, o que é totalmente diferente, e foi para tal, como se vê dos preâmbulos, que o Governo os emitiu. Acresce que, e isto no que toca ao Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, ele resulta da expressa autorização que o Decreto-Lei n.º 39 672, de 20 de Maio de 1954, que aprovou o Código da Estrada, no § único do seu artigo 1.º expressamente estatuiu: que o Código podia ser alterado por decreto simples, salvo quanto às matérias do título VI — e não é esse o caso pois a contravenção praticada foi a do n.º 1 do artigo 46.º que se insere no capítulo V do Código — e, portanto, foi emitida ao abrigo de uma disposição legal válida que sempre foi tida por constitucionalmente admissível. A própria norma do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, tam­bém visou apenas — e assim o fez — como se vê do seu preâmbulo, actualizar quantitativos que «deixaram de constituir factor dissuasório de transgressões, em face do processo inflacionário desenvolvido durante os últimos anos», e foi publicado sob a invocação no § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, que aprovou o Código da Estrada. Ora, como já vimos que a matéria do Decreto-Lei n.º 187/82, não constituía reserva legislativa da Assembleia da República, é legal e cons­titucional, independentemente do que possa pensar-se sobre a bondade, hoje, da invocação da definição daquele § único, o Decreto-Lei n.º 187/82. Pelo exposto, se conclui que nem a norma da alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, nem a norma da alínea b) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 187/82, violaram a alínea e) do artigo 167.º da Constituição nem qualquer preceito constitucional. Nestes termos, acordam em decidir: 1.º Que as normas da alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho; da alínea h) do artigo 1.º e do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82 não são inconstitucionais, já que não violam a alínea e) do artigo 167.º da Constituição, pois não constituem matéria legislativa reservada da Assembleia da República; 2.ª Conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido, ordenando a baixa dos autos ao Tribunal da Relação de Lisboa a fim de que seja reformada a decisão de harmonia com o decidido sobre a questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 29 de Fevereiro de 1984. — José Magalhães Godinho — José Manuel Cardoso da Costa — Mário Afonso — Messias Bento — Mário Brito — Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declaração de voto junta) — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender que as normas em apreço se encontravam feridas de inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto na alí­nea e) do artigo 167.º da Constituição, na sua versão originária. Efectivamente, muito embora a definição das contravenções e das pena­lidades que lhes são aplicáveis não constituísse matéria da exclusiva com­petência da Assembleia da República, a esta competia fixar, no entanto, com carácter genérico, as penas máximas aplicáveis às contravenções. Na verdade, reservando a Constituição à Assembleia da República a «definição dos crimes e penas», como forma de garantir mais cabalmente os direitos fundamentais dos cidadãos, mal se compreenderia que o Governo (ou os órgãos das regiões autónomas ou as autarquias locais) pudesse, fora do quadro geral das penas genericamente definido pela assembleia parlamentar, vir a cominar para certa contravenção uma pena­lidade eventualmente mais pesada que as cominadas para os crimes. Impõe-se, assim, numa interpretação sistemática da Constituição, que se considere que a alínea e) do artigo 167.º da Constituição reservava à Assembleia da República a competência para definir o quadro geral das penas aplicáveis às contravenções. Ora, no caso vertente, o Governo veio determinar penas que exce­diam o quadro geral anteriormente definido, sem autorização prévia da Assembleia da República, o que se há-de considerar como inconstitucional. Nestes termos negaria provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. — Luís Nunes de Almeida.