0797/10 - Supremo Tribunal Administrativo

O artigo 8.º do RGIT, interpretado no sentido de que ali se prevê a responsabilidade subsidiária por coimas, efectivada através do regime da reversão da execução fiscal contra as pessoas ali mencionadas, é materialmente inconstitucional, por violação dos princípios constitucionais da intransmissibilidade das penas, da presunção de inocência e da violação dos direitos de audiência e defesa, consagrados, respectivamente, no n.º 3 do artigo 30.º e nos n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º, ambos da CRP.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 . A Fazenda Pública veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do TAF de Aveiro que julgou procedente a oposição deduzida por A…, melhor idª nos autos, contra a execução fiscal inicialmente instaurada contra “B…” e que contra si reverteu, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui: 1ª). A douta sentença recorrida julgou procedente a oposição judicial deduzida ao abrigo do artº 203° do CPPT fundada na inconstitucionalidade material da norma do artº 8° do RGIT, considerando-a não compaginável com os princípios constitucionais da intransmissibilidade de penas, da presunção da inocência do arguido e da audiência e de defesa do arguido, plasmados nos artºs 30°, nº 3 e 32º, nºs 2 e 10 da CRP. 2ª) O Tribunal Constitucional, através do Ac. nº 129/2009, de 12 de Março de 2009, já se pronunciou sobre a questão controvertida de não julgar inconstitucionais as normas das alíneas a) e b) do nº 1 do artº 8° do RGIT, aprovado pela Lei nº 15/2001 , de 5 de Junho, na parte em que se refere à responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes por coimas aplicadas a pessoas colectivas em processos de contra-ordenação. 3ª) De acordo com o referido Acórdão do Tribunal Constitucional “ o que o artigo 8º, nº 1, alíneas a) b) do RGIT prevê é uma forma de responsabilidade civil, subsidiária dos administradores e gerentes, que resulta do facto culposo que lhes é imputável de terem gerado uma situação de insuficiência patrimonial da empresa, que tenha sido causadora do não pagamento da multa ou da coima que era devida, ou de não terem procedido a esse pagamento quando a sociedade ou pessoa colectiva foi notificada para esse efeito ainda durante o período de exercício do cargo." 4ª) Na esteira da mesma jurisprudência, o que está em causa não é a mera transmissão de responsabilidade contra-ordenacional que era originariamente imputável à sociedade ou pessoa colectiva, mas sim um dever indemnizatório que deriva do facto ilícito e culposo que é praticado pelo administrador ou gerente, e que constitui causa adequada do dano que resulta, para a Administração Fiscal, da não obtenção da receita em que se traduz o pagamento da multa ou coima que eram devidas. 5ª). O simples facto do montante indemnizatório corresponder ao valor da coima não paga, não permite extrair a conclusão de que se verifica a transmissão para o administrador ou gerente da responsabilidade contra-ordenacional, mas apenas traduz que é essa, de acordo com os critérios da responsabilidade civil, a expressão pecuniária do dano que ao lesante cabe reparar, que é necessariamente coincidente com a receita que deixa de ter dado entrada nos cofres da Fazenda Nacional. 6ª) Na previsão da norma do artigo 8°, nº 1, alíneas a) e b), do RGIT, não está previsto qualquer mecanismo de transmissibilidade da contra-ordenacional, pelo que também não ocorre qualquer violação do disposto no artigo 30°, nº 3 da Constituição. 7ª) O artigo 8°, nº 1 alíneas a) e b), do RGIT, ao não consagrar uma modalidade de transmissão para os administradores da coima aplicada à pessoa colectiva também não pode colidir com o princípio da presunção da inocência do arguido, consagrado no nº 2 do artº 32º da CRP, a que a douta sentença recorrida também parece fazer apelo para julgar materialmente inconstitucional o preceito. 8ª) O artigo 8°, nº 1, alíneas a) e b) do RGIT também não viola os direitos de audiência e de defesa que a Constituição estabelece no nº 10 do artº 32° da CRP, pois tal como já se pronunciou o Tribunal Constitucional, (...) ainda que se aceite que este princípio tem também aplicação no âmbito dos processos de contra-ordenação, como refracção da garantia dos direitos de audiência e de defesa do arguido, que é tornada extensiva a essa forma de processo pelo artigo 32°, nº 10 da Constituição, o certo é que, no caso, conforme já se esclareceu, não estamos perante uma imputação a terceiro de uma infracção contra-ordenacional relativamente à qual este não tenha tido oportunidade de se defender, mas perante uma mera responsabilidade civil subsidiária que resulta de um facto ilícito e culposo que se não confunde com o facto típico a que corresponde a aplicação da coima." 9ª) A norma julgada inconstitucional pelo Tribunal a quo, na parte que se refere à responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes por coimas aplicadas a pessoas colectivas em processo de contra-ordenação, não ofende os princípios constitucionais da intransmissibilidade de penas, da presunção da inocência do arguido e da audiência e de defesa do arguido. 10ª) A douta sentença recorrida, na interpretação que faz do artº 8° do RGIT, acaba ela própria por subverter o sentido ínsito nos dispositivos constitucionais contidos nos artºs 30°, nº 3, 32°, nºs 2 e 10 da CRP, tal como já foi sabiamente postulado no Acórdão nº 129/2009, de 12 de Março de 2009, do Tribunal Constitucional. Nos termos vindos de expor e nos que Vªa Exas, sempre mui doutamente, não deixarão de suprir, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência substituir a decisão recorrida por outra que julgue a oposição de todo improcedente, como se nos afigura estar mais consentâneo com o que entendemos ser a melhor expressão do Direito e da Justiça. Colhidos os vistos legais cabe agora decidir. Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1ª instância os seguintes factos: lº). A presente execução fiscal corre por dívidas relativas a coimas fiscais e encargos, em que foi condenada a sociedade “B…”, em virtude da falta de entrega dos montantes de Imposto sobre o Valor Acrescentado, relativos aos períodos de Janeiro a Março de 2002 e Janeiro de 2000. 2º) O prazo de pagamento voluntário das coimas terminou em 18.02.2003. 3º) No dia 10.07.2003, foi A… citada para os termos da execução. 4. De acordo com as conclusões das alegações, a única questão a conhecer no presente recurso é a de saber se o artº 8º do RGIT, ao responsabilizar subsidiariamente por coimas os gerentes, administradores, e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração em pessoas colectivas, sociedades e outras entidades fiscalmente equiparadas, ofende o disposto no nº 2 do artº 32º da CRP. A decisão recorrida, reconhecendo embora que o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão nº 129/2009, de 12 de Março de 2009, decidiu não julgar inconstitucionais as normas das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 8° do RGIT, aprovado pela Lei nº 15/2001 , de 5 de Junho, na parte em que se refere à responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes por coimas aplicadas a pessoas colectivas em processo de contra-ordenação, optou por seguir outro entendimento, uma vez que aquele acórdão não tem força obrigatória geral. E louvou-se, para assim decidir, nomeadamente, nos Acórdãos do STA, de 16 Dezembro de 2009 - proferidos nos Recurso nºs 1074/09 e 1147/09. A recorrente Fazenda Pública, por sua vez, e louvando-se no citado Acórdão do Tribunal Constitucional, defende a constitucionalidade da norma do RGIT em causa nos autos, visto que “ o que o artigo 8º, nº 1, alíneas a) b) do RGIT prevê é uma forma de responsabilidade civil, subsidiária dos administradores e gerentes, que resulta do facto culposo que lhes é imputável de terem gerado uma situação de insuficiência patrimonial da empresa, que tenha sido causadora do não pagamento da multa ou da coima que era devida, ou de não terem procedido a esse pagamento quando a sociedade ou pessoa colectiva foi notificada para esse efeito ainda durante o período de exercício do cargo"; portanto, não está aqui em causa a transmissão de responsabilidade contra-ordenacional que era originariamente imputável à sociedade ou pessoa colectiva, mas sim um dever indemnizatório que deriva do facto ilícito e culposo que é praticado pelo administrador ou gerente, e que constitui causa adequada do dano que resulta, para a Administração Fiscal, da não obtenção da receita em que se traduz o pagamento da multa ou coima que eram devidas. Vejamos então se a decisão recorrida deve ou não manter-se. 4.1. Este Supremo Tribunal pronunciou-se já várias vezes sobre esta questão, nomeadamente nos seguintes arestos: Acórdão de 12.03.07 proferido no Recurso nº 1053/07; Acórdão de 27.02.2008 proferido no Recurso nº 1057/07; -Acórdão de 28.05.2008 proferido no Recurso nº 31/08; -Acórdão de 04.02.09 proferido no Recurso nº 829/08; -Acórdão de 16.12.09 proferido no Recurso nº 1074/09; -Acórdão de 16.12.09 proferido no Recurso nº 1147/09; - Acórdão de 14.04.2010 proferido no Recurso nº 65/10; -Acórdão de 19.05.2010 proferido no Recurso nº 55/10; -Acórdão de 08.09.2010 proferido no Recurso nº 186/10; - Acórdão de 24.03.2010 proferido no Recurso nº 1216/09; -Acórdão de 05.05.2010 proferido no Recurso nº 193/2010; -Acórdão de 08.09.2010 proferido no Recurso nº 186/10; -Acórdão de 10.11.2010 proferido no Recurso nº 767/10; De um modo reiterado e uniforme, a fundamentação utilizada por este Tribunal está reflectida no último acórdão acima citado, do qual respigamos as seguintes passagens: “Sob a epígrafe «Responsabilidade civil pelas multas e coimas», o artigo 8.º do RGIT define a responsabilidade subsidiária dos gerentes por coimas, nos seguintes termos: «1 – Os administradores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração em pessoas colectivas, sociedades, ainda que irregularmente constituídas, e outras entidades fiscalmente equiparadas são subsidiariamente responsáveis: Pelas multas ou coimas aplicadas a infracções por factos praticados no período do exercício do seu cargo ou por factos anteriores quando tiver sido por culpa sua que o património da sociedade ou pessoa colectiva se tornou insuficiente para o seu pagamento; Pelas multas ou coimas devidas por factos anteriores quando a decisão definitiva que as aplicar for notificada durante o período do exercício do seu cargo e lhes seja imputável a falta de pagamento.». Esta norma foi objecto de apreciação no citado acórdão do Tribunal Constitucional, de 12/3/2009, proferido na sequência de recurso obrigatório interposto pelo MP do acórdão do STA, de 28/5/08, no recurso n.º 31/08, onde se concluíra pela inconstitucionalidade do artigo 8.º do RGIT, por violação do princípio da intransmissibilidade das penas, previsto no artigo 30.º da CRP, por, em síntese, não assegurar ao revertido o direito de audiência e defesa (n.º 10 do artigo 32.º da CRP) no processo de contra-ordenação e por não lhe conferir a garantia da presunção de inocência (n.º 2 do art. 32.º da CRP). E vários outros arestos do STA haviam trilhado, aliás, este mesmo caminho e a mesma fundamentação (cfr. os acs. de 27/2/08, 12/3/08 e 4/2/09, respectivamente, nos proc.ºs n.ºs 1057/07, 1053/07 e 829/08). O Tribunal Constitucional veio a decidir «não julgar inconstitucionais as normas das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 8.° do RGIT (…) na parte em que se refere à responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes por coimas aplicadas a pessoas colectivas em processo de contra-ordenação», com fundamento em que aquele preceito não consagra uma qualquer forma de transmissão de responsabilidade penal ou contra-ordenacional imputável à sociedade, estabelecendo, antes, a imposição de um dever indemnizatório que deriva do facto ilícito e culposo que é praticado pelo administrador ou gerente e que constitui causa adequada do dano que resulta, para a Administração Fiscal, da não obtenção da receita em que se traduzia o pagamento da multa ou coima que eram devidas (tratar-se-ia de uma responsabilidade de natureza civil extracontratual dos gerentes e administradores, resultante do facto culposo que lhes é imputável por terem causado uma situação de insuficiência patrimonial da empresa, determinante do não pagamento da coima, ou por não terem procedido ao pagamento da coima quando a sociedade foi notificada para esse efeito ainda durante o período de exercício do seu cargo). E entendimento idêntico veio a ser sufragado nos acs. de 25/3/09 e 12/5/09, nos procs. n.ºs 150/09 e 234/09, do mesmo Tribunal, que apreciaram a constitucionalidade da norma prevista no art. 7.º-A do RJIFNA, equivalente à do art. 8.º do RGIT. Portanto, para o Tribunal Constitucional, a responsabilidade subsidiária prevista no artigo 8.º do RGIT assenta, não no facto típico que substancia a infracção contra-ordenacional, mas num outro facto diferente e autónomo: o comportamento pessoal causador de um dano para a Administração Fiscal, sendo que a «circunstância de o montante indemnizatório corresponder ao valor da multa ou coima não paga apenas significa que é essa, de acordo com os critérios da responsabilidade civil, a expressão pecuniária do dano que ao lesante cabe reparar, que é necessariamente coincidente com a receita que deixa de ter dado entrada nos cofres da Fazenda Nacional; e de nenhum modo permite concluir que tenha havido a própria transmissão para o administrador ou gerente da responsabilidade contra-ordenacional“. Porém , no entendimento deste Supremo Tribunal, a tese do Tribunal Constitucional, de se estar perante uma responsabilidade autónoma do responsável subsidiário, assente num facto autónomo, inteiramente diverso do que constitui infracção, e não uma responsabilidade pela coima, “ para além de não ter um suporte minimamente consistente no texto legal, que se refere expressamente e por duas vezes a responsabilidade pelas coimas e não por qualquer dívida autónoma, conduziria às consequências inaceitáveis, em termos de razoabilidade, coerência e justiça, de a dívida do devedor subsidiário poder subsistir independentemente da dívida do devedor originário (por exemplo, manter-se nos casos em que dívida originária se extingue por prescrição da sanção ou amnistia, ou a anulação da decisão condenatória em processo de revisão). Por outro lado, se se tratasse de uma responsabilidade subsidiária própria do responsável subsidiário, assente num facto próprio por que apenas ele é responsável, não se compreenderia que existisse direito do regresso do responsável subsidiário em relação ao devedor originário, como está expressamente previsto no n.º 9 do artigo 11.º do Código Penal , para a responsabilidade subsidiária aí prevista, que é de aplicação subsidiária relativamente aos processos contra-ordenações, por força do disposto nos artigos 3.º, alínea b) do RGIT e 41.º, n.º 1, do Regime Geral das Contra-ordenações”. Ora, s ó existe direito de regresso nos casos em que alguém paga uma dívida de outrem, pelo que se o devedor subsidiário o tem é, necessariamente, por que pagou uma dívida do devedor originário e não uma dívida própria. Por outro lado, se o responsável subsidiário que pagou não tivesse pago a coima, mas uma dívida própria completamente distinta, a dívida de coima subsistiria, pelo que o devedor originário continuaria a poder ser obrigado a pagá-la, mesmo depois de o responsável subsidiário ter pago a tal sua dívida própria, proporcionando à Fazenda Pública a possibilidade de cobrar duas vezes a mesma quantia, o que não tem justificação aceitável. Assim, a única forma de encontrar congruência no referido regime de responsabilidade subsidiária é, de facto, entender que o responsável subsidiário paga a dívida de coima, que o pagamento extingue a dívida respectiva (impossibilitando a posterior exigência da mesma ao devedor originário), que a dívida do responsável subsidiário se extingue se se extinguir a sanção, que o responsável subsidiário que pagar tem direito de regresso. Mas, o problema é que, sendo assim, está-se perante uma transmissão da dívida de coima para o responsável subsidiário que é materialmente inconstitucional, por ofensa do princípio da intransmissibilidade das penas, enunciado no artigo 30.º, n.º 3, da CRP, que, como corolário do princípio da necessidade (não se satisfazem os fins das sanções pecuniárias, de prevenção geral e especial, com a aplicação de sanção a pessoa diferente da que praticou a infracção), não pode deixar de ser aplicável à generalidade das sanções pecuniárias”. Assim, embora a epígrafe do artigo 8.º do RGIT tente camuflar esta transmissão de responsabilidade por infracções sobre a epígrafe de “Responsabilidade civil pelas multas e coimas”, o certo é que “é uma realidade insofismável que quem faz o pagamento de uma sanção pecuniária é quem a está a cumprir, e que, efectuado o cumprimento por terceiro, ele deixa de ser exigível ao autor da infracção, pelo que esta responsabilização se reconduz a uma transmissão do dever de cumprimento da sanção do responsável pela infracção para outras pessoas.” (Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4-2-2009, processo nº 829/08)». 4.2. Como acima se referiu, tem sido reiterada e uniforme a jurisprudência deste Tribunal no sentido da inconstitucionalidade da norma citada, não existindo razões que determinem agora a alteração de tal orientação. No caso dos autos, a recorrida foi citada para a execução contra si revertida. Ora, se estivéssemos perante uma responsabilidade civil, como se diz no acórdão do TC, então, nem a correspondente quantia poderia ser objecto de cobrança por via de execução fiscal, nem, consequentemente, ser objecto de reversão desse processo. Por outro lado, instaurada a execução, tratando-se de uma responsabilidade própria do gerente, sempre seria inaplicável o instituto da reversão, caracterizado, precisamente, por ser um instituto que se destina a chamar ao processo de execução fiscal os responsáveis subsidiários por dívida de outrem. “Além de que, como se salienta no acórdão deste STA de 5/5/2010, no recurso n.º 193/10, se o que está em causa nos autos é, apesar de tudo, a responsabilidade prevista no artigo 8.º do RGIT, então quer na utilização da reclamação prevista nos artigos 276.º e sgts. do CPPT , quer na utilização da oposição à execução fiscal, teriam que ser asseguradas ao revertido reclamante ou oponente condições de defesa idênticas às que são asseguradas ao arguido no processo de contra-ordenação”. Ora, não intervindo o revertido no processo de contra-ordenação, não podendo interpor recurso da decisão administrativa de aplicação de coima (só o arguido o pode fazer – n.º 2 do artigo 59.º do RGCO) nem da decisão do tribunal tributário de 1.ª instância que aprecie eventual recurso interposto pelo arguido (artigo 83.º do RGIT) e não sendo possível discutir-se a legalidade em concreto da dívida, quer na reclamação prevista no artigo 276.º do CPPT quer na oposição à execução fiscal, ficam intoleravelmente diminuídos os respectivos direitos de audiência e defesa, com violação do disposto no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição (veja-se que, no caso da dívida de imposto, a lei permite ao responsável subsidiário a reclamação ou a impugnação da dívida, nos mesmos termos do devedor principal (n.º 4 do artigo 22.º da LGT ). Por fim, ainda, como se exarou no acórdão deste STA, de 12/3/08, recurso n.º 1053/07 (cfr., no mesmo sentido também o ac. de 16/12/09, recurso n.º 1147/09), «… a própria presunção legal de que a falta de pagamento consubstanciadora da infracção fiscal é imputável aos gerentes parece igualmente inconstitucional por inconciliável com a presunção de inocência vigente em matéria sancionatória - artigo 32.°, n.º 2, da Constituição. Aliás, o n.º 10 deste último preceito dispõe expressamente que são assegurados ao arguido, em quaisquer processos sancionatórios, contra-ordenações incluídas, os direitos de audiência e de defesa, os quais ... não estão assegurados ao revertido pois que têm que concretizar, desde logo, a possibilidade de recurso ou impugnação judicial do acto sancionatório e a possibilidade efectiva de contraditar eficazmente os elementos trazidos pela acusação – cfr., por todos, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 220/89, in Boletim do Ministério da Justiça 384, p. 326”. Deste modo e sufragando-se a doutrina exposta, improcedem as conclusões do recurso, dada a inconstitucionalidade no n.º 1 do artigo 8.º do RGIT. E, porque a decisão recorrida assim o decidiu também, merece ser confirmada. 5. Nestes termos e pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 16 de Dezembro de 2010. – Valente Torrão (relator) – Miranda de Pacheco – Brandão de Pinho.