20/2015 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 20/2015 Processo n.º 970/14 2.ª Secção Relator: Conselheiro Fernando Ventura Acordam, em Conferência, no Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Na presente ação administrativa especial intentada pela Freguesia de Cabeça e A. contra a Assembleia da República e os contrainteressados Freguesia de Vide e Município de Seia, por decisão do conselheiro relator do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 8 de outubro de 2013, julgou-se a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da ação e, consequentemente, absolveu-se a ré da instância. Os autores reclamaram para a conferência que, por acórdão de 5 de dezembro de 2013, indeferiu a reclamação. Ainda inconformados, os autores recorreram para o Pleno do STA, que, por acórdão proferido em 3 de julho de 2014, negou provimento ao recurso. De seguida, os autores interpuseram recurso para este Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b) , da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (doravante LTC), sobre o qual, admitido o recurso no Tribunal a quo e subidos os autos, recaiu a Decisão Sumária n.º 755/2014. Nela foi decidido que o impulso exercido não revestia condições para ser conhecido, com os seguintes fundamentos: O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que “apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo” . Conforme é sabido, a admissibilidade e conhecimento deste tipo de recurso pressupõe, designadamente, a efetiva aplicação, expressa ou implícita, da norma ou interpretação normativa, em termos de a mesma constituir “ ratio decidendi ” ou fundamento jurídico determinante da decisão proferida no caso concreto Ora, no caso em análise, este pressuposto não se verifica. 5. Decorre do requerimento de interposição de recurso que os recorrentes peticionam a apreciação por este Tribunal da conformidade constitucional do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF, conjugado com os artigos 164.º, alínea n), e 236.º, n.º 4 da CRP, quando interpretado no sentido de que “a jurisdição administrativa é materialmente incompetente para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade e de anulação (admitindo-se a convolação para uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias) de atuação formalmente legislativa, constante de Lei formal da Assembleia da República, quando a lei em causa extingue uma Freguesia e, assim, quando a lei formal destitui os Fregueses da sua Freguesia com tudo o que isso implica para as suas vidas em concreto” . Ora, apreciado o acórdão recorrido, mostra-se patente que a norma indicada não foi aí aplicada com o sentido enunciado pelos recorrentes, cingido aos atos formalmente legislativos e sem ponderação da função materialmente exercida. Com efeito, a decisão recorrida, na apreciação do alegado erro de julgamento, assentou inteiramente no entendimento de que, na edição de leis que procedem à extinção de freguesias, a Assembleia da República exerce, quer formal, quer materialmente a função legislativa, pelo que a apreciação de litígios que tenham por objeto tais atos - de natureza político-legislativa, e não materialmente administrativa ou “ político-administrativa” , como sustentavam os autores - está excluída do âmbito de competência da jurisdição administrativa. Assim decorre expressamente dos seguintes segmentos da decisão recorrida, considerando a jurisprudência anterior: «(…) a Assembleia da República enquanto editou, primeiro, a lei-quadro (Lei n.º 22/2012, de 30 de maio) e, depois, a lei concretizadora (Lei nº 11-A/2013, de 28 de janeiro) daquela lei-quadro, exerceu, material e formalmente a função legislativa. (…) Não existe sob a capa de lei qualquer exercício de função administrativa; não há ato administrativo. (…) Ora, este Supremo Tribunal tem considerado que os atos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa.» E prossegue: « Primeiro , (…) a jurisprudência deste Tribunal vem entendendo, pelas razões supra enunciadas (para as quais remetemos e, por economia, nos dispensamos de aqui reproduzir), que os atos jurídicos contidos na Lei nº 11-A/2013, de 28 de janeiro que extinguem freguesias são de natureza político-legislativa . (…) Segundo , porque o acórdão recorrido decidiu, tão-só, que, de acordo com as regras legais de repartição de competências entre as diferentes ordens de tribunais, o litígio em causa, em razão da sua natureza política-legislativa, não está incluído no domínio da tutela judicial específica da justiça administrativa que aos tribunais da jurisdição administrativa cumpre assegurar. Concluindo que: «Com este alcance limitado, a interpretação da norma do artigo 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF não viola as garantias constitucionais de tutela jurisdicional efetiva dos autores.» Assim, mais não resta do que concluir que a questão colocada não corresponde à norma efetivamente aplicada, como ratio decidendi, na decisão recorrida e, por decorrência, o recurso de constitucionalidade não comporta utilidade. Com efeito, os recursos de constitucionalidade - tem-no o Tribunal dito repetidamente - desempenham uma função instrumental , não se justificando, que deles se conheça, se a decisão a proferir não puder projetar-se utilmente sobre o julgamento do caso de que emerge o recurso, em virtude de permanecer de pé o critério normativo efetivamente acolhido e aplicado pelo Tribunal a quo .» Inconformados, os recorrentes apresentaram reclamação para a Conferência, dizendo o seguinte: Entendeu o Venerando Conselheiro Relator que apreciado o acórdão recorrido, mostra-se patente que a norma indicada não foi aí aplicada com o sentido enunciado pelos recorrentes, cingido aos atos formalmente legislativos e sem ponderação materialmente exercida, pois a decisão recorrida (…) assentou inteiramente no entendimento de que (…) a Assembleia da República exerce, quer formal, quer materialmente a função legislativa (…) - cfr. douta Decisão Sumária a pp. 4. Ora… não se vislumbra desde logo onde tenham os Recorrentes referido que o Colendo STA, na decisão recorrida, omitiu a ponderação da função materialmente exercida pela AR ao editar as leis em causa nos autos. Não é isso que se retira do ponto 4 do requerimento de interposição de recurso dos Recorrentes, citado pela douta Decisão Sumária - aliás, a referência à atuação formalmente legislativa que aí surge (será este o cerne da confusão) implica ou traz implícita a correspondente materialidade legislativa (isto é, que o STA considera que à lei formal corresponde a função materialmente legislativa), pois, se assim não fosse, não teríamos pura e simplesmente questão para discutir. Ou seja, essa é precisamente a questão de inconstitucionalidade que se pretende que este Venerando Tribunal aprecie: o STA entende que, por ter forma de Lei, a lei é materialmente… lei… e não ato administrativo - note-se que no ponto 4 do nosso requerimento de interposição de recurso para este Venerando Tribunal nos referimos precisamente à interpretação conjugada do art. 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF com os arts. 164.º, al. n) e 236.º, n.º 4 da CRP. Por outras palavras ainda, podíamos dizer que, quando o Colendo STA se refere a atuação formalmente legislativa ou político-legislativa para julgar que a jurisdição administrativa é materialmente incompetente para conhecer de pedido referente àquela atuação, tem implícita a natureza materialmente legislativa da atuação ou, o que é tudo o mesmo, a negação da natureza materialmente administrativa da atuação (como é óbvio, senão não havia aqui ponta de sentido - vejam-se, também, os segmentos da decisão citados no nosso requerimento de interposição de recurso). Se assim se não considerar, então parece-nos que devem os Recorrentes ser notificados, nos termos do art. 75.º-A, n.º 5 da LTC, para vir indicar a dimensão normativa que querem ver apreciada pelo Venerando TC, na medida em que, parece-nos, que aí reside o problema, e aí virão os Recorrentes exercer esse seu direito processual e alterar o ponto 4 do requerimento de interposição de recurso, acrescentando-lhe o seguinte: “(…) de atuação formalmente legislativa ( e, nessa medida, considerada materialmente como função legislativa ou político-legislativa ), constante (…)”. 8. Sob pena de, a não proceder nenhuma solução das que indicamos e a não conhecer-se do objeto do presente recurso, ficar sem resposta a questão de constitucionalidade que existe e que se coloca nos autos, a qual é de sobeja utilidade para os Recorrentes: se existe uma lei (que é lei formal e, só por isso , nos termos dos arts. 164.º, al. n) e 236.º, n.º 4 da CRP, se considera que a AR, ao emiti-la, exerce função materialmente legislativa), que, não obstante ser lei, tem efeitos lesivos concretos na vida de cidadãos (coisa típica de atos administrativos e, assim, da função administrativa do Estado), mas, por ser lei, impede-se que os cidadãos dela reajam junto dos TAFs, está-se assim a violar (ou não) as garantias constitucionais constantes dos arts. 20.º, n.º 1 e 268.º, n.ºs 4 e 5 (e 18.º) da Lei Fundamental? Termos em que, Requerem muito respeitosamente a Vossas Ex.ªs: Que seja julgada procedente a presente reclamação, conhecendo-se do mérito do recurso interposto; Caso assim se não entenda, que sejam os Recorrentes notificados para indicar a dimensão normativa que pretendem ver apreciada pelo Venerando Tribunal, nos termos expostos, para todos os efeitos e com todas as legais consequências.» Cumpre decidir. II. Fundamentação 4. Vêm os recorrentes reclamar para a Conferência da decisão sumária de não conhecimento do recurso, em virtude da questão colocada não corresponder a norma efetivamente aplicada, como ratio decidendi , na decisão recorrida, procurando, a título principal, atingir o prosseguimento do recurso. A título subsidiário, peticionam sua notificação, nos termos e para os efeitos do artigo 75.º-A, n.º 5 da LTC, para indicar “ a dimensão normativa que pretendem ver apreciada ”, anunciando desde logo que se propõem alterar o ponto 4 do requerimento de interposição de recurso., aditando-lhe uma nova expressão. 5. Importa começar por afastar a pretensão formulada a título subsidiário pois, como o Tribunal sempre considerou, uma vez enunciada a norma cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal aprecie, mostra-se vedado ao recorrente proceder à sua alteração, correção ou substituição por outra. Apenas lhe é permitido desistir da pretensão de controlo formulada. O disposto no n.º 5 do artigo 75.º-A da LTC em nada colide com este entendimento: a notificação que aí se prevê tem como pressuposto a omissão de indicação de algum dos elementos previstos nos n.ºs 1 e 2 do preceito, quando, como se entendeu na decisão sumária, os recorrentes identificaram o critério normativo que consideravam ter sido extraído interpretativamente do artigo 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF e que, no seu entender, era desconforme com a Constituição. Importa, pois, afastar a requerida notificação e considerar fixado, com o requerimento apresentado, o objeto do recurso, em sentido material, mormente para o efeito de verificação dos pressupostos de que depende o seu conhecimento. 6. Os reclamantes sustentam que a decisão reclamada não teria identificado corretamente a questão de constitucionalidade colocada e sublinham a indicação de conjugação do artigo 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF, com o disposto nos art.ºs 164.º, al. n) e 236.º, n.º 4 da Constituição. Porém, não se verifica a confusão que dizem existir. Na realidade, tendo em atenção que a questão colocada incide sobre uma norma do ETAF que delimita negativamente a competência dos tribunais administrativos, releva aqui o critério normativo, dela interpretativamente extraído, efetivamente aplicado para dirimir esse problema, sem que caiba no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade cometida a este Tribunal no artigo 280.º, n.º 1, al. b) da Constituição discutir o seu acerto aplicativo. Ora, os preceitos constitucionais que referem são avançados pelos recorrentes, em linha com a decisão recorrida, como argumento para a definição da natureza do concreto ato cuja invalidade colocaram à apreciação da jurisdição administrativa, e não como sede da norma competencial cuja conformidade constitucional é posta a controlo perante este Tribunal. Nessa medida, e ao contrário do que se refere na reclamação, não reside nesse ponto o cerne do objeto do recurso, tal como enunciado. A não ser assim, concluindo-se que os recorrentes procuram verdadeiramente ver sindicada a procedência do argumento que o tribunal a quo retirou dos art.ºs 164.º, al. n) e 236.º, n.º 4 da Constituição, estaríamos perante recurso dirigido à discussão do acerto do ato de julgamento, em si mesmo considerado, votado sindicar a bondade da resposta dada pelo tribunal a quo à questão de saber se o concreto ato da Assembleia da República deve ser qualificado como ato (materialmente) administrativo, editado através de lei em sentido formal, como pugnou no recurso dirigido ao STA, ou, ao invés, se tal atuação deve ser considerada como prosseguindo (unicamente) a função político e legislativa, como se entendeu na decisão recorrida. Ou seja, estaria o Tribunal perante questão votada a sindicar a correção da decisão judicial que declara a incompetência, ainda que com recurso a parâmetros de apreciação extraídos da Constituição, cujo conhecimento sempre caberia afastar, por inidoneidade objetiva. 7. Feita esta precisão, verifica-se que os reclamantes insistem na afirmação de que o tribunal a quo aplicou critério normativo segundo o qual os atos praticados pela Assembleia da República através de lei em sentido formal estariam, por esse facto – i.e. em função apenas de um critério formal -, subtraídos à apreciação da sua invalidade pela jurisdição administrativa, independentemente do âmbito material de regulação neles comportado. Assim decorre da afirmação de que “ o STA entende que, por ter forma de Lei, a lei é materialmente ... lei ... e não ato administrativo ”. Porém, tal critério normativo não encontra identidade com o fundamento determinante da decisão proferida no caso em apreço, o que impede o recurso de atingir o efeito a que se destina (artigo 80.º, n.º 2 da LTC). Na verdade, como demonstrado na decisão sumária reclamada, o tribunal a quo afastou-se expressamente da interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF cuja inconstitucionalidade os reclamantes suscitaram perante o STA, e esgrimem no requerimento de interposição de recurso, que se basta com a “ forma de Lei ” para aferir da competência da jurisdição administrativa, mormente quanto afirma que a “ Assembleia da República enquanto editou, primeiro, a lei-quadro (...) e, depois, a lei concretizadora (...) daquela lei-quadro, exerceu, material e formalmente a função legislativa ” (sublinhado aditado) e, mais adiante, que “ Não existe sob a capa de lei qualquer exercício de função administrativa; não há ato administrativo ”. Acresce que, tal como se referiu supra , a apreciação da correção dessa asserção, não cabe na competência do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta, incumbindo-lhe apreciar a conformidade constitucional de normas, incluindo aquelas obtidas pelos Tribunais através de processos de interpretação de um ou vários preceitos legais, tal como efetivamente aplicadas na decisão recorrida. 8. Em suma, por se concordar com o juízo de inutilidade que fundamentou a decisão de não conhecimento do recurso, cumpre indeferir a reclamação apresentada. III. Decisão 9. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Indeferir a reclamação e confirmar a decisão sumária reclamada; b) Condenar os recorrentes nas custas, que se fixam em 20 (vinte) unidades de conta, tendo em atenção a valoração seguida por este Tribunal perante impulsos simulares. Notifique. Lisboa, 14 de janeiro de 2015 - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Joaquim de Sousa Ribeiro