0305/99.1BTLSB - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO RELATÓRIO A….., S.A , melhor identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC) a presente acção declarativa de condenação, com a forma de processo ordinário, contra o Estado Português, peticionando: As quantias, a liquidar em execução de sentença, correspondentes aos montantes investidos pela A. no desenvolvimento do seu empreendimento e referidos nos arts. 60º, 61º e 68º desta p.i., a actualizar desde a data da realização dos investimentos até à data do seu pagamento, de acordo com os índices de preços no consumidor, publicados pelo INE; As quantias, a liquidar em execução de sentença e actualizadas até ao seu efectivo pagamento, correspondentes aos lucros cessantes indicados nos arts. 70º, 74º e 75º do presente articulado; As quantias, a liquidar em execução de sentença, e actualizadas até ao seu efectivo pagamento, correspondentes aos prejuízos e encargos indicados nos artigos 71º e 80º do presente articulado; As quantias, a liquidar em execução de sentença e actualizadas até à data do seu efectivo pagamento, correspondente aos prejuízos indicados nos arts. 78º e 79º do presente articulado; Os juros legais relativos às quantias peticionadas nas alíneas anteriores, acrescidas, a partir do trânsito em julgado da sentença de condenação que vier a ser proferida, de juros à taxa anual de 5%, nos termos do disposto no art. 829º-A /4 do Código Civil .” Por decisão do TAC de Lisboa, datada de 28 de Julho de 2021, foi julgada improcedente a presente acção e, em consequência, absolvido o Réu do pedido. A Autora inconformada interpôs o presente recurso jurisdicional, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões: « A – DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO R. ESTADO PORTUGUÊS POR FACTOS LÍCITOS 1ª. Como se decidiu no douto Acórdão do Venerando Tribunal Constitucional nº 329/99, de 1999.06.02, “ uma interpretação do mencionado artigo 9º (DL 48051, de 21 de Novembro de 1967) à luz do artigo 22º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu «expropriado» de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos ” (v. fls. 220 a 269 do processo apenso e www.tribunalconstitucional.pt ) – cfr. texto nºs. 1 e 2; 2ª. A declaração de incompatibilidade do empreendimento em causa com o PROTALI constitui um acto expropriativo dos direitos da ora recorrente de urbanizar e construir nos seus terrenos – direitos esses consolidados e concretizados na posição jurídica de vantagem concedida pelas diversas entidades públicas competentes –, transformando-os em solos meramente aptos para outros fins, pelo que esta tem direito ao pagamento de uma justa indemnização , ex vi do disposto nos arts. 2º, 18º, 22º, 62º e 266º da CRP e no art. 9º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 (cfr. art. 16º do Lei 67/2007 , de 31 de Dezembro; cfr. ainda art. 18º da Lei nº 48/98 , de 11 de Agosto, art. 17º da Lei 31/2014 , de 30 de Maio, art. 143º do DL 380/99 , de 22 de Setembro, art. 171º do DL 80/2015 , de 14 de Maio) – cfr. texto nºs. 1 e 2; 3ª. Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, nos procedimentos administrativos em causa, foram proferidos diversos actos administrativos, pareceres e informações que assumem natureza constitutiva de direitos , atribuindo à ora recorrente “ uma posição jurídica de vantagem ” (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , II/445 e segs.; Ac. STA de 2004.10.12, Proc . 721/03; Ac. TCA Sul de 2009.10.28, Proc. 4110/08, in www.dgsi.pt ), maxime a aprovação do estudo preliminar de urbanização pela CMG, em 1991.05.10 , que foi expressamente ratificada por despacho do SEALOT , de 1991.07.04 , como resulta taxativamente dos arts. 7º a 21º do DL 400/84 , de 31 de Dezembro (v. Ac. STA de 2002.10.15, Proc. 35966, in www.dgsi.pt ), pelo que a A. era e é titular de direitos, faculdades ou interesses legalmente protegidos – cfr. texto nº 3; 4ª. Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, no caso sub judice verificam-se claramente os pressupostos da responsabilidade civil da Administração por actos lícitos , previstos no art. 9º/1 do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 , pois os prejuízos sofridos pela ora recorrida não podem deixar de ser qualificados como especiais e anormais – cfr. texto nºs. 4 e 5; B – DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO R. ESTADO PORTUGUÊS POR FACTOS ILÍCITOS 5ª. O R. ESTADO PORTUGUÊS sempre seria responsável pelos danos decorrentes das suas actuações e omissões ilícitas , ex vi do disposto nos arts. 22º e 62º da CRP , nos arts. 483º e segs. e 562º e segs. do Cód. Civil, no DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 e na Lei 67/2007 , de 31 de Dezembro – cfr. texto nºs. 6 a 10; 6ª. A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento , tendo violado frontalmente o disposto nos arts. 2º , 18º , 22º , 62º e 266º da CRP, nos arts. 7º a 21º do DL 400/84 , de 31 Dezembro, e no art. 9º do DL 48051, de 1967.11.21, interpretando esta norma com um sentido normativo inconstitucional e inaplicável in casu , por violação do disposto no art. 22º da CRP (cfr. art., 204º da CRP ), como se decidiu no douto Ac. TC nº 329/99, de 1999.06.02 (v. fls. 220 e segs. do processo apenso)». O recorrido Estado Português contra-alegou, concluindo do seguinte modo: « 1 - A Autora intentou a presente ação declarativa de condenação com a forma de processo ordinário, contra o Estado Português, pedindo o pagamento de indemnização por danos emergentes e lucros cessantes. 2 - Fundamentou a sua pretensão, tendo alegado que, à data da publicação do PROTALI, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 26/93 , de 27 de agosto, do Decreto-lei nº 351/93 , de 7 de outubro, e do despacho conjunto do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território e do Secretário de Estado do Turismo de 07/04/1994, era titular de direitos adquiridos decorrentes da aprovação do estudo preliminar de urbanização e do licenciamento da operação de loteamento dos seus terrenos pela Câmara Municipal de Grândola e demais entidades legalmente competentes, por diversos atos, expressos e tácitos, imputáveis a entidades da Administração Central e Local, sendo que, em virtude daquele despacho, os tribunais entenderam que tinham caducado os direitos resultantes da licença de loteamento de que era titular, concedida por atos administrativos anteriores, perfeitamente válidos e eficazes à data da sua prolação. 3 - Segundo referiu, ficou impedida de realizar o seu empreendimento, situação que lhe causou e causa avultadíssimos prejuízos, tendo invocado o acórdão do Tribunal Constitucional de 02/06/1999, no qual foi decidido que a declaração de incompatibilidade da licença de loteamento com o PROTALI constitui um ato expropriativo, que lhe retirou a possibilidade de urbanizar e construir nos seus terrenos, transformando-os em solos meramente aptos para outros fins, pelo que tem direito a receber do Réu a justa indemnização pela ablação dos seus direitos de urbanizar e construir nos terrenos, concretizados nas aprovações e licenças validamente concedidas pelas entidades competentes, devendo o Réu reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado aquela ablação e pudesse ter realizado o seu empreendimento tal como havia sido aprovado e licenciado por atos perfeitamente válidos e eficazes à data da sua prolação. 4 - Na Informação nº 75/94, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, foi proposta a declaração de incompatibilidade do loteamento da Autora com fundamento, além do mais, na nulidade do ato de licenciamento, por desrespeito do preceituado no Decreto-lei nº 400/84 , de 31 de dezembro, quanto à dispensa de consultas a entidades estranhas ao Município. 5 - A Autora interpôs recurso contencioso do despacho conjunto de 09/05/1994, que declarou a incompatibilidade da licença de loteamento com o PROTALI, que correu termos no Supremo Tribunal Administrativo, Recurso nº 35197, tendo sido proferido acórdão onde se confirmou a nulidade da licença de loteamento de que a autora era titular. 6 - Proferido acórdão pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 27/06/2000, resulta que as entidades recorridas consideraram ser necessária a audiência de entidades estranhas ao município e como tal não aconteceu o ato licenciador é nulo nos termos do artigo 65º nº1 do DL. nº 400/84, de 31/12. 7 - De acordo com a citada jurisprudência, era imprescindível a consulta referida no artigo 20º nº do DL. nº 400/84, pelo que a sua falta gerou nulidade do ato licenciador do loteamento. 8 - Sendo nulo o ato de licenciamento do loteamento, o mesmo não fez nascer na esfera jurídica da Autora o direito a realizar a operação urbanística por si pretendida, pelo que a declaração de incompatibilidade da licença com o PROTALI não constitui um ato ablativo daquele direito. 9 - Relativamente ao pedido de informação prévia apresentado pela Autora em 01/06/1989, verifica-se que a deliberação da Câmara Municipal de Grândola de 31/07/1989 não confirmou a possibilidade de realização da operação de loteamento por si pretendida, remetendo a sua apreciação para momento posterior à apresentação de estudos que permitissem compreender melhor a implicação do empreendimento. 10 - Por outro lado, a aprovação do estudo preliminar de urbanização não determina necessariamente o deferimento do pedido de licenciamento, apenas o ato de licenciamento do loteamento consubstancia um ato constitutivo de direitos de direitos, qual seja, do direito a realizar a operação de loteamento (cfr. artigos 17º e 21º do DL nº 400/84 de 31/12). 11 - O PROTALI permitia a construção nos terrenos de que a Autora era proprietária, de acordo com as regras de delimitação e ocupação das áreas de desenvolvimento turístico no litoral alentejano fixadas na Portaria nº 761/93 , de 27 de agosto. 12 - A restrição à possibilidade objetiva de aproveitamento do solo era meramente temporária, sendo que, para efeitos de enquadramento da situação em causa nos autos na figura da expropriação do plano, o facto de o plano de pormenor apenas ter sido aprovado em 2008, quando a Autora já não era proprietária dos terrenos, não se afigura relevante. 13 – Constata-se que na data em que foi declarada a incompatibilidade da licença de loteamento com o PROTALI, a Autora não era titular do direito a realizar a operação de loteamento por si pretendida, pelo que não se verificam os pressupostos para pagamento de indemnização à Autora. 14 - Deverá manter-se a sentença recorrida!» Colhidos os vistos legais cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA DE FACTO “ A autora é proprietária de um prédio rústico com a área de 624.05ha, sito na freguesia de Melides, concelho de Grândola, descrito na Conservatória do Registo Predial de Grândola sob o nº … e inscrito na matriz cadastral daquela freguesia sob o art. … da secção BI e B2, e de um prédio rústico com a área de 386.95ha, sito na freguesia do Carvalhal, concelho de Grândola, descrito na Conservatória do Registo Predial de Grândola sob o nº … e inscrito na matriz cadastral rústica sob o artº … da Secção B-B1, B2 e B3 (parte), da freguesia do Carvalhal. Em 89.06.01, a autora apresentou nos serviços da Câmara Municipal de Grândola (CMG) um pedido de informação prévia sobre a possibilidade de realizar uma operação de loteamento e respectivos condicionamentos, nos seus dois prédios rústicos sitos, respectivamente, nas freguesias de Melides e do Carvalhal e melhor identificados na alínea a). Em 89.07.31, a autora foi notificada da deliberação da CMG de 89.07.21, do seguinte teor: “Após análise detalhada do “Estudo prévio de ocupação da …., a Câmara concluiu ser de grande interesse o desenvolvimento de um novo empreendimento naquela área do Concelho. O estudo apresentado efectuou-se apoiado numa fundamentada análise de suporte biofísico e consequentemente a proposta salvaguarda os valores paisagísticos e ambientais, o que se considera positivo. No entanto para que a Câmara possa tomar uma decisão mais definitiva, constatou-se a necessidade de ainda nesta fase, se desenvolver um estudo de natureza económico-social por forma a obterem-se respostas para, entre outras, as seguintes preocupações: (…) Em conclusão a Câmara Municipal de Grândola, considera que os estudos a desenvolver pela Empresa deverão permitir compreender melhor a implicação do empreendimento, nas suas diversas fases, no desenvolvimento local, na criação de emprego, no estabelecer de residência permanente e nos equipamentos a considerar". Em 89.10.10, em cumprimento da deliberação de 89.07.21 da CMG, a autora apresentou naquele município um estudo de natureza económica e social das consequências do seu empreendimento, requerendo "uma decisão mais definitiva sobre o assunto, que permita a esta empresa prosseguir no desenvolvimento dos estudos". Em 90.08.17, a autora requereu ao Senhor Director Regional de Agricultura do Alentejo, "nos termos do art. 10° do DL 400/84 , de 31 de Dezembro", a emissão de parecer sobre a capacidade de uso dos solos abrangidos pelo seu loteamento. Em 90.08.27, a autora requereu ao Senhor Presidente da CMG a aprovação do estudo preliminar de urbanização para os seus terrenos, juntando as necessárias peças escritas e desenhadas, nos termos dos artigos 9º e seguintes do DL 400/84 , de 31 de Dezembro. A autora não foi notificada de qualquer deficiência ou omissão do seu requerimento, no prazo de 30 dias a contar da data da sua recepção. Em 90.09.12, a autora foi notificada, através do ofício nº 3382 da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo (DRAA), do certificado sobre capacidade de uso dos solos emitido por esta entidade, do qual consta que os terrenos abrangidos pelo loteamento em causa "não se incluem na Reserva Agrícola, pelo que, sob esse ponto de vista, nada temos a opôr, conforme o definido no DL 196/89 , de 14 de Junho". Em 90.10.16, a autora foi notificada, através do ofício n.º 8454 da CMG, da remessa de um exemplar do processo do estudo preliminar de urbanização à Direcção Geral de Ordenamento do Território (DGOT) e do parecer favorável dos serviços daquele município. Em 90.11.14, a autora foi notificada, através do ofício nº 8134 da Comissão de Coordenação Regional do Alentejo (CCRA), de 90.11.13, de "que o estudo em referência está correctamente instruído de acordo com o DL 400/84 , de 31 de Dezembro, determinando o envio de oito exemplares do estudo, a fim de ser solicitado parecer a diversas entidades. Em 90.11.20, através do ofício circular n.º 384 da CCRA, esta entidade solicitou à Direcção-Geral do Turismo, Direcção-Geral dos Desportos, Direcção-Geral da Qualidade do Ambiente, Direcção-Geral dos Recursos Naturais, Direcção-Geral dos Cuidados de Saúde Primários, Direcção-Geral de Energia, Direcção-Geral de Portos e Junta Autónoma de Estradas, a emissão de parecer sobre a pretensão da autora. Em 90.12.04, a autora foi notificada do parecer favorável da Electricidade de Portugal (EDP), E.P., conforme consta do ofício nº 12470/288/MJCM/MC, de 90.12.03, da EDP. Em 90.12.12, a CCRA, através do ofício nº 9050, de 90.12.12, solicitou parecer ao Senhor Director Geral de Energia. Em 90.12.26, a autora foi notificada, através do ofício nº 9291 da CCRA, de 90.12.12, do parecer favorável desta entidade, no qual se concluiu que "os estudos apresentados encontram-se em condições de ser aprovados e desenvolvidos em termos de qualidade ambiental”. Em 91.01.11, a autora foi notificada, através do ofício nº 380 da CCRA, de 91.01.10, do parecer favorável da Direcção-Geral do Turismo (DGT) relativamente à sua pretensão, considerando o "estudo elaborado de uma forma correcta, assegurando um bom nível e de acordo com as excepcionais potencialidades turísticas da zona". Em 91.01.11, a autora foi notificada, através do ofício nº 363 da CCRA, de 91.01.10, dos pareceres favoráveis da Junta Autónoma das Estradas (JAE) e da Direcção-Geral de Energia (DGE). Em 91.01.21, a autora foi notificada, através do ofício nº 583 da CCRA, de 91.01.17, dos pareceres favoráveis da Administração Regional de Saúde de Setúbal (ARSS) e da Direcção-Geral de Portos (DGP). Em 91.02.04, a autora foi notificada, através do ofício nº 1027 da CCRA, de 91.02.01, dos pareceres favoráveis da Direcção-Geral dos Recursos Naturais (DGRN) e da Direcção-Geral dos Desportos (DGD). Em 91.04.23, a autora foi notificada, através do ofício nº 3388 da CCRA, de 91.04.22, dos pareceres favoráveis da DGOT e da CCRA, no qual se afirma expressamente que "o Estudo Preliminar de Urbanização não viola disposições legais ou regulamentares imperativas". Em reunião de 91.05.10, a CMG deliberou: “Aprovado por unanimidade homologar o parecer dos Serviços e aprovar o estudo preliminar de urbanização, nas condições do mesmo parecer”. Em 91.05.22, a autora foi notificada, através do ofício nº 3936 da CMG, da deliberação de 91.05.10. Por despacho do senhor SEALOT, de 91.07.04, publicado no Diário da República, II Série, de 91.08.10, foi ratificada a deliberação da CMG de 91.05.10. A referida ratificação foi notificada à autora pelo ofício nº 6272 da CCRA, de 91.07.23. A autora requereu então o licenciamento do loteamento dos seus prédios. A autora não foi notificada de qualquer deficiência ou omissão do seu requerimento no prazo de 30 dias a contar da sua apresentação. Em 92.09.10, a autora, invocando que pretendia "dar início à construção do primeiro campo de golfe com a antecipação necessária à sua utilização no Verão de 1993" e "tendo em atenção que o processo de loteamento se encontra numa fase adiantada de apreciação pela Câmara Municipal", requereu na CMG a "reapreciação do processo em causa com o licenciamento ao abrigo do DL 139/89 , de 28 de Abril, das acções previstas no artigo 1º deste diploma legal". Em reunião de 92.09.25 a CMG deferiu por unanimidade o pedido de licenciamento do loteamento em causa, nos termos da informação dos serviços, de 92.08.23. Na informação dos serviços do Município de Grândola, de 92.08.23, na qual se fundamentou a deliberação de 92.09.25, considerou-se expressamente o seguinte: “O presente projecto encontra-se instruído de acordo com o art. 20º, nº 1 alínea a) a e) sendo dispensada qualquer consulta a entidades estranhas ao município (nº 5 do mesmo art.) uma vez que são respeitadas integralmente as condicionantes fixadas no respectivo estudo Preliminar de Urbanização e feitas as adaptações à satisfação das recomendações dos pareceres então emitidos, nomeadamente pela Comissão Coordenação da Região do Alentejo, pela Direcção Geral de Turismo, Direcção Geral de Portos e Câmara Municipal de Grândola”. Em reunião de 92.09.25 da CMG, foi também aprovado o "projecto de execução para o Campo de Golfe e Campo de Treino", ao abrigo do art. 1º do DL 139/89 , de 28 de Abril. Em 93.05.06, a autora foi notificada, através do ofício nº 9107 da DGT, de 93.04.18, da aprovação por esta entidade do pedido de declaração de interesse para o turismo relativo à construção do campo de golfe e equipamento de apoio. Em 93.06.15, a autora requereu na CMG a prorrogação até 93.10.15 do prazo para apresentar os projectos das obras de urbanização. Em 93.10.13, a autora requereu à CMG a aprovação do projecto de execução das obras de urbanização do seu loteamento, tendo apresentado as necessárias peças e elementos. A autora não foi notificada de qualquer deficiência ou omissão do seu requerimento, no prazo de 15 dias a contar da data da sua apresentação. Em 93.11.26, a autora requereu ao Senhor Presidente da CCRA esclarecimento sobre se ao loteamento dos terrenos identificados na alínea a) era ou não aplicável o disposto no DL 351/93 , de 7 de Outubro, e informação sobre se tal loteamento cumpria o disposto no Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), juntando para o efeito a Planta de Síntese do loteamento tal como aprovada. Em 94.02.08, a autora foi notificada, através do ofício nº 1150 da CMG, de 94.02.04, de que devia requerer a emissão de certificado de compatibilidade, de acordo com o DL 351/93 , à entidade competente e que "a nossa primeira apreciação do projecto de infra-estruturas que instrui o vosso pedido de licenciamento das obras de urbanização é globalmente favorável". Em 94.02.10, a autora apresentou na CMG "cópia dos dois requerimentos com data de 93.11.23, por esta Companhia enviados à Comissão de Coordenação da Região do Alentejo (CCRA), nomeadamente: Sobre a necessidade de confirmação da compatibilidade do Empreendimento "……." com o PROTALI; Sobre se o Empreendimento "……" cumpre o disposto no PROTALI". Em 94.04.21, a autora foi notificada através do ofício nº 3503 da CCRA, de 94.04.20, para enviar a esta entidade "cópia da licença de loteamento emitida pela Câmara Municipal de Grândola, após a sua deliberação de 92.09.25 (...), planta à escala 1:25000, com indicação precisa da localização do loteamento no terreno e cópia da planta de síntese do loteamento". Em 94.05.12, a autora, "em cumprimento do prescrito no v/ ofício n° 3503, de 94.04.20 e sem prejuízo dos direitos adquiridos", apresentou na CCRA os elementos solicitados. Por despacho de 94.04.11, o Senhor Secretário de Estado do Turismo (SET), concordou com a Informação de Serviço nº 355/94-DSE/DO da DGT, em que se considerava ser "de conceder o Certificado de Compatibilidade com o PROTALI", tendo ordenado a sua remessa à Secretaria de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território. Em 94.05.09 a autora foi notificada do despacho conjunto do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT) e do Senhor SET, com o seguinte teor: "Licença de Loteamento cujo deferimento foi deliberado em Sessão da Câmara Municipal de Grândola, de 92.09.25 (Processo municipal nº 25-A/88) referente ao loteamento da designada "……". Com os fundamentos constantes da Informação nº 75/94, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, e da informação de Serviço nº 355/94-DSE/DO, da Direcção-Geral do Turismo; Ao abrigo dos despachos de Delegação de Competências do Ministro do Planeamento e Administração do Território nº 61/93, publicado no Diário da República nº 272, II Série, de 93.11.20 e do Ministro do Comércio e Turismo nº1204, publicado no Diário da República nº 1, II Série, de 94.01.03; Nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei nº 351/93 , de 7 de Outubro, DECLARA-SE A INCOMPATIBILIDADE da Licença referenciada em epígrafe, deliberada emitir pela Câmara Municipal de Grândola, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto-Regulamentar nº 26/93, de 27 de Agosto. Lisboa, 7 de Abril de 1994 O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO (...) O SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO (...)". Na informação nº 75/94, do Gabinete do SEALOT, propôs-se a declaração de incompatibilidade do loteamento da autora com fundamento, além do mais, em que “o acto do licenciamento se encontra ferido de nulidade, por desrespeito do preceituado no DL nº 400/84 , de 31/12, quanto à dispensa de consultas a Entidades estranhas ao Município, uma vez que contraria a ratificação de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 91.07.04”. Não se conformando com o referido despacho, a autora dele recorreu contenciosamente para o Venerando Supremo Tribunal Administrativo, processo que, sob o nº 35197, correu os seus termos pela 2ª Subsecção da 1ª Secção daquele Tribunal, e no qual a autora imputou ao acto recorrido diversas ilegalidades, nomeadamente, a revogação ilegal de anteriores actos constitutivos de direitos, falta de atribuições e competências, violação de diversas normas e princípios do procedimento administrativo, falta de fundamentação e erros de facto e de direito, decorrentes de o projecto de loteamento aprovado pela CMG ser conforme ao Estudo Preliminar de Urbanização, cuja aprovação foi ratificada pelo SEALOT em 91.07.04. A CCRA, através do ofício nº 5258, de 94.06.15, declarou expressamente que “para efeitos de confirmação de dispensa de consultas a entidades, informa-se que os elementos referentes ao loteamento (da …..) recebidos do requerente são similares do Estudo Preliminar de Urbanização aprovado” . A CMG não proferiu qualquer decisão final sobre a pretensão formulada pela autora em 93.10.13. Em 94.06.20, a autora intentou neste Tribunal uma acção para o reconhecimento de direitos, na qual peticionou que a CMG fosse condenada a reconhecer o deferimento tácito do pedido apresentado em 93.10.13, verificado em 94.04.15, ex vi dos arts. 39° /1 e 81º /1 do DL 400/84 , de 31 de Dezembro, conforme consta do processo que, sob o nº 318/94, correu os seus termos pela 2.ª Secção deste Tribunal. Por sentença deste Tribunal, de 95.06.16, confirmada pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 98.03.11, foi julgada improcedente a acção para o reconhecimento de direitos, tendo sido decidido neste aresto, além do mais, o seguinte: “Temos, pois, por seguro que o DL 351/93 , não sofre de qualquer inconstitucionalidade orgânica ou material. Sendo assim, compreende-se a necessidade de confirmação da compatibilidade, exigida naquele Decreto-Lei, para que a Câmara pudesse licenciar as obras. Sem essa declaração de compatibilidade o alvará caducou, não podendo, pois, considerar-se a existência de deferimento tácito, como bem entendeu a entidade recorrida”. Não se conformando com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 98.03.11, a autora dele interpôs recurso para o Venerando Tribunal Constitucional, com fundamento na inconstitucionalidade das normas constantes do DL 351/93 , de 7 de Outubro, conforme consta do processo nº 492/98, da 3.ª Secção. Por Acórdão de 99.06.02, o Tribunal Constitucional negou provimento ao recurso, decidindo “não julgar inconstitucionais as normas constantes do art. 1º , nºs. 1, 2 e 3, do Decreto-Lei nº 351/93 , de 7 de Outubro, no entendimento de que elas se hão-de ter por integradas pelo artigo 9º do Decreto-Lei 48051, de 27 de Novembro de 1967, por forma a impor-se ao Estado o dever de indemnizar, nos termos deste último diploma legal, os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam “caducar” as licenças que antes obtiveram validamente” . No Recurso nº 35197, em 27/06/2000, foi proferido Acórdão pelo Supremo Tribunal Administrativo, que negou provimento ao recurso contencioso interposto pela autora, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…) Mas coisa distinta é a que se estava a analisar: a da veracidade dos pressupostos em que assenta o acto. As entidades recorridas entendem ser necessária a audiência de entidades estranhas ao município e como tal não aconteceu o acto licenciador é nulo nos termos do artº 65º nº 1 do DL nº 400/84 , de 31.12. O loteamento requerido pela recorrente segue a forma de processo especial ( arts. 1º al. a), 3º nºs. 1 al. a) e 3 do DL nº 400/84 . No caso presente, a deliberação da CMG de 10.5.91 que aprovou o estudo preliminar de urbanização foi ratificada por despacho de 4/7/91. Ora, como se refere no ponto 2 da Informação de 23.8.92 (fls. 81 do PA) foram “feitas as adaptações à satisfação das recomendações dos pareceres então emitidos, nomeadamente pela Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, pela Direcção Geral de Turismo, Direcção Geral de Portos e Câmara Municipal de Grândola”. Por outro lado, refere-se em tal informação que “não há referência à dimensão das construções de apoio de praia a implantar nesta zona,…, no entanto esta omissão deverá ser suprimida com indicação da área de construção e número de pisos do lote nº317… Por outro lado, pareceria conveniente, caso prevaleça a intenção do faseamento das obras, proceder à separação clara dos quadros de áreas do loteamento também por fases, indicando-se para cada fase as áreas totais envolvidas”. Daqui resulta que sendo o licenciamento do loteamento deferido nos termos do parecer-informação acabada de referir, a mesma diverge do estudo preliminar de urbanização licenciado. Aliás, a fls. 65 do PA refere-se que “Anexo ao requerimento dirigido ao Sr. Presidente da CCR Alentejo, figura uma informação técnica da CMG que descreve uma versão do loteamento que difere do E.P.U. ratificado”. Tornava-se, por isso, imperioso a consulta referida no artº 20º nº5 do DL nº 400/84 , pelo que a sua falta gera nulidade do acto licenciador do loteamento (artº 65º, nº 1 do mesmo diploma legal. Neste sentido: Ac. do STA de 29.3.2000-rec. nº 35.733). Não se verifica, por estas razões, o erro nos pressupostos de facto invocados pelo recorrente. (…).” [documento nº 4 junto com a contestação]. A autora interpôs recurso do Acórdão referido em para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que, em Acórdão proferido em 19/06/2001, negou provimento ao recurso [cfr. certidão junta aos autos em 06/11/2002]. A autora é uma sociedade comercial que tem por objecto a construção de edifícios para venda, a promoção, urbanização ou aquisição de empreendimentos turísticos, hoteleiros e imobiliários; a compra e venda de prédios rústicos e urbanos e a revenda dos adquiridos; a avaliação de bens imóveis, a elaboração de pareceres técnicos e estudos de mercado, desde que relacionados com o seu objecto; a fiscalização, coordenação e administração de projecto e obras de construção; o exercício da exploração industrial de estabelecimentos hoteleiros ou similares e a prestação de serviços conexos com o seu objecto social e, ainda, a exploração agrícola e florestal [documento junto com o requerimento apresentado pela autora em 17/06/2016]. A declaração de incompatibilidade da licença de loteamento com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano impediu a autora de realizar o seu empreendimento nos termos previstos naquela licença. A declaração de incompatibilidade da licença de loteamento com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano retirou à autora a possibilidade de urbanizar e construir nos seus terrenos até à aprovação do Plano de Pormenor da Área de Desenvolvimento Turístico da ….. - ADT 3 [relatório pericial]. A autora investiu todos os seus recursos próprios disponíveis para promover o empreendimento da …… [relatório pericial e prova testemunhal]. À data da declaração de incompatibilidade, a autora não tinha qualquer outro empreendimento em curso [relatório pericial e prova testemunhal]. Os terrenos da autora estavam avaliados, em 1992, pelo valor de 12.000.000.000$00/€59.855.640.00 [relatório pericial]. Os valores despendidos pela autora, desde o início do projecto até à alienação dos terrenos, foram de cerca de €14.000.000.00 [relatório pericial]. No período compreendido entre 1990 e 1998, a contabilidade da autora expressa custos de financiamento, com inclusão de gastos financeiros, no valor total de €7.308.914.45 [relatório pericial]. Para fazer face a custos, despesas e encargos, a autora investiu em capital próprio a quantia de 200.000.000$00/€997.595.79 [relatório pericial e depoimento testemunhal]. Até 1998, a autora contraiu empréstimos bancários no montante total de 1.613.243.637$80/€8.046.825.34 e, nos anos seguintes e até à alienação dos terrenos, o seu endividamento foi elevado para €11.046.173.74 [relatório pericial]. A autora celebrou com o Fundo de Turismo um contrato de concessão de incentivos financeiros, ao abrigo do segundo Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo – SIFIT II – no âmbito do qual lhe foi atribuído um subsídio de 300.000.000$00 [documento nº 4 anexo ao relatório pericial]. O referido subsídio nunca foi pago à autora em virtude da declaração de incompatibilidade [documento nº 5 anexo ao relatório pericial e depoimento testemunhal]. Em virtude da total paralisação do processo de licenciamento do loteamento, os capitais investidos pela autora no desenvolvimento do seu empreendimento deixaram de poder gerar qualquer rendimento [depoimento testemunhal]. As quantias referidas nas alíneas e dos factos provados se tivessem sido aplicadas em depósitos a prazo teriam gerado juros [relatório pericial]. Em virtude da não emissão do alvará de loteamento e da impossibilidade de concluir o seu empreendimento, a autora continuou a suportar as despesas decorrentes do seu funcionamento, nomeadamente, com serviços e fornecimento de terceiros e despesas administrativas diversas, sem, no entanto, dispor para o efeito de receitas provenientes da comercialização do seu empreendimento [relatório pericial]. O loteamento aprovado previa o seguinte: [Imagem] [documento de fls. não numeradas do volume 3 do processo administrativo apenso e documento nº1 junto com a contestação]. Se não tivesse sido proferida a declaração de incompatibilidade, a Câmara Municipal de Grândola poderia ter emitido o alvará de loteamento ainda no primeiro semestre de 1994 [relatório pericial]. A autora poderia, então, a partir do segundo semestre de 1994, ter iniciado a construção e comercialização do seu empreendimento, através da venda dos lotes e apartamentos [relatório pericial]. Os terrenos da autora, atendendo, nomeadamente, aos índices urbanísticos aprovados, à sua localização privilegiada e à sua qualidade ambiental, ter-se-iam valorizado [relatório pericial]. A comercialização dos terrenos em causa com alvará de loteamento renderia quantias à autora [depoimento testemunhal]. A autora suportou encargos e honorários de advogados com as acções por si intentadas [depoimento testemunhal]. A autora solicitou ao Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, através de requerimento apresentado em 09/06/97, a reapreciação do processo relativo ao empreendimento da ….. [documento nº 5 junto com a contestação]. O Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território determinou, por despacho de 08/07/1997, que a CCR Alentejo diligenciasse para que fosse promovida reunião da Comissão de Análise [documento nº 6 junto com a contestação]. A declaração de incompatibilidade de 07.04.94 não determinou que a autora ficasse definitivamente impedida de lotear e urbanizar no prédio em questão, não estando em causa uma proibição de construção decorrente de plano urbanístico para aquela área. O empreendimento da …… poderá vir a ser implementado se o projecto for alterado [relatório pericial]. Para a implementação do projecto imobiliário-turístico estava previsto um faseamento em 10 anos: 1.ª fase – 3 anos; 2.ª fase – 2 anos; 3ª fase – 5 anos [documento de fls. não numeradas do volume 3 do processo administrativo apenso e documento nº 1 junto com a contestação]. O que implicaria, caso o licenciamento tivesse sido aprovado e a emissão do alvará ocorresse ainda em 1994, que, no ano de 1999, ainda não tivesse sido dado início à última fase do empreendimento, a qual não estaria concluída antes de 2005 [documento de fls. não numeradas do volume 3 do processo administrativo apenso e documento nº 1 junto com a contestação]. Através de escritura pública outorgada em 24/10/2007, a autora vendeu, pelo preço global de €46.000.000.00, os prédios em causa nos autos [documento nº 2 junto com o requerimento apresentado pela autora em 17/06/2016]». Factos não Provados: Não resultaram provados nos autos outros factos com relevância para a decisão da causa, designadamente os seguintes: As despesas e encargos referidos nas alíneas eee) e fff) dos factos provados eram imprescindíveis à promoção e realização da operação de loteamento da …… A autora ficou impossibilitada de recuperar as quantias investidas no desenvolvimento do loteamento. O empreendimento da autora estaria concluído em 3-4 anos e a sua comercialização permitiria à autora auferir lucros. Está, ainda, em curso um procedimento com vista à adaptação do projecto de empreendimento às exigências legais previstas para a zona de implantação, traduzido na apresentação de novas propostas pela autora e na respectiva análise e estudo de conformidade. A declaração de incompatibilidade determinou tão-só a necessidade de proceder à adaptação do projecto às exigências do PROTALI, aprovado pelo Decreto-Regulamentar nº 26/93, de 27 de Agosto, e ao estabelecido na Portaria nº 761/93 , de 27 de Agosto, que veio regulamentar as áreas de desenvolvimento turístico aí previstas, nos aspectos incompatíveis. 2. O DIREITO A Autora, ora recorrente, intentou a presente acção declarativa de condenação, com a forma de processo ordinário, contra o Estado Português, pretendendo o pagamento de uma indemnização pelo facto da declaração de incompatibilidade da licença de loteamento de que era titular com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Dec. Regulamentar nº 26/93 de 27.08, constituir um acto expropriativo dos seus direitos de urbanizar e construir nos seus terrenos, consolidados e concretizados naquela licença, bem como nas demais aprovações concedidas pelas entidades legalmente competentes, transformando os terrenos em causa em solos meramente aptos para outos fins. Alega, para o efeito que à data da publicação do PROTALI, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93 , de 27 de Agosto, do Decreto-lei nº 351/93 , de 7 de Outubro, e do despacho conjunto do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território e do Secretário de Estado do Turismo de 07/04/1994, era titular de direitos adquiridos decorrentes, além do mais, da aprovação do estudo preliminar de urbanização e do licenciamento da operação de loteamento dos seus terrenos pela Câmara Municipal de Grândola e demais entidades legalmente competentes, por diversos actos, expressos e tácitos, imputáveis a entidades da Administração Central e Local, sendo que, em virtude daquele despacho, os tribunais entenderam que tinham caducado os direitos resultantes da licença de loteamento de que era titular, concedida por actos administrativos anteriores, perfeitamente válidos e eficazes à data da sua prolação. Acrescenta que ficou impedida de realizar o seu empreendimento, situação que lhe causou e causa avultadíssimos prejuízos, sendo que, conforme se decidiu no Acórdão do Tribunal Constitucional de 02/06/1999, a declaração de incompatibilidade da licença de loteamento com o PROTALI constitui um acto expropriativo, que lhe retirou a possibilidade de urbanizar e construir nos seus terrenos, transformando-os em solos meramente aptos para outros fins, pelo que tem direito a receber do réu a justa indemnização pela ablação dos seus direitos de urbanizar e construir nos terrenos, concretizados nas aprovações e licenças validamente concedidas pelas entidades competentes, devendo o réu reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado aquela ablação e pudesse ter realizado o seu empreendimento tal como havia sido aprovado e licenciado por actos perfeitamente válidos e eficazes à data da sua prolação. Alega que os seus terrenos estavam avaliados, à data do início do processo de loteamento, em mais de 12.000.000.000$00 e que, com a realização de estudos, projectos e demais investimentos necessários à realização do seu empreendimento, despendeu quantias superiores a 400.000.000$00, tendo, ainda, desde 1988 até 1998, com vista à execução do empreendimento, suportado custos de financiamento da empresa no valor de 1.587.617.000$00, sendo que, para fazer face a estes custos, investiu em capital próprio a quantia de 200.000.000$00 e contraiu empréstimos bancários no montante total de 1.716.315.000$00. Mais alega que celebrou com o Fundo de Turismo um contrato de concessão de incentivos financeiros, ao abrigo do segundo Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo (SIFIT II), aprovado pelo Decreto-lei nº 215/92 , de 13 de Outubro, no âmbito do qual lhe foi atribuído um subsídio de 300.000.000$00, que não lhe foi pago em virtude do despacho conjunto de 09/05/94. Se os representantes do réu não tivessem impedido a conclusão do licenciamento do loteamento em causa, a Câmara Municipal de Grândola teria emitido o respectivo alvará e os seus terrenos, atendendo, nomeadamente, aos índices urbanísticos aprovados, à sua localização privilegiada e à sua qualidade ambiental, ter-se-iam valorizado em montante que não é possível determinar de modo definitivo neste momento, sendo que a comercialização dos terrenos em causa com alvará de loteamento render-lhe-ia quantias elevadas, que também não é possível determinar de modo definitivo neste momento. Mais refere que para defesa dos seus direitos adquiridos, foi forçada a suportar e continua a suportar diversos encargos com processos judiciais e honorários devidos aos advogados constituídos. Por fim, argui que os prejuízos e encargos referidos constituem uma consequência necessária, normal e previsível da declaração de incompatibilidade do loteamento da “……” e da consequente ablação dos direitos de urbanizar e construir nos seus terrenos, consolidados e concretizados na licença de loteamento concedida pela Câmara Municipal de Grândola e nas demais aprovações concedidas pelas entidades competentes, mediante actos constitutivos de direitos perfeitamente válidos e eficazes à data da sua prolação, conforme se decidiu no Acórdão do Tribunal Constitucional de 02/06/1999, pelo que o réu está obrigado a pagar-lhe a justa indemnização pelos danos emergentes e pelos lucros cessantes, actualizados à data do seu integral e efectivo pagamento quer por via da responsabilidade civil por facto lícito, quer por facto ilícito. Posto isto e tendo em conta as alegações recursivas apresentadas pela autora/recorrente vejamos se lhe assiste razão na crítica que faz à sentença recorrida. E antes de mais, importa ter em consideração o quadro jurídico previsto no DL nº 351/93 de 07.10, que veio estabelecer o regime de caducidade dos pedidos e dos actos de licenciamento de obras, loteamento e empreendimentos turísticos emitidos anteriormente a data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território, os quais passam a estar sujeitos a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes de plano regional de ordenamento do território, a realização de obras de urbanização e de construção efectuadas em violação ao disposto no presente diploma e passível de embargos e demolição nos termos do disposto nos artigos 57º e 58º do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro e, 61º e 62º do DL nº 448/91 , de 29 de Novembro. Consignou-se no DL nº 351/93 de 07.10: «Artigo 1° 1 - As licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território. 2 - A confirmação da compatibilidade é feita por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo, nos casos previstos no artigo 3°. 3 - Caso seja confirmada a compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território, entende-se que os direitos resultantes das licenças referidas no nº 1 não caducaram. 4 - Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano. Art. 2.° 1 - A confirmação da compatibilidade ou da verificação dos pressupostos previstos no n° 4 do artigo anterior deve ser solicitada no prazo de 90 dias, a contar da data da entrada em vigor do presente diploma ou da data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, consoante já exista ou não aquele instrumento de planeamento para a área em questão. 2 - A confirmação da compatibilidade é emitida no prazo de 90 dias. 3 - A ausência de decisão expressa no prazo referido no número anterior consubstancia uma declaração tácita de compatibilidade. Art. 3.° O regime previsto no presente diploma é igualmente aplicável às aprovações de localização, às aprovações de anteprojecto ou de projecto de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, emitidas pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território. Art. 4.° Os pedidos de licença de construção em terrenos loteados ao abrigo de alvará de loteamento emitido anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território devem ser instruídos com documento comprovativo da confirmação da compatibilidade prevista no presente diploma. Art. 5.° A realização de obras de urbanização e de construção efectuadas em violação ao disposto no presente diploma é passível de embargo e demolição, nos termos do disposto nos artigos 57° e 58° do Decreto-Lei n° 445/91 , de 20 de Novembro, e 61° e 62° do Decreto-Lei n° 448/91 , de 29 de Novembro. Art. 6.° A confirmação da compatibilidade é válida pelo prazo de um ano, findo o qual caducam automaticamente todos os direitos derivados dos actos ou títulos objecto da confirmação que não possuam prazo de validade e que não tenham sido exercidos». Posto isto, vejamos da factualidade que com relevância para a decisão a proferir, resultou provada: Em 27/08/1990, a autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Grândola a aprovação do estudo preliminar de urbanização para os terrenos de que era proprietária na freguesia de Melides e na freguesia do Carvalhal, identificados na alínea a) dos factos provados, juntando as necessárias peças escritas e desenhadas, nos termos dos artigos 9º e seguintes do Decreto-lei nº 400/84 [alínea f) dos factos provados]. Em reunião de 10/05/1991, a Câmara Municipal de Grândola deliberou aprovar o estudo preliminar de urbanização apresentado pela autora, que, posteriormente, requereu o licenciamento do loteamento dos seus prédios, o que foi deferido por deliberação da Câmara Municipal de Grândola de 25/09/1992, nos termos da informação dos serviços de 23/08/1992 [alíneas t), x) e aa) dos factos provados]. Em 13/10/1993, a autora requereu à Câmara Municipal de Grândola a aprovação do projecto de execução das obras de urbanização do seu loteamento, tendo apresentado as necessárias peças e elementos [alínea ff) dos factos provados]. Em 08/02/1994, a autora foi notificada, através do ofício nº 1150, da Câmara Municipal de Grândola, de que deveria requerer a emissão do certificado de compatibilidade, de acordo com o Decreto-lei nº 351/93 , à entidade competente e que “a nossa primeira apreciação do projecto de infra-estruturas que instrui o vosso pedido de licenciamento das obras de urbanização é globalmente favorável” [alínea ii) dos factos provados]. Por despacho conjunto do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território e do Secretário de Estado do Turismo de 09/05/1994, foi declarada a incompatibilidade da licença de loteamento de que a autora era titular com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto [alínea nn) dos factos provados]. De acordo com a interpretação a contrario do disposto no artº 1º , nº 3, do DL nº 351/93 , de 7 de Outubro, a declaração de incompatibilidade com o PROTALI determinou a caducidade da licença de loteamento de que a autora era titular. Por outro lado, é inequívoco que o acto de uma operação de loteamento é um acto constitutivo de direitos, conferindo ao seu titular o direito a realizar a operação de loteamento nos termos definidos na licença, pelo que a caducidade da licença constitui um acto ablativo daquele direito, pese embora, à data da prática dos factos, não se encontrar expressamente previsto o direito dos particulares a serem indemnizados pelos danos causados pela caducidade de um acto de licenciamento de operações urbanísticas. Sucede, porém, que o Acórdão do Tribunal Constitucional proferido em 02/06/1999, precisamente no âmbito do recurso da sentença proferida na acção para o reconhecimento de direitos intentada pela aqui autora, a que se refere a alínea ss) dos factos provados, concluiu que « impende sobre o Estado o dever de indemnizar os particulares que, por aplicação das normas dos artigos 1º , nºs 1 a 3, do Decreto-lei nº 351/93 , de 7 de Outubro, vejam “caducar” as licenças que antes tinham obtido validamente», aduzindo no seu texto: «(…) Pois bem: se, no momento em que foi editado o Decreto-Lei nº 351/93 , de 7 de Outubro, não havia norma legal que expressamente previsse o dever de indemnizar, com fundamento no facto de, por “caducarem” as licenças anteriormente concedidas, se ficar impedido de urbanizar ou construir em loteamento já autorizado, o certo é que esse direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967. (…) Ora, no caso, o que conduz à perda de eficácia das licenças anteriormente concedidas é um encadeamento de actos que se iniciou com a aprovação de um novo plano de ordenamento; prosseguiu com a edição de normas que, ao exigirem a prova da compatibilidade das licenças anteriormente concedidas, afectam situações jurídicas criadas pela outorga dessas licenças – e, por isso, nessa parte, podem dizer-se “leis medida”; continuam nalguns casos, com o indeferimento do pedido de certificação daquela compatibilidade ou com a não aprovação de projectos de obras de urbanização de loteamentos anteriormente licenciados (e, assim, com a não emissão do respectivo alvará); e culmina, a final, com a perda de eficácia das licenças que antes foram validamente atribuídas. Sendo isto assim, uma interpretação do mencionado artigo 9º à luz do artigo 22º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu “expropriado” de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos. (…) Há, assim, que concluir que, como o regime instituído pelas normas sub judicio deve ser integrado pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967, interpretado por forma a impor ao Estado o dever de indemnizar os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam “caducar” as licenças que antes obtiveram validamente, o facto de não imporem, elas próprias, esse dever de indemnizar não as torna inconstitucionais. (…)». Resulta do exposto que a caducidade das licenças resultante da declaração de incompatibilidade com o plano regional de ordenamento do território, nos termos do nº 3 do artº 1º do DL nº 351/93 de 07.10. numa interpretação a contrario confere aos particulares o direito a serem indemnizados pelos danos resultantes da ablação dos direitos que lhes tinham sido conferidos pela respectiva licença. Mas será que no caso sub judice atenta a factualidade provada, tal confere à autora o direito a ser indemnizada, quer por via da responsabilidade civil por facto lícito e/ou ilícito, dado estarmos perante um acto de licenciamento nulo? A este respeito, consignou-se na sentença recorrida: «No entanto, tal direito apenas existe quando o particular é titular de uma licença válida, e já não quando o acto de licenciamento é nulo, uma vez que os actos nulos são insusceptíveis de produzir quaisquer efeitos jurídicos, não fazendo, assim, nascer na esfera jurídica do seu destinatário qualquer direito, designadamente, e no caso dos actos de licenciamento de operações urbanísticas, o direito a realizar determinada operação urbanística. Ora, na Informação nº 75/94, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, foi proposta a declaração de incompatibilidade do loteamento da autora com fundamento, além do mais, na nulidade do acto de licenciamento, por desrespeito do preceituado no Decreto-lei nº400/84 , de 31 de Dezembro, quanto à dispensa de consultas a entidades estranhas ao Município [alínea oo) dos factos provados]. Tendo a autora interposto recurso contencioso do despacho conjunto de 09/05/1994, que declarou a incompatibilidade da licença de loteamento com o PROTALI, que correu termos no Supremo Tribunal Administrativo, Recurso nº 35197, foi proferido Acórdão onde se confirmou a nulidade da licença de loteamento de que a autora era titular. Com efeito, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/06/2000, pode ler-se, designadamente, o seguinte: “As entidades recorridas entendem ser necessária a audiência de entidades estranhas ao município e como tal não aconteceu o acto licenciador é nulo nos termos do artº 65º nº 1 do DL nº400/84 , de 31.12. O loteamento requerido pela recorrente segue a forma de processo especial ( arts. 1º al. a), 3º nºs.1 al. a) e 3 do DL nº 400/84 ). No caso presente, a deliberação da CMG de 10.5.91 que aprovou o estudo preliminar de urbanização foi ratificada por despacho de 4/7/91. Ora, como se refere no ponto 2 da Informação de 23.8.92 (fls. 81 do PA) foram “feitas as adaptações à satisfação das recomendações dos pareceres então emitidos, nomeadamente pela Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, pela Direcção Geral de Turismo, Direcção Geral de Portos e Câmara Municipal de Grândola”. Por outro lado, refere-se em tal informação que “não há referência à dimensão das construções de apoio de praia a implantar nesta zona,…, no entanto esta omissão deverá ser suprimida com indicação da área de construção e número de pisos do lote nº 317… Por outro lado, pareceria conveniente, caso prevaleça a intenção do faseamento das obras, proceder à separação clara dos quadros de áreas do loteamento também por fases, indicando-se para cada fase as áreas totais envolvidas”. Daqui resulta que sendo o licenciamento do loteamento deferido nos termos do parecer-informação acabada de referir, a mesma diverge do estudo preliminar de urbanização licenciado. Aliás, a fls. 65 do PA refere-se que “Anexo ao requerimento dirigido ao Sr. Presidente da CCR Alentejo, figura uma informação técnica da CMG que descreve uma versão do loteamento que difere do E.P.U. ratificado”. Tornava-se, por isso, imperioso a consulta referida no artº 20º nº 5 do DL nº 400/84 , pelo que a sua falta gera nulidade do acto licenciador do loteamento (artº 65º nº 1 do mesmo diploma legal. Neste sentido: Ac. do STA de 29.3.2000-rec. nº 35.733). Não se verifica, por estas razões, o erro nos pressupostos de facto invocados pelo recorrente.” [alínea ww) dos factos provados]. Assim sendo, e ainda que se admitisse que o juízo sobre a nulidade do despacho que deferiu o pedido de licenciamento constante do citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo não faz caso julgado, uma vez que este Tribunal não declarou a nulidade desse despacho, certo é que a autora não alegou quaisquer factos concretos que permitam concluir que o processo de licenciamento do loteamento respeitava integralmente as condicionantes fixadas no respectivo estudo preliminar de urbanização e, assim, que não havia lugar às consultas a entidades estranhas ao município, nos termos do artigo 20º , nº 5, do Decreto-lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro. É certo que a Comissão de Coordenação Regional do Alentejo, através do ofício nº 5258, de 15/06/1994, declarou expressamente que “para efeitos de confirmação de dispensa de consulta a entidades, informa-se que os elementos referentes ao loteamento (da …..) recebidos do requerente são similares do Estudo Preliminar de Urbanização aprovado” [alínea qq) dos factos provados]. Contudo, este ofício apenas expressa o entendimento da referida Comissão, pelo que o Tribunal não pode concluir unicamente com base no teor do mesmo ofício que o processo de licenciamento do loteamento respeitava integralmente as condicionantes fixadas no estudo preliminar de urbanização e, assim, que o acto de licenciamento da operação de loteamento não era nulo. Nesta medida, sendo o acto de licenciamento do loteamento nulo, o mesmo não fez nascer na esfera jurídica da autora o direito a realizar a operação urbanística por si pretendida, pelo que a declaração de incompatibilidade da licença com o PROTALI não constitui um acto ablativo daquele direito. Por outro lado, relativamente ao pedido de informação prévia apresentado pela autora em 01/06/1989, a que se refere a alínea b) dos factos provados, verifica-se que a deliberação da Câmara Municipal de Grândola de 31/07/1989 não confirma a possibilidade de realização da operação de loteamento pretendida pela autora, remetendo a sua apreciação para momento posterior à apresentação de estudos que permitissem compreender melhor a implicação do empreendimento [alínea c) dos factos provados]. Não obstante, e como consta do artigo 8º , nº 2, do Decreto-lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro, então em vigor, a informação prévia não é constitutiva de direitos, nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de protecção jurídica, pelo que, ainda que a informação prévia fosse favorável à pretensão urbanística da autora, tal nunca a investiria no direito ao licenciamento nos termos definidos na informação e, por maioria de razão, e à semelhança, aliás, da informação prévia tal como se encontra legalmente configurada desde a entrada em vigor do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-lei n.º555/99 , de 16 de Dezembro, a realizar a operação de loteamento. Como pode ler-se no Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10/07/2002, proferido no Processo nº 041170, “A aprovação de pedido de informação prévia no âmbito de vigência do DL 400/84 , de 31/12, não é acto administrativo, nem confere direitos ou expectativas protegidas, antes constitui a resposta positiva a uma informação, à qual a lei expressamente retirou efeitos vinculativos - nº 2 do artº 8.º”. Acresce que a aprovação do estudo preliminar de urbanização não consubstancia um acto constitutivo de direitos, seja do direito ao licenciamento, seja do direito à realização da operação de loteamento. Com efeito, a aprovação do estudo preliminar de urbanização tem lugar numa fase intermédia do processo especial de loteamento, não definindo, de forma definitiva, a questão da conformidade da pretensão com as normas legais e regulamentares aplicáveis, uma vez que, nos termos do artigo 21º , nº 1, alínea b), do Decreto-lei n.º 400/84 , de 31 de Dezembro, o pedido de licenciamento pode ser indeferido se contrariar disposições legais ou regulamentares imperativas. De facto, da análise das normas dos artigos 17º e 21º do Decreto-lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro, resulta que a aprovação do estudo preliminar de urbanização não obsta a que o pedido de licenciamento venha a ser indeferido com fundamentos que teriam permitido o indeferimento daquele estudo, concretamente, com fundamento na desconformidade com disposições legais ou regulamentares imperativas, o que significa que a câmara municipal não se encontra vinculada a deferir o pedido de licenciamento. O acto de aprovação do estudo preliminar de urbanização tem, assim, natureza diferente do acto de aprovação do projecto de arquitectura no quadro do procedimento de licenciamento previsto no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-lei nº 555/99 , de 16 de Dezembro, uma vez que este último acto “incide de forma definitiva sobre uma parte da pretensão global do interessado, isto é, procede à apreciação de todos os aspectos relativos à arquitectura”, “ficando apenas por responder as questões relativas às respectivas especialidades”, pelo que estamos “perante um único procedimento, dividido em duas partes, em que o legislador entendeu que o momento adequado para a apreciação da conformidade com o plano é o da apreciação do projecto de arquitectura” [Fernanda Paula Oliveira, e outros, in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado”, 3.ª Edição]. Assim, atendendo a que a aprovação do estudo preliminar de urbanização não determina necessariamente o deferimento do pedido de licenciamento, conclui-se que apenas o acto de licenciamento do loteamento consubstancia um acto constitutivo de direitos de direitos, qual seja, do direito a realizar a operação de loteamento. Atento o exposto, concluímos que a declaração de incompatibilidade da licença de loteamento em causa nos autos com o PROTALI não constitui um acto ablativo ou, recorrendo à terminologia utilizada pela autora, expropriativo dos direitos da autora, na medida em que, à data em que foi proferida aquela declaração, a mesma não era titular do direito a realizar a operação de loteamento por si pretendida, atenta a nulidade da licença de loteamento, bem como não era titular do direito ao licenciamento, uma vez que a informação prévia e a aprovação do estudo preliminar de urbanização não consubstanciam actos constitutivos de direitos. Refira-se, ainda, que, nos presentes autos, não está em causa uma expropriação do plano, ou seja, uma restrição significativa na utilização e aproveitamento do solo que afecta o conteúdo essencial do direito de propriedade, esvaziando o seu valor económico, uma vez que o PROTALI não veio impedir de forma definitiva a construção nos terrenos de que a autora era proprietária, que apenas consubstanciariam solo não urbanizável até à aprovação do plano de pormenor da Área de Desenvolvimento Turístico em que se integram. Em suma, o PROTALI permitia a construção nos terrenos de que a autora era proprietária, de acordo com as regras de delimitação e ocupação das áreas de desenvolvimento turístico no litoral alentejano fixadas na Portaria nº 761/93 , de 27 de Agosto, pelo que a restrição à possibilidade objectiva de aproveitamento do solo era meramente temporária, sendo que, para efeitos de enquadramento da situação em causa nos autos na figura da expropriação do plano, o facto de o plano de pormenor apenas ter sido aprovado em 2008, ou seja, quando a autora já não era proprietária dos terrenos, não assume relevância. Pelo exposto, concluímos que não se encontra preenchido o primeiro pressuposto do direito à indemnização que a autora se arroga, uma vez que, à data em que foi declarada a incompatibilidade da licença de loteamento com o PROTALI, a mesma não era titular do direito a realizar a operação de loteamento por si pretendida, pelo que a presente acção tem de improceder ». Temos para nós que o assim decidido é para manter. Com efeito, os actos nulos são insusceptíveis de produzirem quaisquer resultados ou efeitos jurídicos na esfera dos particulares, independentemente da existência ou não da declaração de nulidade designadamente o direito a realizar qualquer operação urbanística ou gerar qualquer direito indemnizatório, sendo que no caso dos autos, inexiste qualquer acto ablativo dos direitos da autora, seja por via da responsabilidade civil por facto lícito ou ilícito [cfr. artº 134º do CPA na redacção vigente à data]. E no caso não há dúvidas que o acto de licença de loteamento que a Câmara Municipal de Grândola havia outorgado à aqui autora estava ferido de nulidade - cfr Acórdão deste Supremo Tribunal proferido no âmbito do rec. nº 35197 de 27.06.2000 e 35733 de 29.03.2000 - por força da violação do disposto nos artºs 20º, nº 5 e 65º, nº 1, do DL nº 400/84 de 31.12. Quanto aos efeitos jurídicos da informação prévia e da aprovação do estudo preliminar de urbanização, remete-se para o que a este respeito se consignou na decisão recorrida, no sentido de não constituírem actos constitutivos de direito. E assim, não assiste razão à autora/recorrente quando classifica estes actos como constitutivos de direitos, por terem sido validamente reconhecidos, nem tão pouco quando deles pretende extrair consequências em termos indemnizatórios por violação/ablação/expropriação dos seus direitos, caindo deste modo toda a argumentação da recorrente a este respeito, incluindo a alegação da violação dos princípios constitucionais do direito à propriedade, da igualdade, da proporcionalidade, da segurança jurídica e da protecção da confiança ou justa indemnização. Atento o exposto, sem necessidade de mais considerandos, impõe-se não conceder provimento ao recurso e manter a decisão recorrida que não enferma das ilegalidades que lhe são assacadas. DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Lisboa, 05 de Maio de 2022. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha – José Francisco Fonseca da Paz.