396/2006 - Tribunal Constitucional

ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1. A A., SA impugnou judicialmente a liquidação das taxas de ocupação da via pública referentes ao ano de 2000, efectuada pela Câmara Municipal do Barreiro, no âmbito do processo administrativo de renovação da licença de ocupação da via pública, com fundamento no n.º 15 do artigo 45º do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, onde tal pretensão foi conhecida, decidiu, por sentença de 21 de Dezembro de 2005, dar provimento à impugnação e anular os actos impugnados, julgando, para esse efeito, inconstitucional a referida norma que previa a tributação das instalações no solo e subsolo por tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fracção e por ano. É este, em suma, o julgamento de inconstitucionalidade adoptado naquela decisão: Para que se verifique a violação do princípio da proporcionalidade no caso em apreço deve haver uma manifesta desproporção entre a taxa liquidada à impugnante e o benefício retirado pela ocupação do domínio público. Ora, como resulta do probatório, no ponto 14 do art. 45º do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças determinava na sua versão anterior a 6 de Março de 1996 quanto à ocupação da via pública, o pagamento de licenças relativas à instalação de tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes com diâmetro até 20 cm o valor de 120$00 e com diâmetro superior a 20 cm o valor de 240$00, e, por deliberação da Assembleia Municipal do Barreiro, tomada em 6 de Março de 1996, as mencionadas taxas foram elevadas respectivamente para 1.000$00 e 1.200$00 e, posteriormente, foram novamente alteradas para 1.040$00 e 1.250$00 no ano 1997, para 1.070$00 e 1.285$00 no ano de 1998 e para 1.095$00 e 1.320$00 no ano de 1999. Ora, na verdade, considero que, a relação custo-benefício foi manifestamente mal ponderado nada houve que justificasse aumentos de tal envergadura, na medida em que, a utilização do subsolo de terrenos do domínio público com tubagens da rede de gás natural, tubagens no subsolo que consubstancia uma utilização individualizada deste, é mantida pela impugnante ao longo do tempo mantendo-se, de igual modo inalterada a limitação da possibilidade de utilização desse subsolo para outras actividades de interesse público pelo que, não há justificação para aumentos de grande vulto como sucede no caso em apreço sendo manifesto a desproporcionalidade destas taxas em concreto. O aumento de tais taxas de forma tão substancial sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pela C.M.B. ao impugnante e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela impugnante, e sem que se provem também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, afecta de forma demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica, porque tal aumento não é sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo. Por conseguinte entendo que se verifica a violação o princípio constitucional da proporcionalidade previsto no art. 266.º da CRP. IV. Dispositivo Em face do exposto e nos termos das disposições legais supra mencionadas julgo a presente Impugnação procedente, pelo que anulo os actos impugnados. Face a este julgamento, o representante do Ministério Público no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada recorreu da sentença para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei 28/82 de 15 de Novembro (LTC). O recurso foi admitido e, na alegação formulada neste Tribunal, diz o recorrente: O Tribunal Constitucional teve já oportunidade, por diversas vezes, de se pronunciar sobre a questão da alegada violação do princípio da proporcionalidade, decorrente de um “substancial” ou “excessivo” aumento de taxas constantes de regulamentos municipais. Fê-lo, desde logo - em relação ao artigo 42°, nº 1, da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra, concluindo, nos acórdãos nos 20/03 e 513/03, sempre no sentido da não inconstitucionalidade. Posteriormente, em processo relativo a taxas liquidadas pela Câmara Municipal de Matosinhos, em que igualmente se colocava a questão do seu aumento substancial, foram proferidos os acórdãos nos 365/03, 366/03, 354/04 e 355/04, em que se julgaram não inconstitucionais as normas constantes dos nºs 4 e 7 do artigo 36° do Anexo I ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos. Esta jurisprudência recente é integralmente transponível para o caso dos autos, igualmente se justificando a emissão de um juízo de não inconstitucionalidade, por não haver elementos que permitam concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo municipal e o valor que o particular retira dessa utilização. 2. Conclusão. Nestes termos e pelo exposto, conclui-se: 1 - A norma do RMLCTL da Câmara Municipal do Barreiro que prevê a tributação das instalações no solo e subsolo, estabelecendo o valor da taxa devida por "tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fracção e por ano" (artigo 45°, nº 14, na versão que vigorou até ao ano de 1998, e nº 15, na versão que passou a vigorar para os anos de 1999 e 2000), não viola o princípio da proporcionalidade, já que o acréscimo dos montantes devidos não implica manifesto desajustamento entre o valor daquela taxa e as utilidades retiradas pela entidade que procede à utilização do subsolo. 2- Termos em que deverá proceder o presente recurso. Por seu turno, a A., SA, ora recorrida, contra-alegou, em conclusão, o seguinte: i) Entende a Recorrida que as situações tratadas em cada um dos Acórdãos invocados nas alegações de recurso do Ministério Público não têm aplicação na situação ora em apreço, pelo que tal recurso perde o seu fundamento; Com efeito, ii) O presente processo contém todos os elementos necessários para que possa ser emitido um juízo quanto ao desajustamento do montante a pagar à Câmara Municipal do Barreiro e a utilização retirada pela Recorrida dos bens do domínio público; iii) Ainda que assim não fosse, no que não se concede, então não seria igualmente legítima a conclusão do Ministério Público de que "... o acréscimo dos montantes devidos não implica manifesto desajustamento entre o valor daquela taxa e as utilidades retiradas pela entidade que procede à utilização do subsolo "; Por outro lado, acresce que, iv) A Recorrida é concessionária, em regime de direito público, da exploração da rede de Distribuição de Gás Natural da Área Regional Sul, nos termos do contrato celebrado com o Estado Português no âmbito das Bases de Exploração, em regime de serviço público, das redes de distribuição regional de gás natural, aprovadas pelo D.L. nº 33/91, de 16 de Janeiro; v) O próprio conceito de concessão de serviço público determina um enquadramento diferente da situação sub judice, aquando da formulação do juízo de proporcionalidade; vi) Consequentemente, a aferição dos princípios da proporcionalidade, da boa fé e da justiça, aplicáveis à Câmara Municipal do Barreiro e em causa na situação em apreço, terá, necessariamente, de ser feita em função da natureza dos fins que a Recorrida prossegue; vii) Nestes termos, não deverá proceder o recurso interposto pelo Ministério Público, mantendo-se a decisão recorrida nos seus precisos termos quanto ao juízo de violação do princípio da proporcionalidade. 2. Importa decidir. 2.1. A primeira questão tem a ver com a delimitação do âmbito do presente recurso. Com efeito, por força do disposto nos artigos 70º n.º 1 alínea a) e 71º n.º 1 da LTC, o conhecimento do Tribunal deve restringir-se à questão de constitucionalidade suscitada. Ora, a concreta questão de inconstitucionalidade normativa suscitada pelo Ministério Público no requerimento de interposição do recurso – que, de resto, coincide com aquela que foi objecto do julgamento de inconstitucionalidade – diz respeito à norma do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças (RMLCTL) do Município do Barreiro que prevê, desde 1998, a tributação pela ocupação da via pública das instalações, no solo e subsolo, estabelecendo o valor da correspondente taxa, norma que se contém no artigo 45° n.º 14 daquele Regulamento, na versão que vigorou até ao ano de 1998, e n.º 15 do mesmo preceito, na versão que passou a vigorar para os anos de 1999 e 2000. Mais concretamente, a norma julgada inconstitucional é a que resulta da deliberação da Assembleia Municipal do Barreiro de 6 de Março de 1996 e suas actualizações posteriores até 2000, sendo que, a partir de 1999, tal norma se inscreve no aludido n.º 15 do preceito. Outro ajustamento resulta naturalmente do concreto tipo de recurso agora em causa; estamos perante recurso interposto com fundamento na alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, por recusa de aplicação de norma por motivo de inconstitucionalidade, razão pela qual a análise do Tribunal incidirá sobre a norma concretamente desaplicada e sobre as razões que levaram o Tribunal recorrido a recusar essa norma. 2.2. Este Tribunal já analisou, com o devido detalhe, questão semelhante à que agora nos ocupa, no Acórdão n.º 365/2003, proferido em recurso igualmente interposto ao abrigo da citada alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, por recusa de aplicação de normas constantes dos n.ºs 4 e 7 do artigo 36° do Anexo I ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, na redacção resultante da deliberação de 28/12/98, que o Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto desaplicara por motivo de inconstitucionalidade, com argumentos em parte coincidentes com os que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada agora usou ao decidir. Nesse Acórdão ponderou-se: «[...] 7. No caso de que agora nos ocupamos, e como resulta claramente da sentença recorrida, está em causa um montante a pagar como contrapartida da “utilização de um bem do domínio público”, e não da “prestação concreta de um serviço público” (cfr. n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária). É, pois, no confronto entre aquele valor a pagar – ou, melhor dizendo, os critérios fixados para a determinação desse valor – e esta utilização que há-de ser procurada a bilateralidade ou a natureza sinalagmática que identifica as taxas, por contraposição aos impostos. 8. Cumpre então verificar se tal carácter sinalagmático se encontra ou não presente no caso do tributo de que nos ocupamos. Dá-se como provado na sentença que o montante a pagar tem apenas como contrapartida a utilização do subsolo com as condutas de combustível, uma vez que a sua manutenção, inspecção e reparação sempre estiveram a cargo do particular; e que “não houve qualquer alteração na prestação por parte da CMM” correspondente ao aumento que agora se questiona. Daqui retira a sentença que, não correspondendo “a tal taxa (...) uma alteração dos serviços prestados pelo respectivo ente público”, não pode “ser vista como uma contraprestação ou compensação característica da tradicional noção de taxa”. Esta conclusão não tem, porém, devidamente em conta que o tributo a prestar ao município se destina, apenas, a pagar a utilização do subsolo; não há, pois, que o confrontar senão, justamente, com essa utilização; e a mesma observação vale para a apreciação do aumento introduzido pela nova versão do regulamento.[...] 10. Ora a verdade, como se viu, é que uma das hipóteses susceptíveis de legitimar a cobrança de uma taxa é, justamente, a da utilização de um bem do domínio público; pela natureza da contraprestação da entidade pública está pois, garantida a correspectividade característica da taxa. Resta, assim, apurar se os critérios fixados para a determinação do seu montante são de tal forma inadequados que ponham em causa essa correspectividade, de modo a que se possa concluir que não respeitam o seu significado material, ou lesam de forma inaceitável o princípio da proporcionalidade. Como resulta da leitura das normas em apreciação, os critérios ali definidos são o do volume ocupado (que se calcula tendo em conta o comprimento e o diâmetro das condutas) e o da actividade económica desenvolvida pelo particular (cujo conhecimento resulta de se considerarem o destino e a natureza do líquido transportado). Não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre se tais critérios, definidos pelo autor das normas dentro do exercício da sua liberdade de conformação, são ou não os que melhor permitem determinar o efectivo valor do bem – público – reservado à utilização privativa do particular interessado; apenas lhe incumbe verificar a eventual ocorrência de uma manifesta desadequação que ponha em causa a correspectividade material entre o tributo e a contraprestação. E é essa manifesta desadequação que, claramente, não ocorre, quando o objectivo é encontrar o valor económico da utilização da porção de subsolo afecta à instalação e manutenção das condutas de combustível. [...] Em suma, o Tribunal entende que os critérios constantes das normas em apreciação permitem avaliar a vantagem individualizada que o particular retira do uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia, vantagem essa que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente. Inaceitável seria que o valor a pagar fosse meramente simbólico, por implicar a reserva sem contrapartida aos beneficiários de vantagens proporcionadas por bens públicos. Como escreveu Marcello Caetano, (Manual de Direito Administrativo, II, 3ª reimp. da 10ª edição., Coimbra, 1986, págs. 943-944), “O uso privativo, ao contrário do uso comum, não é em regra gratuito: os particulares são obrigados ao pagamento de taxas, calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades proporcionadas”; em nota a esta afirmação, acrescentou que se admitem isenções ou reduções “a favor das pessoas colectivas de direito público ou de particulares para fins de beneficência” (nota 1 da pág. 944). Há, pois, que concluir que não há razões para considerar que tais critérios se revelem inadequados à concretização do sinalagma característico das taxas, o que permite afastar a acusação de inconstitucionalidade orgânica das normas que os definem. [...] 12. Finalmente, há que considerar o princípio da proporcionalidade, que a sentença recorrida igualmente considera infringido. Trata-se de um princípio que também já foi objecto de inúmeras considerações pelo Tribunal Constitucional. Assim, e recorrendo ao acórdão n.º 187/2001 (Diário da República, II série, de 26 de Junho de 2001), cabe recordar que «o princípio da proporcionalidade, em sentido lato, pode (...) desdobrar-se analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou “justa medida”. Como se escreveu no (...) Acórdão n.º 634/93, invocando a doutrina: "o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos)."[...]» Ora cumpre reconhecer que, como se afirma na referida sentença, foi consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do subsolo; e que é exacto que ao longo dos anos o valor inicialmente fixado foi sendo actualizado, como frisa a recorrida, nos termos previstos nas diversas versões do Regulamento. Estes aumentos resultantes de meras actualizações daquele valor nada relevam, porém, no presente contexto, e não se podem sequer comparar com o que agora nos ocupa. A verdade, todavia, é que a afirmação da violação da proporcionalidade, constante, quer da sentença, quer das alegações da recorrida, não é acompanhada de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional qualquer apreciação. Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que, necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada. Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade.» Ora, é a doutrina que está subjacente a este Acórdão que cumpre reafirmar. Com efeito, assente que o tributo em causa corresponde a uma taxa, haverá que ter em conta que a natureza retributiva que caracteriza a taxa impõe que o respectivo valor seja calculado em função do custo do serviço prestado, ou do valor das "utilidades proporcionadas". É este, portanto, o limite do seu quantitativo. No caso em presença, em que se torna muito difícil apurar, dadas as circunstâncias, se as tarifas aplicáveis na liquidação desta taxa infringem, ou não, o custo do serviço prestado por não ser possível determinar com rigor o seu valor, haverá que ter presente que este se deve aferir, com respeito pela regra da equivalência (correspectividade), entre o montante da taxa e o benefício económico obtido. Não havendo limites especiais fixados na lei, só um excesso patente ou manifesto pode desequilibrar essa equivalência, redundando na violação do aludido princípio da proporcionalidade, na vertente da justa medida. Quer isto dizer, regressando ao caso concreto, que o critério de aferição da equivalência dos valores que importa observar não é compatível com o fundamento encontrado pelo Tribunal recorrido para detectar a aludida desconformidade constitucional. Na realidade, a razão que levou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada a decidir foi a de não haver justificação para os aumentos praticados, pelo que seria manifesta a desproporcionalidade das taxas resultantes desses aumentos. Todavia, esta conclusão não se radicou em qualquer elemento objectivo que pudesse indicar o custo do serviço ou o da utilidade recebida, pois teve unicamente em conta o aumento do encargo financeiro a suportar pela interessada A.. Ora, pelos motivos já expostos, a essa conclusão só poderia chegar-se mediante um juízo de ponderação sobre o valor económico do benefício obtido pela interessada aqui recorrida e o da correspondente taxa, o que manifestamente não aconteceu. Não podendo, em suma, o Tribunal concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade. 3. Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide: a) Não julgar inconstitucional a norma desaplicada pela decisão recorrida; b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso, determinando que a sentença recorrida seja reformulada de acordo com o presente juízo de não inconstitucionalidade. Lisboa, 28 de Junho de 2006 Carlos Pamplona de Oliveira Maria Helena Brito Rui Manuel Moura Ramos Maria João Antunes Artur Maurício