742/1995 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 742/95 (1) Processo: n.º 49/91. 1ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I — Relatório 1 — A. e B. interpuseram, perante o Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do acto administrativo contido no Despacho Normativo n.º 71/88 do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, publicado no Diário da República, I Série, de 18 de Agosto de 1988, que, ao abrigo do disposto no artigo 14.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, fixou os valores definitivos para as indemnizações dos titulares de acções de empresas nacionalizadas, no caso, na parte em que fixou os valores respeitantes às acções do Banco C., empresa de que os recorrentes eram accionistas. Aquele Tribunal, por acórdão da 1.ª Secção de 27 de Setembro de 1990, concedeu provimento ao recurso, declarando nulo o acto impugnado, devido a ter recusado a aplicação do artigo 14.º da Lei n.º 80/77, na redacção do Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro, com fundamento na inconstitucionalidade desta norma. Deste acórdão interpôs o Ministério Público recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional. Com as suas alegações, o Ministério Público formulou as seguintes conclusões: 1.º Não é inconstitucional, designadamente por violação do artigo 205.º, n. os 1 e 2, da Constituição (versão de 1989), a norma constante do artigo 14.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro; 2.º Deve, assim, conceder-se provimento ao presente recurso, determinando-se a reformulação da decisão recorrida, na parte impugnada, em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade. Pelo seu lado, os recorridos particulares também alegaram, tendo concluído da seguinte forma: O que está fundamentalmente em causa é o problema de delimitação da função jurisdicional e da função administrativa, problema que não se confunde com o da garantia constitucional de acesso aos tribunais. Está em causa a violação do artigo 205.º e não a do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição. Nos termos desse artigo 25.º, cabe essencialmente à função jurisdicional a composição de conflitos de interesses com o fim de realizar, por meio de órgãos imparciais e independentes, o direito ou a justiça. Cabe-lhe, pois, necessariamente, a determinação da «justa indemnização» devida pelas expropriações ou nacionalizações. No exercício da função administrativa, poderá a Administração decretar a nacionalização dos bens e estabelecer os «critérios» para a determinação da indemnização devida. Mas esses critérios não podem obstar a que o Tribunal fixe o valor da indemnização, pois só os Tribunais, administrando a justiça, podem ajustar essa indemnização. Constitui usurpação do poder a prática por um órgão administrativo de acto incluído na esfera da competência dos Tribunais. A possibilidade de recurso contencioso «à posteriori», se satisfaz o artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não sana a inconstitucionalidade que vicia o acto praticado pela Administração que dirime um conflito de interesses pretendendo aplicar uma justa indemnização, acto este que só os Tribunais, como órgãos independentes, poderiam praticar, nos termos do artigo 25.º da Constituição. Aliás, no caso concreto, não existiu qualquer possibilidade de discutir o quantitativo, a «justeza» da indemnização fixada unilateralmente pelo despacho ministerial. A decisão da Comissão Arbitral não é válida pois carece de despacho ministerial homologatório. E os recursos contenciosos dos despachos ministeriais não são de plena jurisdição mas de simples anulação. Os Acórdãos do Tribunal Constitucional que o Recorrente invoca como único fundamento do recurso não contemplam, na perspectiva que interessa agora, o problema da inconstitucionalidade do artigo 14.º da Lei n.º 80/77 em virtude de usurpação do poder. E em nada contrariam o Acórdão recorrido que encontra franco apoio na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo funcionando em Pleno e, até, numa Resolução do Conselho da Revolução. O despacho ministerial recorrido, além da inconstitucionalidade do artigo 14.º, está viciado por outras inconstitucionalidades ainda mais flagrantes, se possível. Conclui-se como no Parecer junto, que o artigo 14.º da Lei n.º 80/77 está viciado de «usurpação do poder» e viola o artigo 205.º da Constituição. Nestes termos: Deve ser negado provimento ao recurso como é de JUSTIÇA! Com as alegações, os recorridos juntaram um parecer jurídico. A autoridade recorrida e autora do acto impugnado, veio, também produzir alegações, tendo concluído as mesmas pela forma seguinte: O artigo 14.º da Lei n.º 80/72, de 26 de Outubro, com a redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro não viola o disposto nos n. os 1 e 2 do artigo 205.º da Constituição (Revisão de 1989), porque a fixação da indemnização inclui-se ainda no exercício da função administrativa do Estado, que realiza, por esta forma, um dos interesses públicos ligados ao acto de nacionalização — garantir a paz social pela salvaguarda do direito fundamental do cidadão à imediata atribuição de um sucedâneo, quando despojado, legitimamente e no interesse público, do seu direito de propriedade. Os recorridos particulares vieram, depois, juntar a fotocópia de um «Diário da República», com um despacho normativo fixando um novo valor às acções em causa e fotocópia de parte de um outro parecer jurídico. 3 — Enquanto decorriam os vistos, os recorridos particulares vieram requerer a suspensão da instância até ser decidido um processo de fiscalização abstracta sucessiva de constitucionalidade, que abrangia também a norma questionada nos presentes autos. Proferido despacho pelo relator no sentido do deferimento da requerida suspensão, o Ministério Público reclamou para a conferência quanto a tal despacho. A questão veio a ser resolvida pelo Acórdão deste Tribunal, n.º 259/92, de 13 de Julho de 1992, que decretou a suspensão da instância até ser decidido o processo n.º 417/91 de fiscalização abstracta sucessiva. Este processo veio a ser decidido através do Acórdão n.º 452/95, de 6 de Julho, que apenas foi publicado no « Diário da República», II Série, n.º 269, de 21 de Novembro de 1995. Com esta publicação, cessa a suspensão da instância, pelo que se passa a conhecer do mérito da questão, corridos que foram os respectivos vistos. II — Fundamentos 4 — A questão trazida à apreciação deste Tribunal não pode dizer-se que seja nova. Desde logo, em sede de fiscalização abstracta sucessiva, o Acórdão n.º 39/88, de 9 de Fevereiro de 1988, publicado no Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988, debruçou-se sobre alguns pontos do regime jurídico das indemnizações por nacionalização, concretamente sobre o artigo 16.º da Lei n.º 80/77 na redacção do Decreto-Lei n.º 343/80, tendo aí o Tribunal entendido que não ocorria violação da garantia do recurso contencioso quanto à possibilidade de litígios relativos à titularidade do direito à indemnização, sua fixação, liquidação e efectivação serem resolvidos por comissões arbitrais cujas decisões carecem de homologação ministerial, susceptível de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. E a orientação que este último Supremo Tribunal veio sustentando, no sentido da inconstitucionalidade do artigo 14.º da mencionada Lei na redacção que lhe foi dada em 1980, em considerável medida terá sido arredada pela 1.ª Secção Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 280/89 (in Diário da República, II Série de 12 de Junho de 1989 e Acórdão do Tribunal Constitucional, 13.º Vol., Tomo II, pp. 837 e segs.) que teve por objecto, no entanto, redacção originária dos artigos 15.º e 16.º aquela norma, contexto de indemnizações devidas por expropriações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, mas em que o primeiro destes dois artigos é indiscutível lugar paralelo em face do artigo 14.º agora em questão. Posteriormente, o Acórdão n.º 317/89, da 2.ª Secção deste Tribunal (publicado no Diário da República, II Série de 16 de Junho de 1989 e nos «Acórdãos do Tribunal Constitucional», ibidem, pp. 931 e segs.), a propósito daquele artigo 15.º, agora na redacção do Decreto-Lei n.º 343/80, pronunciou-se no sentido de que a fixação do valor da indemnização definitiva cabia no âmbito da função administrativa, por representar a prossecução do interesse público subjacente ao acto de nacionalização ou expropriação. No mesmo sentido, e, sobre a fixação do valor da indemnização pelo Ministro das Finanças, mas a respeito do n.º 6 do artigo 16.º da Lei n.º 80/77, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 343/80, se pronunciou o Acórdão n.º 226/95: essa fixação por acto administrativo não viola a reserva do juiz. É neste ponto, efectivamente, que reside a questão nuclear que vem posta. Na verdade, a decisão sub iudicio é bem incisiva no sentido de o acto do membro de Governo praticado ao abrigo da norma sindicada padecer do vício de usurpação de poder, por ter invadido a esfera das atribuições dos tribunais. Como já ficou referido, o presente processo esteve suspenso até ser proferida decisão no processo n.º 417/91, de fiscalização abstracta sucessiva, no qual houve ensejo para reexaminar toda a jurisprudência anterior sobre a matéria. O acórdão n.º 452/95, teve por objecto normas do Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 de Setembro, designadamente as normas constantes dos respectivos artigo 8.º, n.º 2, e artigo 9.º, n.º 8, tendo-se discutido nessa sede a atribuição ao Ministro das Finanças da competência para fixar por despacho o valor da indemnização — aliás o artigo 14.º da Lei n.º 80/77 na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro, é expressamente revogado pela alínea b) do n.º 1 do artigo 12.º daquele diploma. Nesse acórdão pormenorizadamente se procede à ponderação dos argumentos que poderão ser aduzidos em favor da tese da conformidade à Constituição da atribuição da referida competência ou da tese contrária, acabando por se concluir «que as normas constantes dos artigos 8.º a 11.º do Decreto-Lei n.º 332/92 não infringem o princípio da reserva da função jurisdicional aos juízes e aos tribunais, plasmado no artigo 205.º, n. os 1 e 2, da Constituição, nem, consequentemente, o princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 114.º da Lei Fundamental». Dado que em causa está, apenas, a fixação do valor da indemnização por despacho do membro do Governo competente, sem prejuízo da intervenção posterior de outro órgão, a título de recurso ou de requerimento de revisão, com nova intervenção daquele membro do Governo, valem para o juízo a formular acerca do artigo 14.º da Lei n.º 80/77, na redacção do Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro, as razões aduzidas no ponto 9. do Acórdão n.º 452/95, de 6 de Julho de 1995, a respeito das normas que sobre a matéria constam do Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 de Setembro, maxime a propósito do n.º 2 do respectivo artigo 8.º Por este motivo se procede à respectiva transcrição, na parte relevante: 9.2 — A norma do artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 339/91 que atribui ao Ministro das Finanças competência para proceder ao reajustamento do valor das indemnizações por nacionalização já fixadas, em conformidade com os novos critérios enunciados nos artigos 1.º a 7.º daquele diploma legal, e, bem assim, a norma do artigo 9.º, n.º 8, que consagra a competência do mesmo Ministro para fixar por despacho o montante definitivo da indemnização, com base em parecer elaborado pelas comissões mistas, vêm sendo consideradas inconstitucionais, por violação do princípio da reserva do juiz, por um sector importante da doutrina [cfr., por exemplo, M. Rebelo de Sousa, Comissões Arbitrais, cit., pp. 98-99, o qual afirma que o Decreto-Lei n.º 332/91 pretendeu «resolver dúvidas que se colocavam à constitucionalidade da Lei n.º 80/77, e que tinham eco jurisdicional (no Supremo Tribunal Administrativo de forma claríssima), com uma imposição do mais puro positivismo normativista, ao serviço da administrativização de uma realidade que deveria ser do foro jurisdicional, assim cometendo premeditadamente inconstitucionalidade e agravando o regime vigente agravando duplamente ao esvaziar a própria via jurisdicional comum paralela, assim tornando ainda mais graves as consequências da administrativização das anteriores comissões arbitrais, passadas à denominação de comissões consultivas»] e pela jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Administrativo. De facto, debruçando-se sobre o Decreto-Lei n.º 332/91, este órgão jurisdicional vem considerando, em múltiplos arestos, que as normas dos artigos 8.º, n.º 2, e 9.º, n.º 8, daquele diploma legal infringem o disposto no artigo 205.º da Constituição, porque atribuem poderes materialmente jurisdicionais a um órgão da Administração, uma vez que «a fixação da indemnização, em caso de nacionalização, como na expropriação por utilidade pública, já não representa a satisfação de qualquer interesse público que a Administração deva realizar, correspondendo antes a prossecução do interesse público da composição do conflito de interesses, que é missão específica da função jurisdicional» (cfr., por todos, o Acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 20 de Outubro de l994, tirado no Recurso n.º 31 111). E mais à frente, depois de referir critérios de distinção entre as funções administrativa e jurisdicional propostos pela doutrina portuguesa ou seguidos nos acórdão deste Tribunal, refere-se: 9.3 — A nossa Constituição deu guarida ao princípio segundo o qual «só aos tribunais compete administrar a justiça (reserva do juiz), não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a outros órgãos, designadamente à Administração Pública» (cfr., neste sentido, J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição Anotada, cit., p. 792, e os Acórdãos deste Tribunal n. os 178/86 e 419/87, publicados no Diário da República, I Série, de 23 de Junho de 1986, e II Série, de 5 de Maio de 1988, respectivamente). Fê-lo no artigo 205.º, n. os 1 e 9, na actual versão decorrente da revisão de 1989, que corresponde aos artigos 205.º e 206.º, na redacção original e na saída da revisão de 1982. Prescreve-se, com efeito, no artigo 205.º, n. os 1 e 2, da Lei Fundamental: Artigo 205.º (Função Jurisdicional) 1 — Os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo. 2 — Na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados. […]. 4 — […]. É conhecida, porém, a dificuldade em definir rigorosamente o conceito de «função jurisdicional», em confronto com as restantes funções do Estado, em especial com a «função administrativa». Na doutrina, A. Rodrigues Queiró elaborou um critério — o critério teleológico — de distinção material das funções jurisdicional e administrativa, que tem sido adoptado uniformemente pela restante doutrina e pela jurisprudência. Este juspublicista, depois de acentuar que «essencial, para que se fale de um acto jurisdicional, parece-nos ser, para já, que um agente estadual tenha que resolver de acordo com o direito ‘uma questão jurídica’, entendendo-se por tal um conflito de pretensões entre duas ou mais pessoas, ou uma controvérsia sobre a verificação em concreto de uma ofensa ou violação da ordem jurídica», escreve: Ao cabo e ao resto, o quid specisicum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma «questão de direito». Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa «questão de direito» (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um direito subjectivo), se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa «questão de direito», então não estaremos perante um acto jurisdicional: estaremos, sim, perante um acto administrativo» [cfr. Lições de Direito Administrativo, vol. i, Coimbra, 1976, pp. 43, 44 e 51, e «A Função Administrativa», Separata da Revista de Direito e de Estudos Sociais, xxiv (n. os 1, 2 e 3), Coimbra, 1977, pp. 30 e 31]. Na mesma linha, R. Ehrhardt Soares salienta que, na actividade administrativa, a resolução do conflito de interesses (da «questão de direito») é orientada por uma perspectiva de interesse público — justamente, do interesse público específico ou particular que a norma acolhe e incorpora (cfr. Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra, Atlântida, 1955, pp. 101, 102 e 120). Na jurisprudência, múltiplos têm sido os arestos do Tribunal Constitucional que se ocupam da distinção entre as duas funções estaduais acima referidas. Assim, no Acórdão n.º 104/85 (publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Agosto), acentuou-se: É certo que existe algum paralelismo, alguma analogia, entre a função jurisdicional e a função administrativa: ambas, como funções do Estado, são expressão do imperium emanado da soberania popular, ambas são executivas e ambas agem sobre o caso concreto. Mas apesar de ligadas entre si por estes pontos comuns, mantêm-se no fundo irredutivelmente diferenciadas. A separação real entre a função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipótese, a decisão situa-se num plano distinto do dos interesses em conflito; na segunda hipótese, verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público. Todavia, ainda por outra vertente se distinguem as funções consideradas: ao passo que o medium da jurisdição é a vontade da lei (concretizada no apuramento da conclusão decisória a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo judiciário), o medium da Administração, é a vontade própria (o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas propostas pela lei). Mais recentemente, no Acórdão n.º 443/91 (publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Abril de 1992), no intuito de caracterizar a função judicial, vincou-se, a dado passo, o seguinte: Será, pois, na chamada resolução de um conflito relativo a um caso concreto, resolução essa cujo atingir decorre dos critérios constantes de normas jurídicas já existentes (e, desta arte, tendo como fim específico a realização do direito e da justiça), que residira o punctum saliens caracterizador da função jurisdicional que, assim, não almeja a prossecução e realização de um interesse público diferente do da composição dos conflitos. A função jurisdicional consubstancia-se, assim, numa «composição de conflitos de interesses», levada a cabo por um órgão independente e imparcial, de harmonia com a lei ou com critérios por ela definidos, tendo como fim específico a realização do direito ou da justiça (cfr. o Acórdão deste Tribunal n.º 182/90, publicado no Diário da República, II Série, de 11 de Setembro de 1990). Aquela função estadual diz respeito a matérias em relação às quais os tribunais têm de ter não apenas a última, mas logo a primeira palavra (cfr. os Acórdãos deste Tribunal n. os 98/88 e 211/90, o primeiro publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Agosto de 1988, e o segundo nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 16.º Vol., p. 575 e segs.). A função administrativa é, ao invés, uma actividade que, partindo de uma situação de facto traduzida numa «questão de direito», visa a prossecução do interesse público que a lei põe a cargo da Administração e não a paz jurídica que decorre da resolução dessa questão. Daí que, na actividade administrativa, a primeira palavra deva caber à Administração, cabendo aos tribunais a última e definitiva palavra, de acordo com a garantia constitucional do recurso contencioso, condensada no artigo 268.º, n.º 4, da Lei Fundamental. As transcrições anteriores esclarecem e fundamentam abundantemente a posição a tomar e que vai no sentido da não inconstitucionalidade da norma questionada constante do artigo 14.º da Lei n.º 80/77, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro. Decisão Nestes termos, decide-se: Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 14.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro; Em consequência, concede-se provimento ao recurso e determina-se que a decisão recorrida seja reformada, de acordo com a presente decisão sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 19 de Dezembro de 1995. — Vítor Nunes de Almeida — Maria da Assunção Esteves — Alberto Tavares da Costa — Antero Alves Monteiro Diniz (votei a conclusão, sem prejuízo de, no plano da fundamentação, dar aqui por acolhido o conteúdo da declaração de voto junta ao Acórdão n.º 425/95, Diário da República, II Série, de 21 de Novembro de 1995) — Maria Fernanda Palma (votei a decisão constante do acórdão, mantendo quanto à fundamentação a posição que consta da declaração de voto junta ao Acórdão n.º 226/95, Diário da República, II Série, de 27 de Julho de 1995) — Armindo Ribeiro Mendes (vencido no essencial pelas razões constantes das minhas declarações de voto juntas aos Acórdãos n. os 226/95 e 452/95, publicados no Diário da República, n.º 172, de 27 de Julho de 1995, e n.º 269, de 21 de Novembro de 1995, por entender que existe reserva de juiz na fixação das indemnizações, ainda que com carácter provisório) — José Manuel Cardoso da Costa (votei o acórdão, em conformidade com o que deixei dito na declaração de voto que juntei ao Acórdão n.º 226/95). (1) Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 26 de Abril de 1996.