00151/06.8BEMDL - Tribunal Central Administrativo Norte

I- O processo administrativo não pode ser ignorado pelo tribunal;

I.1- mesmo que se entenda que o tribunal está dispensado de toda e qualquer actividade investigatória não pode deixar de apreciar se os factos alegados estão provados pelos documentos juntos aos autos, mormente o Processo Administrativo (PA);

1.2- ao juiz administrativo cabe mesmo um poder/dever de investigação.

II- O artº 95º nº 1 do CPTA impõe que o tribunal decida, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras;

II.1- a lei fulmina com nulidade a sentença em que o juiz “deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” -art°s 668.° nº l al. d) e 660º nº 2 do CPC).

III- A sentença deve espelhar e reflectir, em termos de probatório, todos os factos que servem de alicerce à decisão;

III.1- ao tribunal compete ainda justificar os motivos da decisão sobre a matéria de facto, revelando as razões que o levaram a certa conclusão e não a outra perante os meios de prova produzidos e posições que as partes tomaram nos articulados sobre a factualidade em discussão;

III.2- o nº 2 do artº 653º do CPCivil estabelece o dever de fundamentação da decisão sobre a matéria de facto, impondo que o julgador especifique os fundamentos que foram decisivos para a sua convicção;

III.3- a exigência da motivação da decisão não se destina a obter a exteriorização das razões psicológicas da convicção do juiz, mas a permitir que o juiz convença os terceiros da sua correcção. Através da fundamentação, o juiz passa de convencido a convincente.*

*Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

O MP junto do TAF de Mirandela instaurou acção administrativa especial “impugnando actos administrativos para declaração das suas nulidades, concretamente (1) a deliberação do executivo camarário de aprovação de loteamentos emitida em 06/12/99, com as sucessivas alterações indicadas no procedimento administrativo que aí correu sob o n.° 2/99, em nome de “Posto de Abastecimento de C. …, Lda”, (2) a deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que deferiu a operação de loteamento em nome de MF. … e (3) a deliberação camarária que deferiu o licenciamento da operação de loteamento em nome de MR. … e (4) dos respectivos actos consequentes dos mesmos”, contra o Município de Mesão Frio, indicando como contra interessados os oito que identificou a fls. 01 e 03 da PI.

Por acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela foi julgada improcedente a acção.

Deste vem interposto o presente recurso.

Na alegação o recorrente concluiu assim:

1- A sentença recorrida, no seu todo, postergando o PA para análise da prova, violou os artºs 78º, al. 1), 84º e 95º do CPTA e 668º, n° 1, al. d) e 660º, n°2, do CPC

2- Acabando por não se pronunciar sobre essas questões, omitiu pronúncia que não devia, com o que é nula.

3- Pelo que, julgando-a nula, deve o presente recurso ser julgado procedente e remetido o processo para este TAF para prolação de nova sentença sem vícios.

4- Sem conceder, em ambos os casos apreciados, devem ser dados como provados os factos acima referidos, realçados a sublinhado, como resulta da simples leitura e apreciação do PA.

3- A sentença recorrida não dando como provados tais factos incorreu em erro de julgamento, violando o disposto nos artºs 653º, nº 2, do CPC, 655º, n° 1, do mesmo compêndio normativo, aplicáveis subsidiariamente, e o princípio da livre apreciação da prova.

4- E acabaram violados igualmente os artºs 38º, n° 1, al.s b) e f), 56º, nº b), do DL 448/91, de 29/11, e 68º, al. a), em que a propositura da acção assentava.

5- Pelo que, dando-se como provados, deve revogar-se a sentença recorrida e ser substituída por outra que decida pela procedência da acção.

6- Com o que se julgará procedente, como é de lei e justiça, o nosso recurso aqui interposto.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO

Na decisão sob recurso foi fixada a seguinte factualidade:

1. Em 21 de Julho de 1999 o “Posto de Abastecimento de C. …, Lda” (doravante 1ª contra interessada) apresentou na Câmara Municipal de Mesão Frio no pedido de Licenciamento de operação de Loteamento Urbano de um prédio urbano, sua propriedade, inscrito na matriz sob o art. 714 da freguesia de Santa Cristina e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 604/140799, que correu termos sob o procedimento n° 2/99 — art°2 da PI não contestado;

2. O loteamento cujo licenciamento foi referido apresentava-se em área urbanizável nos termos do R.P.D.M - art.°s 3.° da PI não contestado;

3. Em 6/12/99, por deliberação camarária, foi aprovado o loteamento - Art.°s 4, e doc. n.° 1 da PI, não contestado;

4. Em 17/4/00 foi aprovado o Licenciamento das obras de Urbanização - art.°s 5.°, e doc. n.° 2 da PI, não contestado;

5. Em 26/6/00 foi emitido o respectivo alvará sob o n.° 01/2000 — art.°s 6.°, e doc. n.° 3 da PI, não contestado;

6. Em 6/3/2000 é aprovada pelo R a 1.º alteração ao loteamento, com incidência no lote 1, decidindo-se a “substituição do posto de combustível por unidade hoteleira” - art.° 7.º da PI e Doc. n° 4 da PI;

7. Em 21/8/00 é aprovada pelo R a 2ª alteração ao loteamento, substituindo a edificação hoteleira por habitação colectiva - doc. n.º 5 da PI;

8. Em 6/11/00 é aprovada pelo R. a 3 alteração ao loteamento com incidência nos lotes 3 e 4, prevendo-se alteração da tipologia da construção anteriormente prevista de unifamiliar para bifamiliar (doc. nº 6 da PI)

9. Em 18/6/2001 foi deferida a alteração das obras de urbanização ao Loteamento da Quinta do C. …, em que é Requerente a aqui contra interessada “Posto de Combustível” (Proc. n.° 2/99, alvará de loteamento n.° 1/2000 ) - doc. n.° 7 da PI;

10. Em 20/6/2001 foi emitido um aditamento ao alvará de loteamento 1/2000 — doc. n.° 8 da PI;

11. Em 15/9/2003, e com referência ao processo 2/99, o R. deliberou aceitar a recepção provisória da obra de urbanização - doc. n.° 9;

12. Em 21/8/98, MF. … requereu licenciamento de operação de loteamento para prédio sito no lugar da Vila, freguesia de Barqueiros, com área de 1919,84 m2, prevendo-se a constituição de 4 lotes, destinados à construção de moradias unifamiliares, com o máximo de dois pisos, que correu termos sob o procedimento 2/98, o qual foi aprovado em 7/6/99 - doc. n.° 10 e art.° 27.° não contestado;

13. Em 18/9/00 foi deferido o licenciamento de obras de urbanização — doc. n.° 11 da PI;

14. Em 29/11/00 foi emitido o alvará de loteamento com obras de urbanização, sob o n.° 2/00, que veio a sofrer alterações com a emissão de novo alvará de loteamento em 15/1/2003 — doc. n.° 12 da PI;

15. Em 29/3/01 é apresentado por MF. … pedido de licenciamento de operação de loteamento, para a área de 1854,68 m2, com constituição de dois lotes destinados à construção de moradias unifamiliares de dois pisos da cota de soleira, na Rua Torta, freguesia de Vila Marim, que correu termos sob o procedimento n.° 01/01, o qual foi deferido por deliberação do executivo camarário de 13/8/01 —Doc. n.°s 13 e 14 da PI;

16. O licenciamento de obras de urbanização foi deferido em 15/7/02 e o alvará de loteamento com o nº 01/02 foi emitido em 16/8/01 — doc. n.° 15 da PI;

17. Os loteamentos referidos em 12 e 15 foram aprovados sem que houvesse prévio plano de urbanização ou plano de pormenor;

Em sede de factualidade não provada o Tribunal consignou que não se provou que:

“• Que a 3ª alteração ao loteamento do “Posto e Combustível ...., Lda” com incidência nos lotes 3 e 4, prevendo-se alteração da tipologia da construção anteriormente prevista de unifamiliar para bifamiliar, aumentasse a área bruta de construção de 300 para 390 m2, e mantivesse o mesmo número de lugares (14) destinados a estacionamento público.

• Que em 15/9/2003, e com referência ao processo 2/99, o R. tivesse aceitado a recepção provisória da obra de urbanização sem em que as áreas destinadas a espaços verdes tivessem sido objecto de qualquer arranjo;

• Que tivessem sido emitidos alvarás de construção em nome de MS. …, sob o proc. 52/01, entrado em 30/5/01, e em nome de AJ. …, sob o n.° 10/2, em 18/2/02.”

DE DIREITO

Está posta em crise a decisão do TAF de Mirandela que julgou improcedente a acção administrativa especial acima aludida.

O recorrente assaca ao acórdão sob censura os seguintes vícios:

-nulidade por postergação do processo administrativo para efeitos de prova; e

-erro de julgamento quer na apreciação das provas quer na fixação dos factos.

Adianta-se já que lhe assiste razão.

Vejamos:

DA NULIDADE

Aventa o ora recorrente que:

Em 21/07/99, deu entrada na CM de Mesão Frio, sendo requerente “Posto de Abastecimento de C. …, Lda”, com sede em Mesão Frio, pedido de licenciamento de operação de loteamento urbano, para prédio sito no lugar de C. …, com área de 11 521,5 m2, inscrito na matriz urbana sob o n° 714 da freguesia de Sta Cristina e descrito na CRP sob o n° 00604/140799, que correu termos sob procedimento n° 2/99. O loteamento insere-se em área urbanizável. Em deliberação da Câmara Municipal de 06/12/99 é aprovado o loteamento. Em reunião do executivo municipal de 17/04/00 é aprovado o licenciamento das obras de urbanização, tendo sido emitido o respectivo alvará, em 26/06/00, sob o n° 01/00.

Em deliberação da CM de 06/03/00 é aprovada alteração ao loteamento, decidindo-se a substituição do posto de abastecimento por unidade hoteleira. Em deliberação da CM de 21/08/00 é aprovada alteração ao loteamento, substituindo a edificação da unidade hoteleira por habitação colectiva. Em deliberação da CM de 06/11/00 é aprovada alteração ao loteamento, com incidência nos lotes 3 e 4, prevendo-se alteração da tipologia da construção anteriormente prevista de unifamiliar para bifamiliar, com o que aumentava a área bruta de construção de 300 para 390 m2, mantendo-se o mesmo número de lugares - 14 - destinados a estacionamento público.

Por deliberação camarária de 05/03/01 são deferidas alterações propostas ao loteamento, alterando, além do mais, o destino dos lotes 3 e 4 para habitação bifamiliar, sem alterações das áreas destinadas a espaços verdes e equipamento colectivo.

Em reunião do executivo camarário de 18/06/01 é deferido o licenciamento de alterações apresentadas às obras de urbanização. E, em 20/06/01, foi emitido aditamento ao lavará de loteamento.

O loteamento sofre alterações por decisão de 05/03/03, com alterações aos lotes 1, construção de edifício de 2 pisos de habitação multifamiliar, 3 e 4, para habitação bifamiliar.

Em 15/09/03 delibera o executivo camarário a aceitação da recepção provisória da obra, sem que as áreas destinadas a espaços verdes públicos tivessem sido objecto de qualquer arranjo.

Face a este condicionalismo sustenta o recorrente que, tendo em conta o projecto de loteamento, com as alterações entretanto aprovadas, nomeadamente, o número de habitações previstas, o dimensionamento de parcelas de terreno para espaços verdes e de utilização colectiva, infraestruturas e equipamentos e as cedências dessas parcelas a efectuar ao domínio público, há desconformidade com os ditames legais.

E continua “… por cada habitação unifamiliar impunha-se a cedência de 15 m2 para espaços verdes e por cada 1950 m2 de construção a cedência de 10 m2 para o mesmo fim. Por outro lado por cada uma dessas habitações impunha-se a cedência de 15 m2 para equipamentos colectivos e por cada 1950 m2 de construção a cedência de 6 m2 para o mesmo fim, conforme art. 14 do PU.

Num total de, (8 x 15 + 1950/10), 315 m2, e, (8 x 15 + 1950/6), 445 m2, respectivamente.

Sucede que a cedência para espaços verdes só se verificou na área de 306 m2, quando a lei impunha 315 m2, e para equipamentos colectivos na área de 385 m2, quando a lei impunha 445 m2.

E, apesar da falta de cedência do legalmente devido, não houve cálculo nem pagamento de compensação, com o que se mostra violado o art. 14 do PU, o que acarreta a nulidade do acto de aprovação do loteamento, nos termos dos artºs 56º, n° 1, al. b), do DL 448/91, de 29/12, depois substituído pelo art. 68º, al. a), do DL 555/99, de 16/12.

Mas mais.

Apesar da recepção provisória da obra, os espaços verdes não se mostram “devidamente arranjados”, em violação do disposto no art. 38º, n° 1, al. e), do RPDM, o que também gera a nulidade por desrespeito ao art. 38º, nº 1, al. e), do RPDM e aos artºs 56º, n° 1, al. b), e 68º, al. a), supra citados.

O mesmo loteamento não satisfaz as regras do art. 38º n° 1, als. b) e f) do RPDM no concernente a cedência obrigatória de áreas para estacionamento automóvel público. Impõe o citado dispositivo a cedência obrigatória de áreas para estacionamento automóvel público na proporção de dois lugares por 50 m2 de área comercial, armazéns ou serviços e estacionamento público por fogo.

Ora, tendo o loteamento, de acordo com a última das alterações de que foi objecto, a previsão de 22 fogos é insuficiente para preencher a quota legal o número - 14 - de lugares de estacionamento automóvel público oferecidos, o que acarreta igualmente a nulidade do acto de aprovação do loteamento de licenciamento das obras, nos termos do supra citado art. 38º, n°1, als. b) e f), artºs 56, n°1, al. b), do DL448/91, de 29/11 e 68º, al. a) do DL 555/99, de 16/12.

A declaração de nulidade da operação de loteamento gera, a nulidade dos actos consequentes, nomeadamente:

1- do licenciamento da construção no lote 11- proc. n° 82/00;

2- do licenciamento de construção no lote 10- proc. n° 11/01;

3- do licenciamento da construção no lote 9, proc. n° 47/01;

4- do licenciamento da construção no lote 12, proc. n° 70/00;

5- do licenciamento da construção no lote n° 1, proc. nº 29/03;

6- do licenciamento de construção no lote n° 3, proc. n° 59/01;

7- do licenciamento de construção no lote 4, proc. nº 60/01.

Resulta ainda dos autos que, a final da petição inicial o autor indicou como “Factos Provados: todos os articulados, como se verá dos respectivos PA’s a serem remetidos pela Ré”.

Por seu turno, da análise do acórdão posto em crise ressalta que o tribunal deu como provados os factos que dele constam sob os n°s 1 a 11 e, no que concerne à factualidade não provada, acrescentou que:

“Com interesse para a decisão não se provou que:

Que a 3º alteração ao loteamento do “Posto de Combustível, Lda” com incidência nos lotes 3 e 4, prevendo-se alteração da tipologia da construção anteriormente prevista de unifamiliar para bifamiliar, aumentasse a área bruta de construção de 300 para 390 m2, e mantivesse o mesmo número de lugares (14) destinados a estacionamento público. Que em 15/09/2003, e com referência ao processo 2/99, o R. tivesse aceitado a recepção provisória da obra de urbanização sem que as áreas destinadas a espaços verdes tivessem sido objecto de qualquer arranjo. Que tivessem sido emitidos alvarás de construção em nome de MS. …, sob o proc. 52/01, entrado em 30/05/01, e em nome de AJ. …, sob o n°10/2, em 18/02/2002”.

E, em sede de fundamentação de direito, exarou o tribunal, além do mais, o seguinte:

1- “Não cabe ao juiz investigar no PA a fundamentação factual da posição do A. , do R. e dos contra-interessados (ou de qualquer outro interveniente processual) - tanto mais que, e no que ao caso diz respeito, o A. para a prova dos factos articulados nos artºs 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 14, 31, 32, 33, 41 42, juntou os docs. n°s 1 a 15, que apenas parcialmente provam o que invoca.”

2- “Por igual razão, e com maior pertinência, também não pode o tribunal completar com factos suportados em documentos do PA a ideia genérica ou as conclusões invocadas nos articulados.”

Desta feita conclui o recorrente, sem qualquer posição em contrário do recorrido, que, apesar de ter remetido a prova para o PA, o tribunal absteve-se de o usar ou consultar para decidir nessa parte. E, por força de tal abstenção, acabou a julgar improcedente a acção, isto é, o tribunal acabou a postergar o processo administrativo, ignorando-o por entender que não cabe ao juiz a investigação de factos.

Fácil é concluir que a razão está do lado do recorrente.

Na verdade, o processo administrativo não pode ser ignorado pelo tribunal. Mesmo que se entenda que o tribunal está dispensado de toda e qualquer actividade investigatória não pode deixar de apreciar se os factos alegados estão provados pelos documentos juntos aos autos, mormente o PA.

De qualquer modo, é também nosso entendimento que ao juiz administrativo cabe mesmo um poder inquisitório de investigação.

Extrai-se do artº 95º, n° 2, do CPTA(1) que o tribunal “deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas”.

É pois legítima a interrogação do recorrente “como as pode identificar se não consultar/apreciar todo o PA?”

Extrai-se ainda do artº 78º, n° 2, al. 1), do CPTA, que cabe ao Autor “indicar os factos cuja prova se impõe fazer, juntando os documentos que desde logo provem esses factos ou informando que eles constam do processo administrativo”.

In casu, é manifesto que o Autor cumpriu esse comando legal.

De acordo com a doutrina também citada pela parte -cfr. Mário Aroso e Carlos Cadilha, “Comentário ao CPTA”, anotação ao artº 78º, “a junção de documentos que já constem do processo administrativo, quando se destinem a fazer prova dos factos articulados na petição, torna-se desnecessária em face da obrigatoriedade do envio desse processo por parte da entidade demandada, nos termos do artº 84º, e daí que esta alínea l) dispense a junção de tais documentos, substituindo-a pela mera informação sobre a sua pertinência ao processo administrativo”.

Acrescentam os mesmos autores, em nota ao artº 84º, que “A junção do processo administrativo que serve, em regra, de suporte à prática ou omissão do acto que constitui objecto do pedido, no âmbito da acção administrativa especial, releva para múltiplos efeitos - verificação do carácter impugnável do acto ou da legitimidade das partes, identificação dos contra-interessados (cfr. artºs 51º, n° 1, 56º, 57º e 68º, n° 2 e artº 53º do CPA) -, mas, principalmente, para o apuramento dos factos que interessam à apreciação do mérito da causa, tendo sobretudo em conta que, na generalidade das situações, a averiguação da legalidade de um acto administrativo ou da sua omissão ou recusa se funda em factos comprováveis documentalmente (...)”. E mais adiante: “A remessa do processo administrativo reveste-se, porém, de uma importância acrescida, no sistema do Código, em função de diversas das suas inovações que visam conferir uma maior celeridade à tramitação processual, a saber: a dispensa da prova e das alegações finais, por acordo das partes (artºs 78º, n° 3, e 83º, nº 2); (...). A dispensa da prova pressupõe que a discussão da causa, no plano dos factos, possa ser realizada através da documentação que consta do processo administrativo ou que se encontre em poder da Administração, implicando que todos esses elementos sejam oportunamente enviados ao tribunal.”.

Quer isto dizer que o tribunal não pode ignorar o PA.

Além disso, também o artº 95º, nº 1, do CPTA(2), impõe que o tribunal decida, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Fica, assim, proibida a omissão de pronúncia.

Tal equivale a dizer que procedem todas as conclusões da alegação.

Na verdade a lei fulmina com nulidade a sentença em que o juiz “deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” (art°s 668.°, nº l, al. d), e 660º, nº 2, do CPC).

E, assim sendo, o acórdão em referência, tal como peticionado, é nulo.

Efectivamente, desprezando a prova documental inserta no PA, acabou por não se pronunciar sobre toda a matéria alegada, o que, nas palavras do recorrente, traduz omissão de pronúncia legalmente devida.

Acolhe-se desta feita a alegação.

Se é nosso entendimento que o tribunal tem o poder/dever de intervir no processo, mesmo ex officio(3), de molde a obstar que o conhecimento do mérito da causa ou a justa composição do litígio sejam postos em causa por razões de índole meramente formal, relacionados com a deficiente articulação da matéria de facto, com a falta de requisitos externos dos respectivos articulados ou, ainda, com a não exibição de documentos que necessariamente deveriam instruir a acção, por maioria razão teríamos de sufragar a conclusão de que, na hipótese dos autos, o tribunal teria de intervir dado o impulso da parte. Aliás a natureza sensível da matéria em causa sempre o aconselharia.

Em suma, o acórdão em apreço não pode manter-se na ordem jurídica.

O tribunal a quo terá de proferir nova decisão sem os vícios ora atribuídos.

Como sumariámos no acórdão de 20/09/2007, proferido no âmbito do pr. nº 00048/03.BEBRG, da Secção de Contencioso Tributário deste TCAN,

I- A sentença deve espelhar e reflectir, em termos de probatório, todos os factos que servem de alicerce à decisão.

II- Ao tribunal compete ainda justificar os motivos da decisão sobre a matéria de facto, revelando as razões que o levaram a certa conclusão e não a outra perante os meios de prova produzidos e posições que as partes tomaram nos articulados sobre a factualidade em discussão.

II.1- O nº 2 do artº 653º do C.P.Civil estabelece o dever de fundamentação da decisão sobre a matéria de facto, impondo que o julgador especifique os fundamentos que foram decisivos para a sua convicção.

III- A exigência da motivação da decisão não se destina a obter a exteriorização das razões psicológicas da convicção do juiz, mas a permitir que o juiz convença os terceiros da sua correcção. Através da fundamentação, o juiz passa de convencido a convincente.

Naturalmente que na procedência da arguida nulidade, fica prejudicado o conhecimento do vício atinente ao falado erro de julgamento.

DECISÃO

Termos em que se concede provimento ao recurso e, em consequência:

a) anula-se a decisão recorrida;

b) ordena-se a baixa dos autos à 1ª instância para que, uma vez analisado o PA, sejam fixados os factos e especificados os fundamentos que lhes servem de suporte, julgando-se depois em conformidade as questões de direito.

Sem custas.

Notifique e D.N

Porto, 21/09/2012

Ass. Maria Fernanda Brandão

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. José Augusto Araújo Veloso

(1) Artigo 95º

1…

2- Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, …

(2) 1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.

(3) Cfr. o ac. deste TCAN por nós relatado em 13/01/2012, no pr. nº 00340/06.5BEPRT-K.