01244/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito de audiência concretiza um princípio constitucional de participação dos cidadãos nos procedimentos administrativos, mas não constitui sempre um direito fundamental, só podendo ser como tal considerado nos casos em que houver norma constitucional que especialmente lhe atribua tal natureza, como sucede em matéria sancionatória.

II- Para além desses casos, a preterição do direito de audiência só poderá afectar um direito fundamental quando deva ser exercido em procedimento cuja decisão ponha em causa um direito dessa natureza.

III- As decisões judiciais constituem caso julgado nos precisos limites e termos em que se julga (artº 673.º, n.º 1, do CPC).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (1.º Juízo Liquidatário) que negou provimento ao recurso que interpôs de um despacho do Senhor Presidente do Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA) que lhe negou o pagamento integral da ajuda comunitária relativa à produção de trigo mole concedida aos produtores de cereal para as campanhas de 1994/95 e 1995/96.

O Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

a) Na decisão recorrida o meritíssimo juiz do tribunal a quo fundamenta a improcedência do recurso contencioso de anulação no princípio do aproveitamento dos actos administrativos, porquanto,

b) Uma vez que considera a decisão recorrida como a única possível no procedimento administrativo em causa, já que o acto subjacente à devolução da quantia das ajudas comunitárias já se encontrava consolidado na ordem jurídica.

c) Estamos em crer que esse entendimento, salvo o devido respeito, não merece acolhimento, por duas ordens de razão,

d) Primeira, tendo já sido chamado a pronunciar-se a respeito do presente processo, entende a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que é apenas o acto de 18.06.96 que consubstancia efectiva lesão à esfera jurídica do recorrente e que antes desse acto não estava o recorrente sujeito à obrigação de aceitar a imposição de uma compensação, nem sabia o montante concreto dessa compensação.

e) Segundo, o direito de audição prévia consagrado no art. 100.º do Código do Procedimento Administrativo consubstancia, nos termos do art. 267º/5 da Constituição da Republica Portuguesa, um direito fundamental,

f) Direito esse que tem natureza análoga aos direitos liberdades e garantias,

g) Pelo que, nos termos do art. 133º/2/d) do Código do Procedimento Administrativo o acto administrativo recorrido ao preterir esse direito fundamental é nulo.

h) Portanto, nunca poderia ser aqui utilizado o argumento do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, uma vez que o acto administrativo recorrido está ferido de nulidade e não de anulabilidade, pressuposto do recurso a tal argumento.

Termos em que deve a presente recurso ser julgado provado e procedente e, em consequência, ser ordenada a revogação da sentença recorrida, fazendo-se a costumada JUSTIÇA!

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

A. O acto recorrido, designadamente a compensação não enferma das nulidades que lhe são imputadas.

B. O Recorrente era devedor ao INGA de um montante correspondente a ajudas pagas indevidamente

C. Não tendo satisfeito o pagamento da divida, a entidade recorrida procedeu à operação de compensação com abonos, nos termos do Artº 3º do Decreto-Lei nº 155/92, de que aquele era credor até ao montante do débito, o que determinou que o montante pago fosse reduzido na medida correspondente.

D. O acto de compensação, determinativo de reposição da verba paga indevidamente ao Recorrente a título de ajuda comunitária na campanha 1992/93, subjacente à decisão de compensação, encontra-se consolidado na ordem jurídica, uma vez que os autos de recurso contencioso onde o Recorrente havia impugnado esse acto foram julgados findos por deserção, conforme sentença de 5/6/1997, proferida no âmbito do Proc. nº 300/96, que correu termos na 2ª Secção do TAC de Lisboa.

D. O Recorrente recebeu o valor das ajudas comunitárias referentes às campanhas de 1994/95 e 1995/96 sem as impugnar, daí se extraindo uma concordância implícita com os seus termos.

E. A compensação obedeceu aos princípios consagrados nos nºs 1 e 2 do Artº 847º do C.Civ. e foi efectivada de harmonia com os parâmetros previstos no Artº 848º, do referido diploma.

F. Entendeu o douto Tribunal a quo, que a entidade recorrida ao proceder à compensação do seu crédito, dispensando a audiência do interessado, viola o estipulado no Artº 100º do CPA, concluindo desse modo pela existência de um vício de forma.

G. Porém, face à não reposição voluntária da quantia em dívida, apesar do ora recorrente ter sido regularmente notificado para o efeito, entende o Tribunal a quo que à luz do princípio do aproveitamento dos actos administrativos os vícios apontados não revestem efeito invalidante.

H. Face ao exposto, conforme foi corroborado pelas alegações do Douto Magistrado do Ministério Público, esteve bem o Tribunal a quo, ao concluir, perante as três premissas apresentadas no Artº 2º do presente articulado, através de um juízo de prognose póstuma, que a decisão tomada era a única concretamente possível, nos termos da lei vigente e no contexto acima mencionado.

Termos em que o recurso não merece provimento devendo manter-se a douta sentença recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA!

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

A sentença, não obstante reconhecer que se verificava o único vício imputado ao acto que importava apreciar – violação do princípio da audiência – acabou por negar provimento ao recurso contencioso, fundando-se no princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Para tanto, ponderou, além do mais o seguinte:

Na resolução deste caso, importa relembrar que o acto determinativo de reposição da verba paga indevidamente ao recorrente a título de ajuda comunitária na campanha de 1992/93, subjacente à decisão de compensação ora em apreço, encontra-se consolidado na ordem jurídica; com efeito, os autos de recurso contencioso onde o recorrente impugnou esse acto foram julgados findos por deserção”.

Este fundamento da decisão veio a ser posto em causa no presente recurso jurisdicional.

São duas as ordens de razões que levaram o recorrente a impugnar a sentença, assim expostas:

- Primeira: entende a Secção de Contencioso Administrativo do STA que é apenas o acto de 18.06.96 que consubstancia efectiva lesão à esfera jurídica do recorrente e que antes desse acto não estava o recorrente sujeito à obrigação de aceitar a imposição de uma compensação, nem sabia o montante concreto dessa compensação;

- Segunda: o direito de audição prévia consagrado no art. 100º do CPA consubstancia, nos termos do artº 267º, nº 5, da Constituição da República Portuguesa, um direito fundamental, direito que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, pelo que, nos termos do art. 133º, nº 2, alínea d), do CPA, o acto recorrido, ao preterir esse direito fundamental é nulo;

portanto nunca poderia ser aqui utilizado o argumento do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, uma vez que o acto administrativo recorrido está ferido de nulidade e não de anulabilidade, pressuposto do recurso a tal argumento.

Vejamos:

Aquele primeiro argumento – em que se faz apelo ao acórdão deste STA proferido de fls. 283 a 288 dos autos – não procede.

Este aresto não se chegou a debruçar sobre o acto a que recorre a sentença na sua fundamentação (acto que se teria consolidado na ordem jurídica), ou seja, aquele que determinou a reposição da verba indevidamente paga ao recorrente no valor de Esc. 1.944.926$00, bem como dos respectivos juros, e que foi objecto do recurso contencioso a que respeita a petição referenciada a fls. 21 e seguintes (recurso que teria findado por deserção).

O que estava em discussão no acórdão era saber qual o acto gerador de efeitos lesivos para o recorrente: se a deliberação de 96.02.15 (que decidiu proceder à recuperação financeira, por compensação, das ajudas relativas à produção de trigo mole concedidas a diversos produtores de cereais da região de Castro Verde para as campanhas de 1994/95 e 1995/96), ou, se a deliberação contenciosamente recorrida, de 96.06.18; sendo que o acórdão decidiu que era esta última, fundando-se, além do mais, em que “o efeito lesivo da sujeição à imposição da compensação efectuada, ainda que prenunciado pelo primeiro acto, somente se desencadeia com o segundo, consubstanciando pois um elemento inovador cuja causa próxima nele radica”.

É neste contexto que deve ser entendida a passagem em que assenta o argumento da recorrente. Por isso tem que improceder essa argumentação, pois apenas respeita aos actos sobre a compensação, posteriores ao acto que determinou a obrigação de repor a verba indevidamente paga e respectivos juros.

E improcedem igualmente os argumentos expostos em segundo lugar.

O sentido da jurisprudência deste STA é o de que a violação do direito de audiência, gera, em princípio, mera anulabilidade.

O acórdão do T. Pleno de 97.12.17, no processo nº 36001 (publicado e comentado em “Cadernos de Justiça Administrativa, nº 12), baseando-se nas considerações formuladas, sobre a matéria, pelo Presidente da Comissão Eventual para a Revisão da Constituição ponderou o seguinte:

A participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes digam respeito, consagrada no nº 4 do artº 267º da CRP (actual nº 5 do art. 267º), não consubstancia um direito fundamental de participação no procedimento administrativo, mas antes um princípio constitucional estruturante da Administração Pública a conformar pelo legislador ordinário, como desde logo se infere pela epígrafe do referido preceito

A este propósito escreveu-se no acórdão de 99.06.08, no processo nº 44565:

É certo que o nº 4 do art. 267º da CRP (actual nº 5 do art. 267º) prescreve que “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.

Trata-se, porém, de norma que, não definindo, nem estruturando qualquer direito do cidadão, tem por destinatário o legislador ordinário. Só no imediato art. 268º a CRP estabelece direitos que, obviamente, o legislador terá de respeitar ao regular o processamento da actividade administrativa, não se vendo, porém, que aí figure o direito de audiência do interessado nesse processo.

Por seu lado, o nº 3 do artº 269º da CRP estatuindo embora que “em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa” não significa que tal garantia vigora com a mesma força no procedimento administrativo comum; efectivamente, neste procedimento administrativo está em causa o mero desenvolvimento da actividade genérica da Administração e não a aplicação de qualquer sanção.

Deve, pois, concluir-se que o direito de audiência, a que se refere o art. 100º do CPA, não é um direito fundamental estruturante do ordenamento jurídico-constitucional, até porque a própria lei em certos casos exclui a sua observância e noutros permite que dele se prescinda (cfr art. 103º do CPA), como se assinalou no recentíssimo acórdão deste STA de 21 Jan. 99 – Rec. 43.977.

Por outro lado, no acórdão de 2000.03.01, no processo nº 44545, ponderou-se:

a falta de audiência do interessado, prevista no artº 100º do CPA, quando devida, gera, em princípio, mera anulabilidade, pois, não sendo o direito de ser ouvido um direito fundamental, é de aplicar a regra geral contida no artº 135º do mesmo Código; e ainda: a função instrumental do direito de audiência torna incompreensível que se lhe atribua a dignidade de direito fundamental – e, muito menos, que se considere que a sua preterição ofende “o conteúdo essencial de um direito fundamental” em termos de tal gravidade que justifiquem o seu sancionamento com a nulidade do acto conclusivo do procedimento – quando o direito substantivo em causa não merece ele próprio, a qualificação de direito fundamental.

Voltando ao caso em análise, não oferece dúvidas que a compensação imposta pelo acto recorrido não consubstancia a violação de um direito fundamental.

Assim, e na linha da orientação jurisprudencial deste STA sobre a matéria, de que são exemplo os arestos citados, a preterição da audiência do interessado não ofendeu o conteúdo essencial de um direito fundamental.

Improcede, pois, a segunda ordem de argumentos exposta pelo recorrente.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. A Recorrente apresentou candidatura a ajuda comunitária aos produtores portugueses de cereais, campanha 92/93, nos termos constantes no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos.

2. Por ofício datado de 4.8.1995, o Conselho Directivo do INGA intimou o Recorrente a proceder à reposição, no prazo constante das respectivas guias de depósito da quantia de 1.944.926$00, acrescida de juros no valor de 709.765$00, sob pena de execução fiscal, por incumprimento da legislação aplicável à ajuda comunitária aos produtores portugueses de cereais (campanha 92/93).

3. Do referido ofício foi notificado o recorrente em 7.8.1995.

4. O não procedeu ao depósito da importância constante da guia.

5. O Recorrente impugnou contenciosamente o acto determinativo da reposição referido em 2, o qual correu termos sob o nº 604/97, na 2ª secção deste Tribunal, o qual foi julgado deserto, após a apresentação da única peça processual – a petição de recurso.

6. O Recorrente apresentou candidatura a ajuda comunitária de índole idêntica a referida em 1, às campanhas de 1994/95 e 1993/96, tendo-lhe sido atribuído 712.931 e 5.792.827$00.

7. Em 13.2.1996, o Conselho Directivo do INGA deliberou proceder à recuperação financeira por compensação em ajudas de idêntica natureza a que tenham ou venham a ter direito nos casos em que exista o dever de reposição de verbas por parte dos produtores de cereais da região de Castro Verde e relativamente aos quais haviam detectado, nos processos de controlo efectuados, irregularidades no acto de comercialização dos cereais. Tal deliberação não foi notificada ao Recorrente.

8. Em 19.3.1996, pelos Serviços do INGA foi elaborada a informação n.º 171/DIV/DCA/96, cujo teor constante no processo instrutor aqui se dá por reproduzido na íntegra.

9. Pelos Serviços do INGA foram prolatados os Comunicados 758/DIV/DCA/96, de 27.3.1996, e 743/DAJDJ/’96, cujos teores constantes no processo instrutor aqui se dão por reproduzidos na íntegra.

10. Por ofício n.º 30310, datado de 18.6.1996, assinado pelo Presidente do Conselho Directivo do INGA, o Recorrente foi notificado que, relativamente às campanhas de 94/95 e 95/96, e no respeitante à mesma ajuda, lhe haviam sido atribuídos os montantes de 712.951$00 e 5.792.827$00, sendo decidido compensar o débito existente e relativo à ajuda da campanha 1992/1993, acrescido de juros, no valor de 593.070$00, com a ajuda da campanha de 1994/1995 e 1995/1996, procedendo ao pagamento da verba remanescente de 3.967.779$00, nos termos e com a fundamentação constante no processo instrutor, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

11. Em 19.6.1996, o Recorrente recebeu o supra citado montante, contra recibo de quitação.

3- Antes de mais, importa fixar o âmbito do presente recurso jurisdicional, que é delimitado pelas conclusões da alegação do Recorrente, como resulta do preceituado no artº 684.º, n.º3, do CPC.

Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4-7-2002, transitado em julgado, foi decidido que o acto recorrido é contenciosamente recorrível.

Baixando o processo à 1.ª instância, foi proferida a sentença recorrida, em que se entendeu, em suma, que ocorreu preterição do direito de audiência, mas a anulação do acto deve ser afastada, por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, por a solução nele adoptada ser a única concretamente possível na situação em apreço.

No presente recurso jurisdicional o Recorrente não contraria o decidido na sentença recorrida quanto a este entendimento de que solução era a única concretamente possível na situação apreciada no acto recorrido, opondo à solução adoptada dois obstáculos, em suma:

- um é o de o referido acórdão ter referido que o acto recorrido consubstancia uma efectiva lesão da esfera jurídica do Recorrente e que, antes do acto, ele não estava obrigado a aceitar a imposição de uma compensação, nem sabia o montante concreto dessa compensação;

- o segundo é o direito de audição constituir um direito fundamental, assegurado pelo artº 267.º, n.º 5, da CRP, pelo que o acto recorrido, violando-o, deve ser considerado nulo e, como tal, insusceptível de aproveitamento.

4- O referido acórdão deste STA só poderá constituir obstáculo ao decidido na sentença recorrida no âmbito do caso julgado, que constitui excepção dilatória [arts 493º, n.º 2, 494.º, alínea i), 497º e 498º do CPC].

Os limites do caso julgado material e formal são definidos pelos arts. 671º, 672º e 673º do CPC.

Este último artigo, sobre a epígrafe «alcance do caso julgado», define os seus limites objectivos, estabelecendo que «a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga»,

No caso em apreço, o referido acórdão do STA apreciou apenas a questão de saber se se verifica o requisito da recorribilidade contenciosa do acto impugnado, portanto uma questão de natureza meramente processual.

O reconhecimento da natureza lesiva significa apenas que se entendeu que o acto impugnado tem efeitos negativos na esfera jurídica do Recorrente e que esses efeitos não tinham sido gerados por acto anterior, mas não exprime qualquer juízo sobre ao mérito do recurso, designadamente sobre a natureza ilegal ou não do acto ou sobre a relevância anulatória que se deve atribuir aos vícios de que ele enferme.

Com efeito, como é óbvio, há actos lesivos da esfera jurídica dos destinatários que são legais, quando a ofensa que neles se consubstancia para o destinatário tem suporte na lei, e actos lesivos que são ilegais, quando não existe esse suporte.

Assim, em conformidade com o citado n.º 1 do citado artº 673º, apenas sobre essa questão processual se formou caso julgado e não também sobre a questão, que é de mérito do recurso contencioso, de saber se o acto é ilegal ou se deve ou não ser dada relevância anulatória ao vício de violação do direito de audiência, à face do princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Improcede, pois, o primeiro argumento invocado pela Recorrente.

5- A segunda questão colocada pelo Recorrente é a de saber se a violação do direito de audiência constitui ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental.

O direito de audiência assegurado pelo artº 100.º do C.P.A. é uma concretização do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito, garantido pelo art. 267º, nº 5, da C.R.P., visando assegurar-lhes uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos ou interesses.

Como bem refere a Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta, no seu douto parecer, este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que, em regra, o direito de audiência se engloba num princípio constitucional de participação dos cidadãos nos procedimentos administrativos, mas não constitui um direito fundamental, só podendo ser como tal considerado nos casos em que houver norma constitucional que especialmente lhe atribua tal natureza, como sucede em matéria sancionatória (artº 32.º, n.º 10, da CRP, norma englobada entre os «direitos, liberdades e garantias pessoais», que tem um afloramento específico em matéria disciplinar no artº 269º, n.º 3, da mesma).

Para além desses casos, a preterição do direito de audiência só poderá afectar um direito fundamental, quando deva ser exercido em procedimento cuja decisão ponha em causa um direito dessa natureza. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 3-11-1994, proferido no recurso n.º 33837, AP-DR de 18-4-97, página 7634;

- de 21-3-1995, proferido no recurso n.º 32515, AP-DR de 18-7-97, página 2788;

- de 11-1-1996, proferido no recurso n.º 35138, AP-DR de 31-8-98, página 71;

- de 15-12-1994, proferido no recurso n.º 34824, AP-DR de 18-4-97, página 9269;

- de 14-5-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 36079, AP-DR de 18-4-2000, página 1191;

- de 17-12-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 36001, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 12, página 3;– de 12-5-1998, proferido no recurso n.º 32880, AP-DR de 26-4-2002, página 3351;

- de 21-1-1999, proferido no recurso n.º 43977, AP-DR de 12-7-2002, página 271

- de 13-4-1999, proferido no recurso n.º 41639, AP-DR de 30-7-2002, página 2227;

- de 8-6-1999, proferido no recurso n.º 44565, AP-DR de 30-7-2002, 3747. )

No caso em apreço, não se está perante uma situação destes tipos, pois o procedimento administrativo em causa não tem natureza sancionatória e a decisão nele proferida, de compensação de quantias ilegalmente recebidas, não contende com qualquer direito fundamental.

Por isso, improcede também o segundo argumento invocado pelo Recorrente.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 2 de Maio de 2006. – Jorge de Sousa (relator) – São Pedro – António Samagaio.