31/2025 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 31/2025 Processo n.º 869/2024 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. A., S.A. ( a ora recorrente ) impugnou, junto do Tribunal Tributário de Lisboa, um ato de liquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético relativo ao exercício de 2018 . A impugnação foi julgada improcedente em primeira instância, decisão que foi confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul. Desta última decisão recorreu a impugnante para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – recurso que deu origem aos presentes autos –, nos termos seguintes: “[…] As normas em causa são os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da “Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético”, criada pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro, em vigor durante 2018 através do artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018). No entendimento da Recorrente, as normas referidas violam os princípios constitucionais da capacidade contributiva e da equivalência, emanações do princípio da Igualdade (artigo 13.º da Constituição), da tributação das empresas pelo lucro real (n.º 2 do artigo 104.º), ele próprio uma decorrência da capacidade contributiva e da Igualdade, da proporcionalidade (n.º 2 do artigo 18.º), da livre iniciativa (artigo 61.º), da propriedade privada (artigo 62.º) e da não consignação (n.º 3 do artigo 105.º) e das regras da especificação e discriminação orçamentais (alínea a) do n.º 1 do artigo 105.º e Lei de Enquadramento Orçamental, a qual tem valor reforçado). A questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa é a causa de pedir suscitada pela Recorrente quer na petição inicial que deu entrada em primeira instância, quer nas alegações de recurso apresentadas neste Tribunal Central Administrativo, conforme, de resto, decorre o acórdão recorrido. A questão da inconstitucionalidade da CESE por violação das regras da especificação e discriminação orçamentais vem requerida pela Recorrente nas Alegações de Recurso apresentadas perante o Douto Tribunal Central Administrativo (artigos 524.º a 663.º e conclusões JJ a BBBB), o que, desde já, se reitera. Nesse âmbito: Compulsados os autos, verifica-se que, no caso em apreço, foi, de facto, adequadamente suscitada, perante o Tribunal Central Administrativo Sul, a questão da inconstitucionalidade (i) da norma que instituiu o regime jurídico da CESE, resultante do artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013; (ii) da norma que manteve em vigor, no ano 2018, o regime jurídico da CESE, contida no artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro; (iii) da norma que se retira do artigo 1.º do regime jurídico da CESE e que define o objeto do tributo; (iv) da norma que se retira do artigo 2.º do regime jurídico da CESE e que determina a incidência subjetiva do tributo; (v) da norma que se retira do artigo 3.º do regime jurídico da CESE e que determina a incidência objetiva do tributo; (vi) da norma que se retira do artigo 6.º do regime jurídico da CESE e que determina a taxa aplicável; (vii) da norma que se retira do artigo 7.º do regime jurídico da CESE e que determina o procedimento e forma de liquidação; (viii) da norma que se retira do artigo 8.º do regime jurídico da CESE e que determina o pagamento; (ix) da norma que se retira do artigo 11.º do regime jurídico da CESE e que determina a consignação da receita ao FSSSE; bem como (viii) da norma que se retira do artigo 12.º do regime jurídico da CESE e que determina a não dedutibilidade da CESE, tendo, pois, a ora Recorrente dado cabal e integral cumprimento ao ónus de suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade em causa nos autos, essencialmente no que respeita o dever de enunciação prévia, pela forma processualmente adequada, perante o Tribunal a quo, que proferiu a decisão recorrida, da questão de constitucionalidade que constitui objeto do recurso, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 72.º, n.º 2 da Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional. Com efeito, a questão de inconstitucionalidade que a Recorrente erigiu como objeto do presente recurso foi, por diversas vezes, enunciada ao longo de todo o processo, e, mais recentemente, enunciada e concretizada nas alegações do Recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul, como se pode verificar a partir da leitura das respetivas conclusões. ASSIM, Pese embora o Tribunal a quo, na decisão recorrida, se haja escudado em fundamentação remissiva, aderindo, integralmente, à jurisprudência do STA veiculada, entre outros, nos Acórdãos proferidos no âmbito dos processos n.ºs 01587/18.7BEPRT, 01978/22.9BELRS e 0240/20.6BELRA, o certo é que, da análise dos autos e, em particular, da decisão recorrida, pode facilmente concluir-se que, em face das alegações de Recurso apresentadas pela Recorrente (cujas conclusões foram, de resto, reproduzidas no aresto recorrido), o Tribunal Central Administrativo Sul apreciou e decidiu a questão de constitucionalidade que a Recorrente pretende ver, agora, apreciada pelo Tribunal Constitucional, como se ilustra com o seguinte excerto da decisão judicial de que ora se recorre: «Entende, ademais, a Recorrente que os atos impugnados padecem de nulidade [alíneas k) e l) do artigo 161.º do CPA], por violação da regra da discriminação orçamental, considerando que a CESE não se encontra orçamentada de acordo com a regra da especificação orçamental. Vejamos. Também esta questão já tem sido apreciada pelos nossos Tribunais superiores, em termos não convergentes com o entendimento da Recorrente. Não existindo motivos para nos afastarmos desse entendimento, com o qual concordamos, chamamos à colação o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08.09.2021 (Processo: 1587/18.7BEPRT), que vem sendo seguido nos arestos ulteriores [cfr., v.g., os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 29.11.2023 (Processo: 01978/22.9BELRS), de 13.12.2023 (Processo: 0240/20.6BELRA), nos quais a configuração jurídica dada pelos aí recorrentes é idêntica à dada nos presentes autos], (…) Ora, para além de acompanharmos os fundamentos da decisão recorrida, aditamos ainda uma terceira razão pela qual o recurso há de também improceder quanto a este fundamento. Um argumento extraído da jurisprudência constitucional sobre a interpretação do princípio da especificidade orçamental, segundo a qual, para efeitos constitucionais (designadamente do exercício de poderes reservados ao Parlamento no âmbito do orçamental), este princípio é relevante, sobretudo, para efeitos de despesas e não tanto de orçamentação de receitas.» (realce nosso). Resulta, então, que o Tribunal recorrido compreendeu, efetivamente, a inconstitucionalidade suscitada pela ora recorrente, tendo, por isso, na esteira do critério adotado na douta Sentença proferida em 1ª instância e nos Acórdãos do STA proferidos no âmbito dos processos n.ºs 01587/18.7BEPRT, 01978/22.9BELRS e 0240/20.6BELRA, acolhido uma interpretação, que se entende ser inconstitucional, das disposições contidas nas normas supra mencionadas que compõem o regime jurídico da CESE no cotejo com os princípios e regras da discriminação e especificação orçamentais, em detrimento do disposto no artigo 105.º, da CRP, bem como da Lei de Enquadramento Orçamental, que configura lei de valor reforçado, mormente no que concerne os artigos 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (LEO de 2001), e os 15.º e 17.º da Lei de enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (LEO de 2015). TENDO PRESENTE O QUE ANTECEDE, E inconformada com a decisão recorrida proferida pelo Tribunal a quo, e, portanto, não podendo deixar de se insurgir quanto à bondade legal das decisões que foram sendo proferidas ao longo dos presentes autos, vem, agora, a Recorrente apresentar o presente Requerimento de interposição de Recurso, em vista da fiscalização concreta da sua constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional, passando, para o efeito, a enunciar, especificadamente, e como se impõe, o sentido normativo julgado desconforme com a Constituição, por forma a que o Tribunal Constitucional, com ele confrontado, conclua pela sua inconstitucionalidade e a reproduza de modo que os respetivos destinatários fiquem cientes do concreto sentido normativo julgado desconforme com a nossa Lei Fundamental. Assim, por facilidade de exposição, a ora recorrente passará a individualizar e concretizar as questões de constitucionalidade e de ilegalidade decorrentes da manifesta violação de lei de valor reforçado, já suscitadas perante o Tribunal a quo e que, agora, pretende ver apreciadas pelo Tribunal Constitucional, nesta sede recursiva, demonstrando, por referência a cada uma delas, o efetivo e cabal cumprimento do ónus da suscitação prévia de que depende a sua admissibilidade. VEJAMOS, ENTÃO: Da apreciação, efetuada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, concernente à questão da inconstitucionalidade da CESE decorrente da violação do princípio e regra da especificação orçamental, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 105.º, 103.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, bem como do disposto nos artigos 15.ºe 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental: De acordo com o já referido, por entender que a Sentença proferida em 1.ª instância enferma de vício decorrente de eixo de julgamento no que tange a apreciação da violação do princípio e regra da especificação orçamental, e, portanto, não se conformando com o entendimento acolhido pelo Tribunal Tributário de Lisboa, veio a Recorrente arguir, junto do Tribunal Central Administrativo Sul a inconstitucionalidade e ilegalidade do ato de (auto)liquidação em crise. Sucede que, uma vez mais, não podendo deixar de se insurgir contra o entendimento sufragado pelo Tribunal Central Administrativo Sul, o qual, acompanhando na íntegra a fundamentação constante da decisão proferida em 1.ª instância, se encontra em absoluta contradição com os fundamentos por si aduzidos ao longo de todo o processado, e amparada na doutrina constante dos Pareceres Jurídicos já juntos aos presentes autos, emitidos pelos Senhores Professores Doutores Rui Medeiros, J. J. Gomes Canotilho, Maria d'Oliveira Martins, Tiago Pires Duarte e José Casalta Nabais (cfr. Anexos n.º 1, n.º 2, n.º 3, n.º 4 e n.º 5, respetivamente junto com as Alegações de Recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul), a cuja fundamentação se adere, na íntegra, por com ela se concordar, defendeu a Recorrente, e continua a defender, que o ato tributário controvertido se encontra inquinado dos vícios de ilegalidade abstrata e de inconstitucionalidade (indireta), na medida em que constitui a concretização de normas – também elas inconstitucionais e ilegais – violadoras do princípio da discriminação e da regra da especificação orçamental, decorrentes do disposto no artigo 8.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto – e nos artigos 15.º e 17.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, aplicável a partir de 2015 – e, ainda, do disposto no artigo 105.º, n.º 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP). Mais invocou a Recorrente que a interpretação segundo a qual, nos termos do disposto nas normas contidas no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014), no artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018), e nos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º e 12.º, todos do regime jurídico da CESE, são devidos pelo contribuinte, e não são nulos, os créditos tributários da CESE respeitantes ao ano de 2018, quando inexista especificação (ou exista insuficiente especificação) no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado para 2018 da receita que o Estado previu arrecadar para o FSSSE, por a CESE não ser a única fonte de receita do aludido Fundo, padece de manifesta ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, e de inconstitucionalidade, por violação da CRP, pois que a receita da CESE não se encontra devida e suficientemente especificada, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2014, nem na Lei do Orçamento do Estado para 2018. Aliás, e concretizando, mais esclareceu que a receita da CESE prevista arrecadar no ano 2018 (a que respeita, precisamente, o ato tributário controvertido) não surge especificamente referida em nenhum dos mapas orçamentais nem nos desenvolvimentos orçamentais posteriores, não sendo, inclusivamente, possível extrair, por recurso ao Mapa I, o valor concreto previsto arrecadar com a cobrança deste tributo, sendo certo que, no ano 2018, e contrariamente ao sucedido no ano 2014, o valor da CESE é apenas extraível a partir da referência feita à receita do FSSSE, no Mapa V. Para além disso, esclareceu, ainda, a Recorrente que, também no ano de 2018, como receita do FSSSE surge, apenas, previsto o valor de 120 milhões de euros, não se logrando, uma vez mais, extrair dessa previsão o valor da CESE efetivamente orçamentado, até porque, como é sabido, o FSSSE não tem como única fonte de receita/financiamento a CESE. Significa isto, então, e de acordo com o já aduzido em sede de alegações de recurso, que, por um lado, a inclusão da CESE no Mapa I, na rubrica «impostos diretos diversos», não cumpre o princípio da discriminação e a regra da especificação, uma vez que, neste Orçamento para o ano de 2018, se vislumbra, apenas, a mera aparência de cumprimento da especificação económica ao incluir-se a CESE no capítulo, grupo e artigo dos impostos diretos diversos, isto é, numa categoria residual, em virtual cumprimento do Decreto-Lei n.º 26/2002. Por outro lado, quanto ao Mapa V, a mera referência à receita do FSSSE, na qual se inclui a CESE, também não se afigura minimamente suficiente para dar por demonstrado o cumprimento do desiderato da sua especificação. Tendo presente o que ora ficou dito, conclui-se, como concluiu a Recorrente perante o TCA Sul, pela manifesta violação do princípio da especificação orçamental, pois que, pese embora a receita decorrente da CESE se presuma prevista nas aludidas Leis do Orçamento do Estado – neste caso, por referência aos anos de 2014 e 2018 o certo é que a especificação e o desdobramento orçamental desta receita não respeitam o disposto na CRP e na LEO. No mais, a ausência de inscrição orçamental das receitas da CESE, atenta, não apenas contra o princípio da legalidade, por violação da regra orçamental da especificação das receitas, mas, também, contra os demais princípios orçamentais, e que se afiguram da maior relevância nesta matéria, nomeadamente os princípios da transparência, da unidade e da universalidade. E mais; não olvidemos que, ainda que se pudesse considerar a CESE como constituindo uma receita tributária consignada (o que constitui uma exceção à regra orçamental da proibição da não consignação!), tal facto nunca poderia ser suscetível de justificar uma diminuição da necessidade de especificação orçamental. Mais invocou, agora no que respeita, especificamente, a inconstitucionalidade e da ilegalidade do ato de (auto)liquidação controvertido que este enferma, necessariamente, de um vício gerador de ilegalidade abstrata porquanto a sua liquidação e cobrança não terão sido devidamente autorizados em conformidade com a CRT e a LEO, vício este que, naturalmente, está muito para além da mera inexigibilidade da dívida, sendo, mesmo, equiparável ao vício de inexistência do tributo. Em face do que precede, forçoso é de concluir, como concluiu a Recorrente perante o Tribunal a quo, que, efetivamente, da ausência de previsão e de especificação das receitas proporcionadas pela CESE só pode resultar a manifesta ilegalidade dos respetivos atos de liquidação e cobrança, a qual nunca poderá reconduzir-se à mera anulabilidade, devendo materializar-se numa nulidade típica ou integral. E, na medida em que um dos fundamentos legais da realização da receita da CESE é, precisamente, o Orçamento de Estado, então, não podem gerar-se obrigações pecuniárias por meio de ato administrativo quando um tributo não foi adequadamente orçamentado, o que inculca que as deficiências de orçamentação da CESE, desde a sua criação até à presente data, são tão graves que este tributo deve ter-se, mesmo, por não orçamentado, com a consequente nulidade dos respetivos atos de (auto)liquidação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 161.º, alínea k) do CPA, e, bem assim, no artigo 8.º, n.º 6, da LEO de 2001 e do artigo 17.º, n.º 3, da LEO de 2015, do que deriva a nulidade do ato controvertido. Ante o exposto, e tal como previamente suscitado pela Recorrente, verifica-se, assim, a violação do princípio da especificação orçamental, com a consequente ocultação desta receita do crivo parlamentar, uma vez que a votação da Assembleia da República, em todos os Orçamentos de Estado, desde 2014 a 2024, foi efetuada sem o pleno e cabal conhecimento do montante de receita previsto cobrar a título de CESE, o que é passível de permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei – de resto, proibido pela CRP e, também, pela LEO, a qual determina, quer na redação de 2001, quer na de 2015, a nulidade dos créditos que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (ainda que essa utilização não se verifique). Com efeito, a violação do princípio da especificação orçamental localiza-se, por referência à CESE, em dois momentos fundamentais: (i) no momento da criação do Regime jurídico da CESE, com a aprovação do artigo 228.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, e, posteriormente, (ii) no momento em que a sua vigência foi prorrogada para o ano 2018 por via do artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro. Por tudo quanto ficou enunciado supra e, também, ao longo de todo o processado, nomeadamente em sede de Alegações de Recurso, mais concluiu a Recorrente que os mesmos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade podem – e devem – ser assacados às normas do regime jurídico da CESE, exteriorizadas por via do ato de liquidação que constituiu objeto dos autos de impugnação, concretamente às normas constantes dos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º e 12.º desse mesmo regime. Termos em que se deverão considerar integralmente preenchidos os pressupostos para admissão do presente Recurso, previstos no artigo 280.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, alíneas a) e d) da Constituição da República Portuguesa, e no disposto no artigo 70.º, n.º 1, alíneas b) e f), esta última com fundamento em ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, no artigo 75.º-A, n.º 1, e no artigo 76.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, devendo o mesmo ser admitido e, em consequência, ser ordenada a subida dos presentes autos ao Tribunal Constitucional, devidamente instruído com cópia do respetivo processo de Impugnação Judicial que antecedeu o Recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul. […]”. O recurso foi admitido no Tribunal Central Administrativo Sul. No Tribunal Constitucional, o relator proferiu despacho com o seguinte teor: “[…] O presente recurso tem por objeto as normas contidas nos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º e 12.º (cfr. ponto 32. do requerimento de interposição do recurso, mais abrangente do que as normas indicadas na primeira página desse requerimento) do Regime Jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), criada pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro, mantida em vigor para o exercício de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, e foi interposto ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. No requerimento de interposição do recurso, começa a recorrente por afirmar que “as normas referidas violam os princípios constitucionais da capacidade contributiva e da equivalência, emanações do princípio da Igualdade (artigo 13.º da Constituição), da tributação das empresas pelo lucro real (n.º 2 do artigo 104.º), ele próprio uma decorrência da capacidade contributiva e da Igualdade, da proporcionalidade (n.º 2 do artigo 18.º), da livre iniciativa (artigo 61.º), da propriedade privada (artigo 62.º) e da não consignação (n.º 3 do artigo 105.º) [o que corresponde a um recurso nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, correspondente, no essencial, à matéria apreciada nos recentes Acórdãos n.os 324/2024, 325/2024 e 381/2024, do Plenário] e das regras da especificação e discriminação orçamentais (alínea a) do n.º 1 do artigo 105.º e Lei de Enquadramento Orçamental, a qual tem valor reforçado) [o que corresponde a um recurso nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, sendo a inconstitucionalidade daí decorrente meramente indireta]”. No entanto, ao desenvolver a questão que pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional (artigos 11. e seguintes do requerimento de interposição do recurso), a recorrente apresenta apenas a segunda vertente, que corresponde a um recurso nos termos da indicada alínea f). Fica, pois, em dúvida, se o recurso visa ou não diretamente a questão de inconstitucionalidade propriamente dita. Em face do exposto, com cópia do presente despacho, notifique a recorrente para, no prazo de 10 dias, informar se o recurso visa apenas a apreciação da questão de ilegalidade (violação da regra da especificação orçamental, sendo a inconstitucionalidade indireta) ou também a questão de inconstitucionalidade decorrente da direta violação das normas previstas nos artigos 13.º, 104.º e 105.º da Constituição. […]”. Em resposta, a recorrente esclareceu que o recurso engloba as duas vertentes – a da inconstitucionalidade e a da ilegalidade. Foi, então, proferida a Decisão Sumária n.º 656/2024, no sentido de: ( a ) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 2.º, alíneas d) e e) , do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural e, bem assim, as que sejam titulares de licenças de distribuição local de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho); consequentemente, ( b ) julgar improcedente o recurso, no que se refere à norma indicada na alínea anterior; e ( c ) não conhecer do objeto do recurso, relativamente às demais questões suscitadas pela recorrente. Notificada da Decisão Sumária n.º 656/2024, dela reclamou a recorrente para a Conferência, assim concluindo: “[…] É um erro presumir que a discussão em causa nos autos se encontra esgotada em controvérsias resolvidas desde o Acórdão n.º 7/2019 e que assim é porque a questão da conformidade constitucional da CESE estaria fundamentalmente dependente de se saber se aquela constitui um verdadeiro imposto ou antes uma contribuição financeira. Com efeito, após aquele Acórdão n.º 7/2019, relativo à CESE em vigor em 2014 (o primeiro ano de vigência do tributo), este Tribunal foi construindo, reiterando e consolidando uma jurisprudência, relativa inicialmente aos anos de 2015 a 2017, da qual resulta que a justificação da CESE – mesmo admitindo que ela é uma contribuição financeira – se manteria apenas enquanto se mantivessem também as obrigações internacionais do Estado português ligadas à emergência do reequilíbrio das contas públicas, obrigações essas vertidas primeiro no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) e depois no Procedimento por Défice Excessivo (PDE). Ora, como nem um nem outro estavam já em vigor em 2018, a consequência lógica e previsível daquela jurisprudência seria a de que a partir daquele ano a CESE teria perdido a sua razão de ser. O Acórdão n.º 101/2023, relativo a 2018 (como os presentes autos), tem por subjacente o conteúdo dessa jurisprudência. Em parte, é um corolário ou uma consequência lógica da mesma. Isto significa que o Acórdão n.º 338/2023, no qual na essência se fundamenta a Decisão Sumária ora reclamada, não foi proferido em contradição apenas com o Acórdão n.º 101/2023: apesar de relativamente a este a contradição ser direta e completa, porque existe um contraste quanto à argumentação e ao sentido da decisão, essa contradição existe igualmente, na dimensão da argumentação, relativamente a todo o percurso jurisprudencial que desembocou naquele aresto. No entanto, além de dar importância ao facto de em 2018 se terem deixado de se verificar as condições gerais de excecionalidade financeira que, segundo a jurisprudência anterior, justificavam a vigência extraordinária da CESE (designadamente a vigência do PAEF e do PDE), o Acórdão n.º 101/2023 acrescenta um outro elemento de análise fundamental: no que concerne ao contexto específico do setor energético que justificou a criação da CESE, o TC sublinha que, partir de 2018, também a trajetória de redução da dívida tarifária do SEN – o principal objetivo concreto da medida – significa que o tributo deixou de ter o mesmo sentido de urgência que tinha quando foi criado. Essa aceleração da redução da dívida tarifária resultou da decisão política de transferir em 2018 a receita necessária para o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético, entidade à qual cabe aplicar a receita da CESE aos fins legalmente previstos (segundo o Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril) – isto na sequência de uma alteração ao seu regime produzida pelo Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro. Antes de tal intervenção legislativa, o Fundo estava obrigado a dirigir apenas um terço daquela receita para o objetivo de redução da dívida tarifária do SEN, enquanto dois terços da mesma seriam destinados a outras políticas gerais de sustentabilidade energética. Após a alteração legal, o Fundo passou a poder aplicar à redução da dívida tarifária dois terços da receita da CESE, podendo utilizar até um terço da mesma no financiamento de outras medidas. Daqui o Acórdão retira que a CESE é inconstitucional a partir de 2018 por referência às empresas que não integram o setor da produção de eletricidade. Isto é: dado que a receita da CESE passou a servir maioritariamente para financiar a redução da dívida tarifária do SEN, não faz sentido exigi-la às empresas que não são do setor electroprodutor. Neste sentido, a alínea d) do artigo 2.º do regime da CESE vigente em 2018 é inconstitucional, por quebra do nexo causal entre os objetivos do tributo e os operadores que atuam no setor do gás natural, como a Reclamante H. A Reclamante adere ao conteúdo do Acórdão n.º 101/2023, que no seu entender deve prevalecer na ordem jurídica sobre a decisão aqui em crise, por constituir uma melhor subsunção da realidade da CESE de 2018 aos princípios constitucionais aplicáveis. Prosseguindo, o Acórdão n.º 338/2023 erra igualmente quando se pronuncia acerca do pressuposto do Acórdão n.º 101/2023 de que o Decreto-Lei n.º 109-A/2018, de 7 de dezembro, introduziu uma alteração às finalidades das receitas geradas pela CESE, daí decorrendo que elas tributo passaram a ser dirigidas maioritariamente ao objetivo de redução da dívida tarifária da eletricidade. Apesar de não se pronunciar definitivamente sobre a matéria, o Acórdão n.º 338/2023 admite que o Acórdão n.º 101/2023 possa ter razão quando diz que a entrada em vigor daquele diploma significou uma extinção ou diminuição do nexo causal entre a CESE e os sujeitos passivos que não atuam no setor da produção de eletricidade. Porém, diz igualmente que “o problema não se coloca”, porque a alteração só entrou em vigor no final daquele ano, não tendo qualquer relevância por reporte ao mesmo. Se virmos o assunto através de uma perspetiva material, e não meramente formal, temos de ter em consideração os seguintes elementos: primeiro: até ao final de 2018 a receita da CESE praticamente não foi transferida para o Fundo, não tendo por isso tido qualquer impacto relevante na redução da dívida tarifária do SEN. As transferências significativas começaram a ser feitas apenas em 2019; segundo: a dotação do Fundo com os meios necessários para a redução da dívida tarifária da eletricidade sucedeu por causa e na sequência da aprovação do Decreto-Lei n.º 109-A/2018; terceiro: consequentemente, foi só após essa intervenção legislativa e política que começou a trajetória de redução da dívida tarifária; quarto: a receita da CESE de 2018 ficou disponível apenas no último trimestre desse ano, porque a lei estipula o fim do mês de outubro como a data limite para a autoliquidação e pagamento do tributo. Ora, da articulação destes factos decorre, pois, que, de toda a receita da CESE, a primeira parcela que serviu para o processo de redução efetiva da dívida tarifária foi a receita da CESE de 2018. Portanto, não se pode dizer, só porque o Decreto-Lei n.º 109-A/2018 entrou em vigor no final de 2018, a CESE de 2018 não teve nada a ver com a mudança nos objetivos legais do tributo determinada por aquela modificação legal. Pelo contrário: a CESE de 2018 foi a primeira a cumprir a nova política (até porque todas as receitas da CESE dos anos anteriores já estavam perdidas: tinham sido utilizadas noutros fins gerais dos impostos e as execuções orçamentais estavam fechadas). Assim, bem andou o Acórdão n.º 101/2023 ao atribuir àquele Decreto-Lei a importância que o Acórdão n.º 338/2023 não lhe atribuiu por reporte a 2018: a entrada em vigor nesse ano implicou que se tenha quebrado o nexo causal entre a CESE e os sujeitos passivos abrangidos pela alínea d) do artigo 2.º do regime legal do tributo, norma essa que deve ser declarada inconstitucional, pelas razões expostas naquele Acórdão n.º 101/2023. Prosseguindo, é igualmente errado o que se diz no Acórdão n.º 296/2023 – e que é aparentemente presumido no raciocínio do Acórdão n.º 338/2023 – quanto ao facto de a CESE ter um nexo relevante com os operadores do Sistema Nacional de Gás Natural (SNGN) por o regime legal do tributo prever a utilização da receita em fins específicos ligados à sustentabilidade daquele sistema, ou seja, por a receita contributiva obtida das empresas daquele setor, tendo por fonte o valor e excedentes de contratos de aprovisionamento em regime de “take-or-pay” estar alocada ao alívio dos encargos tarifários inerentes à utilização global do sistema (UGS) de gás natural pelos operadores das respetivas redes de transporte e de distribuição. Aqui, o Tribunal omite algo que é essencial e inviabiliza totalmente a conclusão retirada: é que a receita identificada não resulta do tributo em causa nestes autos, mas de um outro, em cuja base de incidência subjetiva o legislador nem sequer integrou os operadores das redes de transporte, distribuição ou armazenamento de gás natural (os sujeitos passivos abrangidos pela alínea d) do artigo 2º do regime da CESE), como a Reclamante. Esse outro tributo especificamente dirigido ao alívio dos encargos tarifários inerentes à UGS de gás natural foi enxertado no regime da CESE após criação desta no artigo 228º da Lei n.º 83º-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014). O tributo em causa nos presentes autos é a CESE original ou propriamente dita, criada pela Lei do Orçamento do Estado (para simplificar, podemos chamá-la de “CESE I”). Por sua vez, o tributo que serve especificamente, e em exclusivo, para a atenuação dos encargos tarifários do SNGN (um tributo que tem características que o tornam decisivamente distinto daquele primeiro, até porque diz respeito a factos que nada têm a ver com aqueles em que assenta) – chamemos-lhe “CESE II” – foi criado pela Lei n.º 33/2015, de 27 de abril, para ser cobrada uma só vez, tendo depois sido estipulado um adicional, igualmente para ser cobrado apenas uma vez, pelo artigo 264º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2017). A CESE II foi dirigida ao (único) comercializador do SNGN titular de contratos de aprovisionamento de longo prazo em regime de take-or-pay, previstos no artigo 39º-A do Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, celebrados em data anterior à entrada em vigor da Diretiva n.º 2003/55/CE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de junho, e que fornece gás ao comercializador de último recurso grossista, no âmbito da atividade de compra e venda de gás natural para fornecimento aos comercializadores de último recurso retalhistas, aos centros electroprodutores com contrato de fornecimento outorgado em data anterior a 27 de junho de 2006 e a outras entidades. A lei encontra-se construída em termos gerais e abstratos (refere-se, no plural, às entidades que integram o sistema energético nacional como comercializadores do SNGN); porém, esta regra de incidência abrangeu efetivamente apenas um sujeito passivo, (a Galp Gás Natural, S.A. que é a única entidade que cabe na incidência do tributo. Portanto, em conclusão: o objetivo a que a 2.ª Secção alude – a redução dos custos de acesso à rede de gás natural, incorporados nas faturas de consumo final – não é prosseguido com a receita gerada pelo tributo aqui em causa, mas por um outro tributo distinto, que não incide sobre a Reclamante nem sobre os restantes operadores que se dedicam ao transporte, distribuição ou armazenamento de gás natural. Logicamente, esse objetivo não será inviabilizado pela declaração nos presentes autos da inconstitucionalidade da norma neles analisada (a alínea d) do artigo 2º do regime da CESE). Assim sendo, é totalmente desprovida de sentido a tese desta Secção no sentido de que entre a CESE e a Reclamante existe uma relação de bilateralidade típica das contribuições financeiras, com base no pressuposto de que a receita do tributo por ela suportada reverte também para o fim da redução dos encargos tarifários do SNGN. Seja como for, independentemente dos argumentos referidos anteriormente a favor da constitucionalidade da CESE aplicável em 2018 ao setor do gás natural, parece insistir-se ainda, também por via de remissão aparente para o Acórdão n.º 296/2023, que os operadores do SNGN têm com o objetivo da dívida tarifária do SEN uma relação suficiente para que os consideremos integrados na “lógica grupal” da CESE. Isto na medida em que, resumidamente, como o gás tem um papel fundamental na produção de eletricidade, as empresas do SNGN sofreriam um impacto grande com a redução da procura de eletricidade que se verificaria caso o Estado não tivesse implementado as políticas de controlo dos preços ao consumidor que redundaram na criação da dívida tarifária e as que, financiadas pela CESE, posteriormente se dirigiram à redução dessa dívida. Também este pressuposto está errado. Para se perceber porquê, convém lembrar o que é que na realidade essa “lógica grupal” das contribuições financeiras significa. O que ela significa é que, para cumprimento do princípio da equivalência (concretizador do princípio da Igualdade), este tipo de tributos tem de representar a contrapartida de prestações de que os respetivos sujeitos passivos são presumíveis causadores ou presumíveis beneficiários. Quanto à primeira das relações aludidas – a relação de presumível causalidade existente entre uma contribuição e os seus sujeitos passivos –, ela deve ser uma relação de causalidade especial entre a atividade pública que é preciso financiar e a atividade do universo de agentes económicos que lhe dá origem. E, quando se diz que a causalidade tem de ser especial, quer-se dizer que a necessidade de intervenção regulatória dos poderes públicos tem de decorrer diretamente da natureza da atividade dos particulares ou da natureza das opções estratégicas destes. Portanto, se por referência devemos ter a atividade dos particulares, enquanto fator que gera a situação de desequilíbrio ou o risco de sustentabilidade que determinam a intervenção pública, então a lógica das contribuições pressupõe que os universos de sujeitos passivos considerados sejam grupos económicos bem delimitados. Isto é, necessita-se que o universo de sujeitos passivos de uma determinada contribuição se limite àqueles que, em virtude da natureza da sua atividade ou das suas opções estratégicas, forçaram diretamente a intervenção das entidades públicas. Dito de modo reflexo: não tem lógica exigir a determinados operadores o pagamento desse tributo se ele servir para colmatar uma falha de mercado para a qual aqueles não contribuíram diretamente. Pois bem: a dívida tarifária, cuja atenuação o legislador identifica como objetivo da CESE, define-se, latu sensu, como a diferença entre o custo real da geração de energia elétrica, do seu transporte, distribuição e comercialização, e os custos recuperados pelas tarifas aplicadas em razão do consumo da mesma. É verdade que, como se diz no Acórdão n.º 338/2023, ela “é produto direto da forma como foi liberalizado o mercado de energia”. No entanto, não é um produto das opções dos sujeitos passivos da CESE. A dívida tarifária é o resultado de opções políticas exclusivas do Estado tomadas no âmbito dessa liberalização do mercado da energia (da energia elétrica, bem entendido), conjugadas depois com opções políticas e legislativas no sentido de impedir a formação livre dos preços da atividade do setor elétrico e a total repercussão de custos, também estes fixados por decisão administrativa. Quer isto dizer que o que deu lugar ao problema em causa não foi a qualquer aspeto concreto da atividade dos operadores privados – qualquer aspeto intrínseco ou decorrente de decisões tomadas em regime de liberdade estratégica. Mais: se assim é quando estamos a falar dos próprios operadores do setor electroprodutor, por maioria de razão o é com ainda mais intensidade quando falamos dos operadores do setor do gás natural ou de outro qualquer setor, que não da eletricidade: a dívida tarifária não resultou de quaisquer opções político-legislativas dirigidas a esses setores. Estes não podem ser considerados, pois, efetivos ou presumíveis causadores, diretos ou especiais, do problema da dívida tarifária (a dívida tarifária não é um fenómeno comum a todo o setor económico da energia, sendo antes o produto da forma como ao longo dos anos foi sendo estruturado – apenas – o subsetor da produção de eletricidade). De resto, que sentido faz a afirmação do Acórdão n.º 296/2023 segundo a qual a dívida tarifária é “filha da privatização e da oportunidade de negócio capturada pelas empresas que atuam no setor energético e é daí que resulta a necessidade de regulação pública”? Estamos a falar da privatização ocorrida no setor elétrico. Portanto, mesmo aceitando para benefício da discussão que nesse processo houve uma “oportunidade de negócio capturada” por algumas empresas, não é verdade o que o TC escreve logo a seguir – que essa oportunidade foi “capturada pelas empresas que atuam no setor energético”, em geral. Como é óbvio, as empresas do setor do gás natural não “capturaram” negócio algum na privatização do setor da eletricidade. No que concerne, agora à segunda relação que também pode legitimar a criação de contribuições – a relação de presumível benefício –, ela implica que haja uma relação de benefício também especial entre os sujeitos passivos e a intervenção pública, no sentido em que os primeiros são beneficiados diretamente pela segunda. Daí, de novo, a indispensabilidade de um grupo de sujeitos passivos limitado ao setor a que as entidades públicas pretendem dar mais sustentabilidade ou equilíbrio, e em cujas regras mexem diretamente. Não é possível integrar no âmbito de sujeição de uma contribuição operadores económicos que retirem apenas um benefício reflexo da atividade financiada pelo tributo. Nesse caso, estaremos a falar de operadores de setores em cujas regras a atividade pública financiada pela contribuição não toca. Remetendo para o caso vertente, é óbvio que as políticas públicas orientadas para o controlo dos preços da eletricidade – quer as que originaram o diferimento dos custos através da constituição da dívida tarifária quer as que depois serviram para reduzir essa dívida – beneficiam em geral toda a economia. O Acórdão n.º 296/2023 até refere, no lote dos beneficiários, a “indústria” e o “público consumidor”. É inevitável que assim seja, porque é da razão de ser da eletricidade (uma fonte de energia de importância central) que as vicissitudes do seu custo constituam reflexamente vicissitudes nos custos de produção de todos os setores económicos – e que se repercutam em todo o “público consumidor”. Vemo-lo perfeitamente na atualidade: a crise inflacionista a que assistimos, traduzida no aumento de preços generalizado em todos os setores, deriva em boa parte do aumento dos custos de produção das fontes de energia. Porém, significa isso que seria legítimo criar uma contribuição financeira, aplicável a toda a economia, para combater os custos da inflação? Certamente que não. Esse tributo seria ou uma contribuição inconstitucional, por violação do princípio da equivalência, ou então um puro imposto extraordinário. AA. Por outro lado, conforme refere o Acórdão n.º 296/2023, os custos da eletricidade também têm influência no universo dos fornecedores das empresas electroprodutores, sejam elas fornecedoras de gás ou de qualquer outro bem, porque, se o aumento do preço da energia elétrica tem o efeito previsível de reduzir a sua procura, terá igualmente o efeito reflexo de reduzir a necessidade de aquisição de matérias-primas e outros fatores de produção. Só que, de novo, se estamos perante uma contribuição financeira, que serve para financiar uma atividade estadual regulatória dirigida a (e provocada por características próprias de) um determinado setor económico, não faz sentido incluir no escopo do tributo o universo de fornecedores das empresas que o constituem (empresas fora do setor), ou parte dele, com o argumento de que, “em potência”, os bens ou serviços que estas últimas empresas fornecem se acabarão por transformar no bem que o setor intervencionado produz. BB. O TC presume, pois, que, em todo o longo processo de intervenção estadual que aqui temos em conta – o que começou com a liberalização do setor elétrico, prosseguiu com as políticas de controlo de custos na fatura dos consumidores finais, com a criação da dívida tarifária e da CESE –, o legislador teve em mente uma interligação ou uma relação de solidariedade natural entre os operadores do SEN e do SNGN. Sucede que, para além de essa relação não poder legitimar a CESE fora do campo das empresas do setor elétrico (pelo menos, a partir de 2018), nos termos do exposto, a verdade é que essa hipotética relação nunca esteve na mente do legislador. CC. Ela não esteve na mente do legislador, desde logo, quando o setor elétrico e o setor do gás natural tiveram processos de liberalização completamente autónomos e com regras completamente distintas. Por exemplo, a renegociação dos contratos em que assenta a atividade das concessionárias do subsetor do gás não desembocou no pagamento às mesmas de quaisquer compensações: pelo contrário, o equilíbrio económico dos contratos de concessão do subsetor do mercado do gás natural foi obtido através da solução de alargamento do prazo das concessões e da reavaliação dos ativos afetos à prossecução das atividades concessionadas. DD. Além disso, que o legislador não teve em mente qualquer relação de solidariedade natural e inevitável entre o SEN e o SNGN resulta óbvio, igualmente, do facto de que, como vimos acima, quando se tratou de criar um tributo para financiar uma intervenção regulatória em ordem à sustentabilidade do SNGN, o legislador criou uma CESE específica (a CESE II) cobrada apenas ao setor do gás natural. Seguindo a lógica do Acórdão n.º 296/2023, o legislador poderia ter decidido cobrar também a CESE II ao setor da eletricidade, usando por exemplo o argumento de que, face à percentagem que o gás representa no cômputo das matérias-primas da produção de eletricidade, então a sustentabilidade do setor elétrico depende da sustentabilidade do setor do gás natural. Não fez, claro, precisamente porque às contribuições financeiras tem de subjazer uma relação de causalidade especial e benefício direto, que não se compadece com considerações de causalidade ou benefício reflexos ou indiretos, acerca da situação de sujeitos fora do perímetro do setor económico intervencionado com a receita de uma determinada contribuição. Termos em que devem V. Exas. julgar procedente a presente reclamação e, consequentemente, admitir o recurso interposto nos autos, com todas as demais consequências legais, designadamente a notificação da Reclamante para a apresentação de alegações. […]”. 1.2.6. A recorrida não respondeu à reclamação. Cumpre apreciar e decidir a reclamação. Fundamentação 2. Importa sublinhar, antes de mais, que estavam em causa, no presente processo, duas vertentes de recurso: uma vertente de inconstitucionalidade; outra vertente de ilegalidade. Na decisão sumária impugnada, decidiu-se, quanto à primeira, no sentido da improcedência do recurso e, quanto à segunda, no sentido do não conhecimento do respetivo objeto. A reclamação incide apenas sobre a primeira vertente – a da inconstitucionalidade –, conformando-se a recorrente com a segunda. Consequentemente, só a primeira será objeto de decisão. Está, pois, em discussão a questão da inconstitucionalidade da norma contida no artigo 2.º, alíneas d) e e) , do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural e, bem assim, as que sejam titulares de licenças de distribuição local de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho). A reclamação agora apresentada assenta numa linha argumentativa semelhante à do Acórdão n.º 101/2023. Trata-se de um percurso que o ora relator, pessoalmente, acompanhou, quanto à CESE respeitante a 2018 (cfr. os Acórdãos n. os 338/2023 e 720/2023, nos quais ficou vencido) e 2019 (cfr. os Acórdãos n.os 196/2024, 197/2024, 336/2024, 337/2024, 338/2024 e 427/2024). Sucede que, entretanto, quanto à CESE vigente em 2018, sobrevieram os Acórdãos n. os 324/2024, 325/2024 e 381/2024, do Plenário, nos quais o ora relator também votou vencido. Todavia, como se fez notar na decisão reclamada, “ tendo em conta que a intervenção do Plenário visou estabilizar a jurisprudência constitucional nesta matéria, considera-se o relator vinculado pela posição maioritária [aí alcançada]” e é em razão dessa vinculação (cujo sentido coincide, também, com uma maioria nesta 1.ª Secção) que se reafirma a respetiva jurisprudência no sentido da não inconstitucionalidade da CESE suportada pelas empresas do setor do gás natural relativamente ao ano 2018. Ao contrário do que parece decorrer da reclamação, a decisão reclamada não se apoia no Acórdão n.º 338/2023 da 1.ª Secção, nem no Acórdão n.º 296/2023, da 2.ª Secção, mas sim nos Acórdãos n. os 324/2024, 325/2024 e 381/2024 do Plenário . Subjacente a estas decisões esteve, no essencial, a discussão que a reclamante agora pretende renovar, com argumentos essencialmente coincidentes. A reclamação não traz um enquadramento essencialmente diverso do que se encontra no Acórdão n.º 101/2023 e nas declarações de votos de vencido apostas aos referidos acórdãos do Plenário. Estes argumentos foram rejeitados pelo Plenário, posição que, agora, cumpre reafirmar, por traduzir jurisprudência estabilizada. Assim, pelos fundamentos constantes dos Acórdãos n. os 324/2024, 325/2024 e 381/2024 do Plenário, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, deve ser negado provimento à reclamação (cfr., no mesmo sentido, o Acórdão n.º 790/2024, desta 1.ª Secção). Decisão Em face do exposto, decide-se, na improcedência da reclamação, não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 2.º, alíneas d) e e) , do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2018 pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural e, bem assim, as que sejam titulares de licenças de distribuição local de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho). Custas pela recorrente, ora reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma). Lisboa, 21 de janeiro de 2025 - José Teles Pereira - Rui Guerra da Fonseca - Gonçalo Almeida Ribeiro