047182 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Há oposição de julgados se os dois acórdãos em confronto proferiram enunciações jurídicas contrárias ou contraditórias a propósito da mesma questão jurídica fundamental.

II- Tal oposição não pode ter na sua base afirmações acidentais ou circunstanciais, emitidas a título meramente argumentativo e que não traduzam a pronúncia resolutiva de um autónomo problema «de jure».

III- Tendo a 1.ª instância indeferido um pedido de suspensão de eficácia por o despacho suspendendo não ser um acto administrativo, razão por que faltaria o requisito inserto no art. 76º, n.º 1, al. c), da LPTA, o aresto que reviu essa decisão tinha de solucionar a questão jurídica de saber se tal acto, ao menos «prima facie», era administrativo.

IV- Assim, a circunstância de esse aresto haver afirmado que o acto ferira interesses da sua destinatária não consubstanciou a resolução de uma questão jurídica «a se», concernente ao nexo causal que haveria entre a prolação do acto e os danos em interesses, mas consistiu num mero argumento expendido em favor da natureza administrativa do acto.

V- Consequentemente, tal acórdão não proferiu uma qualquer enunciação jurídica fundamental susceptível de ser contraposta à do aresto que, a propósito de uma acção de condenação, decidira que o mesmo acto, por apenas afectar expectativas jurídicas da sua destinatária, não se apresentava como causa adequada dos prejuízos de que ela pretendia ser ressarcida.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. ., identificada nos autos, interpôs recurso para este Pleno do acórdão da 1.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do STA, proferido em 20/1/05 e constante de fls. 271 e ss. destes autos, dizendo-o em oposição quanto à mesma questão fundamental de direito com o acórdão da mesma Secção proferido em 5/11/92, no recurso n.º 31.257.

A recorrente diz que os dois arestos em confronto estão em recíproca oposição pois, tendo-se ambos debruçado sobre a questão de se saber se um individualizado acto – o que fez cessar o exercício de funções dela como vereadora da CM Oeiras em regime de permanência – era susceptível de lesar os seus interesses legítimos, o acórdão recorrido decidiu que não, enquanto que o acórdão fundamento entendeu que tal ofensa existiu.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido de que se não verifica a alegada oposição, já que o acórdão fundamento, que foi «proferido em sede de suspensão de eficácia», não abordou o problema de se saber se o acto de cessação acima referido poderia ofender interesses legítimos da aqui recorrente.

Cumpre decidir.

Como se alcança do estatuído no art. 24º, al. b), do anterior ETAF, a oposição de julgados justificativa de recursos como o presente deve reportar-se «ao mesmo fundamento de direito». Esta fórmula legal significa que os arestos em confronto hão-de ter solucionado a mesma questão jurídica fundamental em sentidos reciprocamente contrários ou contraditórios – pois a contrariedade e a contradição são as únicas espécies possíveis de oposição entre proposições de um qualquer tipo. Mas, para melhor explicarmos o sentido que à fórmula demos, importa dizer algo mais.

Desde logo, compreende-se que a existência de uma oposição de julgados exija que os dois acórdãos em paralelo, num qualquer ponto do respectivo «iter» discursivo, hajam enfrentado e resolvido a mesma questão «de jure»; pois, se eles não tivessem solucionado uma questão de direito idêntica (sendo essa identidade, normalmente, genérica ou específica), teríamos que as pronúncias enunciadas pelos arestos, porque relativas a problemas jurídicos diferentes, integrariam necessariamente termos diversos – tornando-se então impossível que tais enunciações mutuamente se opusessem num plano lógico.

Convém ainda determinar o que se deve entender por questão de direito, pois facilmente se reconhece que não se pode afirmar que um acórdão decidiu uma questão dessas só porque nele circunstancialmente se disse uma coisa qualquer. Assim, haverá uma questão de direito decidida quando o tribunal enfrentou um problema dotado de relativa autonomia e, encarando os respectivos factos à luz do ordenamento jurídico, lhe deu uma determinada solução «de jure». Portanto, qualquer questão de direito que o tribunal aprecie, seja ela a questão fulcral e derradeira que no processo se ponha ou outra que meramente a anteceda, resolve-se segundo o esquema lógico do silogismo judiciário – mesmo que, por economia discursiva, o juiz se tivesse limitado a enunciar um entimema ou, tão só, a mera conclusão do raciocínio.

Note-se ainda que as questões de direito colocadas num qualquer processo são perfeitamente determináveis antes da decisão dele e são, portanto, em número fixo; pois o que pode indefinidamente variar, no modo e na quantidade, é o discurso que o julgador enunciará em concreto a seu respeito. Aliás, essa delimitação exacta e objectiva das questões a resolver articula-se com a validade das decisões judiciais, que são nulas quando pequem por omissão ou excesso de pronúncia (cfr. os artigos 660º, n.º 2, e 668º, n.º 1, al. d), do CPC). Por sua vez, o problema da nulidade de tais decisões remete-nos para a corrente distinção entre questões e argumentos, pois estes últimos, constituindo normalmente o termo médio de algum raciocínio tendente à resolução daquelas, podem ser invocados ou omitidos «ad libitum», sem que com isso o julgador incorra no risco de proferir uma decisão nula.

Torna-se agora óbvio que, para haver uma oposição entre dois arestos, não basta que em ambos se detectem enunciações reciprocamente contrárias ou contraditórias; é ainda mister que essas pronúncias hajam correspondido à resolução da mesma questão jurídica – ainda que esta identidade seja apenas genérica ou específica, como já explicámos. Na verdade, pode um acórdão dizer algo como mero «obiter dictum», isto é, a título casual ou acidental, desligado das questões que precisamente lhe incumbia resolver; e, em tal hipótese, em que é sempre contingente que tenha havido uma consciência clara do completo alcance da afirmação feita, não se poderá sustentar que esse aresto solucionou a questão de direito também decidida noutro e que, por isso, existe motivo legal para a interposição de um recurso do género do presente.

Postas as anteriores considerações gerais, centremos finalmente a nossa atenção no caso dos autos. A presente oposição apresenta a rara particularidade de os dois acórdãos em confronto se relacionarem com os mesmos factos, já que ambos têm a ver com o acto que, num dos seus segmentos, fez cessar o regime de permanência em que a ora recorrente exercia as suas funções de vereadora na CM Oeiras.

O acórdão fundamento tomou por objecto a sentença do TAC de Lisboa que, por falta do requisito inserto no art. 76º, n.º 1, al. c), da LPTA, indeferira o pedido, formulado pela aqui recorrente, de que fosse suspensa a eficácia daquele acto. Depois de confirmar o assim decidido na 1.ª instância a propósito da parte do acto que revogara «as delegações e subdelegações de competência» a favor da ora recorrente e a designação dela «como substituta do presidente da câmara», o acórdão fundamento disse o seguinte:

«Cabe ao presidente da câmara escolher os vereadores em regime de permanência, os quais receberão um subsídio – ns.º 4 e 5 do art. 45º do decreto-lei atrás referido.

Pelo seu despacho, ora sujeito a esta providência cautelar, também o presidente da CMO determinou a cessação do regime de permanência da requerente, como atrás se salientou.

Ora, nesse regime de permanência a requerente exercia-o como se profissão se tratasse e recebendo um subsídio.

Por isso, o acto de cessação do regime de permanência projectou-se na esfera jurídica da requerente, lesando os seus interesses legítimos, pelo que, sendo um acto administrativo, lhe é garantido o recurso contencioso (n.º 4 do art. 268º da CRP).

E a natureza administrativa do acto não é descaracterizada por ser um acto resultante de “confiança” do presidente, pois do que tal resultará é a sua natureza discricionária, o que permite que seja impugnado contenciosamente por desvio de poder ou erro de facto nos pressupostos.

Assim, por este motivo, verifica-se o requisito da alínea c) do n.º 1 do artigo 76º da LPTA.»

Refira-se antes do mais que, no último parágrafo do texto transcrito, corrigimos o ostensivo «lapsus calami» dele constante e que resultava de se haver indicado a al. a), quando a alínea visada tinha manifestamente de ser a c).

Por sua vez, o acórdão recorrido pronunciou-se sobre a sentença do TAC de Lisboa que, julgando parcialmente procedente a acção que a ora recorrente movera contra a CM Oeiras e a pessoa de um seu antigo presidente, absolveu este último réu e condenou aquela ré a pagar à autora determinadas quantias a título de indemnização pelos danos patrimoniais e morais resultantes da conduta ilícita e culposa consubstanciada no sobredito despacho, entretanto anulado por sentença confirmada por este STA, que fizera cessar o regime de permanência em que a aqui recorrente exercera as suas funções de vereadora.

Ora, o aresto recorrido entendeu que aquele acto de cessação não ofendera quaisquer direitos ou interesses legítimos da recorrente, mas a mera expectativa que ela tinha de prosseguir no referido exercício permanente de funções. Por isso, o mesmo acórdão considerou que não havia um nexo causal (como decorre da expressão «não podem resultar») entre a anulação do acto de cessação do regime de permanência e os prejuízos alegados pela autora – razão por que o aresto revogou a sentença recorrida e absolveu a câmara ré do pedido.

«Prima facie», dir-se-ia que ambos os acórdãos decidiram uma mesma questão jurídica que podemos enunciar nos seguintes termos: «se o acto de cessação do regime de permanência de um vereador afecta interesses legítimos do seu destinatário». E, admitindo-se que essa questão de direito estivera presente nos dois arestos, depararíamos com uma claríssima oposição entre as duas decisões, pois uma afirmara e a outra negara a ocorrência dessa afecção.

Todavia, é esta a altura de relembrar o que «supra» aflorámos acerca da compreensão e da extensão do conceito de questão jurídica. Na verdade, ao inquirir acerca da existência do requisito da suspensão de eficácia previsto na al. c) do n.º 1 do art. 76º da LPTA, os tribunais administrativos nunca enfrentavam uma questão que consistisse em determinar se a prática do acto causara a lesão de interesses do seu destinatário; pois a questão de direito mais próxima que os tribunais então podiam ter de resolver seria a de apurar se o acto suspendendo era um acto administrativo vero, o que constituiria uma premissa da conclusão de que ele se apresentava como contenciosamente recorrível – e de que, por isso, não havia «fortes indícios» de que a interposição do recurso fosse ilegal por via da irrecorribilidade do acto.

E foi precisamente assim que as coisas se passaram no acórdão fundamento. Ante o teor e o sentido da sentença impugnada – que recusara ao despacho suspendendo a natureza de acto administrativo – o que ao aresto incumbia decidir era se o mesmo despacho parecia ser um acto administrativo impugnável em juízo, pois da resolução dessa questão preliminar dependia a pronúncia derradeira que haveria de ser emitida acerca da ocorrência do requisito constante do art. 76º, n.º 1, al. c), da LPTA. Portanto, o acórdão fundamento não se deparou com uma qualquer questão de direito relativa à potencialidade do acto para ferir interesses legítimos da sua destinatária; e a prova cabal e definitiva de que assim era consiste no facto de que o aresto podia ter concluído pela natureza administrativa do despacho com base noutros quaisquer argumentos, certos ou erróneos, sem que assim incorresse numa omissão de pronúncia causadora da sua nulidade.

Deste modo, atingimos finalmente o sentido autêntico da referência, feita no acórdão fundamento, à lesão dos interesses legítimos da aqui recorrente: tratou-se de um mero argumento esgrimido em prol da natureza administrativa do acto, em vez de se tratar de uma pronúncia resolutiva de uma questão «de jure» – único caso em que, como acima dissemos, estaríamos perante um genuíno «fundamento de direito» da decisão. Mas, se não é possível divisar no acórdão fundamento a enunciação de uma proposição jurídica essencial acerca do nexo de causalidade entre o acto de cessação do regime de permanência e a afecção de interesses, por essa matéria estar fora do leque de questões que tal aresto resolveu, imperioso é concluir que, no mesmo acórdão, falta um dos termos da comparação a fazer entre ele e o acórdão recorrido, no ponto em que este se debruçou sobre tal matéria – o que impossibilita que as decisões se oponham nesse preciso domínio. Com efeito, nós víramos que a oposição de julgados supõe que os arestos postos em paralelo tenham proferido enunciações contrárias ou contraditórias – e, portanto, integradoras dos mesmos termos ou redutíveis aos mesmos termos – sobre a mesma questão fundamental «de jure»; pelo que, na falta de uma dessas enunciações, desaparece a possibilidade de os julgados se oporem a seu respeito.

No fundo, a recorrente olvidou que os dois acórdãos, pela diversidade flagrante das indagações que prosseguiram, trataram de assuntos jurídicos próximos ou limítrofes – mas não de uma mesma questão jurídica que em ambos igualmente se pusesse. Pois, sendo diferentes as questões de se saber se um acto é administrativo e se ele é causa adequada de efeitos indemnizáveis, diferentes tinham de ser as respostas que os dois arestos lhes deram. E, daí, segue-se a impossibilidade da denunciada oposição, por nos dois julgados faltarem pronúncias convergentes do ponto de vista lógico-jurídico.

Em suma: só aparentemente os dois acórdãos decidiram de forma mutuamente repugnante um problema jurídico autónomo que se relacionaria com a aptidão do acto para causar a lesão de interesses da sua destinatária. E, porque não é possível entrever nos dois arestos, em simultâneo, a enunciação de proposições jurídicas fundamentais resolutivas dessa questão, conclui-se que não existe «in casu» a oposição de julgados que relevaria para efeitos do disposto no art. 24º, al. b), do anterior ETAF.

Nestes termos, acordam em julgar findo o presente recurso.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 300€ (trezentos Euros).

Procuradoria: 150€ (cento e cinquenta Euros).

Lisboa, 16 de Junho de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José.