16/83 - Tribunal Constitucional

Plenário. Relator: Conselheiro Jorge Campinos. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: I 1 — O Presidente do Grupo Parlamentar do Partido da Acção Social Democrata Independente, Deputado Joaquim Jorge de Magalhães Saraiva da Mota, endereçou ao Presidente da Assembleia da República, em 21 de Julho de 1982, uma solicitação do teor seguinte: Nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 281.º da Cons­tituição da República, solicito de V. Ex.ª se digne solicitar a decla­ração de inconstitucionalidade da cláusula 40.a, n.os 1 e 2 do anexo 5.º do Despacho Conjunto dos Ministros do Trabalho e dos Transportes e Comunicações que estabelece o regime sucedâneo das relações de trabalho da Transportadora Aérea Portuguesa, E. P., (vid. Boletim do Trabalho e Emprego, 2.a série, n.º 8-9/81). De acordo com as normas referidas, desde que em estado de gravidez, o pessoal navegante dos Transportes Aéreos Portugueses é colocado temporariamente em terra sofrendo diminuição de retri­buição (entre 7500$ e 15 000$/mês, consoante a categoria) e perda de antiguidade correspondente ao tempo em que a gravidez lhe impossibilitar voar. As disposições em causa, infringem clara e frontalmente o dis­posto na alínea c) do artigo 52.º, no artigo 53.º, na alínea c) do artigo 54.º, a alínea d) do artigo 67.º e o corpo do artigo 67.º e o artigo 68.º da Constituição da República. Agradeço antecipadamente a V. Ex.ª a posição que, para defesa e protecção da maternidade, se digne tomar... 2 — No seguimento desta solicitação, o Presidente da Assembleia da República enviou, em 5 de Agosto de 1982, um ofício ao Presidente do Conselho da Revolução, assim formulado: No uso da prerrogativa que me confere o n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, tenho a honra de enviar a V. Ex.ª um ofício do Senhor Deputado da Acção Social Democrata Independente, Joa­quim Jorge de Magalhães Saraiva da Mota, em que solicita a apre­ciação e declaração, com força obrigatória geral, pelo Conselho da Revolução, da inconstitucionalidade da cláusula 40.a, n.os 1 e 2 do anexo 5.º do Despacho Conjunto dos Ministros do Trabalho e dos Transportes e Comunicações que estabelece o regime sucedâneo das relações de trabalho dos Transportes Aéreos Portugue­ses, E. P., e publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, 2.ª série, n.os 8-9/81. Junto ainda um Parecer da Auditoria Jurídica desta Assembleia e informo V. Ex.ª de que não desejo pronunciar-me sobre o assunto. 3 — Conforme despacho do Presidente do Conselho da Revolução, de 9 de Agosto do mesmo ano, foi solicitado o competente parecer da Comis­são Constitucional, nos termos da alínea a) do artigo 284.º da Constitui­ção e da alínea a) do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 503-B/76, de 30 de Junho. 4— Recebido o pedido de parecer na Comissão Constitucional, foi notificado o Primeiro-Ministro para se pronunciar, querendo, sobre a ques­tão, ao abrigo do n.º 3 do artigo 28.º do mesmo Decreto-Lei; não fez, porém, uso dessa faculdade, pelo que, corrido o prazo legal, foi o parecer distribuído. 5 — Em 30 de Outubro de 1982 o relator proferiu o seguinte despa­cho: «Abro mão dos autos, em vista do disposto no artigo 246.º, n.os 3 e 4 da Lei Constitucional n.º 1/82 (a contrario) que hoje entrou em vigor». 6 — Apresentados os autos ao Presidente da Comissão Constitucional, este formulou, em 3 de Novembro do mesmo ano, a seguinte conclusão: «Uma vez que o relator do presente processo abriu mão do mesmo por já não ter utilidade a elaboração do respectivo parecer, atendendo à alte­ração de competências da Comissão Constitucional por força do n.º 3 do artigo 246.º da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, aguar­dem os autos o destino que a lei vier a fixar para os processos de parecer pendentes nesta Comissão na data da sua extinção». 7— Em aplicação da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, cujo n.º 2 do seu artigo 106.º determina que «os pedidos de apreciação e declara­ção de inconstitucionalidade pendentes no Conselho da Revolução ou na Comissão Constitucional à data da entrada em vigor da Lei Constitucio­nal n.º 1/82, de 30 de Setembro, transitam igualmente para o Tribunal Constitucional, onde são processados como pedidos de declaração de inconstitucionalidade, nos termos da presente lei», o Presidente do Tri­bunal Constitucional ordenou, em 13 de Maio do corrente ano, a distri­buição do presente processo. Tudo visto, cumpre decidir. II 8— O ofício do Presidente da Assembleia da República, acima trans­crito, enquanto pedido de declaração de inconstitucionalidade e quando cotejado com o preceituado no artigo 281, n.º 1, da Constituição, invo­cado nesse mesmo ofício, logo suscita sérias dúvidas quanto à sua admissão. Urge desde logo dilucidar esta questão prévia. Nada impede aliás que este Tribunal o faça, pois que o artigo 51.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, dispõe que «a decisão do presidente que admite o pedido não faz precludir a possibilidade de o Tribunal vir, em definitivo, a rejeitá-lo». Acresce até que o próprio Presidente, tendo fundadas dúvidas quanto à admissão de um determinado pedido, prefira mesmo assim, sobretudo no início da vigência deste órgão constitucional, submeter os autos à con­ferência para que, sobre tão importante matéria, recaia decisão do plená­rio do próprio Tribunal. 9 — Na sua redacção de 1976, o referido artigo 281.º da Constitui­ção dispunha que «o Conselho da Revolução aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de quaisquer normas, precedendo solicitação do Presidente da República, do Presidente da Assembleia da República, do Primeiro-Ministro, do Provedor de Justiça, do Procurador-Geral da República ou, nos casos previstos no n.º 2 do artigo 229.º, das assembleias das regiões autónomas». Presentemente, depois da revisão introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, o actual artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, estipula que o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, «a inconstitucionalidade de quaisquer nor­mas, a requerimento do Presidente da República, do Presidente da Assem­bleia da República, do Primeiro-Ministro, do Provedor de Justiça, do Procurador-Geral da República, de um décimo dos Deputados à Assem­bleia da República ou, com fundamento em violação dós direitos das regiões autónomas, das respectivas assembleias regionais ou dos presiden­tes dos governos regionais; […]». De qualquer modo, quer na redacção de 1976, quer na de 1982, é transparente a ratio legis deste preceito constitucional: o poder constituinte — tanto o originário como o derivado — ao outorgar tal prerrogativa a um número limitado de entidades, taxativamente indicadas, quis expres­samente afastar a chamada actio popularis. Assim, contrariamente ao que acontece, por exemplo, no sistema jurí­dico da República Federal da Alemanha, o ordenamento jurídico portu­guês não permite, nesta matéria, uma acção directa de qualquer cidadão em defesa da legalidade constitucional; nem sequer de um determinado cidadão que se julgue directa e pessoalmente prejudicado ou ameaçado de prejuízo nos direitos fundamentais constitucionalmente consagrados e protegidos. E, sendo assim, achar-se-ia frustrado o preceito constitucional em apreço se, de uma banda, as entidades constitucionalmente indicadas não assu­missem o pedido como próprio e não aceitassem responsabilizar-se, sem margem de ambiguidade, pelo exercício do direito de acção de que são exclusivos titulares; e se, de outra banda, em caso de dúvida sobre o real autor do pedido, o Tribunal Constitucional aceitasse, apesar de tudo, apre­ciar e declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de uma qualquer norma. 10 — A esta luz se compreendem, agora integralmente, as dúvidas acima assinaladas quanto à conformidade do teor do ofício do Presidente da Assembleia da República com o espírito e a letra da disposição consti­tucional em apreciação. Não se ignora, porém, que o mesmo Presidente invoca, no ofício ende­reçado ao Conselho de Revolução, «o uso da prerrogativa que lhe confere o n.º 1 do artigo 281.º da Constituição». Simplesmente, no nosso sistema constitucional, não basta a vontade de desencadear o processo de inconstitucionalidade, é ainda necessário que haja vontade de ver declarada inconstitucional uma determinada norma, para que a legalidade constitucional, de que se é guardião, seja restabe­lecida. Ora, para esse efeito, o Presidente da Assembleia da República, além de prevenir imediatamente que não desejava pronunciar-se sobre o assunto, limitou-se a juntar o ofício do Deputado «em que [este] solicita a apre­ciação e declaração, com força obrigatória geral …» de determinada cláu­sula e um parecer da Auditoria Jurídica sobre o qual não exarou um qual­quer despacho, de concordância ou de discordância. Em consequência, no decurso deste pedido o Presidente da Assem­bleia da República nunca fez seus, total ou parcialmente, os argumentos aduzidos nesses documentos, em favor da inconstitucionalidade. Não está pois em causa o envio dos referidos anexos ou o facto da iniciativa do Presidente da Assembleia da República se inspirar em solici­tação proveniente de uma entidade não referida no artigo 281.º da Cons­tituição. O que se constata é que o mesmo Presidente não manifestou, nos autos pendentes, uma vontade autónoma e nem assumiu, como pró­prio e por si, o pedido de declaração de inconstitucionalidade. 11 — Na verdade, a doutrina que este Tribunal agora exprime a res­peito do artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição não é inovadora. Primeiramente, porque ela é assaz próxima daquela que, precisamente a pedido do Presidente da Assembleia da República, se acha formulada em parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, de 18 de Março de 1977 [cf. Diário da Assembleia da República, suplemento ao n.º 107, de 11 de Maio de 1977, p. 3600 (II)]; com efeito, neste parecer, depois de se afirmar que o Presidente pode exercer tal prerrogativa «quer por iniciativa própria, quer a propósito de petição de cidadãos», acrescenta-se em conclusão: «Em todo o caso o Presidente da Assembleia da República não é uma mera instância de trânsito e de processamento das petições dos cidadãos, competindo-lhe sempre apreciar da pertinência da questão;». Seguidamente, porque em sentido bastante próximo se pronunciou também o Relatório do Provedor de Justiça de 1977 (ed. Secretaria de Estado da Comunicação Social, Direcção-Geral da Divulgação, p. 95); com efeito, escreve-se nesse documento a respeito do antigo artigo 281.º, n.º 1, da Constituição: É da essência deste preceito constitucional que a sua finalidade é a de confiar às entidades nele enumeradas a defesa da legali­dade constitucional (...) Não quis que entidades às quais cabem difíceis e altas funções na vida do Estado fossem meras caixas de correio, obrigatoriamente transmissores de todo e qualquer pedido de uso da prerrogativa que lhes foi conferida, mas sim verdadeiros julgadores da necessi­dade e oportunidade da formulação de tão grave solicitação. Quis-se, com o preceito constitucional, rodear o uso de tão im­portante prerrogativa de cautela bastante para garantir a não soli­citação de desestabilização legislativa que uma utilização imode­rada, irreflectida, não seriamente fundamentada, bem poderia provocar. Se assim não fosse, então ter-se-ia concedido a todo e qual­quer cidadão, ou a determinadas associações, até mesmo aos par­tidos políticos e organizações sindicais, o direito de suscitar a apre­ciação e declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas (…) Finalmente, porque essa mesma doutrina não é mais do que o pro­longamento de decisões preliminares já tomadas por este mesmo Tribu­nal Constitucional quando do exame dos processos 63/83, 64/83, 76/83 e 79/83 (cf. acórdãos n.os 5 e 6, de 19 de Julho de 1983, e acórdãos n.os 7 e 8, de 26 de Julho de 1983, ainda inéditos). Com efeito, os referidos acórdãos postulam que, de acordo com a alínea a), do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, só têm legitimidade para fazer o pedido de apreciação de inconstitucionalidade as entidades enumeradas naquele preceito, as quais não podem por isso limitar-se a ser «simples ponte ou elo de ligação» entre terceiros e o Tribunal Constitucional; trata-se de uma competência com carácter eminentemente político, que implica o dever de ser exercida pessoalmente, insusceptível pois de o ser por substituição ou mercê de delegação; em suma: só as entidades referidas na já citada disposição constitucional é que são parte legítima para requerer, directa e pessoalmente, a declaração de inconstitucionalidade. 12 — Mas se a doutrina do presente acórdão não é inovadora, parece opôr-se, pelo contrário, à prática seguida nesta matéria pela Comissão Constitucional, enquanto órgão consultivo do Conselho da Revolução. Com efeito, perante ofícios do Presidente da Assembleia da República de teor mais ou menos semelhante ao que acima se transcreveu, aquela Comis­são sempre os interpretou «no sentido de que o Presidente da Assem­bleia faz seus os pedidos e as razões neles invocadas...» (cf. parecer n.º 22/78, de 19 de Outubro, in Pareceres da Comissão Constitucional, Imprensa Nacional, Lisboa, 1979, vol. VI, p. 184; v. também, ibidem, vol. IV, pp. 139-140 e 151 a 153; vol. VI, pp. 3-4; vol. VII, pp. 347-348). Contudo a Comissão Constitucional, que nem sempre o fez unani­memente (cf. declaração de voto de vencido, ibidem vol. VI, pp. 193 e segs.), assumiu tal presunção «não sem uma ponta de insatisfação perante a falta de maior explicitude» (ibidem, p. 184) e «sem deixar de conti­nuar a esperar uma atitude mais explícita a tal respeito» (ibidem, p. 185); e sempre o fez, note-se, sem nunca pôr frontalmente em causa a inter­pretação constitucional acima exposta. Ora, sendo assim, e invocando ainda o princípio da economia proces­sual, não poderá argumentar-se no sentido de que este Tribunal deveria recepcionar tal prática, pelo menos quanto a todos os autos que transi­tam da Comissão Constitucional, nos termos do artigo 106.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Mas, decorre do que ficou expresso, não pode este Tribunal, por va­riadas razões, adoptar uma tal prática (v., contra, declarações de voto do Juiz Conselheiro Vital Moreira, anexadas aos já citados acórdãos n.º 5 e 6 deste Tribunal). Em primeiro lugar, porque, em sede de fiscalização abstracta da constitucionalidade, enquanto a Comissão Constitucional emitia um simples parecer, o Tribunal Constitucional profere um acórdão; o facto deste Tri­bunal poder declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de norma impugnada, logo exigiria um maior rigor na interpretação dos critérios de admissão do correspondente pedido, caso tal rigor não decor­resse, directa e imediatamente, como já ficou dito, do espírito e da letra do actual artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. Em segundo lugar, porque a jurisprudência deste Tribunal em maté­ria de admissão de pedidos de inconstitucionalidade não pode deixar de ser uniforme, qualquer que seja a origem do pedido, não se vislumbrando fundamento jurídico para operar uma qualquer distinção entre pedidos que, actualmente pendentes neste Tribunal, tenham sido endereçados, an­tes, ao Presidente do Conselho da Revolução e, agora, ao Presidente do Tribunal Constitucional. Em terceiro lugar, porque o Tribunal Constitucional não pode igno­rar que a Assembleia da República, muito recentemente, na qualidade de titular do poder constituinte derivado, preferiu reconfirmar, no essen­cial, a economia do preceito constitucional em apreço; e, até, reconfortá-la, pois que, enquanto no texto de 1976, «o Conselho da Revolução apre­cia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de quaisquer normas, precedendo solicitação…» de determinadas entidades, agora, depois da revisão de 1982, o Tribunal Constitucional intervém «a requerimento», sempre de determinadas entidades (itálicos nossos). Em quarto lugar, não se pode olvidar que, pouco depois, essa mesma Assembleia da República, agora na qualidade de titular do poder legisla­tivo ordinário, aprovou a Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, cujos arti­gos 51.º e 52.º, precisamente à luz da prática anterior, buscam regular com rigor as condições de recebimento e de admissão dos pedidos de apre­ciação da constitucionalidade das normas jurídicas referidas, em especial, no artigo 281.º da Constituição. Em quinto lugar, porque não colhe o argumento segundo o qual uma interpretação rigorosa deste Tribunal em matéria de admissão faria com que, eventualmente, continuassem em vigor normas manifestamente in­constitucionais. Vendo bem, um tal argumento pressupõe que este Tri­bunal, com a perfeita consciência de não estar a respeitar o preceituado no actual artigo 281.º, n.º 1, alíneas), da Constituição, se «auto-acrescentasse», unilateralmente, à lista das entidades que, limitativamente indicadas naquela disposição constitucional, dispõem de um direito de iniciativa do processo. Mais ainda: se o fizesse, o Tribunal Constitucional estaria a pronunciar-se oficiosamente sobre questões de inconstitucionali­dade de normas jurídicas com força obrigatória geral, quando, com esse alcance jurídico, apenas está prevista a excepção do artigo 281.º, n.º 2, da Lei Fundamental; é que, di-lo-emos parafraseando ilustres comenta­dores, o Conselho da Revolução, ontem, e o Tribunal Constitucional, hoje, «não pode, por iniciativa própria — salvo no caso do n.º 2 —, desenca­dear o processo de apreciação de inconstitucionalidade...» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1978, p. 503). Em sexto e último lugar porque, mesmo em termos meramente utilitaristas, declarada a não admissão do pedido, nada impede que, ama­nhã, ainda em sede de fiscalização abstracta, este Tribunal tenha que se debruçar sobre a questão de fundo. Pode ser assim, porque os pedidos de apreciação de inconstitucionalidade a que se refere o artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, podem ser apresentados a todo o tempo, ao abrigo do artigo 62.º, n.º 1, da já citada Lei n.º 28/82, de 15 de No­vembro. E será certamente assim se, à luz da interpretação acima exposta (cf. supra n.os 9 e 10), o actual Presidente da Assembleia da República ou uma qualquer outra entidade referida no actual artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, vier a apresentar um pedido com o mesmo objecto. III 13 — Nestes termos o Tribunal Constitucional, por falta de pedido, em forma legal, por parte da entidade com legitimidade para o fazer, decide o arquivamento do processo. Lisboa, 3 de Novembro de 1983. — Jorge Campinos — Mário de Brito — Raul Mateus — Magalhães Godinho — Monteiro Diniz — Cardoso da Costa — Mário Afonso — Martins da Fonseca — Messias Bento — Nunes de Almeida (votei a conclusão única e exclusivamente por en­tender que, face ao n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, na sua versão originária, não estaríamos, neste caso, perante um verdadeiro pedido de declaração da inconstitucionalidade assumido, ainda que implicitamente, pelo Presidente da Assembleia da República, ao contrário do que aconte­ceu em casos anteriores presentes ao Conselho da Revolução e à Comis­são Constitucional. Efectivamente, conforme resulta dos autos, o Presi­dente da Assembleia da República limitou-se tão só a enviar ao Conselho da Revolução um ofício que lhe havia sido remetido, escusando-se ex­pressamente a pronunciar-se sobre o assunto) — Vital Moreira (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Armando Marques Guedes. declaração de voto Votei vencido quanto à conclusão e, por maioria de razão, quanto à fundamentação. Na verdade, este processo vem transitado do Conselho da Revolução e da Comissão Constitucional, onde se encontrava pendente. A aprecia­ção da regularidade do pedido devia portanto ser aferida pelas normas então em vigor e não pelas normas actualmente aplicáveis a casos idênti­cos. Não pode pois ser invocada a doutrina apurada nos acórdãos n.os 5 e 6 do Tribunal Constitucional, pois estes respeitam a pedidos apresenta­dos já directamente perante o próprio Tribunal Constitucional, e logo, sujeitos aos novos requisitos agora contidos no texto revisto da Constitui­ção da República Portuguesa e na Lei n. ° 28/82, enquanto que o pedido aqui em apreço foi apresentado perante o Conselho da Revolução e antes da revisão constitucional, pois tem a data de 5 de Agosto de 1982. Não custa admitir que a fórmula utilizada no ofício do então Presidente da Assembleia da República é manifestamente equívoca e susceptível de ali­mentar sérias dúvidas sobre a sua posição perante a questão de constitu­cionalidade suscitada. Todavia, não falta lá a invocação expressa do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, que era a disposição que ao tempo con­feria ao Presidente da Assembleia da República o poder de desencadear o processo de fiscalização da constitucionalidade. De qualquer modo, é quase seguro que este pedido não teria sido rejeitado — como aliás se reconhece no texto do acórdão —, pois estava conforme com a interpre­tação e aplicação por parte do Conselho da Revolução e da Comissão Cons­titucional, das normas constitucionais então em vigor. Basta referir que a questão da admissão nem sequer foi suscitada no Conselho da Revolução ou na Comissão Constitucional. Acrescente-se, a propósito, que não pode tirar-se qualquer argumento contra isto pelo facto de serem muito diferentes as funções da Comissão Constitucional e as do Tribunal Cons­titucional; a verdade é que o então órgão fiscalizador de constitucionali­dade — que nestes casos era o Conselho da Revolução e não a Comissão Constitucional — sempre teria aceite a regularidade de tal pedido. É verdade que o texto constitucional actual e as normas legais em vi­gor são mais exigentes nesta matéria, e que, à face delas, dificilmente se poderia evitar que um pedido formulado em termos idênticos aos do ofício do Presidente da Assembleia da República fosse rejeitado. Mas es­ses requisitos não podem fazer-se aplicar retroactivamente aos processos pendentes no Conselho da Revolução ou na Comissão Constitucional à data da constituição do Tribunal Constitucional. O pedido, na altura em que foi feito, não poderia naturalmente respeitar requisitos que só supervenientemente vieram a ser exigidos. Não pode fazer-se aplicar o actual artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, quando o pedido foi feito quando vigorava o texto do artigo 281.º na versão primitiva da Constituição. Não pode fazer-se aplicar o artigo 51.º e 52.º da Lei do Tribunal Constitucional, que ainda nem sequer existia; repare-se aliás que neste caso nem sequer existiu «admissão do pedido pelo Presidente do Tribunal Constitucional», a que se refere o artigo 51.º, da Lei deste Tri­bunal. Refira-se finalmente que a meu ver não tem qualquer cabimento a invocação da doutrina consagrada nos acórdãos n.os 7 e 8 do Tribunal Constitucional, pois a questão aí tratada não tem qualquer relação di­recta com a que aqui se discute: aqui trata-se de saber se há pedido ou não, além trata-se de uma questão de legitimidade da entidade reque­rente. — Vital Moreira.