183/85 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: I – Enquadramento da questão 1 – O Partido Socialista (PS) e o Partido Social Democrata (PSD), em cumprimento do disposto no artigo 16.º, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º, da Lei n.º 14-B/85, de 10 de Julho, vieram comunicar ao Tribunal Constitucional, para efeitos de anotação, a constituição de coligação para fins eleitorais, referentes a determinados órgãos do poder local, em ordem à apresentação de candidaturas nas eleições a realizar no dia 15 de Dezembro de 1985. 2 – Pelo Acórdão n.º 168/85, da 1ª Secção, o Tribunal Constitucional, considerando que, sem embargo do ónus referido no artigo 8.º, do Decreto-Lei n.º 595/74, bem pode suceder relativamente ao actual titular do cargo de secretário-geral do PSD, não se haver verificado actualização de dados, e também porque não se documenta a autorização das coligações em causa pelos órgãos partidários competentes, determinou a notificação dos requerentes para, no prazo de quarenta e oito horas, suprirem as irregularidades assinaladas. De outro lado, face aos elementos documentais existentes no processo n.º 165/85, determinou-se a junção de uma certidão extraída desses outros reconhecendo-se ao primeiro requerente por ele invocado. 3 – Desse acórdão foi interposto recurso pelo Ministério Público e por Jorge Manuel dos Santos Pisco, mandatário da lista de candidatos à eleição da Assembleia de freguesia de Camarate, concelho de Loures, pela APU (Aliança Povo Unido). Alegam os recorrentes que nos processos de constituição e anotação das coligações previstas nos artigos 16.º, e 16.º A, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, atenta a natureza e a indispensável celeridade do processo, não há lugar ao suprimento de irregularidades, cabendo aos interessados o ónus de habilitar o Tribunal com todos os elementos de prova necessária para que este decida dentro dos prazos taxativamente fixados na lei. Em abono desta argumentação socorreram-se, no essencial, do entendimento a este respeito no Acórdão n.º 168/85, tirado na 2ª Secção deste tribunal. 4 – O acórdão n.º 176/85, do plenário do Tribunal, sustentando que a decisão em causa não envolve uma solução definitiva da questão em apreço, decidiu não tomar conhecimento dos recursos. 5 – Entretanto, na sequência da notificação ordenada no acórdão n.º 168/85, o requerente Manuel Joaquim dias Loureiro fez juntar aos outros um ofício datado de 10 de Outubro de 1985 no qual expressamente se refere: “1.º - A qualidade de subscritor de secretário-geral do PSD encontra-se já provado por documento notarial entregue no tribunal constitucional para efeitos de anotação e que se junta por fotocópia simples (doc. 1). 2.º - Para suprimento da irregularidade decorre da inexistência de autorização do órgão competente do PSD para a celebração das coligações eleitorais, vem o PSD juntar acta da reunião da Comissão Politica Nacional comprovativos dos poderes do secretário-geral para o efeito (doc. 2)”. Este ofício fazia-se acompanhar dos seguintes documentos: - Fotocópia de uma declaração datada de 21 de Maio de 1985 e assinada por Francisco Pinto Balsemão, na qualidade de presidente da mesa do Congresso Nacional do PSD, reconhecendo o requerente como secretário-geral do partido desde o dia 20 de Maio de 1985, data em que foi eleito no XII Congresso Nacional, realizado na Figueira da foz (esta fotocópia foi extraída de um documento arquivado no vigésimo primeiro Cartório Notarial de Lisboa): - Declaração datada de 8 de Outubro de 1985 e assinada por Eurico de Melo na qualidade de Vice-Presidente da Comissão Politica Nacional, cujo teor se transcreve: “Para os devidos efeitos se declara que em reunião de 4 de Outubro de 1985 da comissão política nacional do Parido Social-Democrata foram conferidos ao Secretário-Geral do PSD, Dr. Manuel Joaquim Dias Loureiro, todos os poderes para em representação do PSD, autorizar e celebrar todas as coligações eleitorais que entender para os órgãos das autarquias locais nas eleições de 15 de Dezembro de 1985. 6 – Por se turno, o mandatário nacional do PS, também no seguimento da notificação determinada por este Tribunal, veio juntar da acta da Comissão Permanente da Comissão Politica realizada em 4 de Outubro de 1985, acta essa assinada por Mário Soares, Secretário-Geral do referido partido. 7 – Por força do relator do processo, foi ainda junta aos autos, certidão extraída do Processo n.º 165/85, pendente no Tribunal e também respeitante a um pedido de anotação de coligações para fins eleitorais, constituída por fotocópias de um documento assinado por Manuel Joaquim Dias Loureiro, com a assinatura notarialmente na qualidade de secretário-geral do PSD, dos estatutos actualizados do PSD e uma relação dactilografada dos órgãos dirigentes e titulares dos cargos directivos eleitos no XII Congresso do partido realizado na Figueira da Foz. 8 – Foi então tirado o Acórdão n.º 180/85, no qual se decidiu não autorizar a anotação das coligações em causa, em virtude de não se mostrar provado o requisito da autorização pelos órgãos competentes do PSD, ficando modo prejudicado o conhecimento do Tribunal relativamente á legalidade das denominações, siglas e símbolos das coligações, bem como a sua identidade ou semelhança com as dos outros partidos, coligações ou frentes. 9 – O Ministério Publico do PSD representado por Manuel Joaquim Dias Loureiro, na qualidade de seu Secretário-Geral interpuseram recurso do citado Acórdão n.º 180/85, havendo em síntese alegado do modo que segue: O Ministério Público O Acórdão recorrido contém um julgamento implícito sobre a questão de saber se é legalmente admissível a fixação de prazo para o suprimento de qualquer deficiência ou irregularidade detectadas no requerimento inicial ou nos documentos que o acompanham, e tal julgamento, agora definitivo, é no sentido da admissibilidade da fixação de prazo, e daí ter concluído que subsiste ainda a irregularidade respeitante ao PSD, por não se ter demonstrado a existência de autorização prévia das coligações em causa por parte do órgão competente. Ora, a solução acertada e que ressalta dos votos de vencido do Acórdão n.º 168/85, teria sido desde logo e liminarmente não admitir ou não autorizar a anotação da coligação, como aliás se decidiu no Acórdão n.º 169/85, da 2ª Secção, confirmada pelo Acórdão n.º 177/85, do Plenário. Ali se referiu expressamente que “não se mostrando que o PSD se encontre regularmente representado nos presentes autos, e não sendo legalmente admissível a fixação de prazo para o suprimento de tal deficiência, fica precludida a possibilidade de este Tribunal proceder à apreciação da legalidade da denominação, sigla e símbolo da coligação para fins eleitorais supra referidos, bem como da sua identidade ou semelhança com as de outros partidos, coligações ou frentes”. Assim a decisão recorrida, no que toca ao julgamento implícito, viola os artigos 477.º, n.º 1 do Código de Processo Civil, 20.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76 e 149-A, do mesmo diploma, aditado pelo artigo 2.º, da Lei n.º 14-B/85, bem como “os princípios gerais de direito processual” a que buscou apoio o citado Acórdão n.º 168/85. O Partido Social Democrata O Acórdão recorrido denega anotação das coligações em causa por entender não estar provado nos autos que o secretário-geral do PSD tinha competência para celebrar com o PS tais acordos de coligação. Mas, tendo em conta o disposto no n.º 2 do artigo 16.º, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, porquê e para quê a intervenção, nestes casos do Tribunal Constitucional? A resposta é dada, com clareza, no artigo 16-A, n.º 1, do mesmo diploma legal para apreciar a legalidade das denominações, siglas e símbolos. E mais nada que isso. Assim sendo, a autorização pelos órgãos competentes, aludida no artigo 16.º, n.º 1, tem de haver-se por satisfeita desde que a anotação seja aqui requerida, pelo órgão competente, dentro de cada partido, para representar em juízo, no caso, o secretário-geral do PSD. E acresce que a Comissão politica Nacional do PSD, como se extrai do documento junto e subscrito pelo Sr. Eng. Eurico de Melo, Vice-Presidente do PSD, no cumprimento dos estatutos, reconheceu poder ao secretário-geral para celebrar quaisquer coligações. E tal autorização não tem de ser prévia e dada para cada caso especial porquanto na lógica do Sistema Português é essencial que o Estado não controle nunca a vida interna dos Partidos Políticos. Assim sendo deve o acórdão recorrido ser revogado, determinando-se a anotação das coligações em causa. Tudo visto, cumpre decidir. II – Fundamentação legal 1 – Começar-se-á pelo recurso interposto pelo Ministério Público e pela apreciação da sua legitimidade para recorrer, no caso em presença. De harmonia com o disposto no n.º 1 do artigo 224.º, da Constituição, compete ao Ministério Público “representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar”. Como logo resulta da sua alegação de recurso, a legitimidade do Ministério Público, na hipótese dos autos, só poderia fundamentar-se na defesa da legalidade democrática ou dos interesses que a lei determine. Todavia, a competência que a Constituição atribui ao Ministério Público está dependente, no plano da intervenção processual, da existência de lei que a determine e a dimensione. Ora, o Decreto-Lei n.º 701-B/76, que estabelece o regime eleitoral para a eleição dos órgãos das autarquias locais, em parte alguma do seu articulado, prevê a intervenção daquele órgão de estado no respectivo processo eleitoral: nomeadamente, o seu artigo 16-A, n.º 3, aditado pelo artigo 2.º, da Lei n.º 14-B/85, apenas confere aos “mandatários de qualquer lista apresentada em qualquer círculo por qualquer coligação ou partido”, o direito de recorrer das decisões das secções para o plenário do Tribunal Constitucional. À luz deste visionamento das coisas, deve concluir-se que o Ministério Público carece de legitimidade para impugnar a decisão em causa, razão pela qual, não pode tomar-se conhecimento do recurso por ele interposto. 2 – Passar-se-á então à apreciação do recurso apresentado pelo Partido Social-Democrata. Manifestamente que, não se suscitam agora quaisquer questões respeitantes à existência de todas as condições de admissibilidade, podendo assim, desde já, tomar-se conhecimento do seu objecto. Por força do disposto no artigo 12.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 595/79, de 7 de Novembro, as coligações e frentes para fins eleitorais regem-se pelo disposto na Lei Eleitoral, havendo assim que encontrar a disciplina da matéria em apreço, no âmbito do Decreto-Lei n.º 701-B/76. O artigo 16.º, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º, da Lei n.º 14- B/85, preceitua no seu n.º 1 que, “é permitido a dois ou mais partidos apresentarem conjuntamente uma lista única à eleição para determinado órgão desde que tal coligação ou frente, depois de autorizada pelos órgãos competentes dos partidos, seja anunciada publicamente até ao 70.º dia anterior à realização da eleição, devendo a respectiva denominação, sigla e símbolo ser simultaneamente comunicados ao Ministério da Administração Interna, para efeitos do cumprimento do n.º 6 do artigo 23.º”. E o n.º 2 do mesmo artigo prescreve o que segue: “As coligações de partidos para fins eleitorais devem ser anotadas pelo Tribunal Constitucional e ao mesmo comunicadas até ao momento referido no numero anterior”. Em desenvolvimento destas disposições, o artigo 16-A, n.º 1, do diploma legal que vem citando, determina: “ No dia seguinte à apresentação para anotação das coligações, o Tribunal Constitucional, em secção, aprecia a legalidade das denominações, siglas e símbolos, bem como da sua identidade ou semelhança com as de outros partidos, coligações ou frentes”. Por força deste quadro normativo, a formação das coligações para fins eleitorais está dependente da autorização dos órgãos competentes dos partidos, a qual constitui, desde logo, condição da sua existência. Mas, cabe indagar, se compete ao Tribunal, no âmbito do processo de anotação, conhecer daquele requisito, que assim assumiria a natureza de um pressuposto formal da atendibilidade do pedido. 3 – Com a criação do Tribunal Constitucional e a subsequente alteração da lei que disciplina o regime eleitoral para a eleição dos órgãos das autarquias locais, as coligações ou frentes para fins eleitorais sofreram diversas modificações no seu enquadramento legal. Deve acentuar-se que, na versão originária do Decreto-Lei n.º 701-B/76, as coligações ou frentes para fins eleitorais não careciam de anotação pelo Supremo Tribunal de Justiça, devendo tão-somente ser comunicadas, até ao inicio do período da campanha eleitoral, ao delegado distrital da Comissão Nacional de Eleições e ao presidente da comissão administrativa municipal respectivo (art. 16.º, n.º 2). A anotação agora atribuída ao Tribunal Constitucional não reveste a natureza de um mero acto de registo cadastral pois que, pressupõe uma decisão, a proferir em secção, com recurso para o plenário do Tribunal. Assim sendo, parece manifesto que a apreciação da legalidade das denominações, siglas e símbolos e sua identidade ou semelhança com as de outros partidos ou frentes, tem de pressupor certas garantias processuais mínimas confiram certeza e segurança à decisão do Tribunal. Neste domínio tem de inscrever-se, sem dúvida, a precedência de uma regular autorização por parte dos órgãos competentes, de modo a conferir ao requerimento para anotação a idoneidade suficiente para poder ser apreciada pelo Tribunal e, na sequência dessa apreciação, poder produzir efeitos no universo eleitoral. Aliás, tendo presente que o artigo 18.º, n.º 4, do diploma legal que se vem citando, impõe, aquando da apresentação de candidaturas, no caso de a lista pertencer a uma coligação ou frente, o dever de os partidos proponentes fazerem prova bastante dos requisitos exigidos no n.º 1 do artigo 16.º, tem de aceitar-se, que seria no mínimo chocante, que uma coligação anotada pelo Tribunal Constitucional visse as suas listas de candidatos recusados, por se não provar perante o Juiz da comarca que os órgãos competentes dos partidos lhe concederem a necessária autorização. Por outro lado, o entendimento que se vem perfilhando não significa “ que os partidos políticos sejam tratados como órgãos da Administração”, pois que também quanto às pessoas colectivas em geral, ou às sociedades, a lei exige, em certas situações, uma deliberação de alguns dos seus órgãos para pratica de determinado acto. Do exposto deve concluir-se que ao Tribunal Constitucional pertence competência para sindicar este pressuposto da apreciação do processo em causa, consistente na regular autorização dos órgãos estatutariamente competentes. 4 – Aqui chegados, resta averiguar se o Partido Social Democrata fez prova perante o Tribunal da existência da exigida autorização. Muito embora no ofício de fls. 33, o recorrente afirme a junção aos autos de acta da reunião da Comissão Politica Nacional comprovativa dos poderes do secretário-geral para o efeito, o certo é que, neste domínio o processo apenas se acha instruído com uma declaração subscrita pelo vice-presidente da Comissão Politica Nacional, a que já se fez referência e deixou transcrição. Qual a virtualidade probatória de tal documento quando integrado no âmbito das exigências impostas na lei? A Comissão Politica Nacional, segundo aquele texto, conferiu ao secretário-geral todos os poderes para autorizar e celebrar as coligações eleitorais que entender para os órgãos das autarquias locais nas eleições de 15 de Dezembro de 1985. Desde logo poderia questionar-se a inexistência da acta em que a referida deliberação tenha sido vertida. Mas, mesmo que, esta exigência formal não seja considerada, o certo é que não existe nos autos qualquer documento comprovativo de a autorização para as coligações ter sido concedida pelo secretário-geral do PSD. Por outro lado, está fora de causa, que o requerimento inicial possa valer como documento de autorização, porquanto aquele pressupõe a existência de um contrato político prévio entre os partidos subscritores. A celebração desse contrato estava dependente de uma autorização específica, dirigida a uma coligação concreta e determinada abrangendo certos órgãos autárquicos e sempre concedida em momento anterior ao da comunicação ao Tribunal Constitucional para efeitos de anotação. Este é, segundo se entende, a mais correcta e rigorosa leitura do artigo 16.º, do Decreto-Lei n.º 701-B/76. Tendo em atenção o que ficou dito, pode também concluir-se, não se mostrar provada, nos termos exigidos pela lei, a autorização dos órgãos competentes do PSD. III – Decisão Nestes termos, não se conhece do recurso interposto pelo Ministério Público e nega-se provimento ao recurso interposto pelo PSD, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido. Lisboa, 17 de Outubro de 1985 Antero Alves Monteiro Diniz (vencido no tocante ao recurso do Ministério Público, nos termos da declaração de voto que agora junto) Mário de Brito (vencido quando ao recurso do Ministério Público, pelas razões constantes da declaração de voto que fiz juntar ao Ac. 181/85, de 16 do corrente) José Magalhães Godinho Martins da Fonseca Vital Moreira (com remissão para a declaração de voto que juntei ao Ac. 181/85) Messias Bento (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto que anexei ao Ac. 181/85, assinado ontem) Raul Mateus (vencido parcialmente nos termos da declaração de voto junta) Luís Nunes de Almeida (vencido parcialmente nos termos da declaração de voto junta) António Correia Mesquita (vencido; a) Julgo que o Ministério Público, no domínio do direito público, tem sempre legitimidade para recorrer de uma decisão judicial com fundamento em violação da lei; b) No mais, e não obstante considerar a autorização dos órgãos competentes dos respectivos partidos elemento constitutivo, entendo que essa autorização está provada relativamente a ambos, nomeadamente o PSD) José Manuel Cardoso da Costa (vencido, nos termos da declaração de voto aposta pelo Exmo. Conselheiro Messias Bento, no Ac. 181/85, tirado no processo n.º 165/85) Armando Manuel Marques Guedes (tem voto de vencido do Conselheiro Mário Afonso, conforme declaração no processo 165/85, o qual não assina por não estar presente) DECLARAÇÃO DE VOTO 1 – Sustentei que ao Ministério Publico assistia legitimidade para recorrer, desde logo por entender, que a defesa da legalidade democrática a que se alude no artigo 224.º da Constituição, aponta manifestamente no sentido de autorizar a sua intervenção nos processos de contencioso eleitoral. Aliás, na esteira deste entendimento a Lei Orgânica do Ministério Público, ao definir o âmbito da sua competência, determina nas alíneas b), h) e m) do seu artigo 3.º, que lhe incube “velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com Constituição e as leis, intervier em todos os processos que envolvam interesse público, recorrer sempre que a decisão tenha sido proferida com violação de lei expressa”. Por outro lado, já no domínio das associações de natureza politica, no Decreto-Lei n.º 595/74, de 7 de Novembro, (Lei dos Partidos Políticos), no seu artigo 5.º, a propósito da constituição dos partidos, atribui ao Ministério Público competência para recorrer da decisão que ordenar ao rejeitar a inscrição de um partido. Inscrevendo embora em planos distintos, não pode deixar de reconhecer-se alguma similitude entre este processo e o da anotação das coligações para fins eleitorais, pois que, com ambos, se visa estabelecer uma disciplina legal indispensável ao regular funcionamento daqueles associados políticos. De tudo isto deriva que as razões expostas no acórdão não são convincentes, nem suficientes, para afastar a existência de legitimidade por parte do Ministério Público. 2 – Acresce que, a não concessão de legitimidade ao Ministério Público determinou um manifesto desencontro entre as soluções adoptadas nos acórdãos n.ºs 177, 181, 182 e 183/85, todos do plenário do Tribunal. Com efeito, no acórdão n.º 177/85, a recusa da anotação das coligações derivou do facto de se ter entendido ser impossível o suprimento das irregularidades de que enferma o respectivo pedido. Ao contrário, nos acórdãos n.ºs 181, 182 e 183/85, não foi essa a causa da recusa da anotação das coligações, pois que, havendo o Ministério Público recorrido da decisão da secção que determinou o suprimento, entendeu-se não ser tal decisão recorrível dada a sua natureza provisória. Mas, quando aquela decisão se tornou definitiva, também não se tomou conhecimento da matéria em causa, por se recusar a intervenção do Ministério Público com base em falta de legitimidade. Deste modo se impediu o contraditório assegurado, deixando-se consolidar uma decisão contrária à que foi adotada n.º 177/85. Não obstante haver votado o acórdão, continuo a entender que nos processos para anotação de coligações eleitorais não é consentido o suprimento de irregularidades ou deficiências do requerimento de petição. Antero Alves Monteiro Diniz DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido na parte em que se decidiu pela improcedência do recurso interposto pelo Partido Social Democrata (PSD). Na linha do voto de vencido anexo ao acórdão recorrido, continuei a sustentar que o documento de folhas 122, devidamente interpretado, provava suficientemente a autorização das coligações por parte do órgão competente do PSD: é que, sem embargo de o texto do documento de folhas 122 ser algo infeliz, certo é que a declaração que nele se insere exprime a vontade autorizativa anteriormente assinalada, e é o sentido desta vontade, para lá de toda e qualquer armadilha de linguagem, que se deve antes de mais procurar reconstituir. Assim sendo, devia ter-se considerado que tanto o representante do PS como o representante do PSD, ao requererem ao Tribunal constitucional a anotação das coligações em referência, haviam agido devidamente credenciados com as autorizações a que alude o artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, na sua actual redacção. Raul Mateus DECLARAÇÃO DE VOTO De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 14-B/85, de 10 de Julho, “é permitido a dois ou mais partidos apresentarem conjuntamente uma lista única à eleição para determinado órgão desde que tal coligação ou frente, depois de autorizada pelos órgãos competentes dos partidos, seja comunicada publicamente até ao 70.º dia anterior à realização da eleição, devendo a respectiva denominação, sigla e símbolo ser simultaneamente comunicados ao Ministério da Administração Interna”. Por outro lado, o artigo 18.º do mesmo diploma, respeitante aos requisitos formais de apresentação de candidaturas no seu n.º 4 que “no caso de a lista ser apresentada por uma coligação ou frente, devem os partidos proponentes fazer prova bastante dos requisitos exigidos no n.º 1 do artigo 16.º”. A entender-se, assim, que a autorização pelos órgãos competentes dos partidos constitui requisito essencial que carece de ser comprovado, tal comprovação haveria de ser exigida no momento da apresentação das candidaturas e não por ocasião da anotação da coligação no Tribunal Constitucional, anotação essa a que se referem o n.º 2 do citado artigo 16.º e o artigo 16-A do mencionado diploma. Nestes termos, não confirmaria o acórdão recorrido com o fundamento na falta de autorização do órgão competente do PSD. Todavia, esta conclusão não prejudicaria a eventual aplicação, se fosse caso disso, da doutrina nos acórdãos n.ºs 169/85 e 177/85, que subscrevi. Luís Nunes de Almeida