25/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 25/2021 Processo n.º 99/2020 Plenário Aos treze dias de janeiro de dois mil e vinte e um, achando-se presente os Conselheiros Joana Fernandes Costa, Maria José Rangel de Mesquita, Maria Assunção Raimundo, Gonçalo de Almeida Ribeiro, João Pedro Caupers, Fernando Vaz Ventura, Pedro Machete, Mariana Rodrigues Canotilho, Maria de Fátima Mata-Mouros e José João Abrantes e intervindo por videoconferência o Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade, José António Teles Pereira e Lino Rodrigues Ribeiro, foram trazidos à conferência os presentes autos. Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte: Relatório 1. Na qualidade de Presidente – por inerência – do Conselho de Prevenção da Corrupção [CPC], o Presidente do Tribunal de Contas veio solicitar um esclarecimento do Tribunal Constitucional relativamente à sujeição dos membros daquele Conselho aos deveres declarativos estabelecidos na Lei n.º 52/2019, de 31 de julho. A dúvida é colocada nos seguintes termos: «Tenho a honra de me dirigir a Vossa Excelência para informar que, na sua última reunião, o Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), entidade administrativa independente que funciona junto do Tribunal de Contas, apreciou a questão da aplicação aos seus Membros do regime previsto na Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, em particular no que respeita às obrigações declarativas. Muito embora alguns dos Membros do CPC estejam vinculados a tais obrigações por força dos cargos principais que exercem, há outros Membros que não têm tal vinculação (cfr. art.º 3.º da Lei n.º 54/2008, de 4 de setembro, relativo à composição do CPC). O Conselho considerou que, em face do disposto no art.º 3.º, n.º 1, al. e), da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, segundo o qual só os membros do conselho de administração de entidade administrativa independente são considerados titulares de altos cargos públicos, apenas o Secretário-Geral do CPC (que é, por inerência, o Diretor-Geral do Tribunal de Contas) está abrangido por esta disposição. A fim de dissipar quaisquer dúvidas a este respeito, o Conselho muito apreciaria obter a posição de Vossa Excelência sobre esta questão, informando, porém, que é sua intenção considerar esta matéria no âmbito do Código de Conduta que está a preparar». Tendo sido concedida vista ao Ministério Público, o Senhor Procurador-Geral Adjunto teceu, em síntese, as seguintes considerações: «[O] termo legal “conselho de administração” deverá ser objeto de interpretação extensiva , para abarcar todos os membros dos órgãos colegais (e, sendo caso, singulares) que nas EAI [entidades administrativas independentes] exercem os poderes típicos de direção ou de governo institucional , independentemente da respetiva denominação, pois nesse sentido milita a própria lei, na sua história , letra , lugares paralelos e teleologia (MANUEL DE ANDRADE, BAPTISTA MACHADO, TEIXEIRA DE SOUSA). O artigo 1.º da Lei n.º 54/2008, cit., qualifica o CPC como “entidade administrativa independente, a funcionar junto do Tribunal de Contas”, mas desta qualificação legal não resulta, ipso facto e sem mais, a respetiva subsunção na previsão legal em apreço, pois o que é determinante para esse específico efeito é se tal inclusão é exigida pela teleologia da lei, ou seja, se a mesma é essencial para promover o alinhamento objetivo entre a decisão do titular e o fim público institucional , assim prevenindo conflitos de interesses . O CPC não goza de personalidade jurídica e a respetiva estrutura orgânica não integra qualquer “conselho de administração”. A designação “Conselho” denota que o CPC é um órgão de tipo consultivo , o que é corroborado pelo conteúdo das suas competências, que são aquelas comummente desempenhadas pelos organismos consultivos e se traduzem na elaboração de “estudos, pareceres, propostas ou relatórios”. O CPC, encarada a questão no plano da função administrativa , tem o perfil organizativo (composição colegial , com pluralidade de opiniões) e o tipo atividade de aconselhamento (através da emissão de pareceres , como formalidade preparatória do ato administrativo) que, em geral caracterizam a administração consultiva , porém, quanto ao tipo de pareceres em causa, é relevante para os presentes efeitos, assinalar que os mesmos são sempre facultativos (consulta facultativa) e simples (consulta não vinculativa), em suma, sem força vinculativa de atos individuais, nomeadamente de pré-decisão de atos administrativos decisórios (FAUSTO DE QUADROS, PEDRO COSTA GONÇALVES). O CPC, enquanto órgão colegial que prossegue as atribuições institucionais , não será de equiparar a “órgão diretivo”, para efeitos de ser subsumido na previsão legal do artigo 3.º, n.º 1, alínea s), da Lei n.º 52/2019, cit., pois não desempenha, tipicamente uma função de direção ou de governo institucional , essa cabe ao Secretário-Geral, mas antes uma função consultiva , a qual, ao menos tendencialmente, não dá azo a necessidades prementes de alinhamento objetivo entre a decisão do titular e o fim público institucional , em particular para prevenir conflitos de interesses . Todos os membros do CPC o são ou por inerência ou acessoriamente , no sentido em que são já titulares de outras posições profissionais, em qualquer caso, pois, todos são titulares de “cargos principais”, que exercem permanentemente ― e na maioria das situações, aliás, por virtude da titularidade desses “cargos principais” [art. 3.º, als. a) a e)], estão mesmo vinculados ao regime legal das obrigações declarativas (embora perante entidades distintas e com distintos regimes de acesso e publicidade da “declaração única”). Não se vislumbra como o “Presidente do Tribunal de Contas”, o “magistrado do Ministério Público”, o “advogado” (e, virtualmente, a “personalidade de reconhecido mérito nesta área”) que integram necessariamente o CPC, pudessem cumular essas condições, de magistrados ou de profissional liberal, decorrente dos seus “cargos principais” ou profissão, com a condição de “titulares de altos cargos públicos”, exercendo um mandato em entidade pública de natureza administrativa (ainda que independente), mesmo que apenas para efeitos da Lei n.º 52/2019, cit., eventualmente mesmo incorrendo em impedimento legal . Na eventualidade de os membros do CPC serem considerados “titulares de altos cargos públicos”, para efeitos e nos termos do artigo 3.º, n.º 1, alínea e), tal qualificação legal determinaria ainda a respetiva vinculação ao regime do exercício do mandato, nomeadamente ao regime da exclusividade, o que não seria de tomar como uma opção legislativa “acertada”, pois seria excessivo que o desempenho no CPC, puramente por inerência ou acessoriedade, acarretasse esse pronunciado efeito. O “Secretário-Geral” é um sub-órgão singular (e de caráter regulamentar ) do CPC, não sendo assim passível de ser diretamente subsumido no enunciado legal “membros do conselho de administração, do artigo 3.º, n.º 1, alínea e), da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho. O cargo de Secretário-Geral do CPC poderá, todavia, ser subsumido na previsão legal em causa por virtude de interpretação extensiva daquela frase legal, nos termos que ficaram expostos, na medida em que o mesmo é competente, em particular, para “c) Gerir as receitas e o património do CPC, mantendo o Conselho informado sobre os atos nos domínios administrativo e financeiro e dos aspetos mais relevantes; d) Informar previamente o CPC de tudo o que respeite à nomeação e desvinculação de pessoal do Serviço de Apoio do CPC” (ROF, art. 4.º), pois estas são competências de direção ou governo institucional , reclamando, portanto, a aplicação da Lei n.º 52/2019, cit., na sua função de promover o alinhamento objetivo entre a decisão do titular e o fim público institucional, em particular para prevenir conflitos de interesses , através da vinculação ao regime legal das obrigações declarativas e ao correspondente regime de acesso , publicidade e fiscalização do cumprimento . O cargo de “Secretário-Geral” do CPC é exercido por inerência do cargo de “Diretor-Geral” do Tribunal de Contas, o qual é considerado como titular de alto cargo público , para os efeitos da Lei n.º 52/2019, cit., nos termos do artigo 3.º, n.º 1, alínea f), estando assim vinculado, nomeadamente, ao regime das obrigações declarativas , em especial ao dever público de apresentar na “Entidade para a Transparência” a respetiva a “declaração única”, bem como ao respetivo regime de publicidade , acesso e fiscalização do seu cumprimento ». Afigurando-se pertinente a dúvida suscitada, importa, nos termos do artigo 109.º, n.º 2, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, aplicável ex vi do artigo 5.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, resolvê-la. Fundamentação 4. Ao abrigo do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da LTC, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, aplicável ex vi do artigo 5.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, enquanto a Entidade para a Transparência não tiver sido instalada cabe ao Tribunal Constitucional, em sessão plenária, resolver as dúvidas relativas à existência, num caso concreto, do dever de apresentação da declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos prevista no artigo 13.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho. A questão que, no presente caso, se coloca consiste em determinar se os membros do Conselho de Prevenção da Corrupção enquanto tais se encontram sujeitos aos deveres declarativos estabelecidos na Lei n.º 52/2019. 5. A Lei n.º 52/2019, conforme se declara no seu artigo 1.º, «regula o regime do exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, suas obrigações declarativas e respetivo regime sancionatório». Os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, elencados, respetivamente, nos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, encontram-se genericamente sujeitos tanto ao regime de exercício do cargo previsto no Capítulo II como às obrigações declarativas estabelecidas no Capítulo III. Outras categorias apenas se encontram abrangidas pelas obrigações declarativas estabelecidas na lei e já não pelo regime de exercício do cargo. Trata-se das entidades que os artigos 2.º, n.º 3, e 3.º, n.º 2, respetivamente, equiparam a titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, bem como daquelas a que se referem os artigos 4.º e 5.º. No presente caso, estaria em causa a eventual sujeição dos membros do Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC) tanto ao regime de exercício do cargo previsto no Capítulo II como às obrigações declarativas estabelecidas no Capítulo III. Com efeito, o CPC, criado pela Lei n.º 54/2008, de 4 de setembro, é caraterizado expressamente pelo artigo 1.º deste diploma como uma «entidade administrativa independente, a funcionar junto do Tribunal de Contas». Por sua vez, o artigo 3.º, n.º 1, alínea e) , da Lei n.º 52/2019 estabelece que, para efeitos deste diploma, são considerados titulares de altos cargos públicos os «membros do conselho de administração de entidade administrativa independente». O artigo 3.º, n.º 1, como vimos, respeita tanto ao Capítulo II como ao Capítulo III da Lei n.º 52/2019. De todo o modo, apesar da expressa qualificação legal – e, na verdade, da própria doutrina (cfr. Pedro Gonçalves, Manual de Direito Administrativo , Vol. I, Coimbra: Almedina, 2019, p. 755) – do CPC como uma entidade administrativa independente, esta caracterização, para efeitos da aplicação da Lei n.º 52/2019, não é sustentável. O artigo 6.º, n.º 1, deste diploma, que integra o Capítulo II, dispõe que «[o]s titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos exercem as suas funções em regime de exclusividade». Por sua vez, o artigo 6.º, n.º 2, determina que «[o] exercício de funções em regime de exclusividade é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas coletivas de fins lucrativos». Com exceção, porém, entre outras, «[d]as funções ou atividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência» [alínea a) ], e da «integração em órgãos ou conselhos consultivos ou fiscalizadores de entidades públicas» [alínea b) ]. O CPC exerce funções de natureza essencialmente consultiva, conforme resulta da conjugação dos artigos 2.º e 7.º da Lei n.º 54/2008: « Artigo 2.º Atribuições e competências 1 - A atividade do CPC está exclusivamente orientada à prevenção da corrupção, incumbindo-lhe designadamente: Recolher e organizar informações relativas à prevenção da ocorrência de factos de corrupção ativa ou passiva, de criminalidade económica e financeira, de branqueamento de capitais, de tráfico de influência, de apropriação ilegítima de bens públicos, de administração danosa, de peculato, de participação económica em negócio, de abuso de poder ou violação de dever de segredo, bem como de aquisições de imóveis ou valores mobiliários em consequência da obtenção ou utilização ilícitas de informação privilegiada no exercício de funções na Administração Pública ou no sector público empresarial; Acompanhar a aplicação dos instrumentos jurídicos e das medidas administrativas adotadas pela Administração Pública e sector público empresarial para a prevenção e combate dos factos referidos na alínea a) e avaliar a respetiva eficácia; Dar parecer, a solicitação da Assembleia da República, do Governo ou dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, sobre a elaboração ou aprovação de instrumentos normativos, internos ou internacionais, de prevenção ou repressão dos factos referidos na alínea a). 2 - O CPC colabora, a solicitação das entidades públicas interessadas, na adoção de medidas internas suscetíveis de prevenir a ocorrência dos factos referidos na alínea a) do n.º 1, designadamente: a) Na elaboração de códigos de conduta que, entre outros objetivos, facilitem aos seus órgãos e agentes a comunicação às autoridades competentes de tais factos ou situações conhecidas no desempenho das suas funções e estabeleçam o dever de participação de atividades externas, investimentos, ativos ou benefícios substanciais havidos ou a haver, suscetíveis de criar conflitos de interesses no exercício das suas funções; b) Na promoção de ações de formação inicial ou permanente dos respetivos agentes para a prevenção e combate daqueles factos ou situações. O CPC coopera com os organismos internacionais em atividades orientadas aos mesmos objetivos » . Por sua vez, o artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 54/2008 determina que o CPC «deve apresentar à Assembleia da República e ao Governo, até final de março de cada ano, um relatório das suas atividades do ano anterior, procedendo sempre que possível à tipificação de ocorrências ou de risco de ocorrência de factos mencionados na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º e identificando as atividades de risco agravado na Administração Pública ou no sector público empresarial». Trata-se, enfim, de recolher e organizar informações, acompanhar a aplicação de instrumentos jurídicos e de medidas administrativas e avaliar a respetiva eficácia, dar pareceres facultativos, elaborar códigos de conduta, promover ações de formação, elaborar relatórios. Por outro lado, todos os membros que integram o CPC o fazem a título acessório, e a maior parte por inerência. Segundo o artigo 3.º da Lei n.º 54/2008, a composição do CPC é a seguinte: « Artigo 3.º Composição O CPC é presidido pelo Presidente do Tribunal de Contas e tem a seguinte composição: a) Diretor-geral do Tribunal de Contas, que é o secretário-geral; Inspetor-geral de Finanças; Inspetor-geral das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; Inspetor-geral da Administração Local; Um magistrado do Ministério Público, designado pelo Conselho Superior do Ministério Público, com um mandato de quatro anos, renovável; Um advogado, nomeado pelo conselho geral da Ordem dos Advogados, com um mandato de quatro anos, renovável; Uma personalidade de reconhecido mérito nesta área, cooptada pelos restantes membros, com um mandato de quatro anos, renovável ». Ora, é precisamente a participação em órgãos com esta configuração e competências que o artigo 6.º, n.º 2, alíneas a) e b) , da Lei n.º 52/2019 acautela, garantindo que não viola o regime de exclusividade relativo ao cargo exercido a título principal. E daqui se segue, sem mais e sob pena de aporias lógicas e valorativas insuperáveis, que não podem considerar-se abrangidos pelo regime de exclusividade previsto neste diploma os membros de tais órgãos consultivos enquanto tais . Pelo regime de exclusividade e pelos correspondentes deveres declarativos, uma vez que no artigo 3.º, n.º 1, não se prevê a possibilidade de sujeitar os titulares de altos cargos públicos apenas a estes últimos e já não ao primeiro, ao contrário do que sucede, como se viu, relativamente aos equiparados a titulares de altos cargos públicos, apenas sujeitos aos deveres declarativos estabelecidos na Lei n.º 52/2019. O conceito de « entidade administrativa independente » constante do artigo 3.º, n.º 1, alínea e) , da Lei n.º 52/2019 deve ser interpretado à luz do regime em que se insere e das concretas soluções nele contidas. Em conformidade, é de considerar que as entidades administrativas independentes a que se refere aquela alínea são apenas aquelas que, como por exemplo sucede com as entidades reguladoras, exercem poderes decisórios e não meramente consultivos. E em que não se pressuponha, pela própria natureza e configuração da entidade, que os membros respetivos exerçam as suas funções a título acessório. Assim, ainda que, num certo sentido , o CPC possa ser considerado uma entidade administrativa independente, não o é para efeitos da alínea e) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019. Vários dos seus membros encontram-se obrigados a apresentar declaração, mas por via dos cargos que exercem a título principal. Não devendo o CPC ser qualificado como uma entidade administrativa independente para efeitos da Lei n.º 52/2019, não cabe apreciar se os seus membros, e em particular o secretário-geral, seriam de subsumir ao conceito de « conselho de administração », constante da alínea e) do n.º 1 do artigo 3.º. Decisão 6. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide que os membros do Conselho de Prevenção da Corrupção não se encontram obrigados a apresentar a declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos prevista no artigo 13.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho. Lisboa, 13 de janeiro de 2021 - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Mariana Canotilho - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes - Manuel da Costa Andrade - Têm voto de conformidade os Conselheiros Teles Pereira e Lino Ribeiro . Manuel da Costa Andrade