329/89 - Tribunal Constitucional

Processo: n.° 179/85. Plenário Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. Acordam, em sessão plenária no Tribunal Constitucional: l — Relatório l — O Procurador-Geral da República veio requerer, ao abrigo do disposto no artigo 281.°, n.° l, alínea a), da Constituição, que se aprecie e declare, com força obrigatória geral, e com os efeitos cominados nos n.os l e 3 do artigo 282.°, também da Constituição, a «inconstitucionalidade orgânica originária» da norma do artigo 15.°, alínea c), do Decreto-Lei n.° 115/85, de 18 de Abril, que revogou expressamente o artigo 49.° do Código de Processo do Trabalho, aprovado pelo Decreto--Lei n.° 272-A/81, de 30 de Setembro. Os fundamentos do pedido são os seguintes: 1.° O citado artigo 15.°, alínea c), do Decreto-Lei n.° 115/85 foi emitido pelo Governo no exercício da sua competência legisla­tiva «em matérias não reservadas à Assembleia da República» [n.° l, alínea a), do artigo 210.° da Constituição], expressa­mente invocado no diploma que extingue as comissões de con­ciliação e julgamento (CCJ), criadas pelo Decreto-Lei n.° 463/75, de 27 de Agosto; 2.° Ora, o artigo 49.° do Código de Processo do Trabalho, disci­plinando a chamada tentativa prejudicial de conciliação, dispu­nha que tal tentativa «é realizada perante os serviços de conci­liação do trabalho ou perante o Ministério Público» (n.° 2), que o «pedido de intervenção dos serviços de conciliação do trabalho ou do Ministério Público suspende o prazo de caduci­dade ou de prescrição» (n.° 3) e que a «tentativa de concili­ação realizada perante o agente do Ministério Público cons­tará de auto e terá os mesmos efeitos que a realizada perante o serviço de conciliação do trabalho» (n.° 4); 3.° Versava, pois, este preceito matéria que parece incluir-se na definição de competência do Ministério Público e é sabido que compete exclusivamente à Assembleia da República — «salvo autorização ao Governo», que no caso não se mostra concedida — legislar sobre «organização e competência dos tribunais e do Ministério Público» [alínea q) do artigo 168.° da Constituição]; 4.° Daí decorre que funções que a lei cometeu a agentes do Ministério Público são agora pura e simplesmente suprimidas pelo citado artigo 15.°, alínea c), do Decreto-Lei n.° 115/85 (editado sem qualquer autorização legislativa) e «isto é quan­to basta para se poder dizer que invadiu ele (o Governo) o domínio da reserva (relativa) da Assembleia da República [alínea q) do n.° l do artigo 168.° da Constituição]» — pa­lavras do Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 55/84, de 12 de Junho de 1984, publicado no Diário da República, l.a série, n.° 166, de 19 de Julho de 1984; 5.° Assim, tal como na hipótese versada nesse Acórdão n.° 55/84, também respeitante ao Ministério Público, a norma do ar­tigo 15.°, alínea c), está ferida de inconstitucionalidade or­gânica originária. 2 — Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos do artigo 54.° da Lei do Tribunal Constitucional, para se pronunciar sobre o pedido, limi­tou-se ele a oferecer o merecimento dos autos. 3 — O artigo 49.° do Código de Processo do Trabalho, a que se faz referência no pedido, dispunha como segue: Artigo 49.° Tentativa prejudicial de conciliação 1 — Nenhuma acção respeitante a questões relativas às alíneas b), f), g) e h) do artigo 66.° da Lei n.° 82/77, de 6 de Dezembro, terá seguimento sem que o autor prove a reali­zação da tentativa prévia de conciliação ou a impossibilidade da sua realização, devendo o juiz ordenar a suspensão da instância logo que se verifique a sua falta. 2 — A tentativa de conciliação é realizada perante os ser­viços de conciliação do trabalho ou perante o Ministério Público junto do Tribunal competente para a acção, se aque­les serviços não existirem para a actividade profissional do trabalhador. 3 — O pedido de intervenção dos serviços de conciliação do trabalho ou do Ministério Público suspende o prazo de caducidade ou de prescrição, mas, não havendo acordo, o prazo volta a correr 30 dias depois da data em que a dili­gência tiver lugar ou daquela em que o recorrente for notificado da impossibilidade de realização da tentativa de conciliação. 4 — A tentativa de conciliação realizada perante o agen­te do Ministério Público constará de auto e terá os mesmos efeitos que a realizada perante o serviço de conciliação do trabalho. 5 — Considera-se haver impossibilidade de realização de tentativa de conciliação desde que, decorridos 60 dias, por qualquer razão a mesma não tenha sido realizada. 6 — A notificação da impossibilidade de realização da ten­tativa de conciliação ao requerente far-se-á por carta regis­tada, remetendo-se declaração do facto nos termos e para os efeitos deste artigo. A norma revogatória do artigo 15.°, alínea c), do Decreto-Lei n.° 115/85, por sua vez, reza simplesmente assim: Artigo 15.° Norma revogatória São revogados: c) O artigo 49.° do Código de Processo do Trabalho, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 272-A/81, de 30 de Setembro. Como emerge do requerimento do Procurador-Geral da República, é tão-só, pois, esta simples norma revogatória que integra o objecto do pedido. Argui-a o requerente de organicamente inconstitucional, por a sua emissão pelo Governo haver representado uma invasão da reserva legisla­tiva parlamentar respeitante à definição da competência do Ministério Público. Conforme resulta do que expressamente se dispõe na segunda parte do artigo 51.°, n.° 5, da Lei do Tribunal Constitucional, nem por isso, no entanto, estaria este último impedido de analisar a norma em causa à luz ainda de outros parâmetros constitucionais. Simplesmente, não se vendo que nova e diversa questão de constitucionalidade possa ela suscitar, para além da trazida ao processo pelo Procurador-Geral da República, a essa mesma se irá cingir o Tribunal, de seguida. II — Fundamentos 4 — Dispõe-se no artigo 168.°, n.° l, alínea q), da Constituição que a «organização e competência [...] do Ministério Público» é matéria da reserva legislativa relativa da Assembleia da República. Seguir-se-á daí, porém, que deva ter-se por excluída a possibilidade de o Governo emi­tir, sem autorização parlamentar, toda e qualquer norma que afecte ou contenda — mesmo que só em aspectos secundários ou de pormenor, ou então só de maneira indirecta e consequencial — com a estruturação e ordenação do Ministério Público ou com o quadro de funções e facul­dades que lhe são legalmente cometidas e a respectiva distribuição entre os seus diversos agentes? É do modo como se responder a esta pergunta que fundamental­mente depende o sentido da decisão a proferir no presente processo. Na verdade, será claro que, se a resposta for afirmativa, haverá forçosa­mente de concluir-se pela procedência do pedido nele formulado; mas, se vier a ser negativa, já outra poderá ser a conclusão do Tribunal. 5 — Não há que considerar aqui o aspecto relativo à «organização» do Ministério Público, pois a norma em apreço, notoriamente, nada tem a ver com ele — e nem sob esse prisma, consequentemente, vem ques­tionada pelo Procurador-Geral da República. O que está em causa, por conseguinte, é tão-só a reserva parlamentar respeitante à «competência» daquela entidade. Ora, atendo-nos simplesmente a este ponto, não será inadmissível pôr, desde logo, a questão de saber se qualquer nível ou grau de defi­nição, determinação ou concretização da competência do Ministério Pú­blico e dos respectivos agentes há-de necessariamente postular uma intervenção da Assembleia da República. Prescindindo, no entanto, de ave­riguar e esclarecer agora essa questão, e olhando as coisas sob um outro ângulo, entende o Tribunal que importa distinguir, pelo menos, entre as intervenções legislativas directamente votadas àquela definição e determinação e as que, visando outro objectivo, e inscrevendo-se num outro domínio de regulamentação (nomeadamente, o da regulamentação processual), todavia acabam por interferir apenas indirecta, acessória e necessariamente com o quadro ou a distribuição legal das incumbências e faculdades cometidas ou atribuídas ao Ministério Público e aos seus agentes. Com efeito, no primeiro caso, trata-se de normas que devem indiscuti­velmente qualificar-se como «de competência»; ao passo que, no segundo caso, já as normas não merecem aquela qualificação, mas uma outra (v. g., a de puras normas «de processo»). Assim sendo, se as primeiras normas caem certamente no âmbito da reserva do artigo 168.°, n.° l, alínea q), da Constituição (ressalvada apenas, porventura, a questão, a que começou por aludir-se, do seu nível ou grau), já as segundas não devem incluir-se nesse âmbito. E este entendimento mais se radica se as normas do segundo tipo con­siderado deverem justamente ser qualificadas como de pura natureza «pro­cessual» (que é, aliás, a hipótese em que mais facilmente pode ocorrer a situação tida em vista). Isso porque do próprio artigo 168.°, n.° l, e do artigo 167.° da Constituição decorre uma clara e inequívoca diferença de tratamento, sob o ponto de vista da extensão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, entre a matéria da «competência» dos tribunais e do Ministério Público e a matéria de «processo»: com efei­to, no tocante a esta última, aquela reserva só abrange (salvo, porventura, algum domínio residual e parcelar, ainda coberto por outras alíneas dos citados preceitos) o processo «constitucional» [artigo 167.°, alínea h)], o «processo criminal» [artigo 168.°, n.° l, alínea c)] e o «regime geral» do processo das contra-ordenaçôes [artigo 168.°, n.° l, alínea d)]. De resto, cumpre dizer que a distinção que se deixa traçada — entre normas que directa ou autonomamente vêm dispor sobre a competência (neste caso do Ministério Público) e normas que só consequencialmente com ela implicam — já antes encontrou acolhimento na jurisprudência deste Tribunal, e também para se concluir que as da segunda espécie não caem dentro da reserva do artigo 168.°, n.° l, alínea q), da Consti­tuição: tal reserva estava em causa, então, na parte respeitante à «competência dos tribunais», mas as situações são perfeitamente paralelas. Tratava--se de saber, nesse outro caso — versado no Acórdão n.° 404/87 (Diário da República, 2.a série, de 21 de Dezembro de 1987), tirado pela 2.a Secção —, se um diploma regional da Madeira, mandando observar nas acções de remição de colónia o processo urgente de expropriação por utilidade pública e de­ferindo, assim, a um conjunto de árbitros a fixação da correspondente in­demnização, violava aquela reserva; ora, o entendimento do Tribunal foi justamente o de que tal violação não se verificava porque não se estava perante «uma intervenção do legislador regional destinada autonomamente, a alargar a competência dos árbitros previstos no artigo 64.° do Código das Expropriações», mas antes em face de «uma norma que manda obser­var uma certa forma de processo para determinados litígios e que, consequentemente, implica que tal resolução seja confiada à instância decisória que a lei 'geral' definidora dessa forma de processo especificamente institui, em primeira linha, para ela». E concluía-se: Ora, qualquer que seja o nível ou grau de definição da competência dos tribunais reservado à Assembleia da Repú­blica, seguramente que nele não entram as modificações da competência judiciária a que deva atribuir-se simples carácter processual — como acontece no presente caso. 6 — Pois bem: definido o alcance da reserva parlamentar do ar­tigo 168.°, n.° l, alínea q), da Constituição nos termos que ficam apon­tados, poderá e deverá ainda concluir-se — cingindo-nos agora à questão em apreço no presente processo — que a norma da alínea c) do ar­tigo 15.° do Decreto-Lei n.° 115/85 a viola (a essa reserva)? Entende o Tribunal que a resposta só pode ser negativa. Com efeito, nessa norma, ao revogar o artigo 49.° do Código de Pro­cesso do Trabalho, o legislador mais não faz do que suprimir a exigência de uma tentativa prévia de conciliação — a chamada «tentativa prejudicial de conciliação» — estabelecida naquele preceito como pressuposto do se­guimento de determinadas acções declaratórias do foro laborai; e é só por­que esse trâmite pré-processual é eliminado que extinta fica também a in­tervenção que, nos termos do n.° 2 desse artigo 49.°, nele tinha o Minis­tério Público e que a correspondente competência desaparece do elenco das funções deste. Afigura-se iniludível, assim, que se está perante uma pura norma «de processo», e não perante uma norma de «competência» (do Ministério Público); perante uma norma, isto é, que só indirectamente e por via de consequência (mas consequência, aliás, necessária e inevitável) implica uma redução das incumbências legalmente cometidas ao Ministério Público, contendendo, desse modo e nessa medida, com a determinação da respectiva competência. Não se trata, pois, de uma norma cuja finalidade ou propósito seja o de alterar o quadro de competências do Ministério Público. Que é assim, resulta logo, e sem mais, do próprio teor e localização sistemática do preceito, do Código de Processo do Trabalho, revogado pela disposição em apreço. Mas encontra depois confirmação no preâmbu­lo do diploma em que esta última se insere — o Decreto-Lei n.° 115/85. Na verdade, debalde se procurará aí uma palavra, ou uma só alusão que seja, donde possa inferir-se que, ao revogar o artigo 49.° do mencionado Código, o legislador foi determinado (ou foi também determinado) por um novo juízo (agora, naturalmente, negativo) acerca do cabimento ou conveniência da intervenção do Ministério Público na tentativa de con­ciliação aí prevista; antes é perfeitamente claro que em causa estava (e esteve) apenas a inconveniência de manter aquela tentativa de concilia­ção, em si mesma, e, bem assim, os órgãos a que especificamente e em primeira linha cabia a sua condução: as comissões de conciliação e julga­mento, criadas pelo Decreto-Lei n.° 463/75, de 27 de Abril, e conser­vadas pelo Decreto-Lei n.° 328/78, de 10 de Novembro. De facto — e este ponto deve ser especialmente sublinhado —, a in­tervenção do Ministério Público na referida tentativa de conciliação nem sequer ocorria a título principal, mas a título meramente subsidiário, na hipótese de os «serviços de conciliação do trabalho» (ou seja, as ditas co­missões de conciliação e julgamento) «não existirem para a actividade pro­fissional do trabalhador»: era o que simplesmente se estabelecia no n.° 2 do artigo 49.° do Código de Processo do Trabalho, atrás transcrito. Ora, se quanto se disse antes não bastasse para tanto, a circunstância que vem de pôr-se em relevo sempre se mostraria decisória para firmar a resposta e a conclusão inicialmente avançada: de facto, seria de todo injustificado consi­derar que a extinção puramente «derivada» de uma tal competência se­cundária e «marginal» do Ministério Público ainda era abrangida pela ex­tensão e pela razão de ser da reserva do artigo 168.°, n.° l, alínea q), da Constituição. Ou seja, seria de todo injustificado que, dispondo embora o Governo de competência legislativa autónoma (como é inquestionável), quer para suprimir a exigência da tentativa prejudicial de conciliação a que se reporta a norma em apreço, quer para extinguir os órgãos adrede criados para conduzi-la, houvesse de considerar-se que estava afinal impedido de exercê-la só pelo facto de isso arrastar a eliminação da possibilidade residual de intervenção subsidiária do Ministério Público em tal tentativa. 7 — Concluindo-se, assim, que a norma da alínea c) do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 115/85, emitida pelo Governo sem autorização legislativa, não viola, por via disso, o preceito constitucional acabado de referir, resta simplesmente acrescentar uma nota final. E ela a de que, como emerge de quanto fica dito, a situação em apreço no presente processo se apresenta com um desenho bastante distinto do daquela que foi objecto do Acórdão n.° 55/84, invocado no requerimento inicial do Procurador-Geral da República. Basta atentar em que nessa outra situação o que estava em causa era uma modificação «directa», por diploma governamental não autorizado pela Assembleia da República, de uma regra atributiva de determinada competência a certos agentes do Ministério Pú­blico, e modificação implicando directamente a derrogação parcial de uma norma da própria Lei Orgânica daquele (a já aludida Lei n.° 39/78, com as alterações do Decreto-Lei n.° 264-C/81, de 3 de Setembro): é, pois, bem claro que, à luz do entendimento da reserva do artigo 168.°, n.° l, alínea q), da Constituição atrás acolhida (supra, n.° 5), o aresto que versou sobre tal situação não pode, em qualquer caso, valer como precedente para a hipó­tese agora em causa. III — Decisão 8 — Nos termos e pêlos fundamentos expostos, o Tribunal Consti­tucional decide não declarar a inconstitucionalidade da norma da alínea c) do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 115/85, de 18 de Abril. Lisboa, 11 de Abril de 1989. José Manuel Cardoso da Costa Mário de Brito Martins da Fonseca Vital Moreira Luís Nunes de Almeida Antero Alves Monteiro Dinis Raul Mateus Messias Ben­to José Magalhães Godinho.