032155 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Depois de concluída a instrução e de elaborado o relatório do instrutor do processo disciplinar, perdeu oportunidade o pedido, só nessa altura formulado, de realização de diligência instrutória, para mais tratando-se de colher elemento probatório que o arguido já anteriormente tinha tido ocasião de solicitar.

II- É ininvocável para esse efeito o disposto no art. 78º do EDFAACRL (revisão do processo disciplinar) pois este instituto pressupõe a existência de uma condenação disciplinar imposta por um processo já findo, cujo resultado visa excepcionalmente corrigir.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

- I -

A. .. recorre do Acórdão da Secção que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho de 9.2.93 do Subsecretário de Estado Ajunto do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento (em cuja competência sucedeu o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais) que aplicou ao recorrente a pena disciplinar de demissão.

Alegou o recorrente, tendo enunciado as seguintes conclusões:

a) “O acto objecto da analise concreta subjacente ao presente recurso é objecto de impugnação na presente sede processual, desde logo em atenção ao art. 78º do EDFAACRL;

b) Até porque á data em que o requerimento foi apresentado, não havia sido proferida qualquer decisão disciplinar;

c) Sendo que a questão suscitada constitui um elemento essencial de efectivo apuramento da verdade material dos factos, que influi matricialmente na decisão da causa;

d) A denegação protagonizada pela entidade recorrida, viola, frontalmente, o direito de defesa que ao recorrente assiste, nos termos, desde logo, dos arts. 78º do EDFAACRL e 269º, nº 3, da Constituição da Republica Portuguesa;

e) O que determina uma nulidade insuprível, tal como cominada no art. 42º do EDFAACM, a qual expressamente se invoca;

f) O que, ao não ter sido recolhido pelo Acórdão recorrido, determina a violação, pelo mesmo, dos preceitos legais supramencionados”.

Tendo apresentado contra-alegações, o recorrido formulou as seguintes conclusões:

a) “Deve ser decidida a questão prévia, a fim de ser modificado o procedimento da secretaria no que respeita à notificação do prazo para apresentar as contralegações.

b) O douto Acórdão recorrido não violou por erro de interpretação a apreciação do artigo 78º do E.D., nem o artigo 42º do mesmo Estatuto e não desrespeitou o nº 3 do artigo 269º da Constituição da República Portuguesa.

c) Entende, assim, a entidade recorrida, que decorre do invocado pelo recorrente que ele pretende associar o instituto da revisão dos processos disciplinares artigo 78º e segts. do E.D. e a nulidade prevista no nº 1 do artigo 42º do E.D.

d) Ora, o instituto da revisão é um meio de impugnação extraordinário restrito aos actos de natureza punitiva.

e) É um processo autónomo, que se inicia com o requerimento do interessado e, tem, por isso, procedimentos próprios (artº 78º e segts do E.D.).

f) A cominação do nº 1 do artigo 42º do E.D. é fundamentada na omissão de qualquer diligência essencial, não realizada no processo, designadamente, por haver sido solicitada pelo arguido com vista a contrariar a imputação e, deve ser apresentada durante a fase de instrução ou da defesa.

g) Pelo que, em todo o caso, o douto Acórdão recorrido fez uma muito correcta interpretação da matéria sob recurso e não merece, por isso, qualquer censura.

h) Deve, pois, o douto Acórdão ser mantido, com as necessárias consequências”.

O Ministério Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso, e consequente manutenção do acórdão recorrido, começando embora por notar que o recorrente, nas conclusões das suas alegações, não afronta o acórdão, reportando-se em vez disso ao acto contenciosamente recorrido.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.

- II -

Os factos a levar em conta para a decisão do presente recurso jurisdicional são os fixados pelo acórdão recorrido, a fls. 9 e 10 da cópia dactilografada. Para aí se remete, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P.C

Como se vê da alínea a) das conclusões da alegação do recorrido, acima transcritas, veio este colocar uma “questão prévia”, que consistiria em a secretaria tê-lo notificado, indevidamente, pela forma constante de fls. 347, nos termos do disposto no art. 743º do C.P.C.. O recorrido entende que essa notificação não devia ter tido lugar, visto que, estando a matéria regulada no art. 106º da LPTA, não tem aplicação aquele preceito da lei processual civil. Conclui pedindo que se modifique o procedimento da secretaria no que respeita à notificação do prazo para apresentar as contra-alegações.

A configuração de questão prévia dada ao problema posto pelo recorrido não é a mais correcta. Na realidade, por questão prévia costuma designar-se, no contencioso administrativo, qualquer questão que obste ao conhecimento do objecto do recurso. É esse, nomeadamente, o sentido empregue pelo art. 54º da LPTA, ao disciplinar os trâmites subsequentes ao suscitar deste tipo de questões. Não é, porém, o caso daquela notificação, pois, mesmo para o recorrido, o suposto erro da secretaria não impede este tribunal de apreciar o mérito do recurso jurisdicional. A proceder a alegação do recorrido, e segundo o que ele antevê, a consequência seria apenas a modificação do procedimento da secretaria.

A alegação do recorrido parece, assim, corresponder a uma arguição de nulidade processual. Com efeito, face à regra geral enunciada pelo art. 201º do C.P.C., aqui subsidiariamente aplicável (ex vi do art. 1º da LPTA), integra nulidade “a prática de um acto que a lei não admita", bem como “a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva”.

E o recorrido tem efectivamente razão, pois é realmente ao preceito especial do art. 106º da LPTA, e não ao C.P.C., que deve ir buscar-se o regime da alegação e contra-alegação do recurso jurisdicional regulado na mesma LPTA. Isto, mesmo depois das alterações introduzidas na lei geral de processo pelo Dec-Lei nº 329-A/95, de 12.12. (neste sentido, v. o Ac. deste Supremo Tribunal de 23.3.99, proc.º nº 42.330).

Simplesmente, as irregularidades atípicas de que trata o aludido art. 201º só produzem nulidade quando possam influir no exame ou decisão da causa (mesmo artigo), e neste caso salta à vista que esse efeito não se verifica. O recorrido não foi nem se considera prejudicado pela incorrecta notificação, e não pretende ver anulado ou repetido nenhum acto.

Por outro lado, não é concerteza através do presente recurso jurisdicional que poderá corrigir-se a prática administrativa seguida pela secretaria, como o mesmo pretende.

Sendo assim, a sua arguição de nulidade improcede, pelo que haverá que desatendê-la.

Passemos agora aos fundamentos do recurso.

Assinale-se, em primeiro lugar, que não colhe a objecção colocada pelo Ministério Público, quando denuncia a insuficiência das alegações do recorrente e respectivas conclusões, por estarem dirigidas ao acto administrativo e não ao acórdão. Não sendo embora um modelo de clareza e rigor, as alegações contêm realmente um ataque à decisão recorrida, ao mencionarem, na última conclusão, que o acórdão viola os mesmos preceitos legais que o acto administrativo impugnado, ou seja, o art. 78º do EDFCACRL e o art. 269º, nº 3, da C.R.P

Vejamos então se se verifica a violação destas normas.

No entender do recorrente, ela teria ocorrido pelo facto de não ter sido realizada determinada diligência de prova que requereu.

Efectivamente, já o processo disciplinar estava na sua fase terminal, com o relatório final elaborado e em fase de emissão de informações e pareceres jurídicos da auditoria jurídica do Ministério quando o recorrente, através do seu advogado, veio requerer que fosse solicitada à Direcção Distrital de Setúbal informação quanto ao volume de vendas efectuadas pela contribuinte B... durante o exercício de 1988, a que se reporta o artigo 10º da acusação.

Sobre esse pedido recaiu um despacho de indeferimento do Director-Geral das Contribuições e Impostos, com base na sua extemporaneidade, visto o processo disciplinar ter já sido decidido, e além disso os factos a que a diligência respeita não terem sido considerados para o efeito da aplicação da pena.

Tem interesse registar a sequência temporal dos principais factos envolvidos, colhida da matéria de facto dada como assente (cf. fls. 9 e 10 do acórdão recorrido, cópia dactilografada, e fls. 163 verso a 167 verso e fls. 249 a 257). Assim:

- Em 23.12.92 é elaborado o relatório final do instrutor;

- Em 14.1.93 o Director-Geral submete o processo a decisão do Secretário de Estado;

- Em 3.2.93 o requerimento do recorrente dá entrada na D.G.C.I.;

- Em 8.2.93 a auditoria jurídica elabora o seu parecer;

- Em 9.2.93 o Sec. de Estado despacha, aplicando a pena disciplinar ao recorrente;

- Em 11.2.93 o requerimento é distribuido ao sector de disciplina da D.G.C.I.;

- Em 22.2.93 o Director-Geral indefere o requerimento do recorrente.

Vê-se, assim, que o requerimento do recorrente dá entrada nos serviços antes de ser proferida decisão final, mas só chega a ser apreciado depois, aparentemente devido a alguma demora na sua passagem do expediente geral para o do sector a que se destinava.

No entanto, constata-se também que o requerimento surge muito depois de a instrução do processo ter sido completada, e mais de 1 mês após a elaboração do relatório final.

Quais as consequências a extrair destes factos no plano jurídico?

O acórdão recorrido respondeu, em síntese, que, quer na resposta à nota de culpa, quer durante a instrução, o recorrente podia ter requerido a diligência em causa, pois as dúvidas que ele pretendia ver esclarecidas com a informação documental solicitada já emergiam, para si mesmo, dos elementos instrutórios. Deste modo, o requerimento “corporiza um pedido infundado de reabertura da fase instrutória do processo”.

Ora, este julgamento revela-se inteiramente acertado.

No regime do Estatuto Disciplinar em causa, aprovado pelo Dec-Lei nº 24/84, de 16.1., a instrução do processo tem lugar em duas fases ou momentos procedimentais: antes da elaboração da acusação (arts. 55º a 57º) e posteriormente à apresentação da defesa (art. 64º).

Aquela primeira fase não se destina exclusivamente a carrear para o processo elementos probatórios que vão suportar a acusação, mas igualmente a recolher a prova oferecida pelo arguido, que de resto tem de ser ouvido ainda antes de a mesma ser formulada. O arguido pode logo pedir que sejam efectuadas diligências de prova, como resulta do disposto no art. 55º, nº 3, que prescreve:

3. “Durante a fase de instrução do processo poderá o arguido requerer do instrutor que promova as diligências para que tenha competência e consideradas por aquele essenciais para apuramento da verdade”.

Da realização destas diligências pode inclusivamente resultar que nenhuma acusação haja de ser formulada, como se retira do art. 57º.

A segunda oportunidade para o arguido requerer a realização de diligências de prova é a da defesa, na qual, além de indicar as testemunhas a ouvir e juntar documentos, pode, como diz o art. 61º, nº 3, “requerer também quaisquer diligências...”. É certo que este direito tem limites, já que é lícito ao instrutor recusá-las, com fundamento na sua “impertinência” ou desnecessidade” – mesmo nº 3. Mas não é disso que se trata nos presentes autos, pois a diligência em causa somente foi pedida pelo arguido no momento processual que atrás se mencionou.

Finalmente, o disposto no nº 2 do art. 64º permite ainda a realização de diligências depois de ter findado a produção da prova oferecida pelo arguido, devendo entender-se que nessa previsão se compreendem quer as diligências que sejam da iniciativa da acusação, quer as que o arguido requeira, designadamente aquelas cuja realização se tenha revelado necessária no decorrer da inquirição das testemunhas do arguido ou da produção de outras provas.

Mas logo de seguida entra-se na fase da preparação da decisão, com a elaboração pelo instrutor do relatório final – art. 65º. E uma vez entrado o processo disciplinar nesta fase, não é mais possível, até à decisão final, realizar diligências instrutórias. Estas só poderão vir a ter lugar se determinadas pelo órgão decisor, ou posteriormente, em resultado de reclamação, recurso hierárquico ou contencioso.

Será, porém, que esta conclusão é susceptível de ser perturbada pela disposição legal que o recorrente agora invoca – o citado art. 78º do Estatuto Disciplinar ? Decididamente que não. Este artigo regula o instituto da revisão dos processos disciplinares, nos seguintes termos:

Artigo 78º

1. “A revisão dos processos disciplinares é admitida a todo o tempo, quando se verifiquem circunstâncias ou meios de prova susceptíveis de demonstrar a inexistência dos factos que determinaram a condenação e que não pudessem ter sido utilizados pelo arguido no processo disciplinar.

2. A revisão pode conduzir à revogação ou alteração da decisão proferida no processo revisto, não podendo em caso algum ser agravada a pena.

3. A pendência de recurso hierárquico ou contencioso não prejudica o requerimento da revisão do processo disciplinar”.

Artigo 79º

1. “O interessado na revisão de um processo disciplinar ou, nos casos previstos no nº 1 do artigo 60º, o seu representante, apresentarão requerimento nesse sentido ao ministro ou entidade equiparada ou ao órgão executivo.

2. O requerimento indicará as circunstâncias ou meios de prova não considerados no processo disciplinar que ao recorrente parecem justificar a revisão e será instruído com os elementos indispensáveis.

3. A simples alegação de ilegalidade, de forma ou de fundo, do processo e decisão disciplinar não constitui fundamento para a revisão”.

Estas disposições não são manifestamente aplicáveis ao caso do recorrente, pelo que em caso algum poderiam ter-se por violadas – fosse pelo acto impugnado, fosse pelo acórdão de que se recorre.

Para começar, o recorrente não pediu a revisão do processo disciplinar. Nem logicamente o poderia fazer, pois não se verificava para tanto nenhum dos pressupostos de que a revisão depende – desde logo o primeiro deles, que é a existência de uma condenação disciplinar já proferida e comunicada ao arguido. É que, como se viu, quando o requerimento deu entrada a entidade recorrida não tinha ainda despachado, só o tendo vindo a fazer dias depois.

A revisão é uma medida excepcional destinada a corrigir o resultado de um processo disciplinar já findo, e não a habilitar a Administração a tomar uma decisão primária. Não pode ser visto como algo que permite introduzir no processo disciplinar um derradeiro trâmite ou um último fôlego, facultando ao arguido a reabertura da fase instrutória.

Mas, além disso, o fundamento com que a revisão pode ser pedida tem de consistir, como exige o art. 78º, numa circunstância ou meio de prova que não pudesse ser utilizada no processo disciplinar. E a verdade é que o acórdão recorrido deu como assente o contrário, isto é, que o recorrente já tinha solicitado os elementos em causa à Direcção Fiscal de Finanças de Setúbal em 4.3.88, mas que não tinham sido fornecidos (fls. 12), além de que, no próprio requerimento em que veio solicitar a diligência, referiu que “as dúvidas ora expressas já decorrem algo difusamente das inquirições efectuadas nos autos” (fls. 12). E essa é matéria de facto que este Tribunal Pleno, como tribunal de revista, não pode modificar.

A alegação de violação do art. 78º do E.D. improcede completamente.

O recorrente entrevê ainda uma violação de preceito constitucional, o art. 269º, nº 3, da C.R.P.. Esta disposição refere-se ao regime da função pública e garante ao arguido, no processo disciplinar, “a sua audiência e defesa ”.

Como é bem de ver, não se verifica qualquer violação desta norma. O legislador ordinário estabeleceu com amplitude mais do que suficiente as garantias de defesa do arguido no processo disciplinar. A obrigatoriedade da dedução de acusação formal contra o arguido, imputando-lhe factos concretos com as respectivas circunstâncias de modo, lugar e tempo, a concessão de um prazo razoável para a defesa, com possibilidade de arrolar testemunhas, juntar documentos e requerer outras provas, o dever da sua audiência antes mesmo da dedução da acusação e a possibilidade, já anteriormente mencionada, de logo nessa fase recuada requerer a realização de diligências, a realização de diligências depois de produzida a prova da defesa, tudo são vias de concretização daquele imperativo constitucional, que na sua liberdade conformadora o legislador instituiu. Fê-lo, além do mais, em diploma próprio, subtraindo o procedimento especial disciplinar às regras do procedimento administrativo geral constantes do CPA, com evidentes ganhos de tutela garantística.

E assim se atinge, sem esforço, a conclusão de que o acórdão recorrido está imune à crítica que o recorrente lhe dirige.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 200 Euros

Procuradoria: 100 Euros

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2002.

J. Simões de Oliveira –Relator- Abel Atanásio – Azevedo Moreira – Rui Pinheiro – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Cruz Rodrigues – Pamplona de Oliveira – Angelina Domingues.