164/14.6YUSTR-A.L1-5 - Tribunal da Relação de Lisboa

- A lei n.º 62/2103, consagra a existência do Tribunal da concorrência, regulação e supervisão, como um dos Tribunais de competência territorial alargada (SECÇÃO V, SUBSECÇÃO II), com competência, além do mais, para “…conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas em processo de contraordenação legalmente suscetíveis de impugnação” relativamente às entidades administrativas que enumera (art.º 112.º, n.º 1, als. a) a f)) e, de forma genérica, relativamente a todas as “…demais entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão” (art.º 112.º, n.º 1, al. g)).

- Como dispõe o art.º 5.º, n.º 2, do Dec. Lei n.º 46/2012, de 24 de fevereiro, “Sem prejuízo das competências que lhe forem conferidas por lei, ou nele forem delegadas ou subdelegadas, compete ao conselho diretivo: a) Exercer os poderes de regulação, supervisão e regulamentares previstos na lei e no presente decreto-lei…” e como dispõe o art.º 1.º do mesmo diploma “O INFARMED … é um instituto público de regime especial, nos termos da lei, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa, financeira e património próprio…prossegue as atribuições do Ministério da Saúde, sob superintendência e tutela do respetivo ministro”.

O INFARMED tem competências de funções de regulação e supervisão e o facto de o membro do Governo de Tutela lhe poder “…dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações … sobre os objetivos a atingir …e sobre as prioridades…” não é incompatível com o conceito de entidade administrativa independente.

E não é pelo fato de existir uma “entidade reguladora” na área da saúde e de o INFARMED não ser identificado como entidade reguladora que lhe pode retirar a qualidade de entidade administrativa independente, uma vez que se trata de conceitos diferentes.

A Secção Criminal da Instância Local de Oeiras suscita, nos termos do disposto no art.º 111.º, n.ºs 1 e 3, do C. P. Civil, a resolução do conflito negativo de competência entre ela própria e o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão para a tramitação deste processo de recurso em processo de contraordenação.

Por despacho de 7/10/2014, transitado em julgado, o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão declarou-se incompetente, em razão da matéria para julgar este recurso de decisão condenatória pela prática de contraordenação, proferida pelo INFARMED, com fundamento nos argumentos aduzidos em anterior promoção do Ministério Público junto desse tribunal.

Por sua vez a Secção Criminal da Instância Local de Oeiras, por despacho de 15/5/2015, transitado em julgado, depois de enumerar um conjunto de decisões do Supremo Tribunal de Justiça que, em conflitos anteriores, declararam competente o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, declarou-se incompetente em razão da matéria, com fundamento, em síntese, em que o INFARMED deve ser considerado uma “entidade administrativa independente com funções de regulação e supervisão” para efeitos do disposto no art.º 112.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 62/2013, pelo que é competente para apreciar os recursos das suas decisões em processo de contraordenação o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.

Não obstante ter sido ordenada a remessa dos autos de conflito ao Supremo Tribunal de Justiça, os mesmos foram recebidos neste Tribunal da Relação que o Ministério Público reputa de tribunal competente para dirimir o conflito nos termos do disposto no art.º 76.º, n.º 2, da Lei n.º 62/2013, assim tendo sido declarado pela Exm.ª Presidente da 5.ª Secção Criminal, porventura atenta a natureza (não exclusivamente criminal e contraordenacional) de um dos tribunais em conflito.

O Ministério Público junto deste tribunal teve vista nos autos e pronunciou-se no sentido de a competência em razão da matéria para conhecer de recurso de impugnação judicial da decisão proferida pelo Presidente do Conselho Diretivo do INFARMED, em 15/4/2014, pertencer à Secção Criminal da Instância Local de Oeiras.

A arguida recorrente, que dirigiu o seu recurso ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, pronunciou-se no sentido de ser este o tribunal competente, por força do disposto no art.º 112.º, n.º 1, al. d), da Lei n.º 62/2013, consoante jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal de Justiça.

Conhecendo.

I. A jurisprudência anterior.

Como profusamente demonstrado nos autos, a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça sobre a matéria uniformizou-se, sem necessidade de acórdão uniformizador de jurisprudência, no sentido de atribuir a competência para processos com as caraterísticas essenciais destes autos, ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.

Atenta essa jurisprudência, a nosso ver, mesmo não existindo no nosso ordenamento jurídico o princípio próprio das jurisdições anglo-saxónicas do “caso precedente”, porque a jurisprudência é, entre nós, um relevante elemento interpretativo, a persistência da questão como objeto de conflito negativo de competência entre tribunais apenas se justificaria em face do surgimento de novos argumentos ou de alteração legislativa que tal determinem.

Essa alteração legislativa será a corporizada pela entrada em vigor da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto e os novos argumento serão os ditados pela reorganização judiciária em que se insere.

Vejamos, pois.

II. O ressurgir da questão e os novos argumentos:

A lei n.º 62/2103, consagra a existência do Tribunal da concorrência, regulação e supervisão, como um dos Tribunais de competência territorial alargada (SECÇÃO V, SUBSECÇÃO II), com competência, além do mais, para “…conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas em processo de contraordenação legalmente suscetíveis de impugnação” relativamente às entidades administrativas que enumera (art.º 112.º, n.º 1, als. a) a f)) e, de forma genérica, relativamente a todas as “…demais entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão” (art.º 112.º, n.º 1, al. g).

Pela própria literalidade do preceito, na sua dupla composição de norma concreta (relativamente à entidades que identifica) e de norma aberta (relativamente a todas as outras), somos de imediato conduzidos a duas proposições indemonstradas, a saber, que as entidades que identifica, são entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão, e que o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão apenas é competente para conhecer das questões relativas a entidades com essas caraterísticas, sendo certo que se a primeira foi, até agora, aceite em si mesma, a segunda gerou conflitos como o dos autos.

Não obstante, para uma abordagem, sem complexos, do conflito dos autos, afigura-se-nos útil, começar por chamar a atenção para o fato de algo não poder ser antes de identificada a realidade que é, ou seja, de as entidades identificadas no preceito não poderem ser denominadas de entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão antes de esse conceito ser delimitado nos seus próprios termos.

E o certo é que, tratando de um conceito novo e complexo, de mais elementos não dispomos para a sua “densificação”, do que o fato de o legislador ter considerado as entidades que enumera como entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão.

Munidos desta fluidez e ligeireza do “conceito” vejamos, agora, se a entidade administrativa dos autos, o INFARMED, pode ser uma dessas entidades.

Como dispõe o art.º 5.º, n.º 2, do Dec. Lei n.º 46/2012, de 24 de fevereiro, “Sem prejuízo das competências que lhe forem conferidas por lei, ou nele forem delegadas ou subdelegadas, compete ao conselho diretivo: a) Exercer os poderes de regulação, supervisão e regulamentares previstos na lei e no presente decreto-lei…”.

Como dispõe o art.º 1.º do mesmo diploma “O INFARMED … é um instituto público de regime especial, nos termos da lei, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa, financeira e património próprio…prossegue as atribuições do Ministério da Saúde, sob superintendência e tutela do respetivo ministro”.

Em face destes preceitos, não havendo dúvidas que o INFARMED tem competências de funções de regulação e supervisão, a questão que se coloca é a de saber se o fato de exercer essas competências sob superintendência e tutela do respetivo ministro lhe retira a qualidade de entidade administrativa independente.

Este diploma não identifica a forma de exercício dessa superintendência e tutela, pelo que a mesma se processará nos termos gerais, sendo em relação à “superintendência” nos termos em que este poder é definido pelo art.º 42.º, n.º 1, da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro (lei quadro dos institutos públicos), na redação do Dec. Lei n. 5/2012, de 17 de janeiro, a saber, “O membro do Governo da tutela pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução”.

Ora, salvo o devido respeito por entendimento contrário “…dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações … sobre os objetivos a atingir …e sobre as prioridades…” não é incompatível com o conceito de entidade administrativa independente.

É certo que as entidades identificadas no art.º 112.º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 62/2013, se encontrarão em condições de independência mais vincada, o que justificará a sua enumeração, mas ante a inexistência de um conceito bem delimitado do que seja uma entidade administrativa independente, não vislumbramos que essa diferença nos conduza a excluir a entidade em causa do grupo de entidades administrativas independentes sob pena de colocarmos em situação de perigo as suas funções de regulação e supervisão.

E não é pelo fato de existir uma “entidade reguladora” na área da saúde e de o INFARMED não ser identificado como entidade reguladora que lhe pode retirar a qualidade de entidade administrativa independente, uma vez que se trata de conceitos diferentes.

Não vislumbramos, pois, argumentos novos, com força suficiente justifiquem uma reapreciação da questão nem tal é demonstrado pelo entendimento que, contrariando a jurisprudência anterior do Supremo Tribunal de Justiça, aduz agora uma vaga inconstitucionalidade da interpretação que ela comporta em face do disposto no art.º 267.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa.

Com efeito, dispondo esse preceito constitucional que “A lei pode criar entidades administrativas independentes”, a interpretação firmada pelo Supremo Tribunal de justiça, não se substituindo ao legislador, limitou-se a interpretar a lei ordinária, com os instrumentos ao seu dispor.

Trata-se, pois, quanto a nós, de um repristinar, puro e simples, da questão feita com base exclusiva no elemento literal de interpretação e sem que sejam afloradas razões de outra natureza para a exclusão da entidade dos autos da previsão do art.º 112.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 62/2013.

Não obstante a argumentação em sentido contrário, nenhum dos tribunais em conflito põe em causa que a entidade dos autos tem funções de regulação e supervisão e que as pode exercer e exerce com independência em relação ao Ministério da Saúde, apesar do respetivo ministro lhe poder “…dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações … sobre os objetivos a atingir …e sobre as prioridades…”, o que não é incompatível com o conceito de entidade administrativa independente.

III. Decisão:

Não vislumbramos, pois, alteração legislativa e argumentos novos que nos levem a divergir da anterior orientação do Supremo Tribunal de Justiça na matéria, que mantemos.

Pelo exposto, decidimos este conflito, declarando competente para apreciar o recurso o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.

Notifique (art.º 113.º, n.º 3, do C. P. Civil).

Baixem os autos.

Lisboa, 24 de julho de 2015.

(Orlando Nascimento – Vice-presidente)