624/2016 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 624/2016 Processo n.º 732/15 3.ª Secção Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., o primeiro vem interpor recurso obrigatório (cfr. fls. 442) ao abrigo do disposto no art.º 280.º, n.º 1, alínea a) da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 71.º, n.º 1, 72.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3 da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), do acórdão proferido em conferência pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo daquele Supremo Tribunal a fls. 396 a 411 (acórdão de 3 de junho de 2015), o qual concedeu provimento ao recurso e, consequentemente, pela motivação dele constante – inconstitucionalidade formal do Regulamento de Inspeções do Ministério Público n.º 17/2002 (RIMP), no qual se inclui o seu artigo 7.º em causa nos autos (aprovado em reunião do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) de 9 de janeiro de 2002 e publicado no Diário da República (DR, II Série, de 27/02/02 e), por violação do artigo 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP) por omissão quanto à citação da Lei habilitante –, revogou a decisão judicial recorrida e julgou a ação administrativa especial procedente, anulando o ato impugnado (deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 10 de setembro de 2013), com todas as legais consequências. Resulta dos autos, com relevância para o presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, o seguinte. A ora recorrida intentou, na Secção de Contencioso Administrativo do STA, ação administrativa especial contra o Conselho Superior do Ministério Público, em que requereu, além do mais, que se declarasse nula, ou anulável, a deliberação do Plenário do mesmo CSMP de 10/09/2013, tomada sobre a Reclamação que apresentou acerca da apreciação do seu mérito profissional e lhe atribuiu a classificação de «Bom com Distinção» pelo serviço que prestou no período compreendido entre maio de 2008 e maio de 2012 (cfr. fls. 1 a 42 e acta de fls. 46-50). A ação administrativa especial foi declarada totalmente improcedente por acórdão de 22 de maio de 2014, que absolveu o demandado dos pedidos formulados pela autora (cfr. fls. 218-247, em especial fls. 245). 2.2 A ora recorrida deduziu então «recurso ou impugnação» para o Pleno (da Secção de Contencioso Administrativo) do STA, ao abrigo do artigo 25.º, n.º 1, a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aplicável, com fundamento, entre outros (nulidade do acórdão e “ Error in iudicando ”), na inconstitucionalidade formal do referido Regulamento de Inspeções do Ministério Público n.º 17/2002 – por falta de indicação da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão (cfr. motivação de recurso, a fls. 252-288, reiterada a fls. 292-328 e ss., em especial II, 6, 1), e III, a fls. 254 e ss., reiterados a fls. 294 e ss.). Assim concluiu a ora recorrida na motivação de recurso apresentada: «(…) A) Inconstitucionalidade formal do Regulamento de Inspeções do Ministério Público (RIMP) (Regulamento 17/2002, publicado no DR n.º 4911 série, de 27.02.2002) 1.ª Emerge de todo o texto do douto Acórdão recorrido, que conduziu à improcedência da AAE, que o ATO do CSMP, que culminou o processo inspetivo efetuado à RTE - processo administrativo, sujeito ao CPA e ao Estatuto do Ministério Público, bem assim e antes de tudo à Constituição (CRP) - não enferma de qualquer vício, estando totalmente conforme com a legalidade relevante, sobretudo com a previsão da norma do art. 7.º-1 do Regulamento de Inspeções do Ministério Público (RIMP); 2.ª O douto Acórdão recorrido reconhece que o art. 7.º-1 do RIMP, pretende apenas regulamentar a operacionalidade das inspeções, determinando-lhe uma característica que é fundamental às mesmas: o «âmbito temporal da inspeções». Fixa-lhe o âmbito temporal máximo de 4 anos, e mínimo de anos." 3.ª As inspeções ao trabalho dos magistrados do MP, estão previstas no respetivo Estatuto (Lei 60/98 de 27/08) e visam avaliá-los e classificá-los, com vista, entre outras finalidades, à sua progressão na carreira (art.s 109.º a 113.º do EMP). 4.ª A Lei que aprovou o Estatuto do Ministério Público (Lei 60/98 de 27/08) está incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (art. 165.º-1-p) da CRP.). 5.ª O Regulamento n.º 17/2002, onde se insere o art. 7.º referido em L, respeita à matéria das classificações de magistrados, ínsita no Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, nos art.s 109.º a 113.º 6.ª O Regulamento n.º 17/2002, publicado no DR 49, II Série, de 27.02.2002, não contém a indicação da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, como é patente no texto publicado no boletim oficial, DR. n.º 49 II Série, de 27.02.2002). 7.ª Essa falta - a não indicação da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão - viola a norma do art. 112.º-7 da CRP e por isso o Regulamento 17/2002 (RIMP) enferma de inconstitucionalidade formal. 8.ª A identificação da lei habilitante, identificação que deve ser expressa, visa garantir a segurança e transparência jurídicas e basta-se com a referência no preâmbulo ou articulado do regulamento, mas já é insuficiente a simples possibilidade de identificação dessa mesma lei desde que não encontre uma qualquer expressão textual no regulamento, como é o entendimento da jurisprudência e doutrina atrás citadas. 9.ª Em recurso jurisdicional, o Tribunal de recurso tem que apreciar a alegação de inconstitucionalidade da norma aplicada, ainda que essa questão não tenha sido conhecida na decisão recorrida, porque assim o impõe o art. 204.º da CRP (Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados») e é o entendimento da jurisprudência atrás citada. 10.ª Mesmo que se sufrague o entendimento de que, a alegação de inconstitucionalidade formal só poderá ser oficiosamente conhecida pelo Tribunal como questão incidental, a invocada inconstitucionalidade formal do RIMP (Regulamento n.º 17/2002), por falta de indicação da lei que regulamenta ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, em violação da norma do art.º 112 n.º7 da CRP é, sem dúvida, uma questão incidental, no recurso presente, pois que a RTE pugna pela declaração de nulidade, ou anulabilidade do ATO do CSMP, por considerar que padece de vício de violação da Lei, ao aplicar norma do dito regulamento, que derroga normas estatutárias. 11.ª As normas dos art.s 627.º-1 e 625.º-2 do novo CPCiv. não permitem o entendimento de que a inconstitucionalidade do regulamento não deve ser conhecida oficiosamente, entendimento que será materialmente inconstitucional por violar o artigo 204.º da CRP. 12.ª Deverá ser conhecida, no presente recurso, oficiosamente, a inconstitucionalidade formal do Regulamento n.º 17/2002, publicado no DR 49, II Série, de 27.02.2002, uma vez que a sua desconformidade com a norma do art. 112.º-7 da CRP é questão que toca a decisão da conformidade legal do ATO impugnado na AAE, intentada pela RTE. 13.ª O douto Acórdão recorrido, ao fundamentar a legalidade da delimitação de 4 anos na inspeção feita pelo CSMP ao trabalho da RTE, para a classificar, postergando assim o alegado vício de legalidade invocado e imputado na AAE, ao ATO impugnado, aplicou norma formalmente inconstitucional e por isso violou as normas do art. 112.º-7 e bem assim o art. 204.º da CRP, e também o art. 1.º-2 do ETAF. 14.ª E também violou, pelo descrito em 13., as normas dos art.s 112.º-1 e 113.º-2 do EMP. l5.ª Consequentemente, deverá revogar-se o douto Acórdão recorrido, pois que a decisão que proferiu não aplicou corretamente o direito, tendo violado as normas dos art. 112.º-7 bem assim o art. 204.º da CRP , e o art. 1.º-2 do ETAF e também as normas dos art.s 112.º-1 e 113.º-2 do EMP. (…) 41.º Em suma, o douto Acórdão deverá ser revogado, porque: baseou a sua decisão numa norma de um regulamento que padece de inconstitucionalidade formal e por isso aplicou direito contrário às normas do art. 112.º-7, bem assim do art. 204.º da CRP e do art. 1.º-2 do ETAF, com isso violando as normas as normas dos art.s 112.º-1 e 113.º-2 do EMP; enferma de nulidade, por evidente contradição entre os fundamentos de Direito que expõe e a decisão, a que conduz a um desfecho ilógico e incongruente; no mínimo a decisão enferma de ambiguidade, o que a torna ininteligível - devendo ser declarada a sua nulidade, ao abrigo do preceito do art. 615.º-1-c) CPCiv .. enferma de erro de julgamento, ao interpretar erradamente as normas legais dos art.s 112.º-1 e 113.º-2 do EMP do art. 125.º-1 e 2 do CPA e dos art.s 266.º2 e 268.º-3 da CRP. TERMOS EM QUE o recurso deverá ser julgado provado e procedente, com todas as consequências que se deixaram expostas, sendo assim realizada.» 2.3 O ora recorrente Ministério Público apresentou então contra-alegações (cfr. fls. 339-356) concluindo pela improcedência do recurso, na parte que releva para o presente recurso, nos termos seguintes: «(…) A - INTRODUÇÃO. Objeto do recurso 1. Na presente ação administrativa especial veio a autora A., ora recorrente, impugnar e pedir que fosse declarada nula, ou porventura apenas anulada, a deliberação do Plenário do CSMP de 10 de setembro de 2013, que indeferiu a sua reclamação e confirmou a decisão da 2.ª Secção para Apreciação do Mérito Profissional de 22 de maio de 2013, que lhe atribuiu a classificação de "Bom com Distinção" pelo serviço prestado no período compreendido entre maio de 2088 e maio de 2012. Pediu ainda a autora que o CSMP fosse condenado a repetir o procedimento inspetivo, devendo ser avaliada a sua prestação funcional durante todo o seu percurso na categoria de Procuradora da República, ou seja, desde 4 de julho de 2004 a maio de 2012, por diferente inspetor. A ação foi julgada improcedente pelo douto acórdão da 1.ª Secção de Contencioso Administrativo desse Supremo Tribunal Administrativo proferido em 22 de maio de 2014, por se ter considerado que a deliberação impugnada não enferma de nenhum dos vícios que a autora lhe atribuiu. É desse acórdão que vem interposto o presente recurso, restrito à decisão de direito, com a recorrente a suscitar as seguintes questões: Inconstitucionalidade da norma no artigo 7.° n.º 1 do RIMP 1 [ 1 Regulamento das Inspeções do Ministério Público, publicado no Diário da República, 2: série, n.º 49, de 28 de fevereiro de 2002.] (questão nova); Nulidade do douto acórdão recorrido, por razões de fundamentação; Erro de julgamento na decisão de direito. Porém, e salvo o merecido respeito, parece-nos manifesta a falta de razão da recorrente, conforme se passará a demonstrar. B - DESENVOLVIMENTO I - Da suscitada questão nova de constitucionalidade 5. Consciente e assumindo que não tinha até agora questionado a constitucionalidade formal da norma do artigo 7.° n.º 1 do RIMP, vem agora a autora suscitá-la "como questão incidental à decisão de fundo e de conhecimento oficioso, como decorre diretamente da norma do art. 204. ° da CRP”. Dispõe tal norma que "Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados". E efetivamente, com base nesta norma, tem-se entendido que a inconstitucionalidade das normas ou a violação dos princípios constitucionais são de conhecimento oficioso, não estando sujeitos ao princípio segundo o qual todos os vícios têm que ser arguidos na petição, podendo pois sê-lo apenas no recurso jurisdicional (vide Ac. do STA/Pleno de 29-03-2007, processo n.º 0412/05 2 [ 2 Disponível em www.dgsi.pt/jsta.documento n.º SAP200703290412], e jurisprudência aí citada). 6. No caso dos autos a recorrente vem invocar a inconstitucionalidade formal do RIMP "por falta de indicação da lei que regulamenta ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, em violação da norma do artigo 112.º n.º 7 da CRP”. Com efeito, o artigo 112.° n.º 7 da CRP dispõe que "Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão". Segundo a tese da recorrente, ancorada em doutrina e jurisprudência que indica, a falta de cumprimento dessa exigência implica inevitavelmente a inconstitucionalidade formal do regulamento. Com o devido respeito, não nos parece que tenha necessariamente de ser assim, pelas razões que passaremos a expor. 7. Esta exigência de que nos regulamentos deve ser observado o princípio da precedência da lei e ser mencionada a base legal para a respetiva emissão, visa garantir a segurança e a transparência do ordenamento jurídico, importantes corolários do princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição. Tal exigência de indicação da lei habilitante tem como objetivo, por um lado, disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando a Administração a verificar se pode ou não emitir determinado regulamento, e, por outro lado, garantir a segurança e a transparência jurídicas, dando a conhecer aos destinatários o fundamento do poder regulamentar. Admite-se, no entanto, a chamada habilitação ou autorização legal implícita, de acordo com a qual "o princípio da precedência da lei ficará cumprido quando, não obstante a inexistência de expressa autorização legal para o exercício da atividade regulamentar, a legitimidade dos regulamentos se tem de se deduzir da necessidade de dar operatividade prática a uma determinada lei (torná-la aplicável)" - Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume 11, 4.ª edição, Coimbra Editora, pág. 76. Por outro lado, a jurisprudência do Tribunal Constitucional parece já ter também admitido que a referência à lei habilitante seja "implícita", ou "indireta", como decorre do Acórdão n.º 319/94, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.° vol., pág. 939, quando salienta que o regulamento então em causa "não indica implicitamente sequer' a lei habilitante, e dos Acórdãos n.ºs 63/88, in "Acórdãos do Tribunal Constitucional", 11.° vol, pág. 645 e 253/88, in DR, 2 Série, de 9/2/89, no ponto em que fundamentam o juízo de inconstitucionalidade formal no facto de os regulamentos não referirem "nem direta nem indiretamente" a lei autorizante, recusando-se, porém, o cumprimento da imposição nos casos em que a omissão não obstasse a que se pudessem identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas das leis das autarquias locais que habilitaram o órgão autárquico a aprovar esse regulamento (Acórdão n.º 160/93, in "Acórdãos do Tribunal Constitucional", 24.° vol., pág. 381). No caso do RIMP, de todo o seu conteúdo resulta claramente que nele se regulamentam as inspeções aos magistrados do Ministério Público previstas no respetivo estatuto (artigos 109.° a 113.° do EMP), sendo matéria da competência do Conselho Superior do Ministério Público. E tanto assim é, que a própria recorrente, noutro lugar da sua alegação afirma que se decidiu que o ato impugnado não enferma de nulidade porque "foi cumprido um regulamento, que acabou por prevalecer sobre a lei que o mesmo visa regulamentar”. Nestas concretas circunstâncias, e no seguimento das posições da doutrina e da jurisprudência que ficaram expostas, o RIMP não enferma da inconstitucionalidade formal invocada pela recorrente. (…) CONCLUSÕES 1.ª - O douto acórdão recorrido, ao decidir que o ato impugnado não enferma dos vícios que a recorrente lhe atribui e julgar a ação improcedente, fez correta interpretação e aplicação das normas legais e regulamentares aplicáveis, e não enferma de qualquer erro de julgamento; 2.ª - Não assiste a razão à recorrente ao invocar a inconstitucionalidade formal do RIMP "por falta de indicação da lei que regulamenta ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, em violação da norma do artigo 112. ° n. ° 7 da CRP”; 3.ª - Esta exigência de que nos regulamentos deve ser observado o princípio da precedência da lei e ser mencionada a base legal para a respetiva emissão, visa garantir a segurança e a transparência do ordenamento jurídico, importantes corolários do princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.° da Constituição; 4.ª - Tal exigência de indicação da lei habilitante tem como objetivo, por um lado, disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando a Administração a verificar se pode ou não emitir determinado regulamento, e, por outro lado, garantir a segurança e a transparência jurídicas, dando a conhecer aos destinatários o fundamento do poder regulamentar; 5.ª - No entanto, admite-se a chamada habilitação ou autorização legal implícita, nos casos em que a omissão não obsta a que se possa identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitaram o órgão da Administração a aprovar a respetiva regulamentação; 6.ª - É o que sucede no caso do RIMP, pois de todo o seu conteúdo resulta claramente que nele se regulamentam as inspeções aos magistrados do Ministério Público previstas no respetivo estatuto (artigos 109.° a 113.° do EMP), sendo matéria da competência do Conselho Superior do Ministério Público; 7.ª - E tanto assim é, que a própria recorrente, noutro lugar da sua alegação afirma que se decidiu que o ato impugnado não enferma de nulidade porque "foi cumprido um regulamento, acabou por prevalecer sobre a lei que o mesmo visa regulamentar”; 8.ª - Nestas concretas circunstâncias, o RIMP não enferma da inconstitucionalidade formal invocada pela recorrente, pelo que foi correta a aplicação das suas normas no douto acórdão recorrido; (…) Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado improcedente e ser-lhe negado provimento, confirmando-se integralmente o douto acórdão recorrido.» 2.4 Após a prévia apreciação da invocada nulidade por Acórdão do STA de 30/10/2014 (cfr. fls. 361-363) – que indeferiu a nulidade arguida pela A. e ora recorrida – foi proferido acórdão pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 3 de junho de 2015 (cfr. fls. 396-411), o qual analisou os fundamentos recursivos invocados pela A. e ora recorrida e decidiu não ocorrer a nulidade invocada «dado inexistir uma efetiva contradição lógica entre os fundamentos indicados na mesma e a decisão» (cfr. 3.2.1, XIV, fls. 404) e, a final, conceder provimento ao recurso interposto e, pela motivação indicada – inconstitucionalidade formal do RIMP n.º 17/2002, nele se incluindo o artigo 7.º em causa (cfr. 3.2.2, XXXIII e XXXIV) –, revogar a decisão judicial recorrida e julgar a ação administrativa especial procedente, anulando o ato impugnado, com todas as legais consequências. E o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA decidiu nos seguintes moldes, quanto à questão de inconstitucionalidade invocada: «(…) 3.2.2. DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO «RIMP» XV. Invoca a A., em sede de alegações de recurso perante este Tribunal, que o «RIMP» padece de inconstitucionalidade formal dado não conter “a indicação da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão”, falta essa que viola o disposto no art. 112.º, n.º 7, da CRP e que gera a invalidade do ato impugnado por este se haver louvado na sua emissão no art. 07.º daquele «RIMP». Nos termos atrás enunciados importa apreciar do fundamento invocado no concreto reflexo que o mesmo tenha sobre a validade do ato administrativo que se mostra impugnado. XVI. Estipula-se no art. 112.º da CRP, no que para os autos releva, que “[s]ão atos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais” (n.º 1), que “[n]enhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos” (n.º 5) e que “[o]s regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão” (n.º 7). XVII. A Lei n.º 60/98, de 27.08, aprovou o Estatuto do Ministério Público, prevendo-se no capítulo II, relativo à “Procuradoria-Geral da República”, uma secção III referente ao “Conselho Superior do Ministério Público”, secção essa onde se insere o art. 27.º, sob a epígrafe de “competência”, do qual se extrai que “[c]ompete ao Conselho Superior do Ministério Público: a) Nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a ação disciplinar e, em geral, praticar todos os atos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com exceção do Procurador-Geral da República; b) Aprovar o regulamento eleitoral do Conselho, o regulamento interno da Procuradoria-Geral da República, o regulamento previsto no n.º 4 do artigo 134.º e a proposta do orçamento da Procuradoria-Geral da República; c) Deliberar e emitir diretivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros; d) Propor ao Procurador-Geral da República a emissão de diretivas a que deve obedecer a atuação dos magistrados do Ministério Público; e) Propor ao Ministro da Justiça, por intermédio do Procurador-Geral da República, providências legislativas com vista à eficiência do Ministério Público e ao aperfeiçoamento das instituições judiciárias; f) Conhecer das reclamações previstas nesta lei; g) Aprovar o plano anual de inspeções e determinar a realização de inspeções, sindicâncias e inquéritos; h) Emitir parecer em matéria de organização judiciária e, em geral, de administração da justiça; i) Exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas por lei”. XVIII. No âmbito daquela secção insere-se uma subsecção II respeitante aos «serviços de inspeção» [arts. 34.º e 35.º] e, na Parte II da referida Lei, sob o Título Único «Magistratura do Ministério Público», após um capítulo I sob o título «Organização e estatuto» [arts. 74.º a 80.º] e dum capítulo II referente a «Incompatibilidades, deveres e direitos dos magistrados» [arts. 81.º a 108.º-A], mostra-se previsto um capítulo III relativo a «classificações» [arts. 109.º a 113.º]. XIX. Ora neste capítulo conta-se um art. 110.º sob a epígrafe de «critérios e efeitos da classificação», um art. 111.º sobre «classificação de magistrados em comissão de serviço», um art. 112.º referente à «periodicidade das classificações» e um último normativo respeitante aos «elementos a considerar» para a classificação de serviço. XX. Em reunião de 09.01.2002, o «CSMP» aprovou o Regulamento das Inspeções do Ministério Público [cfr. doc. de fls. 379/392 dos autos cujo teor aqui se tem por reproduzido], regulamento esse que veio a ser publicado no Diário da República, II.ª Série, de 27.02.2002. XXI. O referido Regulamento, enquanto ato jurídico que contem normas emanadas no exercício da função administrativa, mostra-se dividido em quatro capítulos [«Das inspeções» (arts. 01.º a 14.º), «Do processo de inspeção» (arts. 15.º a 19.º), «Das classificações» (arts. 20.º e 21.º) e «Dos serviços de inspeção» (arts. 22.º a 27.º)], desenvolvendo-se ao longo de 27 artigos e cujo conteúdo assume diversa natureza. XXII. Assim, se num preceito [art. 27.º] existe uma quase reprodução de disposição inserta na Lei n.º 60/98 [art. 34.º, n.º 4], temos que nos demais se constata a existência, por um lado, de meras normas de organização e gestão serviços de inspeção e do processo inspetivo [cfr. arts. 09.º (plano de inspeções), 11.º (continuidade do processo inspetivo), 12.º (meios de conhecimento a que se recorrerá), 15.º (elementos processuais que do mesmo devem constar), 16.º, n.ºs 1 e 2 (regras de elaboração e conteúdo do relatório), 18.º (autonomização de processos), 22.º (constituição e funcionamento dos serviços inspeção), 23.º, n.ºs 1 e 2 (delimitação da área territorial de cada inspetor), 25.º (regime substituição dos inspetores) e 26.º (regras de atribuição de processos)] e, por outro lado, de preceitos que definem o âmbito e finalidades das inspeções [arts. 01.º a 06.º, 08.º, 10.º, 11.º], o seu âmbito temporal [art. 07.º], os parâmetros de avaliação e condições de trabalho [arts. 13.º e 14.º], as exigências de fundamentação da proposta classificativa [art. 16.º, n.ºs 3 e 4], as formalidades de audição do inspecionado [art. 17.º], o acesso ao processo [art. 19.º] e os critérios classificativos e classificações de mérito [arts. 20.º e 21.º]. XXIII. Ora estas últimas regras projetam os seus efeitos para o exterior, dispondo de uma intenção reguladora que não se limita ao âmbito interno da organização e disciplina dos serviços de inspeção do «CSMP» já que se projeta e atinge o elenco dos direitos dos Magistrados do MºPº enquanto sujeitos a inspeção por parte daqueles serviços. XXIV. Daí que tendo em consideração o círculo daqueles a que se dirige e que são obrigados pelo Regulamento, quanto à projeção da sua eficácia, estamos, no caso, perante um regulamento misto já que, em simultâneo, externo e interno. XXV. Nas palavras de Afonso Queiró a distinção entre os mesmos obedecia às seguintes razões: "Os primeiros analisam-se em preceitos que se dirigem não só ao órgão da Administração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administração, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou administrados que se encontrem em face dela numa relação geral de poder; têm, como é uso dizer, eficácia jurídica bilateral. Esses particulares são definidos por características genéricas e encontram-se, como acabámos de dizer, por outras palavras, em relação à entidade de que os regulamentos dimanam, numa relação de subordinação geral. (…) Os segundos, por seu turno, têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria Administração dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão direta nas relações entre esta e os particulares. Falta-lhes, portanto, rigorosamente, alteralidade" [em “Teoria dos Regulamentos” in: Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, n.ºs 1-2-3-4, pp. 05 e segs.] [vide, também, Diogo Freitas do Amaral in: Curso de Direito Administrativo”, 2.ª edição (2012), vol. II, pp. 189/192; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos in: “Direito Administrativo Geral”, Tomo III, p. 247; J. C. Vieira e Andrade in: “Lições de Direito Administrativo”, 2.ª edição, Coimbra 2011, p. 117; Mário Aroso de Almeida in: “Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas nucleares”, pp. 85/86]. XXVI. E do ponto de vista da relação do mesmo Regulamento de Inspeções face à lei tratar-se-á dum regulamento complementar ou de execução já que veio desenvolver ou aprofundar a disciplina jurídica inserta no «EMP», nos seus arts. 27.º, als. a), c) e g), 34.º, 35.º, 109.º a 113.º, completando-o, densificando-o, viabilizando-o na sua aplicação concreta e prática aos processos inspetivos e aos atos classificativos ou de notação dos magistrados do MºPº, na certeza de que será ilegal se e na medida em colidir com aquele Estatuto. XXVII. Presentes as qualificações enunciadas quanto ao referido Regulamento temos que entre os limites do poder regulamentar figura a lei [princípio da legalidade] já que o regulamento não pode contrariar um ato legislativo, visto este deter absoluta prioridade sobre aquele [princípio da prevalência ou preferência de lei], para além de tal princípio da legalidade se manifestar neste âmbito numa outra vertente, a do princípio da reserva de lei, princípio esse que implica que o poder regulamentar não se pode desenvolver nas áreas constitucionalmente reservadas à lei [princípio da reserva material da lei] e que o seu exercício tem de ser precedido de lei habilitante, na medida em que não existe poder regulamentar sem fundamento jurídico numa específica lei anterior [precedência de lei]. XXVIII. Tal implica, de harmonia com o preceituado no n.º 7 do art. 112.º da CRP, que todos os regulamentos, mesmo os independentes, “devem mencionar as concretas leis que os habilitam”, [cfr., entre outros, os Acs. Tribunal Constitucional n.ºs 268/88, 371/94, 375/94, 110/95, todos in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»], sendo que a preterição do dever de citação da lei de habilitação equivale à ausência dum elemento formal constitucionalmente imposto como necessário, o que conduz a que tais regulamentos padeçam de inconstitucionalidade formal [cfr., entre outros, os Acs. Tribunal Constitucional n.ºs 209/87, 75/88, 268/88, 371/94, 375/94, 110/95, 148/00, 501/00, 502/00, 28/01, 117/06, todos consultáveis no mesmo endereço; J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 4.ª edição revista, vol. II, p. 77; Diogo Freitas do Amaral, in: ob. cit., p. 211]. XXIX. O princípio que se consagra no referido preceito estabelece a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar e o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos, sendo que esta dupla exigência, como assinalam J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento”, já que “essa deficiência traduz-se na ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário” e isso é assim “mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático” [in: ob. cit., pp. 75 e 77], na certeza de que a “aceitação da habilitação legal tácita não exime, porém, a autoridade regulamentar do dever de citação expressa da base legal autorizante” [cfr. ob. cit., p. 76] [vide, nomeadamente, os Acs. Tribunal Constitucional n.ºs 110/95, 357/99, 345/01, 117/06, todos in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»] e que a explicitação da lei habilitante se basta “com a referência no preâmbulo ou no articulado do regulamento (cfr. Acs. do TC n.ºs 357/99 e 117/06), mas já é insuficiente (…) a simples possibilidade de identificação dessa mesma lei desde que não encontra uma qualquer expressão textual no regulamento” [cfr. ob. cit., p. 77]. XXX. Ora a prescrição inserta no n.º 7 do art. 112.º da CRP, referindo-se aos regulamentos tout court, sujeita todos eles, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade de onde emanaram, à imposição de tipo alternativo nele prevista, pelo que estando cada regulamento ligado a uma lei, que necessariamente o precede, por força do referido comando constitucional, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento. XXXI. No caso vertente, o Regulamento das Inspeções do Ministério Público n.º 17/2002, que se mostra publicado no DR II.ª Série, de 27.02.2002, e que foi aprovado na reunião do «CSMP» de 09.01.2002 com o teor documentado nos autos a fls. 379/392, trata-se, como referimos, de um regulamento de natureza mista, porquanto contém normas cuja eficácia transpõe aquilo que são os muros do órgão que o elaborou e aprovou, projetando-se no estatuto dos magistrados do Ministério Público, pelo que não pode ele deixar de estar sujeito à exigência formal feita pelo art. 112.º, n.º 7 da CRP, pois não são só os regulamentos do Governo [cfr. art. 199.º, al. c) da CRP], os dos órgãos das regiões autónomas [cfr. art. 227.º, n.º 1, al.d) da CRP], ou os das autarquias locais [cfr. art. 241.º da CRP], que têm que cumprir esta exigência constitucional, visto também os regulamentos dos órgãos da Administração a quem a lei confira competência regulamentar [como é o caso do «CSMP» - v.g., art. 27.º da Lei n.º 60/08], hão de observar o disposto nesse preceito constitucional. XXXII. Ocorre que o mesmo não contém preâmbulo onde pudesse ter sido feita referência ao suporte habilitante imediato do Regulamento com expressa evocação da lei definidora da competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, nem tal referência àquele suporte habilitante consta da ata da reunião e da deliberação que o aprovou ou sequer do seu texto, pelo que tal Regulamento não indica, implicitamente sequer, a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão. XXXIII. Tal omissão do dever de citação da lei habilitante por parte do «RIMP» [no qual se inclui o art. 07.º em alusão] é geradora do vício de inconstitucionalidade formal, por violação do art. 112.º, n.º 7, da CRP, que assim inquina tal Regulamento. XXXIV. Mostrando-se afetado o Regulamento da referida inconstitucionalidade formal temos que tal vício inquina a totalidade das suas normas, mormente, a norma que estabelece o âmbito temporal das inspeções [cfr. art. 07.º do «RIMP»], pelo que se impõe, então, aferir das consequências daí advenientes para a validade do ato administrativo impugnado. XXXV. E, nesse âmbito, perante a constatação duma situação de inconstitucionalidade normativa que inquina o referido Regulamento daí não deriva, em termos automáticos, que o tribunal haja de concluir de imediato pela invalidade do ato administrativo impugnado, porquanto importará aferir e cuidar, no quadro mormente do juízo de desaplicação da norma inconstitucional, se o mesmo encontra suporte legal bastante quer no demais quadro normativo vigente que o disciplina e regula, quer também naquilo que era o quadro normativo anterior, eventualmente “revogado” pelo Regulamento em crise, uma vez “repristinado” em decorrência do efeito adveniente duma tal inconstitucionalidade. XXXVI. Na verdade, se o ato administrativo encontrar base de sustentação e de conformação no e com o demais referencial normativo o vício que inquina o Regulamento não invalidará o ato, não o arrastará para o plano da ilegalidade com as consequências daí advenientes. XXXVII. Para isso importará então aferir, num primeiro momento, se o ato administrativo impugnado, pelos seus termos e fundamentos, encontra plena sustentação no demais quadro legal, nomeadamente, no «EMP», não carecendo da base normativa fornecida pelo «RIMP» para a pronúncia decisória, situação essa em que o vício de inconstitucionalidade formal não terá quaisquer implicações na e para a sua validade. XXXVIII. Caso tal não ocorra, ou seja, estando-se perante situação em que importe desaplicar a norma inconstitucional mercê do ato administrativo impugnado necessitar do referencial normativo aportado pelo «RIMP» para sua fundamentação, então cumpre, num segundo momento, apurar da existência dum anterior «RIMP», se o mesmo uma vez aprovado e publicado se mostra também ele conforme com o art. 112.º, n.º 7 da CRP, para, no momento seguinte, obtida uma resposta favorável, aplicar a norma “revogada” e aferir se o ato administrativo impugnado, nos seus termos e fundamentos, encontra pleno apoio e conformidade legal naquele anterior «RIMP». XXXIX. No caso concreto em análise e quanto ao concreto fundamento de ilegalidade que se prende com a definição do limite temporal do período alvo de inspeção ao desempenho profissional da A. enquanto sustentado, nomeadamente, no que se dispõe no art. 07.º do «RIMP» constata-se que, em face daquilo que são os termos e fundamentos desenvolvidos e assumidos ao longo do procedimento entretanto acolhidos no ato impugnado [cfr. relatório e “informação final” do Inspetor, respetivamente, de fls. 339 a 372 e 546 a 558 do «P.A.»; deliberações do «CSMP» (2.ª secção e Plenário) de 07.05.2013 e de 12.09.2013 - respetivamente, fls. 564 a 569 e de fls. 572 a 581 e 589 a 600 do «P.A.» - n.ºs VIII), IX) e XI) dos factos apurados], o mesmo não encontra plena sustentação no demais quadro legal, nomeadamente, no «EMP», mormente, no seu art. 112.º, já que para a sua pronúncia decisória careceu da base normativa fornecida pelo «RIMP», no caso do referido art. 07.º, que expressamente se mostra invocado e que constitui único fundamento normativo a que se fez apelo no ato administrativo alvo de impugnação. XL. Extrai-se, mormente, do ponto 2. relativo à “Delimitação temporal da inspeção” da referida “Informação Final” do Senhor Inspetor que “[i]nsurge-se pelo facto de a inspeção não ter incidido sobre todo o tempo que prestou como procuradora da república mas apenas sobre o quadriénio ultimado no primeiro dia de inspeção. (…) É, porém, o que a lei manda (cf., art. 7.º, do RIMP). (…) Se porventura o Conselho Superior do Ministério Público enquanto entidade que fixa o objeto e o âmbito das inspeções, tivesse determinado o inverso (…) assim teria agido. (…) Não vejo sequer, em abstrato, qualquer razão para a Sr.ª magistrada beneficiar duma prerrogativa que a lei genericamente não estabelece ou que o Conselho especificamente não vem usando em favor de qualquer outro magistrado”. XLI. Também na deliberação do CSMP (2.ª secção) de 07.05.2013 enunciando aquilo que havia sido o teor daquela “Informação Final” mormente quanto à delimitação temporal da inspeção que a mesma “decorre do art. 7.º do Regulamento das Inspeções” pelo que “aderindo à proposta e fundamentos em que se baseia o Exmo. Inspetor (…) acordam … em atribuir à Dr.ª A…………, pelo serviço prestado como Procuradora da República dos Juízos Criminais …………, entre 23 de maio de 2008 e 23 de maio de 2012, a classificação de BOM COM DISTINÇÃO”. XLII. E da deliberação impugnada, proferida na sequência de reclamação da aqui recorrente em cujos fundamentos constava questão da delimitação do período inspetivo, para além de afirmar e reiterar sucessivamente que o período de inspeção é “apenas o período compreendido entre maio de 2008 e maio de 2012” resulta um ponto 9.º em que se afirma também que a “inspeção em apreço incidiu, sublinha-se, sobre o serviço prestado entre 23 de maio de 2008 e 23 de maio de 2012, em conformidade com o que estabelece o art. 7.º do RIMP”. XLIII. Ressuma do acabado de explicitar a inexistência no ato impugnado duma vontade administrativa conformadora isolada da mera aplicação do «RIMP» quanto a confinar ou julgar suficiente o período de 04 anos para efeito de avaliação dos magistrados. XLIV. Se assim é e deverá ser entendido e impondo-se, no caso, desaplicar o referido «RIMP/2002», nomeadamente, o seu art. 07.º face à inconstitucionalidade formal verificada, cumpre apurar, então, da existência de quadro normativo que haja sido revogado pelo referido Regulamento e, bem assim, existindo da sua conformidade com a CRP. XLV. Ora o anterior «RIMP», aprovado em 14.12.1993 pelo «CSMP» e comunicado aos Senhores Magistrados pela Circular n.º 22/93, de 21.12.1993 da «PGR», constituindo ato carecido de eficácia externa dado que não foi objeto de publicação no Diário da República [cfr., nomeadamente, os Acs. deste STA de 12.01.2000 - Proc. n.º 44015 (in: «www.dgsi.pt/jsta» e Apêndice ao DR II Série de 08.11.2002, vol. I, pp. 101 e segs.) e de 20.11.2002 - Proc. n.º 048294 consultável no mesmo endereço eletrónico], não pode, como e enquanto tal, servir de padrão de referência e de aplicação normativa válida no quadro do juízo de desaplicação, para além de que não observando ele, de igual modo, o disposto no art. 112.º da CRP, também o mesmo não contem qualquer preceito similar àquele que consta do aludido art. 07.º. XLVI. Neste contexto, falhando a possibilidade do apelo à aplicação da norma “revogada” e de através da aplicação daquele anterior «RIMP» se lograr encontrar pleno apoio e conformidade legal para o ato administrativo impugnado, outra conclusão não poderemos retirar que não seja a da procedência deste fundamento de ilegalidade e consequente invalidade daquele ato por afetado pela referida inconstitucionalidade, tornando-se desnecessário apreciar se o mesmo enferma das demais ilegalidades que lhe são imputadas pela A., aqui recorrente. XLVII. Assim, considerando a motivação exposta, neste segmento assiste razão à recorrente pelo que se impõe concluir pela procedência do recurso jurisdicional e da ação administrativa especial sub specie . DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e consequentemente, pela motivação antecedente, revogar a decisão judicial recorrida e julgar a ação administrativa especial procedente, anulando o ato impugnado com todas as legais consequências.» 3. É deste acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA que o recorrente Ministério Público interpôs recurso obrigatório para este Tribunal ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, em requerimento com o seguinte teor (cfr. fls. 416, com cópia a fls. 442): «A Magistrada do Ministério Público junto deste S.T.A vem, ao abrigo do disposto no art. 280°, n.º 1 alínea a) da C.R.P e do art. 70°, n.º 1 alínea a), 71° n.º 1, 72° n.º 1 alínea a) e n.º 3 da Lei 28/82, de 15 de novembro interpor recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido a fls. 396 e ss. do processo em epígrafe. Com efeito, este acórdão decidiu que o Regulamento das Inspeções do Ministério Público n.º 17702, publicado no D.R, II Série, de 27/02/02 aprovado em reunião do C.S.M.P. de, 19/01/02 é omisso quanto à: " ... citação da Lei habilitante por parte do "RIMP" (no qual se inclui o art° 7° em alusão) é geradora do vício de inconstitucionalidade formal, por violação do art. 112°, n.º 7, do C.R.P, que inquina tal Regulamento" (vide p. 407) e, em consequência, julgou procedente a ação. Por estar em tempo e ter legitimidade para tal, requer a V. Ex.ª se digne admitir o presente recurso o qual subirá imediatamente, nos próprios autos com efeito suspensivo, sendo as respetivas alegações produzidas no Tribunal " ad quem ", nos termos do disposto nos art.ºs 78° n.º 4 e 79°, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 15» Tendo o recurso de constitucionalidade sido admitido por despacho do Tribunal recorrido de fls. 418 e prosseguido neste Tribunal, foram as partes notificadas para apresentar alegações (cfr. despacho de fls. 448). O representante do Ministério Público junto deste Tribunal, ora recorrente, apresentou alegações (cfr. fls. 450-464), tendo concluído no sentido de ser negado provimento ao recurso, nos termos seguintes (cfr. fls. 462 a 464): «V - Conclusões O Ministério Público interpôs recurso , para este Tribunal Constitucional , do teor do douto acórdão de fls. 396 a 410, dos presentes autos , proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo , “(…) ao abrigo do disposto no art. 280º, n.º 1 alínea a) da C.R.P. e do art. 70º, nº 1 alínea a), 71º nº 1, 72º nº 1 alínea a) e nº 3 da Lei 28/82, de 15 de novembro (…)” . O recurso tem por objeto o “acórdão [que] decidiu que o Regulamento das Inspeções do Ministério Público nº 17[/]02, publicado no D.R., II Série, de 27/02/02 aprovado em reunião do C.S.M.P. de, 19/01/02 é omisso quanto à: “citação da Lei habilitante por parte do “RIMP” (no qual se inclui o artº 7º em alusão) é gerador[a] do vício de inconstitucionalidade formal (…)” . A norma constitucional , cuja violação é imputada ao mencionado Regulamento de Inspeções do Ministério Público, n.º 17/2002 , designadamente ao seu artigo 7.º , encontra-se corporizada no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa . O problema jurídico-constitucional suscitado nos presentes autos centra-se na apreciação da compatibilidade constitucional de um regulamento de natureza mista, aprovado por um órgão da Administração com competência regulamentar – no caso, o Conselho Superior do Ministério Público – do qual não consta, quer explícita, quer implicitamente, qualquer referência à lei habilitante , não indicando “a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão” . Acrisolando a sua jurisprudência anterior, e manifestando o seu entendimento firme e reiterado, decidiu o Tribunal Constitucional , entre outros, no seu douto Acórdão n.º 144/2009 , que: “São, assim, inconstitucionais tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente. Os regulamentos emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição (…); os que não o indiquem expressamente são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional” . Sintetizando, resulta evidente a violação do disposto no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa , por parte do Regulamento de Inspeções do Ministério Público, n.º 17/2002 , nomeadamente do seu artigo 7.º . Em face do ora expendido, deverá o Tribunal Constitucional julgar formalmente inconstitucionais as normas jurídicas contidas no artigo 7.º, do Regulamento n.º 17/2002 (Regulamento de Inspeções do Ministério Público), na versão aprovada pelo Conselho Superior do Ministério Público em 19 de janeiro de 2002 , por violação do disposto no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa . Nos termos do acabado de explanar, deverá o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso , assim fazendo a costumada JUSTIÇA. 4.2 A recorrida apresentou contra-alegações (cfr. fls.466-471), tendo igualmente concluído no sentido de ser negado provimento ao recurso, nos termos seguintes (cfr. fls. 470-471). « CONCLUSÕES: 1.ª O presente recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade foi interposto pelo Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, do douto Acórdão daquele superior Tribunal, proferido pelo Pleno da Secção Administrativa, na AAE interposta pela ora Rda. e que ali teve o n.º 1608/113, abrigo do disposto no art.º 280.º 1.º a) da C.RP. e dos arts. 70.º-1, 71.º-1.º 1-a) e 3 da lei 28/82, de 15/11. 2.ª Decidiu o S.T.A. nesse aresto, que o Regulamento das inspeções do Ministério Público (RIMP) n.º 17/02, publicado no D.R. 11 Série, de 27/02/02, aprovado em reunião do C.S.M.P. de 19/01/02 é omisso quanto à citação da Lei habilitante, o que constitui urna violação da norma constitucional contida no art. 112.º-7 da CRP. 3.ª Consequentemente ao referido juízo de Inconstitucionalidade, decidiu o S.T.A., «em conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e consequentemente, pela motivação antecedente, revogar a decisão judicial recorrida e julgar a ação administrativa especial procedente, anulando o ato impugnado com todas as legais consequências». 4.ª O problema jurídico-constitucional cuja apreciação é suscitada por via do presente recurso, é o da compatibilidade constitucional do RIMP, regulamento que tem natureza mista e foi aprovado pelo órgão administrativo competente, o Conselho Superior do Ministério Público - já que do mesmo não consta, quer explícita quer implicitamente, qualquer referência à lei habilitante, pois não indica a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão. 5.ª A omissão da referência à Lei habilitante, violando a norma constitucional do art.º 112.º-7, fere de invalidade o Regulamento em que se verifique - como tem decidido este Venerando Tribunal nos acórdãos citados em supra 9. 6.ª O Regulamento de Inspeções do Ministério Público n.º 17/2002, ao omitir qualquer referenda à Lei habilitante, viola o disposto no n.º 7 do art. 112.º da CRP. 7.ª As normas jurídicas ínsitas no art. 7.º do Regulamento de Inspeções do Ministério Público - Regulamento n.º 17/2002 - violam o disposto no art. 112.º 7 da CRP, razão pela qual o Supremo Tribunal Administrativo, no seu douto aresto, aqui recorrido, recusou a sua aplicação, por desconformidade com a fonte legal primordial que é a Constituição da República. 8.ª Deve, portanto, a final, ser declarada a inconstitucionalidade formal dos preceitos ínsitos no art. 7.º do Regulamento de Inspeções do Ministério Público, Regulamento n.º 17/2002, publicado no D.R. II Série, de 27/02/02 e, consequentemente, ser negado provimento ao presente recurso. TERMOS EM QUE, e tal como concluiu, aliás, o próprio Recorrente, deverá o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, assim fazendo JUSTIÇA.» Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 5 . O objeto do presente recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, interposto pelo recorrente Ministério Público do acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA proferido em 3 de junho de 2015 é, reitere-se, assim enunciado no requerimento de interposição de recurso: «(…) este acórdão decidiu que o Regulamento das Inspeções do Ministério Público n.º 17702 [17/02], publicado no D.R, II Série, de 27/02/02 aprovado em reunião do C.S.M.P. de, 19/01/02 é omisso quanto à: " ... citação da Lei habilitante por parte do "RIMP" (no qual se inclui o art° 7° em alusão) é geradora do vício de inconstitucionalidade formal, por violação do art. 112°, n.º 7, do C.R.P, que inquina tal Regulamento" (vide p. 407) e, em consequência, julgou procedente a ação. Não obstante tal formulação ampla e ter o acórdão ora recorrido decidido «desaplicar» o RIMP n.º 17/2012, nomeadamente o seu artigo 7.º (cfr. 3.2.2, XLIV), verifica-se in casu que apenas releva, enquanto ratio da decisão (então) recorrida, o artigo 7.º do RIMP, na versão em causa, que respeita ao âmbito temporal das inspeções destinadas à avaliação do mérito dos magistrados do Ministério Público – nessa medida se procedendo à correspondente delimitação do objeto do presente recurso. A questão de constitucionalidade a decidir, tal como delimitada supra , reporta-se assim à conformidade constitucional das normas do artigo 7.º em causa, incluído no RIMP na versão então em vigor (2002), já que a decisão ora recorrida desaplicou aquele RIMP, e aquele artigo, com fundamento em inconstitucionalidade formal por violação do disposto no n.º 7 do artigo 112.º da CRP, por omissão quanto à Lei habilitante. O RIMP n.º 17/2002, em que se insere o referido artigo 7.º, foi aprovado por deliberação tomada na reunião do CSMP de 9/01/2002 (cfr. documento de fls. 379-392 – Ata da reunião do CSMP de 9/01/2012, Ponto 3 fls. 382) e publicado no DR, II Série, n.º 49, de 27/2/2002. O CSMP está compreendido no órgão superior do Ministério Público «Procuradoria-Geral da República» (artigo 220.º, n.º 2, da CRP, e artigos 7.º, alínea a) e 9.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei n.º 97/86, de 15 de outubro, republicado pela Lei n.º 60/98, de 17 de agosto, e sucessivas alterações), sendo por intermédio do mesmo órgão que a Procuradoria-Geral da República exerce a sua competência disciplinar e de gestão dos quadros do Ministério Público (em especial, artigo 15.º, n.º 1, do EMP). O RIMP em causa é composto por 27 artigos organizados em quatro capítulos dedicados, respetivamente, às inspeções (artigos 1.º-14.º), ao processo de inspeção (artigos 15.º-19.º), às classificações (artigos 20.º e 21.º) e aos serviços de inspeção (artigos 22.º a 27.º). O RIMP estabelece, assim, em síntese, o regime aplicável em matéria de inspeções aos serviços do Ministério Público e ao serviço e ao mérito dos magistrados abrangidos no seu âmbito de aplicação, estabelecendo a organização dos serviços de inspeção e o respetivo processo com vista à avaliação e classificação dos magistrados. Em concreto, a norma em causa – artigo 7.º - («Âmbito temporal das inspeções») insere-se no Capítulo I do RIMP, com a epígrafe «Das inspeções» no qual se incluem igualmente normas relativas às espécies de inspeções, finalidades das mesmas, plano anual das inspeções, meios de conhecimento, parâmetros de avaliação e condições de trabalho a levar em consideração nas inspeções para apreciação do mérito dos magistrados. 8. A norma em causa, desaplicada pela decisão recorrida, e que se inscreve no RIMP n.º 17/2002, na sua versão originária supra identificada, tem o seguinte teor: Artigo 7.º Âmbito Temporal 1 – O âmbito temporal das inspeções destinadas à avaliação do mérito dos magistrados terá como limites máximo e mínimo, respetivamente, quatro e dois anos. 2 – Para efeitos do disposto no número anterior, apenas poderão ser objeto de apreciação os exercícios funcionais parcelares superiores a seis meses. O teor deste artigo manteve-se idêntico com a aprovação, por deliberação tomada em sessão plenária do CSMP de 23 de junho de 2015, do Regulamento das Inspeções do Ministério Publico – Regulamento n.º 378/2015, publicado no DR, II Série, de 6 de julho de 2015 – consistindo a alteração no aditamento de um preâmbulo ao texto original (do RIMP n.º 17/2002), com a seguinte redação: «Ao abrigo do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 27.º, alíneas a) e g), 34.º, 35.º e 109.º a 113.º do Estatuto do Ministério Público, o Conselho Superior do Ministério Público aprova o presente Regulamento de Inspeções do Ministério Público. » 9. A aprovação, pelo CSMP, do RIMP em causa, traduz o exercício de um poder administrativo, sob a forma de «regulamento» administrativo, através do qual emanou normas jurídicas em matéria de inspeções. Os regulamentos administrativos, fonte secundária de Direito Administrativo são, segundo o enunciado de Diogo Freitas do Amaral, «as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei» ( Curso de Direito Administrativo , Volume II, 3ª ed., 2016, p. 145), encontrando-se subordinados à Constituição e à lei. Atendendo ao teor das normas contidas no RIMP em causa, afigura-se que este contém, à luz de um critério atinente à projeção do seu âmbito de eficácia, não só normas internas – as relativas à própria organização dos serviços e processos de inspeção – mas igualmente normas que se projetam nas relações com os magistrados do Ministério Público sujeitos a tais processos inspetivos – em especial as relativas ao âmbito temporal das inspeções, a parâmetros de avaliação, a fundamentação da proposta de classificação, audição do inspecionado, acesso ao processo e critérios classificativos e classificações de mérito. Segundo Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, caracterizando os regulamentos externos, «qualquer norma cuja aplicação afete (…) na sua qualidade de cidadãos, funcionários e agentes administrativos, tem, necessariamente, caráter externo ( Direito Administrativo Geral, Tomo III, Atividade Administrativa, Lisboa, Dom Quixote, 2007, p. 247). E, segundo Freitas do Amaral, «se se tratar de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de cidadãos, sujeitos de uma relação jurídica de emprego com a Administração, com o fim de disciplinar essa relação e os direitos ou os deveres recíprocos que a integram, então esses regulamentos serão externos .» ( op. cit., p. 157) E, no que respeita às relações entre as leis e os regulamentos, regem os princípios da preferência da lei e da precedência da lei – este último afirmado no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa, onde, na formulação de Gomes Canotilho e Vital Moreira, «se estabelece: (a) a precedência da lei relativamente a toda a atividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizem expressamente este fundamento» ( Constituição da Republica Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª ed., 2010, Coimbra, Coimbra Editora, p. 75). Prevê o referido n.º 7 do artigo 112.º da (CRP), expressão do princípio da precedência da lei e, assim, fundamento e parâmetro de validade do exercício do poder regulamentar, que «Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão» – convocando tal enunciado a distinção (à luz de um critério que atende à relação entre o regulamento e a lei), entre regulamentos de execução e regulamentos independentes (sobre a distinção vide Diogo Freitas do Amaral, op. cit ., pp. 151-154), e estabelecendo exigências formais de que depende a respetiva validade: a indicação expressa, respetivamente, da lei que vise regulamentar ou que defina a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão (leis habilitantes). A disciplina constante do referido preceito constitucional é retomada no Código de Procedimento Administrativo (CPA) vigente, aprovado Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. O CPA consagra o conceito de regulamento administrativo para efeitos do mesmo Código no artigo 135.º (segundo o qual «regulamentos administrativos» são «as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos»), estipulando igualmente, em conformidade com o disposto na CRP, que «Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visem regulamentar ou, no caso de regulamentos independentes, as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão» (artigo 136.º, n.º 2, do CPA). O CPA, ao retomar o texto do n.º 7 da CRP, introduz, pois, uma referência expressa à espécie regulamentos independentes, reproduzindo as exigências formais, impostas pela Constituição, de cuja verificação depende a validade dos regulamentos. 10. Reportando-se a questão de constitucionalidade em causa nos presentes autos, reitere-se, à inconstitucionalidade (formal) do RIMP, na sua versão originária (2002) e, concretamente, das normas do artigo 7.º nele integrado, por omissão naquele Regulamento quanto à menção da lei habilitante, cumpre começar por referir que a questão da inconstitucionalidade dos regulamentos por violação das exigências formais constantes do artigo 112.º, n.º 7, da CRP, foi já objeto de apreciação por este Tribunal em vasta jurisprudência. Retome-se o elenco dessa jurisprudência e a fundamentação constante do Acórdão n.º 212/2008, que apreciou a conformidade constitucional de um regulamento com o disposto no então artigo 115.º, n.º 7, correspondente ao atual artigo 112.º, n.º 7, da CRP, parâmetro também em causa nos presentes autos (cfr. B, Fundamentação 4): «(…) B – Fundamentação 4 – Como é consabido, desde a revisão constitucional de 1982, consagraram-se, expressamente, na Lei Fundamental as exigências formais a que devem obedecer os regulamentos: a indicação expressa da lei ou leis que visam regulamentar ou que atribuem, especificamente, competência (subjetiva e objetiva) para a emissão do regulamento, ou, dito de outro modo, a referência expressa à lei habilitante, e, no que toca aos regulamentos do Governo, a sua sujeição à forma de decreto regulamentar, nas situações constitucionalmente previstas. O artigo 115.º, n.º 7 (na versão vigente à data da edição do Despacho e que hoje corresponde ao artigo 112.º, n.º 8 da CRP) estipulava que “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão”, pelo que o incumprimento do dever constitucional de citação da lei habilitante num regulamento que contém normas com evidente eficácia externa determina a inconstitucionalidade formal das normas nele contidas. O Tribunal Constitucional tem, sobre esta matéria, uma jurisprudência extensa e clara. Entende o Tribunal, como pode ler-se no Acórdão n.º 375/94 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional , 28º volume, p. 215), que “ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a atividade administrativa) seja explícita (ostensiva)”. No Acórdão n.º 188/00 (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional , 46.º vol., p. 775), explica-se, ainda, que a “orientação do Tribunal frisa, portanto, que – conforme se pode ler na norma constitucional que prevê tal exigência –, a indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objetiva ou subjetiva para sua emissão há de ser expressa (questão, esta, da forma de citação que é, como se sabe, diversa da de saber se se devem admitir autorizações legais implícitas para a emissão de regulamento, relativa à forma da autorização legal)”. É por esta razão, e nos termos do Acórdão n.º 665/94, que (cfr. Acordãos do Tribunal Constitucional , 29.º vol., p. 339) se considera que “’ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa’, ‘a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém , pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático’ (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª Ed., Coimbra Editora, 1983, pág.516)”. Em todo o caso, como se disse no Acórdão n.º 357/99 (publicado no Diário da República II Série , de 2 de março de 2000), “não impõe a lei constitucional que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento” , exigindo-se porém, como já se referiu, que tal menção seja “expressa” e assim se recusando qualquer referência implícita à base legal autorizante (v. Acórdão n.º 345/01, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ). Atente-se, também, com manifesto interesse para o caso sub judicio, no que se firmou no acórdão n.º 76/88 ( Diário da República I Série , de 21 de abril de 1988) quanto à teleologia funcional da norma do artigo 115.º, n.º 7, da CRP: “É, pois, claro, […] que abrangidos pela regra bidirecional do n.º 7 do artigo 115.º [n.º 7 do artigo 112.º] da Constituição da República Portuguesa estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo […] e dos órgãos próprios das autarquias locais […]. Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento. O papel dessa lei precedente – di-lo o n.º 7 do artigo 115.º – não é sempre o mesmo. Umas vezes a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares. Outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que «cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjetiva)» e nessa «feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objetiva)» – Afonso Rodrigues Queiró, «Teoria dos regulamentos», Revista de Direito e Estudos Sociais , ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p. 19 (...)”. (…) ». E, em termos conclusivos, retome-se também o afirmado no Acórdão n.º 144/2009 (cfr. II. Fundamentação, 5.): « São, assim, inconstitucionais tanto os regulamentos carecidos da necessária habilitação legal como aqueles que não a indiquem expressamente. Os regulamentos emitidos sem prévio ato legislativo habilitante são inconstitucionais por violação do princípio da precedência da lei, ínsito no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, n.º 7 do artigo 115.º na versão considerada, (neste sentido, Acórdão n.º 184/89, Diário da República , I Série, de 9 de março de 1989); os que não o indiquem expressamente são formalmente inconstitucionais por violação do disposto na mesma norma constitucional (neste sentido, entre muitos outros, o Acórdão n.º 666/06, Diário da República , I Série, de 4 de janeiro de 2007). » 11. Reproduzindo as noções – que aquele preceito constitucional convoca – de regulamento de execução (ou complementar) e de regulamento independente (ou autónomo) enunciadas por Diogo Freitas do Amaral: regulamentos de execução são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei e «(…) são o desenvolvimento, operado por via administrativa, da previsão legislativa, tornando possível a aplicação do comando primário às situações concretas da vida – tornando, no fundo, possível a prática dos atos administrativos individuais e concretos que são seu natural corolário.»; e regulamentos independentes são aqueles que um órgão administrativo elabora no exercício da sua competência, para assegurar o exercício das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial , definindo a lei a competência subjetiva e objetiva, sem definição do conteúdo dos comandos normativos a emitir pelo regulamento e constituindo aquele expressão da autonomia cometida por lei a certas entidades públicas ( op. cit ., pp. 151, 152 e 153). E afigura-se ser o primeiro o caso do RIMP em questão, na medida em que o mesmo visa o desenvolvimento da previsão legislativa, constante do EMP, em matéria de inspeções, destinadas a colher informações sobre o serviço e o mérito dos magistrados, tornando possível a aplicação prática daquele EMP, através da adoção de uma disciplina normativa na matéria, aplicável a concretos processos inspetivos e a concretos atos de classificação dos magistrados do Ministério Público abrangidos pelos mesmos – assim viabilizando o concreto exercício das específicas competências da Procuradoria-Geral da República, exercidas através do CSMP (cfr., em especial, artigos 27.º, alíneas a) e g), e 109 a 113.º do EMP). Mas, ainda que assim não fosse, e que o RIMP não se pudesse configurar como (ou não apenas como) um regulamento de execução, mas se afigurasse um regulamento independente (ou também independente) – na medida em que, visando assegurar a prossecução das atribuições da Procuradoria-Geral da Republica, através do CSMP, em matéria de inspeções, nele se pudessem vislumbrar a introdução de «uma disciplina jurídica inovadora no âmbito das atribuições da(s) entidade(s) que o(s) emita(m)» (João Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª ed., Lisboa, Âncora Editora, 2016, p. 60) – tal não se afiguraria determinante para o juízo de conformidade constitucional ora em causa. Com efeito, independentemente da qualificação do RIMP como regulamento de execução ou como regulamento autónomo, certo é que, do teor do RIMP n.º 17/2002 em causa (versão originária), aprovado pelo CSMP, resulta que o mesmo é totalmente omisso quanto à identificação de qualquer lei, seja a que visava executar, seja a que identificasse a competência para a sua emissão (lei habilitante), não permitindo assim aos seus destinatários o conhecimento dessa lei, com prejuízo, como se afirmou no referido Acórdão n.º 212/2008, «para os valores da certeza e transparência que o preceito constitucional ínsito no nº 7 do artigo 115º da Lei Fundamental visa acautelar (cf. Acórdão n.º 283/00, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ).» – consubstanciando tal omissão uma violação do princípio da precedência da lei consagrado no n.º 7 do artigo 112.º da CRP. Deste modo, há que concluir igualmente que as normas do artigo 7.º do Regulamento n.º 17/2002 (RIMP), em causa nos presentes autos, porque inseridas neste Regulamento, padecem de inconstitucionalidade formal, por violação do n.º 7 do artigo 112.º da CRP. Decisão 12. Pelo exposto, acordam em: a) Julgar formalmente inconstitucionais, por violação do n.º 7 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa, as normas do artigo 7.º do Regulamento de Inspeções do Ministério Público n.º 17/2002, aprovado por deliberação tomada na reunião do Conselho Superior do Ministério Público de 9/01/2002 e publicado no Diário da República, II Série, n.º 49, de 27/2/2002; e, em consequência, b) negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida quanto ao juízo de inconstitucionalidade nela formulado. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 16 de novembro de 2016 - Maria José Rangel de Mesquita - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Maria Clara Sottomayor - João Pedro Caupers