Quem foi o relator do acórdão 0428/14?

O relator foi Casimiro Gonçalves, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0428/14?

O acórdão foi proferido em 09 de setembro de 2015.

0428/14 - STA

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1. A Fazenda Pública e o Ministério Público (embora no requerimento de interposição do recurso o MP refira a Secção do Contencioso Administrativo do STA, trata-se, manifestamente, de erro de escrita, a demandar mera rectificação) recorrem da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, julgou procedente a oposição deduzida por Associação de Municípios Vale Douro Norte, com os demais sinais dos autos, contra a execução fiscal que lhe moveu a Agência Portuguesa do Ambiente para cobrança da quantia de € 227.279,32 respeitante a liquidação de taxa de resíduos relativa a acerto do ano de 2007, 1° semestre de 2008, acerto do ano de 2008 e 1º semestre de 2009, acrescida da quantia de € 39.642,37, correspondente a juros de mora. Por despacho de 4/06/2013 foi desatendido o pedido formulado pelo Ministério Público no sentido de constar da decisão que se julga organicamente inconstitucional a norma em causa. 1.2. A Fazenda Pública alega e termina com a formulação das conclusões seguintes: 1ª - A qualificação de determinado tributo como taxa, contribuição financeira ou imposto determina o respectivo regime jurídico: os impostos estão sujeitos ao princípio da legalidade fiscal, na dupla vertente de reserva de lei formal e de reserva de lei material (princípio da tipicidade), enquanto que as taxas e contribuições financeiras estão sujeitas a mera reserva parlamentar quanto ao regime geral; 2ª - As taxas, ao contrário dos impostos, assentam numa contraprestação específica, pressupondo que os sujeitos passivos são os seus efectivos causadores ou beneficiários (bilateralidade); 3ª - As contribuições financeiras, caracterizam-se também pelo carácter comutativo, mas apresentam componente colectiva mais acentuada, não se dirigindo à compensação de uma contrapartida prestada a um sujeito determinado mas sim à compensação de prestações dificilmente divisíveis no plano individual, que, todavia, são imputáveis a um grupo determinável de sujeitos; 4ª - As taxas, tal como as contribuições financeiras, obedecem a um princípio de equivalência, consistente na ideia de troca ou sinalagma entre o tributo e o custo que o contribuinte gera à administração (princípio da compensação dos custos) ou o benefício que dela recebe (princípio do benefício); 5ª - A taxa de gestão de resíduos, prevista pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro e liquidada pela Agência Portuguesa do Ambiente, nos termos da Portaria n.º 1407/2006, de 18 de Dezembro, é uma verdadeira e própria taxa, possuindo objectivos fiscais (compensação dos custos de acompanhamento da actividade de gestão de resíduos) e extrafiscais (de tipo ambiental); 6ª - A taxa não visa o financiamento geral dos serviços da administração, mas a compensação dos custos a esta gerados pelos sujeitos passivos -entidades gestoras de resíduos - e efectivamente causados, em termos últimos, pelos contribuintes sobre os quais é repercutida a taxa; 7ª - O facto de a contraprestação beneficiar toda a colectividade, não ser solicitada pelo contribuinte e poder até ser considerada inconveniente por este, não afasta a existência de sinalagma; 8ª - Existindo, como existe, um custo efectivamente provocado pelo contribuinte, taxa de gestão de resíduos é uma verdadeira taxa e não uma contribuição financeira; 9ª - De todo o modo, quer se qualifique como taxa, quer se qualifique como contribuição financeira, a taxa de gestão de resíduos não é organicamente inconstitucional. Nestes termos e nos demais que Vossas Excelências doutamente suprirão, concedendo provimento ao recurso e revogando a sentença recorrida farão, Senhores Conselheiros, a habitual e esperada Justiça. 1.3. Por sua vez, o Ministério Público apresentou alegações, formulando as conclusões seguintes: 1 - A decisão proferida errou de direito ao julgar, sem mais, a taxa de gestão de resíduos como “uma “falsa taxa” inquinada de inconstitucionalidade orgânica, que impede a liquidação e cobrança do tributo em causa” e “por conseguinte, e com tal fundamento, procede a oposição à execução.” 2 - Porque na sentença recorrida não pode deixar de constar, em sede de decisão, o julgamento da norma criadora que inconstitucional organicamente se julgou. 3 - Nos termos constitucionais, art. 277, n° 1, o que pode ser inconstitucional é uma norma, uma qualquer norma. Não mais do que isso. E se o fundamento de decisão é a inconstitucionalidade de norma mister é, na decisão, declarar tal inconstitucionalidade. 4 - Por outro lado, a necessidade desse julgamento é também a obrigatoriedade legal que é imposta ao M° P° para interposição de recurso que julgue norma inconstitucional e, por via desse julgamento, recuse a sua aplicabilidade. Sem que seja declarada tal inconstitucionalidade não podemos interpor o devido recurso para o Tribunal Constitucional, como se extrai dos arts. 280, nº 1, al. a) da CRP e 70, n° 1, al. a), 72, n°s 1, al. a), e 3, e 75 da L. 28/82, de 15/11, na redacção da L. 85/89, de 07/11. 5 - A sentença é, por isso, nula por não se ter pronunciado sobre matéria sobre a qual se impunha que se pronunciasse. 6 - E também é nula por se contradizer entre os fundamentos e a decisão. Porque se a norma é organicamente inconstitucional, tal inconstitucionalidade da norma não pode deixar de ser declarada. Nunca, contraditoriamente entre os fundamentos e a decisão, se pode, a final, julgar a taxa inconstitucional, na alegação de falsa taxa. 7 - Violaram-se, assim, os arts 277, n° 1, e 280, n° 1, aI. a), da CRP, e 70. n° 1, al. a), 72, n°s 1, al. a), e 3, e 75 da L. 28/82, de 15/11, na redacção da L. 85/89, de 07/11. 8 - Com o que, na violação dos artigos citados e nos mais de direito, deve ser substituída por outra que i) Se for caso disso, julgue inconstitucional organicamente a norma ou normas em que se fundou a liquidação da taxa; ii) Sem conceder, declare a nulidade da sentença por omissão de pronúncia. 1.4. Não foram apresentadas contra-alegações. 1.5. Sendo recorrente, o Ministério Público não emitiu Parecer. 1.6. Corridos os vistos legais, cabe decidir. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: A. Em 28.06.2010, o Director-Geral da Agência Portuguesa do Ambiente emitiu “Certidão” com o seguinte teor - cfr. fls. 14 do processo físico: B. Em 09.07.2010, pela Agência Portuguesa do Ambiente foi remetido ofício dirigido ao Chefe do Serviço de Finanças de Vila Real solicitando a cobrança da dívida da oponente correspondente à certidão de dívida referida - cfr. fls. 13 do processo físico. C. Em 27.08.2010, foi instaurado contra a oponente o processo de execução fiscal n.º 2496 2010 0102 8782 por dívida no valor de € 227.279,32 referente a taxa de gestão de resíduos, acrescida de juros de mora, referente aos anos de 2007, 2008 e 2009 - cfr. fls. 11 do processo físico. D. Em 02.09.2010, foi assinado aviso de recepção relativo a carta de “citação” dirigida à oponente, subscrita pelo Chefe do Serviço de Finanças de Vila Real no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2496 2010 0102 8782 - cfr. fls. 20 e 21 do processo físico. E. Em 04.10.2010, deu entrada no Serviço de Finanças de Vila Real a petição de oposição que deu origem aos presentes autos - cfr. fls. 3 do processo físico. 3.1. A sentença recorrida, considera, no essencial, o seguinte: - Embora a Fazenda Pública sustente, na contestação, que o fundamento de oposição invocado pela oponente se reconduz ao constante da al. h) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT (ilegalidade em concreto da liquidação) e que, por isso, o meio processual próprio seria a impugnação, e não a oposição, que deve, assim, ser rejeitada, não tem razão, pois que do teor da PI decorre que a oposição tem por fundamento a inconstitucionalidade da norma que esteve na base dos actos de liquidação que deram origem à execução fiscal. Ou seja, o fundamento invocado respeita à ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, nos termos da al. a) do n.º 1 art. 204.º do CPPT, pois que a oponente põe em causa a própria ilegalidade do tributo, não se limitando a atacar a legalidade do acto tributário ou do acto de liquidação. - Na óptica da oponente, a taxa cobrada é (se considerada em si mesma), inconstitucional [o diploma que consagra a taxa padece, nessa parte, de inconstitucionalidade orgânica, por não ter sido precedido de lei ou de intervenção da Assembleia da República que permitisse a criação da taxa em causa, nem de forma geral, através de lei habilitante ou definidora do regime geral desta contribuição (no caso de se considerar estar em causa uma taxa), nem através de lei específica, obrigatória e necessária por estar em causa um tributo com as características de imposto, na medida em que se trata de um tributo unilateral]. Daí que, no entendimento da oponente, a invocada inconstitucionalidade constitua fundamento de oposição, dado que é essa taxa que está na origem da liquidação a que se refere a presente execução fiscal, - Ora, decorre da al. i) do n.º 1 do art. 165.º da CRP que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, salvo autorização ao Governo (tanto o regime geral das taxas como o das contribuições financeiras a favor das entidades públicas integram-se na reserva de competência legislativa do parlamento). - No caso, decorre, igualmente, do n.º 1 do art. 58.º do DL nº 178/2006, de 5/9, que a taxa de gestão de resíduos visa “compensar os custos administrativos de acompanhamento das respectivas actividades e estimular o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos” (ou seja, o primeiro dos apontados objectivos corresponde a uma função financeira e o segundo a uma função extra-fiscal), então é de concluir que esta “taxa” serve para financiar o acompanhamento das actividades relacionadas com a gestão de resíduos, não beneficiando de modo algum os sujeitos passivos da mesma (as entidades gestoras de indústrias e serviços de recolha, tratamento e valorização de resíduos) nem os utentes que vão efectivamente suportar o encargo do tributo. Isto é, a “taxa” não tem subjacente a bilateralidade característica da categoria das taxas, afirmando-se, diferentemente, com uma natureza unilateral, o que a afasta do enquadramento jurídico das taxas. - E configurando-se como contribuição financeira - em virtude da sua função financeira acima referida e não havendo um regime geral das contribuições financeiras - impunha-se que a sua criação através de lei da AR ou, pelo menos, precedida de autorização parlamentar, sem o que a mesma padece de inconstitucionalidade orgânica. Sendo que a circunstância de a taxa ter sido já repercutida nos utentes finais (questão suscitada pela Fazenda Pública na sua contestação) é irrelevante para a decisão dos autos pois que é posterior à questão em apreço, qual seja a de saber se é conforme com a Constituição a liquidação e cobrança desta taxa de gestão de resíduos (e também a Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, veio apenas “fixar as regras que disciplinam a repercussão da taxa de gestão, que constitui um elemento a adicionar às tarifas e prestações financeiras que os sujeitos passivos cobram aos respectivos clientes. - E em nada contende com esta conclusão a alteração ao art. 58.º operada com a Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, pois que apenas modifica aquela disposição no que toca às condições de aplicação da “taxa”, além de que é posterior à criação da própria “taxa”. - Em suma, a oposição procede visto que, estando em causa tributo de natureza financeira (unilateral), desprovido da característica da bilateralidade (típica das taxas), criado por decreto-lei sem precedência de lei do parlamento, estamos perante uma “falsa taxa” inquinada de inconstitucionalidade orgânica, que impede a liquidação e cobrança do tributo em causa. 3.2. Discordando, a Fazenda Pública sustenta que esta taxa de gestão de resíduos, prevista pelo DL n.º 178/2006, de 5/9 e liquidada pela Agência Portuguesa do Ambiente, nos termos da Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, é uma verdadeira e própria taxa, possuindo objectivos fiscais (compensação dos custos de acompanhamento da actividade de gestão de resíduos) e extrafiscais (de tipo ambiental), não visando o financiamento geral dos serviços da administração, mas visando a compensação dos custos a esta gerados pelos sujeitos passivos - entidades gestoras de resíduos - e efectivamente causados, em termos últimos, pelos contribuintes sobre os quais essa mesma taxa é repercutida, pelo que existindo, assim, um custo efectivamente provocado pelo contribuinte, a taxa de gestão de resíduos é uma verdadeira taxa e não uma contribuição financeira, sendo que o facto de a contraprestação beneficiar toda a colectividade, não ser solicitada pelo contribuinte e poder até ser considerada inconveniente por este, não afasta a existência de sinalagma. Daí que, quer se qualifique como taxa, quer se qualifique como contribuição financeira, a taxa de gestão de resíduos não é organicamente inconstitucional. 3.3. Já o recorrente Ministério Público aponta à sentença, por um lado, erro de direito ao julgar, sem mais, a taxa de gestão de resíduos como uma “falsa taxa” inquinada de inconstitucionalidade orgânica impeditiva das respectivas liquidação e cobrança e, por outro lado, a nulidade da mesma sentença, quer (i) por ter omitido pronúncia sobre matéria cuja apreciação se impunha [na sentença não poderia deixar de constar, em sede de decisão, o julgamento da norma criadora que se julgou organicamente inconstitucional (o que pode ser inconstitucional é uma norma – n.º 1 do art. 277.º da CRP e se o fundamento de decisão é a inconstitucionalidade de norma então impõe-se que na decisão se declare tal inconstitucionalidade, até porque sem que seja declarada tal inconstitucionalidade não poderá o MP interpor o devido recurso para o Tribunal Constitucional - arts. 280, nº 1, al. a) da CRP e 70, n° 1 al. a), 72 nºs 1 al. a), e 3, e 75º da Lei 28/82, de 15/11, na redacção da Lei 85/89, de 7/11), quer (ii) por contradição entre os fundamentos e a decisão [se a norma é organicamente inconstitucional, tal inconstitucionalidade da norma não pode deixar de ser declarada. Nunca, contraditoriamente entre os fundamentos e a decisão, se pode, a final, julgar a taxa inconstitucional, na alegação de falsa taxa]. As questões a decidir são, portanto, as de saber se a sentença enferma das invocadas nulidades e, se for caso, dos erros de julgamento alegados pela Fazenda Pública e pelo MP. Vejamos. 4. 1. Quanto às invocadas nulidades da sentença alegadas no recurso interposto pelo Ministério Público, afigura-se-nos que não se verificam. A omissão de pronúncia, prevista no art. 125º do CPPT e na al. d) do nº 1 do art. 615º do CPC (anterior art. 668º), está directamente relacionada com o comando constante do nº 2 do art. 608º (anterior art. 660º) deste último diploma: o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Já a nulidade substanciada em contradição entre os fundamentos e a decisão (al. c) do nº 1 do art. 615º do CPC), ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente não ao resultado expresso na decisão mas a resultado oposto. Trata-se, portanto, de vício (vício real no raciocínio do julgador) que afecta a estrutura lógica da sentença, por contradição entre as suas premissas de facto e de direito e a respectiva conclusão (cfr. Alberto dos Reis, CPC Anotado, Vol. V, pág. 141 e Antunes Varela, José Manuel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, pp. 689/690). No caso, tendo a oponente alegado a ilegalidade, em abstracto, da taxa subjacente à quantia exequenda, a sentença veio a concluir por tal ilegalidade, desaplicando a norma do art. 58º do DL nº 178/2008, de 5/9, que considerou ferida de inconstitucionalidade orgânica, e julgando, consequentemente, procedente a oposição por referência ao fundamento de oposição previsto na al. a) do nº 1 do art. 204º do CPPT. A sentença pronunciou-se, portanto, sobre a questão da constitucionalidade que tinha sido suscitada e não se vê que por não ter expressamente declarado a inconstitucionalidade do dito normativo, apesar de o ter desaplicado apelando a tal ilegalidade (considerando que a questionada taxa configura um verdadeiro imposto) ocorra contradição entre os fundamentos e a decisão. 4.2. Quanto ao mais, ambos os recorrentes (Ministério Público e Fazenda Pública invocam erro de julgamento por parte da sentença: contrariamente ao decidido o tributo aqui em causa tem a natureza de verdadeira taxa e não de imposto e, assim, a norma que o cria e define não sofre da inconstitucionalidade orgânica acolhida na sentença recorrida. E, adianta-se, é esta a interpretação legal que se colhe da lei. É sabido que a taxa se consubstancia numa prestação pecuniária e impositiva devida a uma entidade que exerça funções públicas em contrapartida de uma prestação dessa entidade, provocada ou utilizada pelo sujeito passivo e a prestação da entidade pública há-de consistir (na tipologia consagrada na LGT, na Lei das Finanças Locais e no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) na prestação de um serviço público, na utilização privativa de bens do domínio público e na remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. (Cfr. Diogo Leite Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, Lei Geral Tributária, Anotada e comentada, Editora Encontro da escrita, 4ª ed. 2012, pp. 70/71, anotação 4 ao art. 3°.) Dando por adquiridas as inúmeras reflexões doutrinárias e jurisprudenciais produzidas sobre a matéria atinente à distinção entre imposto e taxa [ou seja, que ambos constituem receitas públicas coactivamente impostas, mas enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (cfr. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42) pressupondo, pois, uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular] (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236) ressalta na definição legal e doutrinal da taxa a individualização de um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. Relação sinalagmática essa que, como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional nº 365/03, de 14/7/2003, «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser superior (e porventura até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado». Ou seja, embora, por um lado, se venha acentuando que a taxa não pode ter só como pressuposto uma mera prestação administrativa sendo necessário que se dirija à compensação dessa prestação, estabelecendo-se uma relação comutativa entre a prestação e a taxa; e embora alguns autores entendam que a função compensatória das taxas se refere ao custo da prestação para a entidade pública ou ao benefício que esta acarreta para o devedor, elas também têm uma finalidade arrecadatória de receitas, intimamente associada à função compensatória, ou a outras finalidades, também, por outro lado, se acentua que, apesar de não dever ultrapassar-se um certo patamar quantitativo nem perder o sentido comutativo, a equivalência reconduz-se a uma equivalência jurídica (ver art. 4º do RTL) entre as prestações e não a uma equivalência económica, equivalência jurídica que deve, contudo, fundamentar-se numa relação entre o custo do serviço e o valor da prestação e é materialmente determinada segundo o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade (cfr. Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, CEJUR, Outubro de 2008. pp. 60/61). No caso vertente, a questão essencial reconduz-se à de saber se a taxa de gestão de resíduos é uma verdadeira taxa, tal como foi qualificada pelo legislador e se, assim sendo, pode ser criada através de Decreto-Lei do Governo, ou se, ao invés, não revestindo a natureza de taxa, deveria ter sido criada por Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei precedido de autorização parlamentar. E a nosso ver esta taxa de gestão de resíduos é um tributo em que se surpreendem todas as características (acima enunciadas) que a doutrina e a jurisprudência exigem à qualificação de um tributo na categoria das taxas. Vejamos. 4.3.1. O DL n.º 178/2006, de 5/9, veio estabelecer o regime geral da gestão de resíduos. E no seu art. 58.º, sob a epígrafe “Taxa de gestão de resíduos”, estabelece o seguinte: “1 - As entidades gestoras de sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, de CIRVER, de instalações de incineração e co-incineração de resíduos e de aterros sujeitos a licenciamento da ANR ou das ARR estão obrigadas ao pagamento de uma taxa de gestão de resíduos visando compensar os custos administrativos de acompanhamento das respectivas actividades e estimular o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos. 2 - A taxa de gestão de resíduos possui periodicidade anual e incide sobre a quantidade de resíduos geridos pelas entidades referidas no número anterior, revestindo os seguintes valores: a) € 1 por tonelada de resíduos geridos pelos CIRVER e instalações de incineração e co-incineração; b) € 2 por tonelada de resíduos urbanos depositados em aterro; c) € 2 por tonelada de resíduos resultantes dos produtos introduzidos em mercado cuja gestão esteja a cargo de sistemas de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, e que através destes sistemas não sejam encaminhados para reutilização, reciclagem ou valorização; d) € 5 por tonelada de resíduos inertes e resíduos industriais não perigosos depositados em aterro. 3 - A taxa de gestão de resíduos possui o valor mínimo de € 5000 por entidade devedora. 4 - A taxa de gestão de resíduos deve ser repercutida nas tarifas e prestações financeiras cobradas pelas entidades devedoras de modo a garantir o cumprimento do disposto no artigo 7.º do presente decreto-lei. 6 - A liquidação e o pagamento da taxa de gestão de resíduos são disciplinados por portaria do ministro responsável pela área do ambiente.” 4.3.2. Por sua vez, na Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, onde se fixam “... as regras que disciplinam a repercussão da taxa de gestão, que constitui um elemento a adicionar às tarifas e prestações financeiras que os sujeitos passivos cobram aos respectivos clientes”, dispõe-se o seguinte: “1.° - A taxa de gestão de resíduos estabelecida pelo artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, é liquidada pela Autoridade Nacional dos Resíduos (ANR,) com base na informação prestada pelos sujeitos passivos no âmbito do Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos (SIRER). 2.º - O registo da quantidade de resíduos geridos pelos sujeitos passivos em cada ano encerra no termo do mês de Março do ano seguinte, salvo autorização concedida pela ANR que não prejudique os prazos para pagamento da taxa de gestão. 3.º - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a ANR procede à liquidação definitiva da taxa de gestão de resíduos e à sua notificação por via electrónica até ao termo do mês de Abril do ano seguinte, depois de verificada a informação anual prestada pelos sujeitos passivos e feitos os acertos de contas que se revelem necessários. 4.º - As entidades gestoras de centros integrados de recuperação, valorização e eliminação de resíduos perigosos (CIRVER), de instalações de incineração e co-incineração de resíduos e de aterros sujeitos a licenciamento da ANR ou das autoridades regionais dos resíduos (ARR) estão sujeitas a liquidação por conta da taxa de gestão de resíduos, a realizar pela ANR até ao termo do mês de Julho do ano a que a taxa respeita, com base na informação prestada pelos sujeitos passivos no âmbito do SIRER durante o 1.º semestre. 5.º - O pagamento da taxa de gestão de resíduos liquidada por conta ou a título definitivo é feito pelo sujeito passivo atá ao termo do mês seguinte ao da liquidação. 6.º - O pagamento da taxa de gestão de resíduos efectua-se por transferência bancária, débito em conta ou por qualquer outro meio de pagamento admitido pela lei geral tributária, fazendo o atraso no pagamento incorrer o sujeito passivo em juros de mora nos termos genericamente previstos pela lei tributária 7.º - A taxa de gestão de resíduos é objecto de repercussão pelos sujeitos passivos, somando-se às tarifas e prestações financeiras que cobrem aos seus clientes, devendo a factura que lhes seja apresentada desagregar de forma rigorosa estes valores. 8.º - Os sujeitos passivos que procedam à repercussão da taxa de gestão de resíduos não podem aceitar dos seus clientes o pagamento de tarifas e prestações financeiras sem que lhes seja pago ao mesmo tempo o valor da taxa correspondente, devendo imputar-se proporcionalmente à taxa, tarifas e demais prestações qualquer pagamento parcial que lhes seja feito. 9.º - Em caso de impossibilidade de determinação directa da quantidade de resíduos geridos pelos sujeitos passivos resultante da violação dos respectivos deveres de informação, a liquidação da taxa de gestão de resíduos é feita oficiosamente por métodos indirectos, procedendo-se à estimativa fundamentada daquelas quantidades de resíduos com recurso aos elementos de facto e de direito que a ANR tenha ao seu dispor, caso em que o pagamento deve ser feito no prazo de 30 dias depois de notificada a liquidação.” 4.3.3. Posteriormente, a Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, alterou a redacção do mencionado artigo 58.º, que passou a dispor como se segue: “1 - As entidades gestoras de sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, de CIRVER, de instalações de incineração e co-incineração de resíduos e de aterros sujeitos a licenciamento da ANR ou das ARR estão obrigadas ao pagamento de uma taxa de gestão de resíduos visando compensar os custos administrativos de acompanhamento das respectivas actividades e estimular o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos. 2 - A taxa de gestão de resíduos possui periodicidade anual e incide sobre a quantidade de resíduos geridos pelas entidades referidas no número anterior, revestindo os seguintes valores: a) € 1 por tonelada de resíduos geridos pelos CIRVER e instalações de incineração e co-incineração; b) € 2 por tonelada de resíduos urbanos e equiparados e resíduos inertes de resíduos de construção e demolição depositados em aterro; c) € 2 por tonelada de resíduos indexados à taxa de recolha fixada na licença das entidades gestoras de sistemas de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, e que através desses sistemas não sejam encaminhados para reutilização, reciclagem ou valorização, nos termos das condições fixadas nas respectivas licenças; d) € 5 por tonelada de resíduos depositados em aterro de CIRVER; e) € 5 por tonelada de outro tipo de resíduos não previstos nas alíneas anteriores depositados em aterros. 3 - Os valores da taxa de gestão de resíduos, com excepção do referido na alínea c) do número anterior, são agravados em 50% para os resíduos correspondentes à fracção caracterizada como reciclável de acordo com as normas técnicas aplicáveis aprovadas por portaria do membro do Governo responsável pela área do ambiente. 4 - A taxa de gestão de resíduos possui o valor mínimo de € 5000 por entidade devedora. 5 - A taxa de gestão de resíduos deve ser repercutida nas tarifas e prestações financeiras cobradas pelas entidades devedoras de modo a garantir o cumprimento do disposto no artigo 7.º do presente decreto-lei. 6 - A liquidação e o pagamento da taxa de gestão de resíduos são disciplinados por portaria do ministro responsável pela área do ambiente. 7 - O produto da taxa de gestão de resíduos é afecto nos seguintes termos: a) 70% a favor da entidade licenciadora das instalações de gestão de resíduos em causa e 30% a favor da ANR, nos casos abrangidos pelas alíneas a b) e e) do n.º 2; b) Integralmente a favor da ANR nos casos abrangidos pelas alíneas c) e d) do n.º 2. 8 - Ao abrigo da alínea f) do n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, na sua redacção actual, as receitas anuais da ANR e das ARR provenientes da taxa de gestão de resíduos ficam consignadas: a) Às despesas de acompanhamento das actividades dos sujeitos passivos; b) Às despesas com o financiamento de actividades da ANR ou das ARR, conforme aplicável, que contribuam para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos; c) Às despesas com o financiamento de actividades dos sujeitos passivos que contribuam para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos. 9 - As condições de aplicação do produto da taxa de gestão de resíduos pela ANR e pelas ARR são estabelecidas em regulamento aprovado por portaria do membro do Governo responsável pela área do ambiente. 10 - O montante anualmente afecto às despesas referidas nas alíneas a) e b) do número anterior não pode exceder 70% do valor global arrecadado pela ANR ou pelas ARR.” 4.4. Da análise destes preceitos legais resulta que a taxa é devida pela actividade de acompanhamento das actividades de gestão de resíduos (actividade anteriormente da competência da ANR e desenvolvida actualmente pela Agência Portuguesa do Ambiente - APA - após a fusão do Instituto do Ambiente e do Instituto de Resíduos - cfr. o Decreto Regulamentar n.º 53/2007, de 27/4). Os sujeitos passivos desta taxa são as entidades (desde que sujeitas a licenciamento da ANR ou das ARR) gestoras de (i) sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos; de (ii) centros integrados de recuperação, valorização e eliminação de resíduos perigosos; de (iii) instalações de incineração e co-incineração de resíduos; de (iv) aterros. O sujeito activo (o ente público a quem a lei atribui, expressamente, um determinado poder tributário, é a Autoridade Nacional de Resíduos (o organismo com atribuições na área dos resíduos tutelado pelo ministério responsável pela área do ambiente é, como se disse, a Agência Portuguesa do Ambiente). “Os repercutidos ou contribuintes da taxa são os clientes dos sujeitos passivos que vão adicioná-la, de modo formalmente desagregado, às tarifas e prestações financeiras que cobrem àqueles”, nada obstando a que se reconheça “a possibilidade de existência de repercussão jurídica nas taxas”. O facto tributário desta taxa de gestão de resíduos é a “deposição ou gestão de resíduos feita anualmente pelos sujeitos passivos”. (Cfr. o Parecer junto aos autos a fls. 139/183, subscrito pelos Profs. Saldanha Sanches e João Taborda da Gama.) Ora, é a própria produção de resíduos por parte dos sujeitos sobre os quais incide, a final, a taxa (em virtude do dever de repercussão previsto no art. 58.º/4 do DL 178/2006) que obriga à instituição do sistema de gestão de resíduos previsto nesse mesmo diploma, bem como ao acompanhamento do respectivo funcionamento pela autoridade nacional dos resíduos. A taxa de gestão de resíduos destina-se, pois, ao financiamento da gestão do sistema de resíduos e “cobrirá grande parte daquilo que nos grupos de sociedades se designa por common cost, ou seja, custos de gestão da estrutura, imputáveis a cada um dos participantes, distribuídos entre eles por um qualquer critério individualizador que seja adequado” sendo que o Tribunal Constitucional tem exigido apenas que nesse critério “não seja totalmente alheia a relação entre custos e benefícios, e tem admitido unanimemente até que a taxa seja superior (não manifestamente) e também inferior aos custos do serviço”. (Ibidem) Por outras palavras, o contribuinte “paga porque produz resíduos cuja gestão passa a ser necessária, cabendo a tarefa de acompanhamento dessa gestão à APA: a taxa visa justamente compensar os custos impostos à administração pelo contribuinte. Bem se vê que é plenamente aplicável a lógica da equivalência atrás analisada: existe a contraprestação ou o sinalagma caracterizadores da taxa, não visando o tributo financiar os custos gerais da actividade da APA, mas, tão-somente, compensar os custos do serviço cuja necessidade é imputável ao sujeito passivo da taxa. De facto, não só as regras de incidência objectiva são bem claras a este respeito, como também o art. 13.º da Portaria n.º 1407/2006 dispõe expressamente que a receita da taxa “deve ser empregue pela ANR, e pelas ARR na cobertura dos custos administrativos de acompanhamento das actividades dos sujeitos passivos.” (Cfr. o Parecer junto aos autos a fls. 113/129, subscrito pelos Profs. Eduardo Paz Ferreira e Ana Perestrelo de Oliveira.). O próprio regime legal do tributo em questão evidencia, pois, o carácter sinalagmático do mesmo e, como igualmente se acentua neste referenciado parecer de fls. 113/129, cuja linha de argumentação seguiremos de perto, não altera a natureza material do tributo o facto de se recorrer a um mecanismo de repercussão fiscal, próximo da substituição tributária (e típico de alguns impostos): trata-se de opção ditada por razões de praticabilidade e pela prossecução de objectivos extrafiscais, sendo que o legislador, “movendo-se dentro da margem de discricionariedade de que dispõe na concretização dos tributos, entendeu que esta constitui uma forma mais eficiente de promover a interiorização pelas entidades gestoras e pelos utentes/produtores de resíduos dos custos ambientais que lhes estão associados. Trata-se, de resto, afinal, de acompanhar a actividade de gestão de resíduos pelos sujeitos passivos primários, cuja necessidade é, não obstante, imputável, em termos últimos, aos produtores de resíduos”. E também não obsta à qualificação do tributo como taxa a circunstância de a contraprestação devida não resultar de “solicitação espontânea do contribuinte” (antes resultando de imposição da lei) sendo que, apesar de a actividade de acompanhamento do próprio sistema de gestão poder “revelar-se inconveniente para os operadores do sector” (de forma semelhante ao que sucede com as taxas de fiscalização) tal não altera, porém, a natureza do tributo: “é suficiente que o sujeito passivo seja o causador da prestação, como é, inequivocamente, o caso”. Acresce que embora “a contraprestação - acompanhamento do sistema de gestão de resíduos - não reverta em benefício exclusivo daquele que paga a taxa, mas sim da comunidade como um todo”, é sabido que não está excluída a satisfação de necessidades colectivas através da taxa. Por outro lado, não obstante os citados DL n.º 178/2006 e Portaria n.º 1407/2006 optarem por “estabelecer uma equivalência com base nos custos gerados à administração pelo sujeito passivo, em termos de acompanhamento da actividade de gestão de resíduos”, o legislador pode decidir entre qualquer dos critérios da equivalência (o princípio do benefício ou o princípio da compensação dos custos) e, no caso, o critério de definição da incidência objectiva e subjectiva do tributo é plenamente compatível com a qualificação como taxa: - o tributo incide, objectivamente, sobre os resíduos geridos pelos CIRVER e instalações de incineração e co-incineração, resíduos depositados em aterro e resíduos inertes e resíduos industriais não perigosos depositados em aterro, pelo que o contribuinte acabará por pagar na proporção dos resíduos que produz, o que confirma a bilateralidade do tributo (diferente seria se pagasse em função do volume de negócios das empresas gestoras de resíduos, o que não é o caso). - já em termos subjectivos, são os sujeitos produtores de resíduos que vão - através das tarifas e prestações financeiras cobradas pelas entidades gestoras - suportar os encargos representados pela taxa. Os custos do serviço prestado pela APA são, portanto, imputados aos efectivos causadores desse serviço (a Portaria n.º 1407/2006 exige mesmo que a factura apresentada aos clientes desagregue, de forma rigorosa, os valores correspondentes à taxa de gestão de resíduos) e eles pagarão proporcionalmente à quantidade de resíduos efectivamente produzida (em termos de incidência objectiva, o facto de se prever a liquidação da taxa com recurso a métodos indirectos - técnica importada do campo dos impostos - não altera a qualificação do tributo, pois que a taxa é devida em função dos resíduos geridos, sendo depois repercutida sobre os produtores: os custos imputáveis aos sujeitos passivos dependem não só do tipo mas também da quantidade de resíduos produzida, sendo, portanto, a determinação da quantidade de resíduos essencial para concretizar o montante da taxa, cuja liquidação assenta, por razões de praticabilidade e de economia, nos deveres de comunicação, pelos próprios sujeitos passivos, da quantidade de resíduos por si geridos). Ou seja, existe uma equivalência avaliada ao nível individual: aquele que paga, a final, a taxa produziu, efectivamente, resíduos (de todo o modo, nada impediria o estabelecimento da equivalência ao nível de grupo, o que não descaracterizaria a taxa desde que a presunção apresentasse força suficiente para relacionar o sujeito passivo com a prestação da administração). De resto, considerando que a equivalência exigida é uma equivalência jurídica e não uma equivalência económica [não tem que existir uma absoluta identidade entre os custos gerados à administração e o valor da taxa e, como supra se salientou, o Tribunal Constitucional tem exigido apenas que “não seja totalmente alheia a relação entre custos e benefícios, e tem admitido unanimemente até que a taxa superior (não manifestamente) e também inferior aos custos do serviço”] então, o próprio montante mínimo previsto no referido art. 58.º, não implica qualquer entorse ao critério de equivalência que orienta a fixação e quantificação da taxa. Em suma, o tributo em causa - taxa de gestão de resíduos - tem natureza jurídica de taxa (e não de imposto) e o seu regime jurídico, além de respeitar, em termos materiais, todos os requisitos constitucionais e legais, também observa, sob um ponto de vista orgânico, as normas constitucionais. Com efeito, de acordo com o disposto na al. i) do n.º 1 do art. 165.º da CRP, apenas o regime geral das taxas está sujeito à reserva de Lei (ou Decreto-Lei autorizado), sendo que enquanto tal regime não estiver aprovado, o Governo também não está impedido de criar taxas, sem que seja necessária autorização legislativa prévia. E esta conclusão não se alteraria caso se entendesse (como sucede na sentença recorrida) que a “taxa de gestão de resíduos” se configura como uma “contribuição financeira favor de entidades públicas”. Na verdade, entre a taxa e a contribuição financeira existe uma diferença fundamentalmente de grau, não apresentando as duas figuras naturezas essencialmente distintas, o que justifica a previsão constitucional de idêntico regime em matéria de reserva de lei parlamentar. Perante o exposto, é de concluir que, ao invés do decidido na sentença recorrida, as normas constantes do art. 58.º do DL n.º 178/2006, de 5/9 e da Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, não são organicamente inconstitucionais e que, consequentemente, não se verifica, no caso, o invocado fundamento de oposição à execução fiscal previsto na al. a) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT. Nesta medida procedendo ambos os recursos e improcedendo, portanto, a oposição. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, dando provimento aos recursos, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a oposição. Custas pela recorrida, mas apenas na 1ª instância. Lisboa, 9 de Setembro de 2015. - Casimiro Gonçalves (relator) - Francisco Rothes - Aragão Seia.

Sumário

Tendo a taxa de gestão de resíduos natureza jurídica de taxa (e não de imposto), o respectivo regime jurídico não afronta, do ponto de vista orgânico, as normas constitucionais.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A Fazenda Pública e o Ministério Público (embora no requerimento de interposição do recurso o MP refira a Secção do Contencioso Administrativo do STA, trata-se, manifestamente, de erro de escrita, a demandar mera rectificação) recorrem da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, julgou procedente a oposição deduzida por Associação de Municípios Vale Douro Norte, com os demais sinais dos autos, contra a execução fiscal que lhe moveu a Agência Portuguesa do Ambiente para cobrança da quantia de € 227.279,32 respeitante a liquidação de taxa de resíduos relativa a acerto do ano de 2007, 1° semestre de 2008, acerto do ano de 2008 e 1º semestre de 2009, acrescida da quantia de € 39.642,37, correspondente a juros de mora.

Por despacho de 4/06/2013 foi desatendido o pedido formulado pelo Ministério Público no sentido de constar da decisão que se julga organicamente inconstitucional a norma em causa.

1.2. A Fazenda Pública alega e termina com a formulação das conclusões seguintes:

1ª A qualificação de determinado tributo como taxa, contribuição financeira ou imposto determina o respectivo regime jurídico: os impostos estão sujeitos ao princípio da legalidade fiscal, na dupla vertente de reserva de lei formal e de reserva de lei material (princípio da tipicidade), enquanto que as taxas e contribuições financeiras estão sujeitas a mera reserva parlamentar quanto ao regime geral;

2ª As taxas, ao contrário dos impostos, assentam numa contraprestação específica, pressupondo que os sujeitos passivos são os seus efectivos causadores ou beneficiários (bilateralidade);

3ª As contribuições financeiras, caracterizam-se também pelo carácter comutativo, mas apresentam componente colectiva mais acentuada, não se dirigindo à compensação de uma contrapartida prestada a um sujeito determinado mas sim à compensação de prestações dificilmente divisíveis no plano individual, que, todavia, são imputáveis a um grupo determinável de sujeitos;

4ª As taxas, tal como as contribuições financeiras, obedecem a um princípio de equivalência, consistente na ideia de troca ou sinalagma entre o tributo e o custo que o contribuinte gera à administração (princípio da compensação dos custos) ou o benefício que dela recebe (princípio do benefício);

5ª A taxa de gestão de resíduos, prevista pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro e liquidada pela Agência Portuguesa do Ambiente, nos termos da Portaria n.º 1407/2006, de 18 de Dezembro, é uma verdadeira e própria taxa, possuindo objectivos fiscais (compensação dos custos de acompanhamento da actividade de gestão de resíduos) e extrafiscais (de tipo ambiental);

6ª A taxa não visa o financiamento geral dos serviços da administração, mas a compensação dos custos a esta gerados pelos sujeitos passivos -entidades gestoras de resíduos - e efectivamente causados, em termos últimos, pelos contribuintes sobre os quais é repercutida a taxa;

7ª O facto de a contraprestação beneficiar toda a colectividade, não ser solicitada pelo contribuinte e poder até ser considerada inconveniente por este, não afasta a existência de sinalagma;

8ª Existindo, como existe, um custo efectivamente provocado pelo contribuinte, taxa de gestão de resíduos é uma verdadeira taxa e não uma contribuição financeira;

9ª De todo o modo, quer se qualifique como taxa, quer se qualifique como contribuição financeira, a taxa de gestão de resíduos não é organicamente inconstitucional.

Nestes termos e nos demais que Vossas Excelências doutamente suprirão, concedendo provimento ao recurso e revogando a sentença recorrida farão, Senhores Conselheiros, a habitual e esperada Justiça.

1.3. Por sua vez, o Ministério Público apresentou alegações, formulando as conclusões seguintes:

1- A decisão proferida errou de direito ao julgar, sem mais, a taxa de gestão de resíduos como “uma “falsa taxa” inquinada de inconstitucionalidade orgânica, que impede a liquidação e cobrança do tributo em causa” e “por conseguinte, e com tal fundamento, procede a oposição à execução.”

2- Porque na sentença recorrida não pode deixar de constar, em sede de decisão, o julgamento da norma criadora que inconstitucional organicamente se julgou.

3- Nos termos constitucionais, art. 277, n° 1, o que pode ser inconstitucional é uma norma, uma qualquer norma. Não mais do que isso.

E se o fundamento de decisão é a inconstitucionalidade de norma mister é, na decisão, declarar tal inconstitucionalidade.

4- Por outro lado, a necessidade desse julgamento é também a obrigatoriedade legal que é imposta ao M° P° para interposição de recurso que julgue norma inconstitucional e, por via desse julgamento, recuse a sua aplicabilidade. Sem que seja declarada tal inconstitucionalidade não podemos interpor o devido recurso para o Tribunal Constitucional, como se extrai dos arts. 280, nº 1, al. a) da CRP e 70, n° 1, al. a), 72, n°s 1, al. a), e 3, e 75 da L. 28/82, de 15/11, na redacção da L. 85/89, de 07/11.

5- A sentença é, por isso, nula por não se ter pronunciado sobre matéria sobre a qual se impunha que se pronunciasse.

6- E também é nula por se contradizer entre os fundamentos e a decisão. Porque se a norma é organicamente inconstitucional, tal inconstitucionalidade da norma não pode deixar de ser declarada. Nunca, contraditoriamente entre os fundamentos e a decisão, se pode, a final, julgar a taxa inconstitucional, na alegação de falsa taxa.

7- Violaram-se, assim, os arts 277, n° 1, e 280, n° 1, aI. a), da CRP, e 70. n° 1, al. a), 72, n°s 1, al. a), e 3, e 75 da L. 28/82, de 15/11, na redacção da L. 85/89, de 07/11.

8- Com o que, na violação dos artigos citados e nos mais de direito, deve ser substituída por outra que

i) Se for caso disso, julgue inconstitucional organicamente a norma ou normas em que se fundou a liquidação da taxa;

ii) Sem conceder, declare a nulidade da sentença por omissão de pronúncia.

1.4. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.5. Sendo recorrente, o Ministério Público não emitiu Parecer.

1.6. Corridos os vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes:

A. Em 28.06.2010, o Director-Geral da Agência Portuguesa do Ambiente emitiu “Certidão” com o seguinte teor - cfr. fls. 14 do processo físico:

B. Em 09.07.2010, pela Agência Portuguesa do Ambiente foi remetido ofício dirigido ao Chefe do Serviço de Finanças de Vila Real solicitando a cobrança da dívida da oponente correspondente à certidão de dívida referida - cfr. fls. 13 do processo físico.

C. Em 27.08.2010, foi instaurado contra a oponente o processo de execução fiscal n.º 2496 2010 0102 8782 por dívida no valor de € 227.279,32 referente a taxa de gestão de resíduos, acrescida de juros de mora, referente aos anos de 2007, 2008 e 2009 - cfr. fls. 11 do processo físico.

D. Em 02.09.2010, foi assinado aviso de recepção relativo a carta de “citação” dirigida à oponente, subscrita pelo Chefe do Serviço de Finanças de Vila Real no âmbito do processo de execução fiscal n.º 2496 2010 0102 8782 - cfr. fls. 20 e 21 do processo físico.

E. Em 04.10.2010, deu entrada no Serviço de Finanças de Vila Real a petição de oposição que deu origem aos presentes autos - cfr. fls. 3 do processo físico.

3.1. A sentença recorrida, considera, no essencial, o seguinte:

- Embora a Fazenda Pública sustente, na contestação, que o fundamento de oposição invocado pela oponente se reconduz ao constante da al. h) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT (ilegalidade em concreto da liquidação) e que, por isso, o meio processual próprio seria a impugnação, e não a oposição, que deve, assim, ser rejeitada, não tem razão, pois que do teor da PI decorre que a oposição tem por fundamento a inconstitucionalidade da norma que esteve na base dos actos de liquidação que deram origem à execução fiscal.

Ou seja, o fundamento invocado respeita à ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, nos termos da al. a) do n.º 1 art. 204.º do CPPT, pois que a oponente põe em causa a própria ilegalidade do tributo, não se limitando a atacar a legalidade do acto tributário ou do acto de liquidação.

- Na óptica da oponente, a taxa cobrada é (se considerada em si mesma), inconstitucional [o diploma que consagra a taxa padece, nessa parte, de inconstitucionalidade orgânica, por não ter sido precedido de lei ou de intervenção da Assembleia da República que permitisse a criação da taxa em causa, nem de forma geral, através de lei habilitante ou definidora do regime geral desta contribuição (no caso de se considerar estar em causa uma taxa), nem através de lei específica, obrigatória e necessária por estar em causa um tributo com as características de imposto, na medida em que se trata de um tributo unilateral]. Daí que, no entendimento da oponente, a invocada inconstitucionalidade constitua fundamento de oposição, dado que é essa taxa que está na origem da liquidação a que se refere a presente execução fiscal,

- Ora, decorre da al. i) do n.º 1 do art. 165.º da CRP que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, salvo autorização ao Governo (tanto o regime geral das taxas como o das contribuições financeiras a favor das entidades públicas integram-se na reserva de competência legislativa do parlamento).

- No caso, decorre, igualmente, do n.º 1 do art. 58.º do DL nº 178/2006, de 5/9, que a taxa de gestão de resíduos visa “compensar os custos administrativos de acompanhamento das respectivas actividades e estimular o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos” (ou seja, o primeiro dos apontados objectivos corresponde a uma função financeira e o segundo a uma função extra-fiscal), então é de concluir que esta “taxa” serve para financiar o acompanhamento das actividades relacionadas com a gestão de resíduos, não beneficiando de modo algum os sujeitos passivos da mesma (as entidades gestoras de indústrias e serviços de recolha, tratamento e valorização de resíduos) nem os utentes que vão efectivamente suportar o encargo do tributo. Isto é, a “taxa” não tem subjacente a bilateralidade característica da categoria das taxas, afirmando-se, diferentemente, com uma natureza unilateral, o que a afasta do enquadramento jurídico das taxas.

- E configurando-se como contribuição financeira - em virtude da sua função financeira acima referida e não havendo um regime geral das contribuições financeiras - impunha-se que a sua criação através de lei da AR ou, pelo menos, precedida de autorização parlamentar, sem o que a mesma padece de inconstitucionalidade orgânica.

Sendo que a circunstância de a taxa ter sido já repercutida nos utentes finais (questão suscitada pela Fazenda Pública na sua contestação) é irrelevante para a decisão dos autos pois que é posterior à questão em apreço, qual seja a de saber se é conforme com a Constituição a liquidação e cobrança desta taxa de gestão de resíduos (e também a Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, veio apenas “fixar as regras que disciplinam a repercussão da taxa de gestão, que constitui um elemento a adicionar às tarifas e prestações financeiras que os sujeitos passivos cobram aos respectivos clientes.

- E em nada contende com esta conclusão a alteração ao art. 58.º operada com a Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, pois que apenas modifica aquela disposição no que toca às condições de aplicação da “taxa”, além de que é posterior à criação da própria “taxa”.

- Em suma, a oposição procede visto que, estando em causa tributo de natureza financeira (unilateral), desprovido da característica da bilateralidade (típica das taxas), criado por decreto-lei sem precedência de lei do parlamento, estamos perante uma “falsa taxa” inquinada de inconstitucionalidade orgânica, que impede a liquidação e cobrança do tributo em causa.

3.2. Discordando, a Fazenda Pública sustenta que esta taxa de gestão de resíduos, prevista pelo DL n.º 178/2006, de 5/9 e liquidada pela Agência Portuguesa do Ambiente, nos termos da Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, é uma verdadeira e própria taxa, possuindo objectivos fiscais (compensação dos custos de acompanhamento da actividade de gestão de resíduos) e extrafiscais (de tipo ambiental), não visando o financiamento geral dos serviços da administração, mas visando a compensação dos custos a esta gerados pelos sujeitos passivos - entidades gestoras de resíduos - e efectivamente causados, em termos últimos, pelos contribuintes sobre os quais essa mesma taxa é repercutida, pelo que existindo, assim, um custo efectivamente provocado pelo contribuinte, a taxa de gestão de resíduos é uma verdadeira taxa e não uma contribuição financeira, sendo que o facto de a contraprestação beneficiar toda a colectividade, não ser solicitada pelo contribuinte e poder até ser considerada inconveniente por este, não afasta a existência de sinalagma.

Daí que, quer se qualifique como taxa, quer se qualifique como contribuição financeira, a taxa de gestão de resíduos não é organicamente inconstitucional.

3.3. Já o recorrente Ministério Público aponta à sentença, por um lado, erro de direito ao julgar, sem mais, a taxa de gestão de resíduos como uma “falsa taxa” inquinada de inconstitucionalidade orgânica impeditiva das respectivas liquidação e cobrança e, por outro lado, a nulidade da mesma sentença, quer (i) por ter omitido pronúncia sobre matéria cuja apreciação se impunha [na sentença não poderia deixar de constar, em sede de decisão, o julgamento da norma criadora que se julgou organicamente inconstitucional (o que pode ser inconstitucional é uma norma – n.º 1 do art. 277.º da CRP e se o fundamento de decisão é a inconstitucionalidade de norma então impõe-se que na decisão se declare tal inconstitucionalidade, até porque sem que seja declarada tal inconstitucionalidade não poderá o MP interpor o devido recurso para o Tribunal Constitucional - arts. 280, nº 1, al. a) da CRP e 70, n° 1 al. a), 72 nºs 1 al. a), e 3, e 75º da Lei 28/82, de 15/11, na redacção da Lei 85/89, de 7/11), quer (ii) por contradição entre os fundamentos e a decisão [se a norma é organicamente inconstitucional, tal inconstitucionalidade da norma não pode deixar de ser declarada. Nunca, contraditoriamente entre os fundamentos e a decisão, se pode, a final, julgar a taxa inconstitucional, na alegação de falsa taxa].

As questões a decidir são, portanto, as de saber se a sentença enferma das invocadas nulidades e, se for caso, dos erros de julgamento alegados pela Fazenda Pública e pelo MP.

Vejamos.

4. 1. Quanto às invocadas nulidades da sentença alegadas no recurso interposto pelo Ministério Público, afigura-se-nos que não se verificam.

A omissão de pronúncia, prevista no art. 125º do CPPT e na al. d) do nº 1 do art. 615º do CPC (anterior art. 668º), está directamente relacionada com o comando constante do nº 2 do art. 608º (anterior art. 660º) deste último diploma: o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Já a nulidade substanciada em contradição entre os fundamentos e a decisão (al. c) do nº 1 do art. 615º do CPC), ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente não ao resultado expresso na decisão mas a resultado oposto. Trata-se, portanto, de vício (vício real no raciocínio do julgador) que afecta a estrutura lógica da sentença, por contradição entre as suas premissas de facto e de direito e a respectiva conclusão (cfr. Alberto dos Reis, CPC Anotado, Vol. V, pág. 141 e Antunes Varela, José Manuel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, pp. 689/690).

No caso, tendo a oponente alegado a ilegalidade, em abstracto, da taxa subjacente à quantia exequenda, a sentença veio a concluir por tal ilegalidade, desaplicando a norma do art. 58º do DL nº 178/2008, de 5/9, que considerou ferida de inconstitucionalidade orgânica, e julgando, consequentemente, procedente a oposição por referência ao fundamento de oposição previsto na al. a) do nº 1 do art. 204º do CPPT.

A sentença pronunciou-se, portanto, sobre a questão da constitucionalidade que tinha sido suscitada e não se vê que por não ter expressamente declarado a inconstitucionalidade do dito normativo, apesar de o ter desaplicado apelando a tal ilegalidade (considerando que a questionada taxa configura um verdadeiro imposto) ocorra contradição entre os fundamentos e a decisão.

4.2. Quanto ao mais, ambos os recorrentes (Ministério Público e Fazenda Pública invocam erro de julgamento por parte da sentença: contrariamente ao decidido o tributo aqui em causa tem a natureza de verdadeira taxa e não de imposto e, assim, a norma que o cria e define não sofre da inconstitucionalidade orgânica acolhida na sentença recorrida.

E, adianta-se, é esta a interpretação legal que se colhe da lei.

É sabido que a taxa se consubstancia numa prestação pecuniária e impositiva devida a uma entidade que exerça funções públicas em contrapartida de uma prestação dessa entidade, provocada ou utilizada pelo sujeito passivo e a prestação da entidade pública há-de consistir (na tipologia consagrada na LGT, na Lei das Finanças Locais e no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) na prestação de um serviço público, na utilização privativa de bens do domínio público e na remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. (Cfr. Diogo Leite Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, Lei Geral Tributária, Anotada e comentada, Editora Encontro da escrita, 4ª ed. 2012, pp. 70/71, anotação 4 ao art. 3°.)

Dando por adquiridas as inúmeras reflexões doutrinárias e jurisprudenciais produzidas sobre a matéria atinente à distinção entre imposto e taxa [ou seja, que ambos constituem receitas públicas coactivamente impostas, mas enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (cfr. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42) pressupondo, pois, uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular] (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236) ressalta na definição legal e doutrinal da taxa a individualização de um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. Relação sinalagmática essa que, como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional nº 365/03, de 14/7/2003, «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser superior (e porventura até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado».

Ou seja, embora, por um lado, se venha acentuando que a taxa não pode ter só como pressuposto uma mera prestação administrativa sendo necessário que se dirija à compensação dessa prestação, estabelecendo-se uma relação comutativa entre a prestação e a taxa; e embora alguns autores entendam que a função compensatória das taxas se refere ao custo da prestação para a entidade pública ou ao benefício que esta acarreta para o devedor, elas também têm uma finalidade arrecadatória de receitas, intimamente associada à função compensatória, ou a outras finalidades, também, por outro lado, se acentua que, apesar de não dever ultrapassar-se um certo patamar quantitativo nem perder o sentido comutativo, a equivalência reconduz-se a uma equivalência jurídica (ver art. 4º do RTL) entre as prestações e não a uma equivalência económica, equivalência jurídica que deve, contudo, fundamentar-se numa relação entre o custo do serviço e o valor da prestação e é materialmente determinada segundo o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade (cfr. Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, CEJUR, Outubro de 2008. pp. 60/61).

No caso vertente, a questão essencial reconduz-se à de saber se a taxa de gestão de resíduos é uma verdadeira taxa, tal como foi qualificada pelo legislador e se, assim sendo, pode ser criada através de Decreto-Lei do Governo, ou se, ao invés, não revestindo a natureza de taxa, deveria ter sido criada por Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei precedido de autorização parlamentar.

E a nosso ver esta taxa de gestão de resíduos é um tributo em que se surpreendem todas as características (acima enunciadas) que a doutrina e a jurisprudência exigem à qualificação de um tributo na categoria das taxas.

Vejamos.

4.3.1. O DL n.º 178/2006, de 5/9, veio estabelecer o regime geral da gestão de resíduos.

E no seu art. 58.º, sob a epígrafe “Taxa de gestão de resíduos”, estabelece o seguinte:

“1- As entidades gestoras de sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, de CIRVER, de instalações de incineração e co-incineração de resíduos e de aterros sujeitos a licenciamento da ANR ou das ARR estão obrigadas ao pagamento de uma taxa de gestão de resíduos visando compensar os custos administrativos de acompanhamento das respectivas actividades e estimular o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos.

2- A taxa de gestão de resíduos possui periodicidade anual e incide sobre a quantidade de resíduos geridos pelas entidades referidas no número anterior, revestindo os seguintes valores:

a) € 1 por tonelada de resíduos geridos pelos CIRVER e instalações de incineração e co-incineração;

b) € 2 por tonelada de resíduos urbanos depositados em aterro;

c) € 2 por tonelada de resíduos resultantes dos produtos introduzidos em mercado cuja gestão esteja a cargo de sistemas de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, e que através destes sistemas não sejam encaminhados para reutilização, reciclagem ou valorização;

d) € 5 por tonelada de resíduos inertes e resíduos industriais não perigosos depositados em aterro.

3- A taxa de gestão de resíduos possui o valor mínimo de € 5000 por entidade devedora.

4- A taxa de gestão de resíduos deve ser repercutida nas tarifas e prestações financeiras cobradas pelas entidades devedoras de modo a garantir o cumprimento do disposto no artigo 7.º do presente decreto-lei.

6- A liquidação e o pagamento da taxa de gestão de resíduos são disciplinados por portaria do ministro responsável pela área do ambiente.”

4.3.2. Por sua vez, na Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, onde se fixam “... as regras que disciplinam a repercussão da taxa de gestão, que constitui um elemento a adicionar às tarifas e prestações financeiras que os sujeitos passivos cobram aos respectivos clientes”, dispõe-se o seguinte:

“1.° A taxa de gestão de resíduos estabelecida pelo artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, é liquidada pela Autoridade Nacional dos Resíduos (ANR,) com base na informação prestada pelos sujeitos passivos no âmbito do Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos (SIRER).

2.º O registo da quantidade de resíduos geridos pelos sujeitos passivos em cada ano encerra no termo do mês de Março do ano seguinte, salvo autorização concedida pela ANR que não prejudique os prazos para pagamento da taxa de gestão.

3.º Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a ANR procede à liquidação definitiva da taxa de gestão de resíduos e à sua notificação por via electrónica até ao termo do mês de Abril do ano seguinte, depois de verificada a informação anual prestada pelos sujeitos passivos e feitos os acertos de contas que se revelem necessários.

4.º As entidades gestoras de centros integrados de recuperação, valorização e eliminação de resíduos perigosos (CIRVER), de instalações de incineração e co-incineração de resíduos e de aterros sujeitos a licenciamento da ANR ou das autoridades regionais dos resíduos (ARR) estão sujeitas a liquidação por conta da taxa de gestão de resíduos, a realizar pela ANR até ao termo do mês de Julho do ano a que a taxa respeita, com base na informação prestada pelos sujeitos passivos no âmbito do SIRER durante o 1.º semestre.

5.º O pagamento da taxa de gestão de resíduos liquidada por conta ou a título definitivo é feito pelo sujeito passivo atá ao termo do mês seguinte ao da liquidação.

6.º O pagamento da taxa de gestão de resíduos efectua-se por transferência bancária, débito em conta ou por qualquer outro meio de pagamento admitido pela lei geral tributária, fazendo o atraso no pagamento incorrer o sujeito passivo em juros de mora nos termos genericamente previstos pela lei tributária

7.º A taxa de gestão de resíduos é objecto de repercussão pelos sujeitos passivos, somando-se às tarifas e prestações financeiras que cobrem aos seus clientes, devendo a factura que lhes seja apresentada desagregar de forma rigorosa estes valores.

8.º Os sujeitos passivos que procedam à repercussão da taxa de gestão de resíduos não podem aceitar dos seus clientes o pagamento de tarifas e prestações financeiras sem que lhes seja pago ao mesmo tempo o valor da taxa correspondente, devendo imputar-se proporcionalmente à taxa, tarifas e demais prestações qualquer pagamento parcial que lhes seja feito.

9.º Em caso de impossibilidade de determinação directa da quantidade de resíduos geridos pelos sujeitos passivos resultante da violação dos respectivos deveres de informação, a liquidação da taxa de gestão de resíduos é feita oficiosamente por métodos indirectos, procedendo-se à estimativa fundamentada daquelas quantidades de resíduos com recurso aos elementos de facto e de direito que a ANR tenha ao seu dispor, caso em que o pagamento deve ser feito no prazo de 30 dias depois de notificada a liquidação.”

4.3.3. Posteriormente, a Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, alterou a redacção do mencionado artigo 58.º, que passou a dispor como se segue:

2- A taxa de gestão de resíduos possui periodicidade anual e incide sobre a quantidade de resíduos geridos pelas entidades referidas no número anterior, revestindo os seguintes valores:

a) € 1 por tonelada de resíduos geridos pelos CIRVER e instalações de incineração e co-incineração;

b) € 2 por tonelada de resíduos urbanos e equiparados e resíduos inertes de resíduos de construção e demolição depositados em aterro;

c) € 2 por tonelada de resíduos indexados à taxa de recolha fixada na licença das entidades gestoras de sistemas de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, e que através desses sistemas não sejam encaminhados para reutilização, reciclagem ou valorização, nos termos das condições fixadas nas respectivas licenças;

d) € 5 por tonelada de resíduos depositados em aterro de CIRVER;

e) € 5 por tonelada de outro tipo de resíduos não previstos nas alíneas anteriores depositados em aterros.

3- Os valores da taxa de gestão de resíduos, com excepção do referido na alínea c) do número anterior, são agravados em 50% para os resíduos correspondentes à fracção caracterizada como reciclável de acordo com as normas técnicas aplicáveis aprovadas por portaria do membro do Governo responsável pela área do ambiente.

4- A taxa de gestão de resíduos possui o valor mínimo de € 5000 por entidade devedora.

5- A taxa de gestão de resíduos deve ser repercutida nas tarifas e prestações financeiras cobradas pelas entidades devedoras de modo a garantir o cumprimento do disposto no artigo 7.º do presente decreto-lei.

6- A liquidação e o pagamento da taxa de gestão de resíduos são disciplinados por portaria do ministro responsável pela área do ambiente.

7- O produto da taxa de gestão de resíduos é afecto nos seguintes termos:

a) 70% a favor da entidade licenciadora das instalações de gestão de resíduos em causa e 30% a favor da ANR, nos casos abrangidos pelas alíneas a b) e e) do n.º 2;

b) Integralmente a favor da ANR nos casos abrangidos pelas alíneas c) e d) do n.º 2.

8- Ao abrigo da alínea f) do n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, na sua redacção actual, as receitas anuais da ANR e das ARR provenientes da taxa de gestão de resíduos ficam consignadas:

a) Às despesas de acompanhamento das actividades dos sujeitos passivos;

b) Às despesas com o financiamento de actividades da ANR ou das ARR, conforme aplicável, que contribuam para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos;

c) Às despesas com o financiamento de actividades dos sujeitos passivos que contribuam para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de gestão de resíduos.

9- As condições de aplicação do produto da taxa de gestão de resíduos pela ANR e pelas ARR são estabelecidas em regulamento aprovado por portaria do membro do Governo responsável pela área do ambiente.

10- O montante anualmente afecto às despesas referidas nas alíneas a) e b) do número anterior não pode exceder 70% do valor global arrecadado pela ANR ou pelas ARR.”

4.4. Da análise destes preceitos legais resulta que a taxa é devida pela actividade de acompanhamento das actividades de gestão de resíduos (actividade anteriormente da competência da ANR e desenvolvida actualmente pela Agência Portuguesa do Ambiente - APA - após a fusão do Instituto do Ambiente e do Instituto de Resíduos - cfr. o Decreto Regulamentar n.º 53/2007, de 27/4).

Os sujeitos passivos desta taxa são as entidades (desde que sujeitas a licenciamento da ANR ou das ARR) gestoras de (i) sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos; de (ii) centros integrados de recuperação, valorização e eliminação de resíduos perigosos; de (iii) instalações de incineração e co-incineração de resíduos; de (iv) aterros.

O sujeito activo (o ente público a quem a lei atribui, expressamente, um determinado poder tributário, é a Autoridade Nacional de Resíduos (o organismo com atribuições na área dos resíduos tutelado pelo ministério responsável pela área do ambiente é, como se disse, a Agência Portuguesa do Ambiente).

“Os repercutidos ou contribuintes da taxa são os clientes dos sujeitos passivos que vão adicioná-la, de modo formalmente desagregado, às tarifas e prestações financeiras que cobrem àqueles”, nada obstando a que se reconheça “a possibilidade de existência de repercussão jurídica nas taxas”.

O facto tributário desta taxa de gestão de resíduos é a “deposição ou gestão de resíduos feita anualmente pelos sujeitos passivos”. (Cfr. o Parecer junto aos autos a fls. 139/183, subscrito pelos Profs. Saldanha Sanches e João Taborda da Gama.)

Ora, é a própria produção de resíduos por parte dos sujeitos sobre os quais incide, a final, a taxa (em virtude do dever de repercussão previsto no art. 58.º/4 do DL 178/2006) que obriga à instituição do sistema de gestão de resíduos previsto nesse mesmo diploma, bem como ao acompanhamento do respectivo funcionamento pela autoridade nacional dos resíduos. A taxa de gestão de resíduos destina-se, pois, ao financiamento da gestão do sistema de resíduos e “cobrirá grande parte daquilo que nos grupos de sociedades se designa por common cost, ou seja, custos de gestão da estrutura, imputáveis a cada um dos participantes, distribuídos entre eles por um qualquer critério individualizador que seja adequado” sendo que o Tribunal Constitucional tem exigido apenas que nesse critério “não seja totalmente alheia a relação entre custos e benefícios, e tem admitido unanimemente até que a taxa seja superior (não manifestamente) e também inferior aos custos do serviço”. (Ibidem)

Por outras palavras, o contribuinte “paga porque produz resíduos cuja gestão passa a ser necessária, cabendo a tarefa de acompanhamento dessa gestão à APA: a taxa visa justamente compensar os custos impostos à administração pelo contribuinte. Bem se vê que é plenamente aplicável a lógica da equivalência atrás analisada: existe a contraprestação ou o sinalagma caracterizadores da taxa, não visando o tributo financiar os custos gerais da actividade da APA, mas, tão-somente, compensar os custos do serviço cuja necessidade é imputável ao sujeito passivo da taxa. De facto, não só as regras de incidência objectiva são bem claras a este respeito, como também o art. 13.º da Portaria n.º 1407/2006 dispõe expressamente que a receita da taxa “deve ser empregue pela ANR, e pelas ARR na cobertura dos custos administrativos de acompanhamento das actividades dos sujeitos passivos.” (Cfr. o Parecer junto aos autos a fls. 113/129, subscrito pelos Profs. Eduardo Paz Ferreira e Ana Perestrelo de Oliveira.).

O próprio regime legal do tributo em questão evidencia, pois, o carácter sinalagmático do mesmo e, como igualmente se acentua neste referenciado parecer de fls. 113/129, cuja linha de argumentação seguiremos de perto, não altera a natureza material do tributo o facto de se recorrer a um mecanismo de repercussão fiscal, próximo da substituição tributária (e típico de alguns impostos): trata-se de opção ditada por razões de praticabilidade e pela prossecução de objectivos extrafiscais, sendo que o legislador, “movendo-se dentro da margem de discricionariedade de que dispõe na concretização dos tributos, entendeu que esta constitui uma forma mais eficiente de promover a interiorização pelas entidades gestoras e pelos utentes/produtores de resíduos dos custos ambientais que lhes estão associados. Trata-se, de resto, afinal, de acompanhar a actividade de gestão de resíduos pelos sujeitos passivos primários, cuja necessidade é, não obstante, imputável, em termos últimos, aos produtores de resíduos”.

E também não obsta à qualificação do tributo como taxa a circunstância de a contraprestação devida não resultar de “solicitação espontânea do contribuinte” (antes resultando de imposição da lei) sendo que, apesar de a actividade de acompanhamento do próprio sistema de gestão poder “revelar-se inconveniente para os operadores do sector” (de forma semelhante ao que sucede com as taxas de fiscalização) tal não altera, porém, a natureza do tributo: “é suficiente que o sujeito passivo seja o causador da prestação, como é, inequivocamente, o caso”.

Acresce que embora “a contraprestação - acompanhamento do sistema de gestão de resíduos - não reverta em benefício exclusivo daquele que paga a taxa, mas sim da comunidade como um todo”, é sabido que não está excluída a satisfação de necessidades colectivas através da taxa.

Por outro lado, não obstante os citados DL n.º 178/2006 e Portaria n.º 1407/2006 optarem por “estabelecer uma equivalência com base nos custos gerados à administração pelo sujeito passivo, em termos de acompanhamento da actividade de gestão de resíduos”, o legislador pode decidir entre qualquer dos critérios da equivalência (o princípio do benefício ou o princípio da compensação dos custos) e, no caso, o critério de definição da incidência objectiva e subjectiva do tributo é plenamente compatível com a qualificação como taxa:

- o tributo incide, objectivamente, sobre os resíduos geridos pelos CIRVER e instalações de incineração e co-incineração, resíduos depositados em aterro e resíduos inertes e resíduos industriais não perigosos depositados em aterro, pelo que o contribuinte acabará por pagar na proporção dos resíduos que produz, o que confirma a bilateralidade do tributo (diferente seria se pagasse em função do volume de negócios das empresas gestoras de resíduos, o que não é o caso).

- já em termos subjectivos, são os sujeitos produtores de resíduos que vão - através das tarifas e prestações financeiras cobradas pelas entidades gestoras - suportar os encargos representados pela taxa.

Os custos do serviço prestado pela APA são, portanto, imputados aos efectivos causadores desse serviço (a Portaria n.º 1407/2006 exige mesmo que a factura apresentada aos clientes desagregue, de forma rigorosa, os valores correspondentes à taxa de gestão de resíduos) e eles pagarão proporcionalmente à quantidade de resíduos efectivamente produzida (em termos de incidência objectiva, o facto de se prever a liquidação da taxa com recurso a métodos indirectos - técnica importada do campo dos impostos - não altera a qualificação do tributo, pois que a taxa é devida em função dos resíduos geridos, sendo depois repercutida sobre os produtores: os custos imputáveis aos sujeitos passivos dependem não só do tipo mas também da quantidade de resíduos produzida, sendo, portanto, a determinação da quantidade de resíduos essencial para concretizar o montante da taxa, cuja liquidação assenta, por razões de praticabilidade e de economia, nos deveres de comunicação, pelos próprios sujeitos passivos, da quantidade de resíduos por si geridos). Ou seja, existe uma equivalência avaliada ao nível individual: aquele que paga, a final, a taxa produziu, efectivamente, resíduos (de todo o modo, nada impediria o estabelecimento da equivalência ao nível de grupo, o que não descaracterizaria a taxa desde que a presunção apresentasse força suficiente para relacionar o sujeito passivo com a prestação da administração).

De resto, considerando que a equivalência exigida é uma equivalência jurídica e não uma equivalência económica [não tem que existir uma absoluta identidade entre os custos gerados à administração e o valor da taxa e, como supra se salientou, o Tribunal Constitucional tem exigido apenas que “não seja totalmente alheia a relação entre custos e benefícios, e tem admitido unanimemente até que a taxa superior (não manifestamente) e também inferior aos custos do serviço”]

então, o próprio montante mínimo previsto no referido art. 58.º, não implica qualquer entorse ao critério de equivalência que orienta a fixação e quantificação da taxa.

Em suma, o tributo em causa - taxa de gestão de resíduos - tem natureza jurídica de taxa (e não de imposto) e o seu regime jurídico, além de respeitar, em termos materiais, todos os requisitos constitucionais e legais, também observa, sob um ponto de vista orgânico, as normas constitucionais. Com efeito, de acordo com o disposto na al. i) do n.º 1 do art. 165.º da CRP, apenas o regime geral das taxas está sujeito à reserva de Lei (ou Decreto-Lei autorizado), sendo que enquanto tal regime não estiver aprovado, o Governo também não está impedido de criar taxas, sem que seja necessária autorização legislativa prévia. E esta conclusão não se alteraria caso se entendesse (como sucede na sentença recorrida) que a “taxa de gestão de resíduos” se configura como uma “contribuição financeira favor de entidades públicas”. Na verdade, entre a taxa e a contribuição financeira existe uma diferença fundamentalmente de grau, não apresentando as duas figuras naturezas essencialmente distintas, o que justifica a previsão constitucional de idêntico regime em matéria de reserva de lei parlamentar.

Perante o exposto, é de concluir que, ao invés do decidido na sentença recorrida, as normas constantes do art. 58.º do DL n.º 178/2006, de 5/9 e da Portaria n.º 1407/2006, de 18/12, não são organicamente inconstitucionais e que, consequentemente, não se verifica, no caso, o invocado fundamento de oposição à execução fiscal previsto na al. a) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT.

Nesta medida procedendo ambos os recursos e improcedendo, portanto, a oposição.

DECISÃO

Nestes termos, acorda-se em, dando provimento aos recursos, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a oposição.

Custas pela recorrida, mas apenas na 1ª instância.

Lisboa, 9 de Setembro de 2015. - Casimiro Gonçalves (relator) - Francisco Rothes - Aragão Seia.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPPTRIB99 ART125 ART204.
CPC13 ART615 ART608.
DL 178/2006 ART58.
PORT 1407/2006.
L 64-A/2008.
CONST76 ART165 N1 I

Doutrina

ALBERTO DOS REIS - CÓDIGO PROCESSO CIVIL ANOTADO VOLV PAG141.
ANTUNES VARELA E OUTROS - MANUAL PROCESSO CIVIL PAG689-690.
DIOGO LEITE CAMPOS, BENJAMIM SILVA RODRIGUES E JORGE DE SOUSA - LEI GERAL TRIBUTÁRIA ANOTADA E COMENTADA 4ED PAG70-71.
TEIXEIRA RIBEIRO - LIÇÕES DE FINANÇAS PÚBLICAS PAG262.
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CASALTA NABAIS - CONTRATOS FISCAIS PAG236.
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