0187/13.2BESNT 01617/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão sumária do recurso ao abrigo do art. 656.º do CPC está justificada se nela se refere expressamente que existe jurisprudência reiterada e uniforme sobre a questão a dirimir.

II- Constitui questão fiscal aquela cuja apreciação e resolução exige a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, inscritas no domínio da actividade tributária da administração.

III- A repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais fiscais tem como critério a natureza da relação jurídica de onde emergem as questões submetidas à apreciação dos tribunais: relação jurídica administrativa ou relação jurídica tributária.

IV- O tribunal tributário é o competente, em razão da matéria, para a apreciação da impugnação judicial deduzida contra a compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos, referente à concessão de uma zona de jogo e em que essa compensação exigida às empresas concessionárias das zonas de jogo vem impugnada como tributo e com fundamento em violação do princípio da proporcionalidade, da legalidade e da reserva de lei da Assembleia da República, bem assim por ilegalidade na determinação da matéria tributável e do tributo.

Reclamação para a conferência da decisão por que o relator decidiu o recurso jurisdicional interposto da decisão de incompetência em razão da matéria proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 187/13.2BESNT (1617/15)

1. RELATÓRIO

1. 1 O acima identificado Recorrido reclama para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do art. 652.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi da alínea e) do art. 2.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). A reclamação tem por objecto a decisão, proferida pelo Relator neste Supremo Tribunal Administrativo ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do referido art. 652.º, que, concedendo provimento ao recurso interposto pela sociedade acima identificada como Recorrente – da decisão por que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, na sua vertente de tribunal tributário, se declarou incompetente em razão da matéria para conhecer da impugnação judicial deduzida por aquela sociedade contra a liquidação da «compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos» referente à concessão da zona de jogo do ………… –, revogou essa decisão da 1.ª instância e declarou «competente, em razão da matéria, para conhecer da presente impugnação judicial, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, na sua vertente de tribunal tributário».

1. 2 Alega o Reclamante, em síntese, por um lado, que «não estavam verificados os requisitos previstos no art. 656.º do CPC para a tomada de uma decisão sumária» e, por outro lado, que a decisão reclamada «prejudica o reclamante».

Se bem interpretamos as alegações, entende o Reclamante: quanto àquele primeiro aspecto, que não podia o Relator ter conhecido do recurso por decisão sumária porque, contrariamente ao alegado na decisão reclamada, que remeteu para o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 1 de Junho de 2016, proferido no processo com o n.º 293/16, não havia anterior jurisprudência daquele Supremo Tribunal sobre a questão a dirimir nos autos, motivo por que foi necessária «uma aplicação adaptada da referida jurisprudência»; quanto ao segundo aspecto, considera o Reclamante que o Relator, ao afirmar que a compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos era um tributo, adiantou pronúncia de mérito quando a questão a dirimir se situava exclusivamente no âmbito da competência do tribunal tributário em razão da matéria.

Por isso, requereu que recaia acórdão sobre a decisão reclamada.

1. 3 A Recorrente não respondeu.

1. 4 Cumpre apreciar e decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

2.1. 1 Na decisão recorrida o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra procedeu ao julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«A) A A. é concessionária da zona de jogo do ………… em que o Estado foi a entidade concedente, no âmbito do qual foi estabelecido na cláusula 4.ª, n.º 2, do respectivo contrato de concessão, que a concessionária está obrigada a pagar em cada ano uma contrapartida no valor de 50% das receitas brutas dos jogos, o qual comporta o pagamento dos encargos com o funcionamento da Inspecção Geral de Jogos, tendo-lhe sucedido nas suas atribuições o “Turismo de Portugal, I.P.”, celebrado na sequência de concurso público aberto com base no Dec. Reg. n.º 56/84, de 09.08., que definiu a duração da concessão, as obrigações mínimas a assumir pelas concessionárias e estabeleceu para o efeito, o processo de concurso público – cfr. art. 1.º e 8.º da p.i. e art. 40.º da contestação e referido diploma legal.

B) O pagamento das importâncias que a concessionária se encontra vinculada como contrapartida pelos encargos com o funcionamento da I.G. Jogos, resulta da determinação efectuada pelo art. 35.º do Dec.-Lei n.º 184/88, com a redacção dada pelo Dec.-Lei n.º 124/2000, de 05.07 e do actual art. 13.º, do Dec.-Lei n.º 129/2012, de 22.06, que definiu as receitas próprias provenientes da exploração do jogo, e respectiva quantificação e de acordo com determinada proporção da comparticipação por cada zona de jogo efectuada com base em específicos valores numéricos aí indicados – cfr. alínea b), do n.º 1 do art. 6.º do Dec. Reg. n.º 56/84, “in fine” e referidos diplomas legais».

2.1. 2 A decisão reclamada, de fls. 184 a 193, será transcrita adiante, nas partes relevantes para a decisão a proferir.

2. 2 DE DIREITO

2.2. 1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR

O Recorrido reclama para a conferência da decisão por que o relator, decidindo o recurso deduzido pela sociedade Recorrente contra o acto que identificou como a «liquidação da compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos» referente à concessão da zona de jogo do ……….., revogou a decisão do Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgara este tribunal, na sua vertente de tribunal tributário, incompetente em razão da matéria para conhecer da impugnação judicial.

Imputou à decisão reclamada a impossibilidade de o Relator ter conhecido do recurso por decisão sumária, por não haver anterior jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre a questão e que, que ao decidir a questão da competência do tribunal em razão da matéria, acabou por adiantar julgamento quanto à questão de mérito, na medida em que qualificou a compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção como um tributo e, mais, que o mesmo fora objecto de liquidação, tudo matéria controvertida.

Impõe-se, pois, o conhecimento das irregularidades imputadas à decisão sumária.

2.2. 2 A POSSIBILIDADE DE DECIDIR O RECURSO POR DECISÃO SUMÁRIA

O Reclamante considera que o relator não devia ter decidido o recurso por decisão sumária, ao abrigo do disposto no art. 656.º do CPC, uma vez que, contrariamente ao que nela se entendeu, inexistia jurisprudência sobre a concreta questão da competência em razão da matéria – se do tribunal administrativo, como entendera a decisão recorrida, se do tribunal tributário, como sustentou a Recorrente – para conhecer a presente impugnação, deduzida contra «a compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos».

Mais considera que os acórdãos que serviram de fundamento à decisão ora reclamada se referiam, não à compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos, mas à contrapartida anual.

Vejamos:

Na decisão sumária sob reclamação estabeleceu-se como questão a dirimir a de «saber qual a jurisdição competente para conhecer da impugnação deduzida contra a liquidação operada relativamente à compensação prevista no art. 13.º do Decreto-Lei n.º 129/12, de 22 de Junho».

A opção pela decisão sumária, ao abrigo do disposto no art. 656.º do CPC, foi aí fundamentada no facto de que «a questão tem vindo a ser tratada reiterada e uniformemente por este Supremo Tribunal», mas logo se salvaguardou que a jurisprudência que se indicava a título de exemplo (() Foram referidos, a título exemplificativo, os seguintes acórdãos desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 3 de Fevereiro de 2016, proferido no processo n.º 862/15, disponível em

dgsi.pt;

- de 17 de Fevereiro de 2016, proferido no processo n.º 787/15, disponível em

dgsi.pt;

- de 17 de Fevereiro de 2016, proferido no processo n.º 1386/15, disponível em

dgsi.pt;

- de 13 de Abril de 2016, proferido no processo n.º 1645/15, disponível em

dgsi.pt;

- 24 de Maio de 2016, proferido no processo n.º 105/16, disponível em

dgsi.pt;

- de 24 de Maio de 2016, proferido no processo n.º 367/16, disponível em

dgsi.pt;

- de 24 de Maio de 2016, proferido no processo n.º 368/16, disponível em

dgsi.pt;

- de 1 de Junho de 2016, proferido no processo n.º 293/16, disponível em

dgsi.pt.), se referia quer à «apelidada “contrapartida anual” exigida às empresas concessionárias das zonas de jogo» quer «ao imposto especial de jogo», motivo por que os argumentos aí utilizados, apesar de se afigurarem transponíveis para a situação sub judice, requeriam «as necessárias adaptações».

Na decisão remeteu-se para a fundamentação aduzida no acórdão de 1 de Junho de 2016, proferido no processo n.º 293/16, no qual se decidiu recurso de decisões por que um tribunal tributário de 1.ª instância se declarara incompetente em razão da matéria para conhecer da impugnação judicial de uma liquidação de imposto especial sobre o jogo. Mas alguns dos acórdãos referidos referiam-se a recursos de decisões por que tribunais tributários de 1.ª instância se tinham declarado incompetentes em razão da matéria para conhecer de impugnações judiciais de liquidações da contrapartida anual.

Assim, como se deixou dito na decisão reclamada, «no presente processo não está em causa o imposto de jogo, mas os considerandos expendidos valem igualmente em relação às componentes das contrapartidas anuais exigidas aos concessionários e que assumem natureza tributária.// Assim, subscrevendo, mutatis mutandis, a fundamentação do citado acórdão, também o presente recurso merece provimento».

Ou seja, sendo certo que, como se deixou desde logo dito, as questões decididas nessa jurisprudência não eram exactamente a mesma – na medida em que apenas no presente processo estava em causa a compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos, enquanto nos acórdãos referidos estavam em causa ou o imposto especial de jogo ou a contrapartida anual –, a verdade é que, como também logo se deixou dito, a argumentação utilizada nestes arestos era aplicável, com as devidas adaptações, no caso sub judice.

Na verdade, estando em causa a competência do tribunal em razão da matéria, o que releva é a jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a questão fiscal e a repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais fiscais, a qual é abundante e uniforme: saber se estamos perante questão fiscal passa por indagar se a questão a dirimir no processo exige a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, inscritas no domínio da actividade tributária da administração (() Questão fiscal para efeitos de delimitação de competência entre os tribunais tributários e os tribunais administrativos é a que «exija a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal substantivo ou adjectivo, para resolução de questões sobre matéria respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública» (JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, volume I, nota 15 ao art. 16.º, pág. 230).).

Ora, de harmonia com o disposto no art. 656.º do CPC, quando o relator entender que a questão a decidir é simples (() Simplicidade que, aqui, resulta da resposta uniforme e reiterada por parte dos tribunais, ainda que a questão possa envolver operações jurídicas complexas.), designadamente, por ter já sido jurisdicionalmente apreciada, de modo uniforme e reiterado, pode, ao invés de sujeitar a decisão à conferência, proferir decisão sumária, que pode consistir em simples remissão para as precedentes decisões, de que se juntará cópia.

Foi o que sucedeu na decisão reclamada.

Poderá a Reclamante entender, como parece ter entendido, que o relator decidiu mal a questão da competência em razão da matéria, mas isso não significa que a questão não pudesse ser decidida sumariamente pelo relator, ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelo art. 656.º do CPC.

Afigura-se-nos, pois, que nada obstava à decisão do recurso por decisão sumária.

2.2. 3 A QUESTÃO DA COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA E O ADIANTAMENTO OU ANTECIPAÇÃO DA DECISÃO DE MÉRITO

Segundo o Reclamante, a decisão reclamada, ao decidir a questão da competência do tribunal em razão da matéria, adiantou pronúncia de mérito, quer porque considerou que a compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos tem natureza de tributo, quer porque considerou que houve uma liquidação desse tributo, o que tudo é matéria controvertida.

Quanto à existência de liquidação diremos desde já que a decisão reclamada se limitou a reproduzir a identificação do acto impugnado tal como o identificou a Impugnante e nunca expendeu argumentação alguma no sentido de decidir se houve ou não liquidação.

Quanto à natureza da compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos, é certo que na decisão reclamada se poderá ter sido menos feliz quando, sem mais, se deixou dito que «essa compensação tem a natureza de tributo» e que «os considerandos expendidos valem igualmente em relação às componentes das contrapartidas anuais exigidas aos concessionários e que assumem natureza tributária» (sublinhado nosso).

Mas, salvo o devido respeito, isso em nada contende com a validade daquela decisão, sendo que da leitura integral da mesma resulta que nunca se pretendeu emitir pronúncia sobre o mérito da impugnação judicial, mas tão-só sobre a questão da competência em razão da matéria.

Ou seja, o que se pretendeu foi mencionar, por ser o que revelava para efeitos da determinação da competência em razão da matéria, o enquadramento jurídico efectuado pela Impugnante, que afirmou na petição inicial, quanto a essa compensação, que «estamos, em princípio, perante uma taxa», mas que, perante a violação pela mesma do princípio da proporcionalidade, «essa taxa acaba por se transformar num verdadeiro imposto». Nunca na decisão sumária se pretendeu dirimir a questão da natureza dessa compensação, mas tão só dar conta dos termos em que a petição inicial colocava a questão em juízo, por ser o que relevava para determinar a competência do tribunal em razão da matéria.

Recuperando o que aí ficou dito:

«De acordo com o disposto nos arts. 209.º, n.º 1, al. b) e 212.º, n.º 3, ambos da CRP, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos (a que correspondem actualmente as acções administrativas especiais) que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (cfr., igualmente, o n.º 1 do art. 1.º do ETAF).

Portanto, como tem vindo a afirmar-se na jurisprudência do STA, «nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância de o conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal. No primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário» (ac. do Plenário do STA, de 29/1/2014, proc. n.º 01771/13).

E embora o conceito de relação jurídica administrativa não tenha assento legal, já o mesmo não sucede com a relação jurídica tributária, a qual, além de ter definição legal no n.º 2 do art. 1.º da LGT (é a relação estabelecida entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas) e de ter indicadas (no n.º 2 do mesmo art. 1.º) as entidades da AT que podem figurar como sujeitos dessa relação, também tem o seu objecto normativamente especificado: dispõe-se no art. 30.º da LGT que integram a relação jurídica tributária, o crédito e a dívida tributários; o direito a prestações acessórias de qualquer natureza e o correspondente dever ou sujeição; o direito à dedução, reembolso ou restituição do imposto; o direito a juros compensatórios; o direito a juros indemnizatórios. (cfr. o citado aresto do Plenário do STA).

Daí que, como bem sublinha o MP, se deva considerar como consolidado o entendimento jurisprudencial no sentido de que constitui questão fiscal, aquela cuja apreciação e resolução exige a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, inscritas no domínio da actividade tributária da administração, (1) [(1) Além do citado ac. do STA, Plenário, de 29/1/2014, proc. n.º 01771/13, cfr., igualmente, os acs. do Plenário, de 21/3/2012, proc. n.º 189/11; de 27/5/2009, proc. n.º 119/08; de 2/4/2009, proc. n.º 987/08. Na doutrina, cfr. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, 6.ª ed., 2011, Vol. I p. 231] sendo que também a repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais fiscais tem como critério a apontada natureza da relação jurídica de onde emergem as questões submetidas à apreciação dos tribunais: relação jurídica administrativa ou relação jurídica tributária» (cfr. o citado acórdão de 3/2/2016, no processo n.º 0862/15).

[…]».

Como também ficou dito na decisão reclamada, cuja redacção ora nos permitimos aperfeiçoar:

No caso, a Recorrente deduziu a presente impugnação judicial contra o acto que identificou como a liquidação da compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos, prevista no art. 13.º da Lei Orgânica do Turismo de Portugal, I.P., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/2012, de 22 de Junho, referente à concessão da zona de jogo do ………., com fundamento em ilegalidades várias.

A Impugnante qualificou essa compensação como tributo [se como taxa, se como contribuição financeira (() Eventualmente, na modalidade de contribuições por maior despesa, que ocorrem naquelas situações em que é devida uma prestação em virtude de as coisas possuídas ou de a actividade exercida pelos particulares darem origem a uma maior despesa das autoridades públicas (cfr. CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, 8.ª edição, Almedina, pág. 20 e segs.).) a favor de entidade pública (cfr. art. 4.º, n.ºs 2 e 3, da LGT), é questão que ora não releva].

Seja como for, na presente impugnação essa compensação vem impugnada como tributo e com fundamento em violação do princípio da proporcionalidade, da legalidade e da reserva de lei da Assembleia da República, bem assim por ilegalidade na determinação da matéria tributável e do tributo.

Não está em causa, portanto, como bem referiu a Recorrente, qualquer questão sobre a validade do contrato de concessão celebrado entre ela e o Estado português.

Assim, tendo presente que a competência em razão da matéria se afere pelo pedido formulado na acção e pela natureza da relação jurídica que lhe dá corpo, tal como é configurada pelo autor, podemos concluir, com a decisão reclamada, pela competência do tribunal tribuário em razão da matéria para conhecer da presente impugnação judicial.

2.2. 3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- A decisão sumária do recurso ao abrigo do art. 656.º do CPC está justificada se nela se refere expressamente que existe jurisprudência reiterada e uniforme sobre a questão a dirimir.

II- Constitui questão fiscal aquela cuja apreciação e resolução exige a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, inscritas no domínio da actividade tributária da administração.

III- A repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais fiscais tem como critério a natureza da relação jurídica de onde emergem as questões submetidas à apreciação dos tribunais: relação jurídica administrativa ou relação jurídica tributária.

IV- O tribunal tributário é o competente, em razão da matéria, para a apreciação da impugnação judicial deduzida contra a compensação dos encargos com o funcionamento dos Serviços de Inspecção de Jogos, referente à concessão de uma zona de jogo e em que essa compensação exigida às empresas concessionárias das zonas de jogo vem impugnada como tributo e com fundamento em violação do princípio da proporcionalidade, da legalidade e da reserva de lei da Assembleia da República, bem assim por ilegalidade na determinação da matéria tributável e do tributo.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo, em conferência, em indeferir a presente reclamação.

Custas pelo Reclamante, fixando-se a taxa de justiça em duas UC (art. 7.º, n.º 4, do Regulamento das Custas Processuais e Tabela II).

Lisboa, 6 de Maio de 2020. - Francisco Rothes (relator) - Aragão Seia - Aníbal Ferraz.