442/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 442/87 Processo: nº 10/87. 1ª Secção Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. A, nos autos de expropriação por utilidade pública contra ele instaurados pela Direcção-Geral das Construções Hospitalares, interpôs recurso para o Tribunal Judicial do Barreiro da decisão arbitral proferida. Por sentença do Mmo. Juiz daquela comarca foi fixada a indemnização devida ao expropriado em 145 000$. Desta decisão recorreu para o Tribunal da Relação de Lisboa e nas alegações aduziu, além do mais, que a norma do artigo 30º, nº 1, do Código das Expropriações é inconstitucional. Aquele Tribunal da Rela­ção, confirmou a decisão da 1ª instância e praticamente manteve o montante indemnizatório fixado (a alteração foi de pormenor). Do acórdão proferido recorreu para o Tribunal Constitucional e nas conclusões sustenta-se: O princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos postula que o expropriado seja reconstituído em termos de valor à posição que detinha antes da ablação; Daí a imposição constitucional do pagamento da justa in­demnização ao expropriado; A justa indemnização só pode ser atingida pelo valor venal ou valor do mercado do bem expropriado; Os limites impostos pelo legislador expropriativo, com os do artigo 30º, nº 1, do Código das Expropriações, que não permitem alcançar aquele desiderato, são incompatíveis com a Lei Fundamental; Não carece de prova nem de alegação que valorar o terreno expropriado a 15$30/m 2 , num país como o nosso que, por exemplo, um jornal diário custa 40$, corresponde a um verdadeiro confisco; A disciplina do nº 1 do artigo 30º do Código das Expropriações (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro) colide com o princípio vazado no artigo 62º, nº 2, da Constituição; Assim, tem de ser considerado inconstitucional o referido artigo 30º, nº 1, do Código das Expropriações. O Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, nas contra-alegações, sustenta que deve conceder-se provimento ao recurso. Tudo visto. Este Tribunal já se pronunciou sobre problema idêntico ao agora em apreciação, no Acórdão nº 341/86, publicado no Diário da Republica, 2ª série, nº 65, de 19 de Março de 1987. Ali a questão foi exaustivamente tratada e não há quaisquer razões que justifiquem que se altere a orientação perfilhada, que, desde já se adianta, se irá manter. Por outro lado, como não se vislumbram novos fundamentos a aduzir, repetir-se-á a linha argumentativa daquele aresto, embora de forma mais sucinta. Para se poder tomar posição sobre o problema de saber se o artigo 30º, já referido, padece de inconstitucionalidade, torna-se indispensável, previamente, apreender com exactidão o significado do conceito de justa indemnização utilizado no artigo 62º da Constituição. É o que se irá de seguida fazer. Este normativo reza assim: 1 - A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição. 2 - A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e, fora dos casos previstos na Constituição, mediante justa indemnização. Por seu turno, o Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, a propósito da indemnização devida pelo acto expropriatório, dispõe assim no seu artigo 27º: 1 - A expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito a receber uma justa indemnização. 2 - A indemnização será fixada com base no valor real do valor dos bens expropriados e calculada em relação à propriedade perfeita, saindo deste valor o que deva corresponder a quaisquer ónus ou encargos, salvo no que se refere à caducidade de arrendamento nos termos do artigo 36º. E a seguir no artigo 28º, nº 1: A justa indemnização não visa compensar o benefício alcan­çado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o ex­propriado advém da expropriação. O prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados, e não pelas despesas que haja de suportar para obter a substituição da coisa expropriada por outra equivalente. E em continuidade, prescreve no seu artigo 30º, nº 1: 1 - Para efeito de expropriação, o valor dos terrenos situa­dos fora dos aglomerados urbanos será calculado em função dos rendimentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo exclusi­vamente ao seu destino como prédio rústico e ao seu estado no momento da expropriação, devendo tomar-se em conta, porém, a natureza do terreno e do subsolo, a sua configuração e as suas condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da re­gião, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas, sus­ceptíveis de influírem no seu valor, desde que respeitem unica­mente àquele destino. A compreensão deste normativo ilumina-se por remissão expressa do artigo 131º do Código das Expropriações através do artigo 62º do Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro (Lei dos Solos), no qual se dispõe: 1 - Para efeitos deste diploma, entende-se por aglomerado urbano o núcleo de edificações autorizadas e respectiva área en­volvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e drenagem de esgoto, sendo o perímetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas urbanísticas. 2 - Para efeitos deste diploma, entende-se por zona diferen­ciada do aglomerado urbano o conjunto de edificações autorizadas e terrenos contíguos marginados por vias públicas urbanas pavi­mentadas que não disponham de todas as infra-estruturas urba­nísticas do aglomerado. Estas as disposições fundamentais para se poder tomar posição sobre o problema que nos é colocado. A expropriação de coisas pode definir-se como a relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis com um fim especifico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência defini­tiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos a primeira in­demnização compensatória (cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9ª ed., p. 202). Na expropriação há, pois, uma extinção de direitos existentes sobre determinados bens, para efeito da transferência desses bens para outro património a fim de nele produzirem maior utilidade pública, mediante porém, o pagamento de uma justa indemnização. Por isso, se diz que a expropriação vem a resolver-se numa conversão de valores patrimoniais. No património onde estavam os imóveis, a entidade expropriante põe o seu valor pecuniário e acrescenta-se que a justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante mas ressarcir o pre­juízo que para o expropriado advém da expropriação. O pagamento da justa indemnização é um dos requisitos constitu­cionais da expropriação. Traduz-se num princípio geral, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, de indemnização pelos actos lesivos de direitos e pelos danos causados a outrem. A Constituição, porém, embora determinando que a indemnização há-de ser justa, não estabelece um concreto critério indemnizatório, mas é evidente que os critérios definidos por lei têm de respeitar os princípios materiais da Constituição (igualdade, proporcionalidade), não podendo conduzir a indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporciona­das à perda do bem requisitado ou expropriado (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., revista e ampliada, 1º vol, p. 331). Como já se referiu, este Tribunal encarou e decidiu questão idêntica à sub judice em acórdão exaustivo, onde se fazem largas referências dou­trinais e até de direito comparado. Anteriormente, em voto de vencido, o conselheiro Costa Aroso es­crevera: Ainda que se reconheça que a fórmula do artigo 62º, nº 2, da Constituição, «mediante justa indemnização», permite uma certa liberdade do legislador ordinário na determinação dos cri­térios de orientação no processo de cálculo das indemnizações de imóveis expropriados por motivos de utilidade pública, tais critérios não podem distanciar-se dos que são utilizados para a generalidade das expropriações a tal ponto que fique ferido o sentido do princípio da igualdade jurídica dos cidadãos perante a lei (ar­tigo 13º, nº 1, da Constituição), ou seja o da proporcionali­dade [...]. Por outro lado, a expressão «justa indemnização» vem já da Constituição de 1933 e o sentido que lhe era atribuído pelos autores e pela legislação ordinária que lhe dava execução coincidia com o princípio segundo o qual a indemnização é justa quando coincide com o valor venal dos prédios expropriados, isto é, com o preço que um comprador prudente pagaria por eles para os aplicar aos mesmos destinos. Dada esta tradição, deve ser esse também o supremo critério ínsito na fórmula igual da Constituição de 1976. [cf. parecer nº 4/80, vol. 11, pp. 107 e seguintes.] A mesma doutrina é defendida por Fernando Alves Correia quando sustenta que «o dano material suportado pelo expropriado é ressarcido de uma forma integral e justa, se a indemnização corresponder ao valor comum do bem expropriado ou, por outras palavras, ao respectivo valor do mercado ou, ainda, ao seu valor de compra e venda (cf. Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, suplemento XXIII, pp. 315 e seguintes). Se assim não fosse, poderia dizer-se que se imporia ao expropriado um acréscimo de contribuição para a prossecução do interesse público que violaria o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Constituição, como lucidamente observa o Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto junto deste Tribunal, a fls. 171 das suas alegações. Este Tribunal, porém, no acórdão já referido, embora concluindo pela inconstitucionalidade da norma do nº 1 do artigo 30º do Código das Expropriações, não afirmou que constitucionalmente a justa indem­nização correspondesse ao valor de mercado. E não é necessário partir de tal premissa para se concluir pela inconstitucionalidade da norma posta em crise. E que poderemos dizer, acompanhando de novo a doutrina daquele aresto: Já se viu que os artigos 27º, nº 2, e 28º, nº 1, do Código das Expropriações dispõem respectivamente, que «a indemnização será fixada com base no valor real do valor dos bens expropria­dos», não visando compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo advindo para o expropriado, medindo-se este pelo valor real e corrente dos bens expropriados. Tal critério de fixação de indemnizações assegura, em princípio, uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida com a desapropriação imposta. Mas o mesmo não acontece, ou pode muitas vezes não acontecer, nos casos regulados pelo nº 1 do artigo 30º, já mencionado. É que aquela norma, ao impor que o valor dos terrenos situados fora dos aglo­merados urbanos seja calculado em função dos rendimentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo exclusivamente ao seu destino como pré­dio rústico, e só permitindo que se tomem em conta certas circunstâncias objectivas, susceptíveis de influírem no seu valor desde que respeitem unicamente àquele destino, afasta-se não apenas do critério geral daquele Código, contido nos artigos 27º, nº 2 e 28º, mas também do próprio critério constitucional de justa indemnização. Desta forma é indubitável que a norma em apreço impede que se atenda a factores de outra natureza que não os rústicos, pelo que afasta ilegitimamente a consideração de outros factores susceptíveis de ocasionar um acréscimo do valor venal ou do mercado do prédio, entre eles o da «potencial aptidão de edificabilidade» dos terrenos expropriados. Como bem se diz no acórdão já citado: No direito de propriedade constitucionalmente consagrado contém-se o poder de gozo do bem objecto do direito, sendo certo que não se tutela ali expressamente um jus aedificandi, um direito à edificação como elemento necessário e natural do direito fundiário. Parece, contudo, que mesmo naqueles casos em que a admi­nistração impõe aos particulares certos vínculos que, sem sub­traírem o bem objecto do vínculo, lhes diminuem, contudo, a militas rei, se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pressupostos. Bem pode dizer-se que o jus aedificandi, sem embargo de não possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de fixação valora­tiva, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa e ainda o critério de avaliação estabelecido no artigo 30º, nº 1, do Código das Expropriações, ao afastar-se do padrão de medida definido nos citados artigos 27º e 28º, com incidência exclusiva em factores de natureza rústica, envolve ou pode en­volver uma determinação de valor distinto do conceito cons­titucionalmente adequado de justa indemnização. Se é certo que esta não pode estar sujeita e condicionada por factores especulativos, por muitas vezes artificialmente cria­dos, sempre deverão representar e traduzir uma adequada restau­ração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado. Ora, os limitados e restritivos índices ali contidos podem não consentir essa restauração patrimonial, impondo uma valo­ração distinta daquela que, fora de qualquer jogo especulativo e em condições de inteira normalidade de mercado, o expropriado podia alcançar. A antecedente interpretação das normas em causa não en­volve uma substituição do legislador pelo Tribunal Constitucio­nal, antes aponta para a necessidade de uma rigorosa densificação legislativa do conceito constitucionalmente adequado de indem­nização. Deverá ainda acrescentar-se que o direito à justa indemnização, em casos de expropriação, se traduz num direito de natureza análoga aos dos direitos fundamentais previstos no artigo 17º da Constituição, pelo que as suas restrições devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, e, na situa­ção em presença, como se acentua no acórdão já referido, a norma do artigo 30º, nº 1, do Código das Expropriações, impondo um critério de valorização restritivo e não conducente a uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelos expropriados, acaba também por determinar para estes uma desigualdade de tratamento impondo-lhes uma onerosidade forçada e acrescida sem a tutela do princípio da igualdade, por inexistência de justificação material para a diferença valorativa dos terrenos expropriados, existente entre o seu valor real em condições normais de mercado e o valor atribuído em conformidade com o seu rendimento. Pelo exposto, deve entender-se que a norma questionada, deve ser havida como inconstitucional. Nestes termos, julga-se inconstitucional a norma do artigo 30º, nº 1, do Código das Expropriações, por violação dos artigos 62º, nº 2, e 13º da Constituição, determinando-se, em consequência, a reforma do acórdão recorrido, em harmonia com o julgamento da presente questão de cons­titucionalidade. Lisboa, 18 de Novembro de 1987. - José Martins da Fonseca - Vital Moreira - Raul Mateus -Antero Alves Monteiro Dinis - Armando Manuel Marques Guedes.